<<
>>

Глава 6 От земства к политике: либеральная мысль в предреволюционный период (1891-1904 гг.)

I

Как известно, земская контрреформа 1890 года своей главной цели не достигла: ей не удалось уничтожить антиправительственную оппозицию в земстве. 1890-е годы — это время усиленной практической деятельности земств в разных областях народной жизни, и одновременно — эпоха нового подъема земского либерального движения после сравнительно недолгого затишья начала 1890-х годов.

Как справедливо отметил министр финансов С.Ю. Витте, «и при действии закона 1890 года земства не стали послушным орудием правительства»1. В сущности, обе противоборствующие стороны — и земские либералы, и бюрократия, обменявшись выпадами в 1878-1882 и 1890 годах, вернулись, в основном, к прежним позициям и прежней тактике медленного и неуклонного давления друг на друга присущими каждой из сторон методами: земцы — посредством петиций и общественного мнения, бюрократия — путем всевозможных ограничений, налагаемых на земскую деятельность. Обоюдное недоверие не исчезло, а только усилилось, достигнув апогея в первые годы XX столетия, в эпоху министерств Сипягина—Плеве (1899-1904 гг.), когда правительство, изъяв из компетенции земства целый ряд дел, казалось, готово было его уничтожить. Особенно тяжелый удар был нанесен земству в 1900 году, когда правительство провело две важнейшие меры: фиксацию роста земского бюджета и изъятие продовольственного дела из ведения земских учреждений. Стеснения земской деятельности продолжались и в последующие годы. Все это в сочетании с ростом социальной напряженности, голодными годами и беспорядками на почве аграрного вопроса заставляло земских либералов все чаще выходить за рамки чисто земской деятельности. Именно на таком политическом фоне развивались представления о земском самоуправлении у либеральных правоведов.

В эти годы земский вопрос получил систематическое освещение в трудах Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова, В.В.

Ивановского, В.М. Гессена, а также Б.Н.Чичерина2. Определенную оценку получило у них и Положение 1890 года.

Известно, что когда Пазухин и Толстой готовили свой проект этого закона, то они имели в виду достичь упомянутой главной цели двумя способами: во-первых, полностью подчинить земство всесторонней бюрократической опеке, лишив его всякой независимости и причислив «к сонму присутственных мест» (выражение К.К. Арсеньева)3, и, во-вторых, увеличить представительство в нем поместного дворянства, и без того самое внушительное. Линия на бюрократизацию земства выглядела в их глазах предпочтительней. Когда же она в целом потерпела неудачу из-за оппозиции в Государственном Совете, то взялись за вторую и постарались довести ее до конца4. Пазухин, казалось, исходил из тождества интересов дворянства и бюрократии. Как писал В.М. Гессен, «Положение о земских участковых начальниках и земская реформа (1890 г. — А.В.) проникнуты еще оптимистической верой в братскую солидарность бюрократии с дворянством. Эта вера начинает колебаться уже в девятидесятых годах, и последние реформы — устав лечебных заведений, закон о предельности земского обложения, продовольственная реформа, направленные прямо против нового земства, знаменуют собой разрыв между бюрократией и дворянством, усиление бюрократического начала на счет дворянского»5.

Линия на увеличение дворянского представительства в земстве, подкрепленная утверждением сословной обособленности дворянства, критиковалась и другими либералами. Так, Н.М. Коркунов писал, что «наши сословия в современном их положении представляют собою жалкие остатки устарелой сословной организации населения», и указывал на очевидный в общем-то факт, что «группировка избирателей по сословиям приводит на деле к соединению воедино самых разнородных общественных элементов»6. Отсутствие общности интересов в дворянском сословии, а значит, и неправомерность сословных выборов доказывали М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин, В.В. Ивановский, В.М. Гессен7. Либералы единогласно признавали имущественный ценз, обеспечивающий общность интересов избирателей, гораздо лучшей основой системы выборов, нежели сословность.

Поэтому стремление поддержать дворянство дарованием ему сословных преимуществ в местном управлении не находило у них поддержки. Наоборот, господствующее мнение скорее выразил Б.Н. Чичерин, который писал, что «не в обособлении, а в живом единении с другими классами общества заключается настоящее призвание русского дворянства. На почве общегражданской свободы искусственное воздвижение сословных перегородок есть предприятие, не имеющее ни малейших шансов на успех»8, и рассматривал дворянство как часть класса землевладельцев. По мнению Чичерина, сословные привилегии дворянства могли вызвать только недовольство других сословий, а само дворянство через это ничего не выигрывало9.

Насколько справедливым было это мнение, показывает признание деятеля, которого к числу либералов отнести нельзя, — К.Ф. Головина: «Редеющее дворянство могло только выиграть от союза с торговцами и промышленниками, а пожалуй, и с зажиточными крестьянами. Оставляя тех и других за дверьми помещичьего избирательного съезда, новый закон тем самым отбрасывал их в антидворянский лагерь, который четырнадцать лет спустя стал и лагерем революции»10. Такое же недоверие к слепой политике господствующей бюрократии, тревожное ощущение неотвратимости потрясений пронизывают и поздние сочинения Чичерина. Видя, подобно большинству либералов, именно в земстве «лучший залог нашего будущего общественного развития», Чичерин оценивал земскую контрреформу как «полное искажение земских учреждений» в «мнимо дворянском духе», поставившее земство «под ближайшую опеку бюрократической власти»11.

