Заключение

Подведем итоги всему сказанному здесь. Обратившись к материалам земской реформы 1864 года, мы проследили развитие в них двух течений, двух подходов: с одной стороны, желание как бы исподволь поставить нарождающееся земство в зависимость от центрального правительства, а с другой — стремление дать ему относительно большую самостоятельность в местных хозяйственных делах.

Впоследствии и само представление о «теориях самоуправления» было подвергнуто сомнению как слишком условное и к тому же проведенное уже задним числом. Анализ показал, что те, кого принято было относить к сторонникам той или другой теории, зачастую имели очень мало общего между собой как в понимании юридической природы земства, так и в своих общественно-политических взглядах. Поэтому объединение столь различных позиций под маркой какой-либо одной «теории» является, с нашей точки зрения, чем-то совершенно формальным и потому неоправданным. В реальности мы находим лишь отвлеченные идеи государственного либо общественного (местного) характера деятельности земства, которые можно было развивать в совершенно различных направлениях.

Камнем преткновения этот вопрос становится не ранее середины 1870-х годов под влиянием той критической ситуации, в которой, по мнению тогдашних ученых и публицистов, оказалось земство. В.П. Безобразов, А.Д. Градовский и последователи их школы сделали в тот момент сильный акцент на государственном значении земской деятельности. Признание его должно было, по их мысли, устранить известный антагонизм между земством и государством, способствовать их сотрудничеству и примирению. Еще важнее, что это подразумевало также передачу земству значительной части государственных задач на местном уровне, усиливая тем самым политическую роль земства и повышая его шансы стать основой будущего центрального представительства.

Попытки провести эту концепцию в жизнь в момент кризиса самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов не возымели никакого успеха. Более того, сама идея государственного характера местного самоуправления была перехвачена из рук либералов и взята на вооружение реакцией, которая вывела из нее требование подчинить земство государству (т.е. правительству), в согласии с чем и была проведена земская контрреформа 1890 года. Именно это требование отличало «официальный», правительственный вариант идеи «государственного» земства от ее либеральной разновидности, предполагавшей, наряду с включением земства в государственную систему, сохранение за ним прежнего независимого положения.

Нельзя не признать, что «официальный» подход был по-своему более логичным и последовательным, и земская контрреформа наглядно показала это. Стало ясно, что пресловутая «государственная теория» на самом деле чужда целям либерализма, в то время как для целей бюрократии она отлично подходит. Однако неудачный опыт не заставил разочароваться в ней либералов. В большинстве своем они остались на прежних позициях, но взялись теперь за дело как бы с другого конца. Если раньше введение земства в государственную систему было для них средством постепенной перестройки ее в либеральном духе, то отныне крепнет убеждение, что это может стать лишь последствием самой конституционной реформы. В связи с этим внимание либеральных теоретиков все больше перемещается в сферу чисто политических интересов, а само земство уходит в их работах как бы на второй план.

Этим отчасти объясняется, почему основные вопросы местного самоуправления, ставившиеся либералами еще с 1870-х годов, не были решены и в эпоху думской монархии.

В научном плане преобладание взгляда на земство как институт государства во многом объясняется господством позитивизма в социальных науках того времени. Для позитивизма вообще характерны пренебрежение к любой форме «идеологии» как системе «отвлеченных» принципов и замена ее прагматическим подходом, отдающим практической целесообразности главную роль в любых вопросах. Вот почему и в науке права позитивизм обнаруживает склонность стирать границу между частной и публичной сферами. Если со времен Ульпиана под публичным правом понимали все относящееся к общему благу и государственной пользе, а в право частное включали то, что относится к пользе и интересам отдельных лиц, то юридический позитивизм полагает, что всякая частная деятельность может на практике затрагивать общегосударственный интерес, и на этом основании отказывается разделять эти понятия принципиально. Отсюда — тенденция к «социализации» частного права, к расширению публичного права за счет частного, к возрастающей регламентации последнего предписаниями государственной власти. Так что недалеким от истины представляется суждение австрийского экономиста и философа К. Менгера, что «прагматизм, вопреки намерениям его представителей, неумолимо ведет к социализму»2.

Судьба либеральной концепции, утверждавшей государственный характер земского самоуправления, вполне оправдывает эту мысль. Она была позитивистской по своим истокам и отрицала существование местных дел, отличных от общегосударственных.