Бюрократическая опека над земством была действительно усилена Положением 1890 года, особенно статьей 87, по которой губернатор осуществлял надзор не только за законностью решений земских собраний, но и за их целесообразностью12. Значение этой статьи сначала не было оценено по достоинству либеральной печатью и вполне выяснилось только позднее, когда благодаря ей деятельность земств в ряде губерний оказалась просто парализованной13.

Отмена   этой   статьи   стала непременной частью либеральных требований, а сама статья подверглась уничтожающей критике в правовой литературе. Так, М.И. Свешников, автор обстоятельного труда «Основы и пределы самоуправления», уже в 1892 году писал, что применение этой статьи грозит выродиться в произвол14.

Особенное недовольство либералов вызывал тот факт, что отныне губернатор рассматривал постановления земских собраний не только с точки зрения их соответствия «общим государственным пользам» (как это было предусмотрено еще Положением 1864 г.), но следил и за тем, чтобы они не нарушали также «местных польз и нужд». По мнению Свешникова, Положение 1890 года, в отношении контроля над земством явилось «шагом назад», а его коллега Н.М. Коркунов с нескрываемой иронией писал, что «законодатель как бы сам сомневается в том, чтобы организованные им на сословной основе земские учреждения были верными представителями действительных интересов местного общества»15. Впрочем, решение этой проблемы, предложенное Коркуновым, было чересчур осторожным и мало кого устроило. Коркунов предложил образовать при министре внутренних дел Совет по земским делам для рассмотрения споров администрации с земством. Совет должен был состоять из представителей различных ведомств и десяти выборных от земств, причем ведущую роль на деле получал бюрократический элемент. Это предложение Коркунова подверглось критике со стороны М.И. Свешникова и К.К. Арсеньева16. Возможно, такая осторожность предложения Коркунова объяснялась более чем умеренной политической позицией этого ученого, создавшего красивую на вид, но далекую от реальности теорию правомерной самодержавной монархии, при которой «государь сосредоточивает в своих руках всю полноту верховной власти безраздельно, но осуществляет ее правомерно» и которая должна была примирить непримиримые в жизни вещи — традиционное самодержавие и ограничивающие его конституционные права17.

Другой либеральный теоретик — В.М. Гессен полагал, что надзор правительственной власти за законностью действий самоуправления должен быть сильным, но, «как всякий спор о праве, он подлежит решению судебных, а в данном случае — судебно-административных мест»18.

Возбуждать вопрос о незаконности постановлений земского собрания должен губернатор, все обязанности которого следует ограничить надзором, освободив «от несвойственных ему функций активного управления», что позволит, наконец, прекратить рознь между администрацией и земством. Как видим, Гессен не предлагал ничего нового, а только возрождал старые идеи В.П. Безобразова и А.Д. Градовского19.

II

И все же следует признать, что Положение 1890 года в широких либеральных кругах и в научно-публицистической мысли получило не слишком суровую оценку: как-никак, проект Пазухина — Толстого шел гораздо дальше. Совершенно неожиданно в новом Положении были даже найдены преимущества по сравнению с предшествующим законом: главное из них усмотрели в том, что оно проводит «государственную» точку зрения на задачи земства, в отличие от предшествующего закона, который якобы следовал общественной теории самоуправления. Либеральных ученых сильно воодушевляла фраза из именного царского указа, сопровождавшего Положение от 12 июня 1890 г., которая гласила, что земские учреждения исполняют «важное государственное дело»20. М.И. Свешников писал даже, что «правительство, как это ясно из Положения 1890 года, с большим доверием (!) отнеслось к реформируемым земским учреждениям... Важно констатировать теперь, что правительство бесповоротно признало тот принцип, что местное население, путем выбора и сравнительно самостоятельного ведения дел, должно быть призвано к участию в местной администрации», а не просто в местных хозяйственных делах, и приветствовал долгожданную победу «взгляда на государственное значение земского самоуправления»21. При этом он подчеркивал, что «государственное значение самоуправления должно раз и навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное самоуправление по отношении к населению является действительной властью со всеми ее правами и преимуществами»22.

Н.М. Коркунов соглашался с этим, но отмечал, что авторы Положения 1890 года понимали «государственную» точку зрения весьма своеобразно, и «полномочия власти, предоставленной земству, остались в общем те же, что и прежде»23. Мнение о Положении 1890 года как проводящем «строго государственную концепцию самоуправления, его компетенции и задач» разделял и В.М. Гессен24.

Таким образом, сторонники идеи «государственного» самоуправления придавали большое значение теоретическим преимуществам Положения 1890 года, отмечая, однако, что оно почти ничего не сделало для улучшения реального состояния земства, а только ухудшило его. И все же очевидно, что с этими теоретическими преимуществами они связывали большие ожидания, надеясь, видимо, что когда-нибудь те принесут хорошие плоды. Настойчиво обосновывая государственное значение земства, они нередко настолько увлекались, что не замечали, как их логически безупречные доводы вступали в явное противоречие с действительностью. Так, Н.М. Коркунов явно имел в виду какое-то абстрактное, нездешнее государство, когда писал, что органы самоуправления «не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует»25. Самое удивительное, что эти слова написаны всего через несколько лет после того, как это самое государство, которое должно было «требовать» самоуправления, едва не уничтожило земство проектом Пазухина— Толстого. Во всяком случае, в отношении к России все это было не более чем благим пожеланием, рекомендацией самодержавию относиться к земству хорошо.

Либеральные теоретики, доказывая государственный характер земства, исходили из того, что государство есть «монополист принуждения», а поскольку земство не может успешно выполнять свои обязанности, не будучи снабжено исполнительной («принудительной») властью, то его следует признать учреждением государственным. Действительно, необходимость в такой власти была в ряде случаев несомненна. Однако в самодержавном государстве наделение земства исполнительной властью никак не могло состояться, ибо самодержавие, а точнее бюрократия, ревниво охраняло свою монополию на все виды власти и не собиралось поступаться ею в пользу независимых учреждений. В самодержавно-бюрократическом государстве земству за получение властных полномочий пришлось бы заплатить своей независимостью, а без нее ему и власть была бы не нужна. Следовательно, правильная постановка земских учреждений, какой ее видели либералы, логически приводила к необходимости изменения самой формы правления. Несмотря на живучесть старинных иллюзий насчет возможной гармонии самодержавия с независимым и притом полноправным земством, постепенно, особенно благодаря земской контрреформе и серии последующих стеснительных «узаконений», идея о том, что нельзя обуздать произвол бюрократии и дать широкое развитие местному самоуправлению, не ограничив самодержавия, находила все больший отклик среди земских либералов.

Это хорошо прослеживается в деятельности кружка «Беседа», созданного в 1899 году. Детально исследовавший его деятельность К.Ф.Шацилло пишет, что по первоначальным планам деятельность «Беседы» сводилась к выработке единой линии поведения на земских собраниях да изданию серии книг по отдельным вопросам, вроде сборников «Нужды деревни» или «Мелкая земская единица», но «в повестку дня заседаний «Беседы» радикальные ее члены все чаще пытались включить общие, то есть политические вопросы», и, «начав с развития местного самоуправления, довольно скоро часть собеседников заговорила о политике, а потом и о конституции»26. Так, в январском 1902 года заседании «Беседы» князем П. Долгоруким впервые был поставлен вопрос о необходимости заняться политикой, причем в самой недвусмысленной форме: «Разные мелочные или чисто технические специальные вопросы земского дела не должны быть предметом настоящих бесед... В программу занятий следует вносить вопросы общего характера, так сказать, вопросы политические»

III

Показателем того, как в вопросе о земстве именно политический аспект стал играть ведущую роль, служит предисловие П.Б. Струве к конфиденциальной записке министра финансов С.Ю. Витте «Самодержавие и земство». Эту записку, составленную по указанию Витте, раздобыл член «Беседы» П.С. Шереметев28, а Струве опубликовал ее в Штутгарте со своим предисловием, вызвавшим знаменитый полемический ответ Ленина в статье «Гонители земства и Аннибалы либерализма».

Если оставить в стороне мотивы, побудившие Витте составить эту записку, то ее главная идея состояла в том, что «система управления верховного тесно связана с системой управления местного, что построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого»29. Земство «не соответствует самодержавному строю государства», и «в этом строе оно или будет плохим средством управления, или правильное и последовательное развитие начал его неизбежно приведет к властному участию выборных представителей населения в законодательстве и в верховном управлении»30. Все это сопровождалось ссылками на авторитет видных либеральных государствоведов, отечественных и иностранных (Л. Штейна, Градовского, Коркунова, Безобразова), причем лейтмотивом всей записки были слова Чичерина: «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации»31. Отменно логичная по части рассуждений и доказательств, в отношении практических выводов записка была крайне уклончивой. Витте уверял своего адресата, министра внутренних дел И.Л. Горемыкина, что он хочет лишь остановить дальнейшее распространение земств, но не предлагает их уничтожить. Либералами, однако, записка было понята именно в последнем смысле.

Струве усмотрел ее значение в том, что «в своем трезвом реализме г. Витте безжалостно упраздняет всю поэзию самодержавия и от него остается одна голая — бюрократия». В этих словах заключался выпад против той части земских либералов, которая продолжала высказываться за самодержавие (Д.Н. Шипов, М.А. Стахович и др.). Струве, в сущности, соглашался с главным тезисом Витте — мыслью о неустранимом противоречии между самодержавием и самоуправлением, но делал из этого вывод о необходимости упразднить самодержавие и ввести конституцию, которую понимал как соединение парламентаризма и гарантированных законом прав личности. «Права и властное всероссийское земство!» — был его лозунг32.

Известно, что либералы отводили земству сразу две роли: 1) роль органа местного самоуправления и 2) роль фундамента для центрального представительного учреждения. На примере статьи Струве хорошо видно, как крепнет убеждение, что земство не может хорошо играть первую роль, не сыграв однажды вторую. Вопросы политические выходят на первый план.

Еще один неплохой пример того, как самим развитием ситуации в стране теоретическая мысль либералов вытеснялась из области местного самоуправления в сферу чисто политических требований, дают статьи В.М. Гессена33. Гессен ставил вопрос о том, какова должна быть реформа местного управления, и решал его вполне либерально, в духе так называемой государственной теории. Но тут же он оговаривался, что «искреннее и последовательное проведение начала самоуправления в местном строе вряд ли возможно до тех пор, пока центральное управление сохраняет свой исключительно бюрократический характер»34. Не затронув основ государственного строя, нельзя рассчитывать на либеральную реформу местных учреждений — таков был вывод В.М. Гессена. Выдвигая расхожие либеральные требования («местное управление, во всей полноте своих функций, должно ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся обществом», «самоуправление должно быть бессословным» и т.д.), Гессен в то же время признавал, что «полное осуществление этих начал в проектируемой ныне реформе представляется, конечно, маловероятным»35. Итак, политические проблемы все больше привлекают к себе внимание либералов. Карьера того же В.М. Гессена, принявшего участие в выработке «Союзом освобождения» проекта конституции и избранного в Совет этой организации, доказывает это лучше любых слов36.