Нельзя не заметить, что поиск некоей отвлеченной сущности самоуправления, свободной от условий времени и места, от влияния конкретно-исторической среды, вряд ли вообще является научно продуктивным делом. Ответ на вопрос, может ли самоуправление считаться органом государства или чем-то иным, во многом произведен от того, какого понимания «государства» придерживается ученый. Но относительно этого в политико-правовой мысли точно так же нет и никогда не было полного единства. Поиск универсального определения несет в себе немалый риск попадания в ловушку чисто схоластических споров, которые мало прибавляют к нашему знанию о том, как работают (или должны работать) реальные институты. Более того, все те учреждения разных эпох и народов, которые традиционно охватываются термином «самоуправление», настолько разнообразны, что любая попытка втиснуть это богатство форм в рамки жесткого и исчерпывающего определения неизбежно будет слишком узкой и уязвимой для критики.

Так, местное самоуправление при авторитарном строе и при парламентской демократии — это институты, имеющие весьма различные функции, устройство и состав, хотя между ними, в принципе, возможна генетическая связь.

И все же существовали веские политические причины, привлекшие к этому, вообще говоря, довольно отвлеченному вопросу пристальное внимание русских либералов в последней четверти XIX века. Те же причины обеспечили быстрое распространение идеи «государственного» земского самоуправления, возведенной даже в ранг «теории». Но ее сторонники упускали из виду, что весьма либеральная, на первый взгляд, теория, полагающая, будто «обществу» может принадлежать все, что прежде относилось к сфере «государства», тем самым стирает границу между ними и при некоторых условиях может быть использована для столь же беспредельного вмешательства государства в дела самого общества. Конечно, ее либеральные приверженцы имели в виду совсем другие цели, но объективно их доводы играли на руку бюрократии. Они надеялись обеспечить независимость земства от нее через создание прочного правового государства, в котором бы строго соблюдался закон. Однако в тех исторических условиях, в которых находилась Россия в конце XIX — начале XX столетия, рассчитывать на это было трудно, и недаром Б.Н. Чичерин, которому нельзя отказать в политической проницательности, рекомендовал земству держаться подальше от государства и не смешиваться с его институтами. Его концепция, окончательно сложившаяся в последние десятилетия XIX века, основывалась на синтезе умозрения и опытного знания, что позволяло принципиально разграничить сферы частного и государственного, защитив тем самым классические либеральные ценности. Чичерин подчеркивал двоякий статус органов местного самоуправления, причем общественный элемент является изначально им присущим, а государственный как бы «наслаивается» поверх него, но ни в коем случае не должен полностью его поглощать.

Однако в русском либерализме того времени господствовали уравнительные и народнические настроения, и анализ либеральных концепций земства лишний раз доказывает это. Тезис о «близких исторических отношениях между русским либерализмом и социализмом»4 находит здесь еще одно подтверждение. Социальная база для либерализма чичеринского типа была в ту пору чересчур узка даже в Западной Европе. В России его основой мог бы стать хотя и довольно влиятельный, но немногочисленный слой цензовых гласных из дворян, в то время как мировоззрению разночинной интеллигенции, задававшей тон в либеральном движении, он был совершенно чужд. Как видно, к примеру, из трудов князя А.И. Васильчикова, русский либерализм весьма рано принял неклассическую форму, а условия русской общественной жизни того времени были таковы, что он, по-видимому, был просто обречен сделаться «демократическим» и «социальным».

Но это не избавило его от политической слабости. В частности, само требование придать земству государственный статус, исходившее от либералов, не подкреплялось, подобно большинству их требований, ничем, кроме ссылок на удобство такой меры для государства и общества, следовательно, больше напоминало не требование, а просьбу в надежде на благосклонность правительства. В условиях самодержавной власти, разобщенности либералов и отсутствия в стране сильного среднего класса иначе и быть не могло. В Германии реформы 1872 и 1875 годов были проведены под нажимом определенной политической партии — национал-либеральной. У наших же земских либералов не только партии, но даже постоянного печатного органа не было, за исключением краткого периода с конца 1880 по 1882 год, когда существовала газета «Земство». Поэтому, несмотря на внешне бурное течение, земская жизнь десятилетиями вращалась в кругу одних и тех же проблем, которые, казалось, следовало бы давно решить и оставить позади. Таким образом, хотя все концепции земства были рассчитаны на практическое применение, ни одна из них так и не повлияла всерьез на реальное положение вещей.

И все же опыт, накопленный либеральной теоретической мыслью, не пропал понапрасну, ибо все эти вопросы не утратили своего значения и в наши дни5. Проблемы местного самоуправления, над которыми бились тогдашние ученые и публицисты, и сегодня становятся в повестку дня. Воспринять и критически осмыслить в научном плане весь этот мощный пласт политико-правовых идей чрезвычайно важно для нас. Еще важнее учесть их в общественной практике.