Своего рода итог этой эволюции либералов подвел публицист Г.И. Шрейдер в статье о земском самоуправлении,   напечатанной в  сборнике  «Нужды  деревни» (связанном,  как уже упоминалось, с деятельностью «Беседы»). Лишенная   всякой   оригинальности  в теоретическом  плане, статья Шрейдера, однако, любопытна тем, что хорошо показывает, как научные теории становятся  политическими требованиями.  Расхваливая  так называемую государственную теорию за то, что она предусматривала участие общества в государственном управлении, автор развивал свою мысль так:

«Но войти органической частью в состав местной администрации органы самоуправления могут только в том случае, если они не явятся в этом составе телом инородным. [...] Значит, нахождение органов самоуправления в составе местной администрации предполагает, что эта администрация вполне однородна с ними... Короче, это значит, что в конечном итоге вся местная администрация должна быть сосредоточена в руках органов местного самоуправления. Но строй местного управления находится в тесной причинной связи с общим строем государственной власти. И переустройство всей местной администрации на началах самоуправления предполагает, как необходимую предпосылку, соответствующую общую перестройку, обеспечивающую далеко выходящее за предел местности участие общества в государственном управлении. Ясно, как обширны те горизонты, которые открывались взору наблюдателя с высоты государственной теории самоуправления»

В изложении Шрейдера эта теория звучит как политическая программа, и совсем не случайно: либеральную интеллигенцию она привлекала именно своими политическими, а не научными достоинствами. Своей популярностью она преимущественно обязана им.

IV

Сама идея «государственного» земства крайней точки в своем развитии достигла в концепции Н.И. Лазаревского. Его обширная статья «Самоуправление» открывала собою сборник «Мелкая земская единица» (издание, осуществленное членами кружка «Беседа» П.Д. Долгоруким и Д.И. Шаховским при участии редакции газеты «Право», редактировавшейся В.М. Гессеном). Лазаревский поставил своей целью «точное выяснение сущности», «юридической природы» самоуправления. Он, впрочем, полагал, что «в настоящее время и чисто теоретическое исследование в этой области может иметь существенное практическое значение»38. Да и сам факт помещения подобной статьи в сборнике, посвященном столь актуальному вопросу, как мелкая земская единица, подтверждает это. Вероятно, основные положения статьи в той или иной степени отвечали пожеланиям либералов-конституционалистов, способствовавших появлению сборника.

Отвергая одну за другой прежние концепции самоуправления, которые отстаивали его общественный характер, Лазаревский приходил к выводу, что самоуправление есть чисто государственная деятельность: органы самоуправления являются представителями не населения, а государства и служат только государственным целям. Все права их «получены от государства; государством же в законодательном порядке эти права в любой момент могут быть отменены или изменены»39. «Конструкция самоуправления как самодеятельности местного общества является научно недопустимою»40. Как видим, все классические формулы юридического позитивизма здесь налицо.

Лазаревский, однако, полагал, что самоуправление должно быть децентрализовано, самостоятельно и связано с местным населением, что должны были обеспечить определенные «юридические гарантии»41. Разумеется, при самодержавии настоящих гарантий быть не могло, и Лазаревский это хорошо сознавал, весьма прозрачно намекая, что нужно его ограничить. Рассуждая о том, что народное представительство не является ограничением государственной власти, а, напротив, само становится ее частью, Лазаревский заключал: «Ныне, когда выяснена природа народного представительства как органа государственной власти, пора признать органами государственной власти и выборные органы самоуправления»42.

От наличной действительности концепция Лазаревского была достаточно далека. В России в это время всю государственную власть сосредоточивали в своих руках самодержец и бюрократия, а земство было оплотом оппозиционно настроенного «общества». Это несоответствие между наукой и жизнью признавал и сам автор, когда объяснял успехи земской деятельности именно впечатлением, «будто в лице этих органов само общество заведует своими собственными делами»43.

Отвергнув разделение дел самоуправления на «собственные» и «препорученные» им государством, Лазаревский указывал (во многом справедливо) на его вненаучный смысл: учением о «собственной» компетенции хотели поставить предел вмешательству бюрократии в дела самоуправления. Но «научные теории вообще, а отвергнутые наукой в особенности — плохое орудие в борьбе с тем, кому принадлежит власть», писал Лазаревский44. Однако когда ему пришлось давать свой ответ на вопрос, какие дела должны принадлежать самоуправлению, а какие — правительству, то он не нашел ничего лучшего, чем выдвинуть весьма странный принцип: вручить «местным учреждениям дела, которые не по природе своей, а по взглядам, существующим в административных сферах, представляется политически безопасным предоставить местным учреждениям»45. Тем самым земство оказывалось обязано своей компетенцией (а значит, и самим существованием) заблуждению «административных сфер», которые по наивности своей еще допускали, что могут быть какие-то «политически безопасные» дела, безразличные для государства! Между тем бюрократический натиск на земство в эпоху министерств Сипягина — Плеве (1899-1904 гг.), когда земства были устранены от заведывания даже ветеринарным и санитарным делом, должен был показать, что эти самые «сферы», похоже, считают политически опасным доверять земству вообще что бы то ни было. В этих условии даже такой последовательный сторонник так называемой государственной теории, как В.М. Гессен, вынужден был возродить понятие «естественной компетенции» самоуправления, которая в его трактовке выглядела целостной совокупностью дел, обусловленной целью учреждения и родом его функций, из которой нельзя изъять одну часть, не нанеся ущерба другим46.

Вообще, либеральные приверженцы государственной теории не могли указать иного критерия для разграничения дел между центром и местностью, кроме целесообразности, административного удобства47. Это разграничение должно было стать следствием «ясно осознанного понимания народного, а следовательно, государственного интереса»48. Однако для России тождество этих интересов было далеким либеральным идеалом. Еще Градовский, крупнейший представитель концепции «государственного» самоуправления, отмечал, что в реальной жизни соображения административного удобства сплошь и рядом оставляются в стороне, «если того требуют политические цели данного государства»49. Из тупика, в который загонял этот вывод, самого Градовского, быть может, еще вызволяли пиетет перед исторической властью и надежда на то, что она великодушно допустит широкое развитие самоуправления. Но для его последователей, живших в другую эпоху, такая идиллия уже была недоступна. Поэтому они видели выход в создании конституционной монархии, способной обуздать бюрократию. При этом парламентское управление с ответственным министерством отвергалось Гессеном как ведущее к усилению бюрократического начала, подобно абсолютизму. Важнейшим средством контроля над бюрократией он считал общественное мнение, создаваемое парламентом, а где его нет — печатью50. Это воззрение содержало известную переоценку силы и значения общественного мнения в условиях России, где бюрократия имела не меньше средств контролировать печать, чем печать — бюрократию, и не слишком-то боялась парламентских обличений.

Абсолютное большинство либеральных теоретиков сходилось относительно двух важнейших вопросов земской жизни — о наделении земства исполнительной («принудительной») властью и о мелкой земской единице. Оба вопроса были едва ли не самыми устойчивыми пунктами либеральной программы. Считалось, что главными причинами неуспехов и трудностей в земской деятельности являются отсутствие власти и существование сословной крестьянской волости. Наделение земства исполнительной властью, этим государственным атрибутом, рассматривалось как признание его публичного, а не частного характера.

Несколько отличную от общепринятой точку зрения в вопросе об исполнительной власти занимал казанский правовед профессор В.В. Ивановский. Будучи сам последователем позитивизма и сторонником государственной природы земства, он, однако, отмечал, что закон дает земству достаточно средств привести в исполнение свои распоряжения: так, статья 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, грозит за неисполнение законных распоряжений земских учреждений точно такими же санкциями, как за неисполнение требований правительственных установлений. Земским учреждениям, писал Ивановский, не предоставлено только полицейской власти и права непосредственного физического принуждения; но ее не имеет ни одно правительственное административное учреждение, и оно принадлежит исключительно учреждениям полицейским и судебным. Полицейскую и принудительную власть нельзя отождествлять; право требовать на основании закона исполнения своих распоряжений — тоже принудительная власть, и она есть у земских учреждений; к полиции они должны обращаться не с просьбами, а с требованиями, ибо закон и для полиции обязателен; если же в действительности земства бывают вынуждены обращаться к полиции именно с просьбами, то, заключал Ивановский, «здесь, очевидно, мы имеем дело уже не с законом, но с административными нравами»51.

Ивановскому не казалось привлекательным решение этого вопроса в Пруссии, где земская управа во главе с ландратом являлась органом местного самоуправления и вместе с тем общегосударственного управления, пользуясь всецело «начальственной властью». Исследовав опыт прусского самоуправления и посвятив этой теме специальную монографию52, Ивановский пришел к выводу, что и там «правительственный элемент, действуя в одной сфере с земским, имеет тенденцию подчинять себе последний — мысль, доказанная практикою наших местных установлений»53. Таким образом, Ивановский усомнился в справедливости некоторых (и весьма важных) расхожих положений либеральной критики земского устройства, которые шли еще от В.П. Безобразова, а впоследствии были растиражированы либеральной печатью.

Его мнение было все же исключением; большинство либеральных правоведов его не разделяло. Так, Н.И. Лазаревский считал полезным наделение земств полицейской властью, но в данный момент это казалось ему трудноосуществимым из-за неприязненных отношений с администрацией. Поэтому мелкую земскую единицу он рассматривал как будущий исполнительный орган высших единиц, построенный на бессословном территориальном начале54.

Аналогичной была и точка зрения В.М. Гессена, не жалевшего критических стрел по адресу сословного крестьянского самоуправления: по его мнению, «сословная организация не обеспечивает надлежащего состава должностных лиц волостного управления, способных вести порученное ему государственное дело»55. В.В. Ивановский тоже констатировал утрату крестьянским самоуправлением всякого значения и превращение его в низшее звено бюрократической системы56.

Мелкая земская единица потому была нужна либералам, что позволяла им проводить свое влияние в народные массы и сообщала устойчивость всему земскому зданию. Нельзя не заметить, что наиболее активно ратовали за ее введение представители либерально-демократической интеллигенции и «третьего элемента», в то время как цензовые гласные из дворян зачастую относились к таким предложениям весьма сдержанно. Так, К.Ф. Головин считал, что за идеей мелкой земской единицы стояли аппетиты земских служащих, «третьего элемента», в руки которого неизбежно попали бы новые должности из-за недостатка цензовых гласных57. Либеральный земец граф П.С. Шереметев в беседе с В.К. Плеве в мае 1903 года отозвался о земских служащих как о дельных работниках, которые необходимы в местной жизни, но подчеркнул, что «разумеется, нельзя давать им преобладающего значения, какого они желают», что «необходимо их направлять и держать в руках»58. Либеральные же юристы, как видим, обосновывали необходимость введения мелкой земской единицы государственными нуждами, а также требованиями справедливости: так, М.И. Свешников считал, что волость нужна не крестьянам, которые ее оплачивают, а местной администрации, и высказывался за ее всесословный состав59.

Любопытна еще одна черта либеральных концепций того времени: хотя имущественный принцип представительства рассматривался как несомненно более справедливый и разумный, чем любая сословная организация, все же отмечалось, что имущественный ценз соответствует скорее общественно-хозяйственному типу самоуправления, нежели государственному60, поскольку обусловливает право и степень участия в делах наличием и мерой имущественной заинтересованности в них, а не способностью лучше эти дела отправлять. По Свешникову, эту способность должен выявлять образовательный ценз, который он напрямую связывает с признанием государственного характера земства, ибо «его наличие уже доказывает, что депутаты призываются к чему-то большему, чем простое заведование местными хозяйственными интересами»61. Безусловно, такое пожелание было в интересах лиц свободных профессий, интеллигенции и клонилось также к большей демократизации земства. Тот же автор утверждал, что как имущественное, так и сословное начала ведут к преобладанию в земстве богатых классов, которым нет дела до нужд низших слоев и которые не захотят нести в их пользу расходы62. Задачу земства как государственного учреждения он видел в том, чтобы заботиться о подъеме благосостояния низших классов63.

Таким образом, в трудах либеральных правоведов конца XIX века ясно прослеживается дальнейшее нарастание демократических и интеллигентско-народнических тенденций в русском либерализме, что выразилось в критическом отношении к имущественному цензу и требованиях создания бессословной мелкой единицы. Типичное мнение выразил В.В. Ивановский, видевший общую линию развития местной избирательной системы в замене сословного принципа имущественным цензом, который, в свою очередь, будет заменен началом «полной гражданской равноправности»64. Очевидно, что либеральная теория была весьма чутким барометром настроений широкой общественности.

Одной из причин было то, что либеральные правоведы тех лет представляли собой достаточно сплоченную группу, члены которой поддерживали связи как между собой, так и с кругами земцев и либеральной интеллигенции. Одним из важнейших посредников в этих связях был по-прежнему В.Ю. Скалой. Когда в 1898 году была основана еженедельная газета «Право», в числе создателей которой был В.М. Гессен, тот сразу же обратился к В.Ю. Скалону с просьбой помочь редакции установить тесную связь с местностью, без которой невозможно вести административный отдел, и дать адреса тех земцев, к которым можно было бы обратиться с просьбой прислать в редакцию сенатские указы и распоряжения и т.п.65 Входивший в редакцию «Права» Н.И. Лазаревский привлек Скалона к участию в сборнике «Мелкая земская единица»66. Скалой был также в переписке с В.В. Ивановским и в близких отношениях с М.И. Свешниковым,67 участвуя в регулярных собраниях у него на дому, где принимали участие местные земские деятели и представители столичной интеллигенции — К.К. Арсеньев, А.А. Головачев, В.К. Винберг, П.А. Корсаков, Ф.И. Родичев, В.И. Семев-ский, Н.И. Кареев, С.Н. Южаков, В.П. Воронцов, Н.К. Михайловский и др. Характерно, что если во второй половине 1880-х годов группировавшийся вокруг М.И. Свешникова кружок имел целью изучение земского дела и подготовку работников по разным его отраслям, то после 1890 года он превращается в «политический клуб», задававшийся даже вопросом о политических партиях68. Таким образом, на рубеже двух столетий либеральная теория самоуправления в России приобретает высокую степень внутреннего единства, как бы одно общее лицо, за которым индивидуальные отличия во взглядах отдельных ученых все менее и менее различимы.

VI

Особняком в научно-публицистической мысли того времени стоит фигура Б.Н. Чичерина. Он по-прежнему выступает в свойственной ему двоякой роли: как теоретик и как публицист. Философско-правовая основа его взглядов осталась в общих чертах неизменной, но в новой исторической ситуации представления Чичерина о роли государства, бюрократии и самоуправления получили иную окраску. Поскольку чичеринская философия права уже была объектом анализа в западной и отечественной историографии69, то мы коснемся лишь тех ее пунктов, которые представляют особую важность.

Когда в последние годы XIX столетия в Европе и России появились первые признаки возрождения естественного права и отхода от прежде почти безраздельного господства позитивистских идей, то Чичерин оказался одним из немногих (а в России — чуть ли не единственным), кому не нужно было ничего «возрождать», ибо с первых же шагов своей научной деятельности он был приверженцем философского подхода к праву.

Споря с позитивистами, Чичерин утверждал, что «положительные законы суть произведения человеческой воли и, как таковые, могут быть хороши или дурны. С этой точки зрения они требуют оценки». Чтобы оценить их, недостаточно указаний жизненной практики, «ибо последняя представляет значительное разнообразие элементов, интересов и требований, которые приходят в столкновение друг с другом и между которыми надобно разобраться». Для этого нужно иметь «общие весы и мерило, то есть руководящие начала, а их может дать только философия» или метафизика70. Основополагающие понятия, на которых зиждется право, такие как равенство и свобода, являются метафизическими, поскольку их нельзя обосновать опытным путем («опыт не дает нам ничего, кроме неравенства»)71. Поэтому те, кто отрицает метафизику, должны волей-неволей отвергнуть и эти понятия, а вслед за ними самое право, которое Чичерин рассматривал как внешнюю свободу человека, определяемую общим (т.е. равным для всех) законом72.

Для нас ключевым является понимание Чичериным различий между гражданским обществом и государством, а также между публичным и частным правом. Вообще Чичерин был одним из первых в России либеральных мыслителей, выступивших против социализма, понимаемого им весьма широко, как всякое стремление к поглощению личности и общества государством, к наделению государства задачей осуществления распределительной справедливости. Это направление в его творчестве тесно переплеталось с другим, не менее важным — идейной борьбой с развитием бюрократизма. Анализируя соотношение государства и общества, Чичерин исходил из тезиса, что «общество есть нечто отличное от государства»73. Требование строгого разграничения этих понятий и в теории, и в жизни проходит красной нитью через все сочинения Чичерина.

Государство он определяет как союз народа, связанного законом в одно юридическое целое, управляемое верховной властью для общего блага. В него входят, «с одной стороны, соединяющиеся лица, а с другой — система учреждений, которые служат ему органами». Общество же не составляет одного юридического лица, ибо не обладает необходимым для этого единством и постоянством воли; оно представляет собой совокупность частных отношений между входящими в его состав лицами, и этим отличается от государства74. Поэтому не правы социологи-позитивисты, считающие общество единым целым или организмом (Г. Спенсер, Р. Иеринг и др.)75. «Государство, как единое целое, есть реальное явление; общество, как единое целое, есть фикция»76.

Общество и государство строятся, соответственно, на принципах индивидуализма и «централизма»; спор между этими началами решается разделением общества и государства. Отсюда и деление права на частное и публичное. Первым определяется область частных или гражданских отношений между людьми, вторым — строение и деятельность союзов, образующих единое целое, т.е. государств77. В области публичного права господствуют принципы власти и иерархии, а в частном праве — принципы закона и свободы. Отсюда следует, что правом в строгом смысле слова является именно частное право, а не публичное; ведь последнее регулирует деятельность государственных органов и по существу своему исключает применение начал равенства и свободы, на которых зиждется право78.

Поэтому принципиально важным является то, что Чичерин относит местное самоуправление именно к частной, а не к публичной сфере, как это неизменно делали позитивисты. Можно сказать, что для него проблема сущности земства есть конкретный случай более широкого вопроса о соотношении общества и государства79. По Чичерину, органы самоуправления суть учреждения именно общества, поскольку изначально предназначены служить не интересам государства, а частным «интересам известного разряда лиц или местности»80. Они являются выражением «не государственных, а общественных интересов и потребностей»81. Истинный дух земских учреждений есть дух самоуправления, то есть «заведования своими собственными делами на основании своих собственных решений» и за собственный счет82.

Согласно Чичерину, «естественную область деятельности местных учреждений составляют хозяйственные нужды местности», «чисто местные дела»; однако он понимал, что «даже чисто местные интересы являются вместе и интересом общим», поэтому органы самоуправления должны находиться под контролем правительственной власти, которая, впрочем, не имеет права вмешиваться в частную деятельность, пока та не влияет «на общее благосостояние»83.

Чичерин допускал, что органы самоуправления могут ведать и государственными делами, но тогда они выступают уже в качестве органов правительства, которое подвергает их «ближайшему контролю и руководству»: его право на такой контроль обусловлено тем, что «за исполнение общих государственных дел оно одно ответственно»84. Иными словами, нельзя ведать дела, за которые отвечает правительство, не подчиняясь ему и оставаясь от него независимым, как хотели того позитивисты — сторонники государственной теории. «Здесь вопрос не о большем или меньшем доверии правительства к обществу, а об юридической постановке дела», — подчеркивал Чичерин85. Государство, передавая органам самоуправления свои дела, вручает им принадлежащую ему принудительную власть86.

Эти взгляды Чичерин развивал и в публицистических статьях на земскую тему. Полемизируя в одной из них с В.И. Герье, назвавшим в докладе Московскому губернскому земскому собранию земские учреждения государственными, Чичерин метко указал на уязвимость этого взгляда и опасные перспективы, которые он открывает. «Для него (т.е. В.И. Герье. — А.В.) размежевание отдельных сфер деятельности путем юридических определений есть признак недоверия, между тем как именно это составляет основу всякого благоустроенного порядка. Без этого общественная жизнь превращается в хаотическое брожение ничем не сдержанных и [ничем не] ограждаемых сил, ведущее только к нескончаемым притеснениям». Приверженцы «государственного» самоуправления, отрицая негосударственный характер местных дел, тем самым лишают земство реальной почвы. Ведь если «единственно в видах целесообразности государство предоставляет некоторые дела выборным лицам», то «оно всегда может, ввиду той же всему поддающейся целесообразности, взять все управление на себя»87 и упразднить земство. Словом, идея «государственного» земства не только не могла защитить его от бюрократии, но даже идеологически вооружала последнюю. А между тем «Россия более, нежели какое-либо государство, нуждается в бережном отношении к общественным силам, ибо это — самая слабая ее сторона», с горечью писал Чичерин88.

В 1890-е годы он выступает сторонником «сильного, облеченного правами земства»89. Только такое земство, считал Чичерин, способно обуздать бюрократию: «всякие другие сдержки совершенно несостоятельны»90. Полагая, что самодержавная власть с присущей ей бюрократической централизацией свое призвание выполнила, он выражает взгляды, суть которых его бывший ученик В.О. Ключевский удачно обобщил в афоризме, явно навеянном чтением чичеринского «Курса государственной науки»: «Централизация хороша только весьма хорошая, а самоуправление сносно и посредственное»91.

Когда вышла в свет известная записка Витте, который, беря Чичерина в союзники, доказывал необходимость упразднения земства (как это поняли либералы — Струве, Шипов, Чичерин)92, то последний, задетый за живое такой бесцеремонностью, в подцензурных своих трудах упрямо настаивал, что земство совместимо с самодержавием и не мешает ему93. Он не был вполне искренен: мы видели, что в бесцензурной «России накануне XX столетия» Чичерин ясно высказался, что ограничение самодержавия и бюрократического произвола стало насущно необходимо. Защищая земство от нападок Витте, он ради благой цели доходил до полного искажения исторической правды, когда утверждал, что «земство держало себя смирно, в пределах своих полномочий; оно строило школы и больницы; ничего большего оно не домогалось» (I)94. Признавая недостатки Положения 1864 года («земству не было дано власти даже в собственной его сфере»), он полагал, однако, что «взгляд на земство как на частную сферу деятельности имел для него и благие последствия. Это дало ему возможность устраивать свое хозяйство сообразно с указаниями жизни, а не по указке бюрократии»95. Земскую реформу 1890 года и Положение о земских начальниках Чичерин решительно осуждал, а деятельность прежних земских учреждений был склонен приукрашивать: они якобы «поставлены были в независимое положение и наполнялись лучшими местными силами, цветом провинциального общества»96.

В принципе он остался верен своему взгляду на самоуправление как поприще для аристократии. Распад сословного строя должен, по Чичерину, повести к тому, что из «лучшей части дворянства» образуется «ядро для класса независимых землевладельцев, управляющих местными делами и через это влияющих и на общий ход государственной жизни»97. Поэтому Чичерин выступал последовательным сторонником имущественного ценза («При всех возможных комбинациях надобно признать общим правилом, что голос в местных учреждениях должны иметь те, которые расходы выплачивают из своих карманов») и противником демократии, которую характеризовал так: «...Демократический строй основан чисто на выборном начале, с устранением всякого ценза. Можно сказать, что это — худший из всех порядков, ибо здесь преобладание получает неимущая, необразованная и неустроенная масса, которая или увлекается демагогами, или покорствует бюрократии»; при нем местные общественные союзы «обращаются в призрак»98.

Чичерин вообще держался мнения, что демократии имманентно присуще стремление к политизации частной сферы и возрастающему регламентированию ее посредством наделения государственной власти (в лице представительного собрания) неограниченными полномочиями. Свобода, понимаемая демократически, то есть как участие в принятии политических решений, способствует расширению сферы, регулируемой этими решениями, и сокращению частной, неподконтрольной сферы жизни. Так, политическая свобода, свобода в публичной сфере, постепенно поглощает свободу личную. Рука об руку с этим происходят рост бюрократии и упадок классических либеральных ценностей и институтов, включая местное самоуправление99.

В нашумевшей полемике с Д.Н. Шиповым по поводу взаимных отношений губернских и уездных земств Чичерин выступил противником и так называемой «земской бюрократии». Шипов, понимавший задачу земства в этико-социальном смысле, как «ослабление исторически сложившейся социальной несправедливости», то есть имущественного неравенства, полагал, что губернское земство, «как более крупный общественный союз, должно иметь своей задачей... по возможности смягчать неизбежные неравенства в более мелких общественных союзах»100. Руководя уездом, губерния должна находиться с ним в «отношениях взаимодействия и гармонии»101. В идеях Шилова Чичерин усмотрел невольную проповедь социалистических начал и бюрократической регламентации, и в ряде статей постарался их опровергнуть. Он указывал на то, что сущность земских учреждений «заключается в самоуправлении путем самообложения. Они должны устраивать свои дела на свой собственный счет, а не из чужого кармана». Критикуя «земскую бюрократию», Чичерин оставался чужд полемического задора и трезво отмечал, что она все же лучше правительственной, поскольку ближе к населению102.

Чичерин, со своим взглядом на земство как на общественный институт, выполняющий собственные задачи, был, похоже, совершенно одинок в современной ему науке права. Это обстоятельство дало повод одному тогдашнему юристу пренебрежительно назвать Чичерина «эпигоном» общественной теории самоуправления103. Но весьма знаменательно, что В.О. Ключевский, много и плодотворно занимавшийся историей местных учреждений России, в своем знаменитом «Курсе лекций по русской истории» дал формулировку самоуправления, по сути тождественную чичеринской:

«Местное самоуправление в настоящем смысле слова есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ с правом облагать население, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами и т.п. Как нет настоящей централизации там, где местные органы центральной власти, ею назначаемые, действуют самостоятельно и безотчетно, так нет и настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства»104.

Во всяком случае, сейчас уже ясно, что тревогу Чичерина, боявшегося уничтожения любой самодеятельности общества бюрократическим государством, беспочвенной и недальновидной называть не приходится.

<< | >>
Источник: Верещагин А.Н.. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). — М.: Междунар. отношения,2002. — 192 с.. 2002

Еще по теме Глава 6 От земства к политике: либеральная мысль в предреволюционный период (1891-1904 гг.):

  1. Обзор источников и литературы
  2. Глава 6 От земства к политике: либеральная мысль в предреволюционный период (1891-1904 гг.)
  3. Глава 6 От земства к политике: либеральная мысль в предреволюционный период (1891-1904)
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -