Объединения РОССИЙСКИХ ЗЕМСТВ

В.Ф. Абрамов

доктор исторических наук

1. Введение

Введение земского самоуправления явилось колоссальным шагом впе­ред в европеизации страны. Это был важный этап в становлении правового государства в России.

Формирование основ правового государства, осуществление полити­ческих реформ, переход к рыночным отношениям поставили проблему ме­стного самоуправления в современной России. В этих условиях становится возможным осуществление реальной системы самоуправления. Основой для создания подлинного самоуправления может стать опыт российского зем­ства, получивший мировое признание и доказавший свою эффективность. Этот опыт, принципы организации и деятельности земских учреждений дол­жны быть изучены и критически осмыслены заново с позиций решения проблемы сегодняшнего дня. Поэтому заслуживают самого пристального изучения как общие вопросы организации земского самоуправления, так и все стороны практической деятельности земских учреждений.

Земства как органы местного самоуправления были ограничены в сво­ей деятельности определенными территориальными границами - действовали в рамках уездов и губерний и только после февраля 1917 г.

Поэтому сплошь и рядом для решения многих хозяйственно-культурных и политических задач были необходимы личные контакты между пред­ставителями земств различных губерний. Потребность в таких связях воз­никла сразу же после создания земств и осуществлялась на практике в фор­ме легальных и нелегальных съездов и совещаний, товариществ и союзов.

Последовательно рассмотрим все основные формы земского объе­динения.

2. Легальные земские совещания и съезды

Раньше всего появились легальные земские совещания и съезды. Так, первое общеземское совещание прошло в 1871 г. по вопросу об упраздне­нии подушной подати и собрало 40 земских деятелей из 25 губерний. В 1872 г. Владимирское губернское земство ходатайствовало о разрешении общеземского съезда, но удовлетворения не получило. В 1876 г. было сдела­но важное дело для объединения земств: при Вольном экономическом об­ществе начали издаваться под редакцией профессора Петербургского уни­верситета В.А.Андреевского «Земские ежегодники», включавшие свод по­становлений большинства российских земств1.

В 70-80-х годах ходатайства о созыве общеземских и областных земс­ких съездов были обычным явлением. Во второй половине 90-х годов съез­ды председателей губернских земских управ носили довольно регулярный характер. В 1900-е годы земские съезды приобрели важное общественно­политическое значение. На них вырабатывалась конституционная програм­ма, которая оставила глубокий след в общественном развитии страны. Одна­ко уже в эту эпоху объединение земств обособилось от политических съез­дов. Наряду с политическими съездами возникла общеземская организация для определенных целей государственного управления, и это разделение с точки зрения интересов культурной земской работы имело огромное значе­ние. Итак, начиная с 70-х годов объединения земств в виде съездов и сове­щаний получили широкое развитие.

По данным Департамента полиции, земским материалам за 1865-1917 гг. нами установлено 14 общеземских, межгубернских и областных съездов, 2605 губернских и более 1700 уездных земских съездов.

1 См.: Веселовский Б.Б. История земства. Т.3. С. 227; ГАРФ, ф. 102, д-во 4, 1907-1917; д- во 3, 1905-1917; «Постановления» и «Труды» съездов; «Журналы» и «Постановления» земс­ких собраний.

земских форумов последнего десятилетия существования земств выделяются совещание представителей земств под председательством начальника Глав­ного управления по делам местного хозяйства по вопросу улучшения земс­ких финансов (1910 г.), общеземский съезд по народному образованию (1911 г.), общеземский съезд по статистике народного образования (1913 г.) и съезд 1914 г. по общественному призрению.

Так, например, I общеземский съезд по народному образованию проходил с 16 по 30 августа 1911 г. в Москве и подвел итог земской просветительской деятельности на протяжении пятидесяти лет1. Необхо­димость созыва такого съезда констатировал в 1909 г. Казанский земс­кий областной съезд по профессионально-техническому образованию, где в связи с общехозяйственными проблемами пришлось столкнуться с це­лым рядом педагогических вопросов, которые требовали специального обсуждения в общероссийском масштабе. Состав съезда был определен в 350 человек, в том числе от уездных земств - 196, от губернских - 62, земских служащих - 54 человека (из них 28 учителей), приглашенных специалистов - 36. На самом деле в съезде приняло участие около 600 человек. Из 40 губернских и 428 уездных земств на съезде были пред­ставлены 31 губернское и 199 уездных земств.

Следует отметить, что этот съезд был одним из самых массовых по земскому представительству. Руководящая роль на нем принадлежала уме­ренным земским элементам. Департамент полиции определил состав уча­стников съезда с правом решающего голоса следующим образом: 132 умеренных (октябристы, беспартийные и т.д.), 80 правых (монархисты) и 69 левых (кадеты и левее). На съезде работали пять секций: школьного образования, подготовки учителей, внешкольного образования, всеобще­го обучения, управления и руководства школой. Бюро съезда выделило три общих вопроса, которые съезд должен был решить в первую очередь и решение которых должно было составить стержень и предпосылку для всех остальных работ съезда: 1) должна ли народная школа преследовать свои самостоятельные цели или же служить переходной ступенью к сред­ним учебным заведениям; 2) место профессиональных школ в общей системе народного образования и связь с общей школой; 3) общедоступ­ность и общеобязательность обучения.

1 ГАРФ, ф. 102, д-во 4, 1911, д. 222.

В течение двух недель делегаты общеземского съезда по народному образованию обобщали огромный опыт, накопленный земствами по всем формам культурно-просветительской работы. Решения и резолюции съезда оказались весьма ценными не только для земств, но и в целом для страны. Из важнейших решений следует выделить следующие. Общедоступность на­чальной школы съезд признал делом неотложным, обязательность - жела­тельной. Съезд высказался за проведение в жизнь с 1 января 1912 г. закона о всеобщем обучении и регулярный отпуск на это мероприятие по 10 млн рублей в течение 10 лет, а также 300 млн рублей в течение 15 лет на школьное строительство. По вопросу о профессиональном обучении съезд постановил, что оно не должно входить в число задач народной школы (как начальной, так и повышенной), что профессиональные школы должны быть предназначены для лиц, уже прошедших курс начальной школы. Съезд при­знал необходимым предоставление земствам новых источников обложения и отмену закона о предельности земского обложения.

Организация земских профессиональных съездов учителей, врачей, аг­рономов, страховых агентов и других служащих земств - тема для специаль­ной работы. Однако отметим, что земские гласные и представители «третье­го элемента» принимали активное участие не только в чисто земских съез­дах и совещаниях, но и в общероссийских съездах и совещаниях, касаю­щихся различных областей народной жизни. Так, например, в феврале 1901 г. в Москву съехались деятели агрономической помощи сельскому хозяйству. В числе участников съезда были 360 земских гласных и служащих. Съезд стал переломным в развитии самого земского либерального движения: выд­винул важное политическое требование всесословной волости, призвал зем­ства к политической деятельности, нацеленной против бюрократии. С уч­реждением 22 января 1902 г.

Комитеты также играли существенную роль в развитии земского оппо­зиционного движения. На III съезде деятелей по техническому образованию (1904 г.), собравшем около 3000 участников (в их числе оказалось более 800 земских гласных и служащих), были приняты резолюции о всеобщем обучении, свободе печати, собраний и союзов, 8- часовом рабочем дне, об отмене религиозных и национальных ограничений. На съезде было произне­сено немало речей о необходимости созыва полноправного парламента. На IX съезде врачей (Пироговском), где также большинство составляли земс­

кие деятели и земские врачи, были приняты резолюции о широких соци­альных реформах, свободе печати и слова, отмене черты оседлости для ев­реев, расширении прав земств и распространении их по всей стране, урав­нении крестьян в правах с другими сословиями, 8-часовом рабочем дне, праве рабочих на профсоюзы и обязательное страхование, отмене телесных наказаний. На этих съездах впервые в России при огромном стечении пуб­лики открыто и во всеуслышание было заявлено о том, что так дальше жить нельзя, необходимы свободы и социальные реформы.

Ряд земств (Казанское, Харьковское и Екатеринославское) проявили стремление к областному объединению по ряду важнейших культурно-хо­зяйственных вопросов. Так, в 1900-е годы в Екатеринославе прошел ряд земских областных съездов по сельскому хозяйству. Например, в 1910 г. Екатеринославское губернское земство провело II областной съезд предста­вителей земств и заведующих сельскохозяйственными складами юга России по вопросу об объединении земств в товарищество по закупке сельскохо­зяйственных машин. На съезде приняли участие представители 10 губернс­ких земств и Донской области, был выработан окончательный проект дого­вора южно-русского товарищества о совместной закупке сельскохозяйствен­ных машин и орудий.

На следующий год, с 7 по 19 сентября 1911 г. Екатеринославское губернское земство организовало областной съезд представителей земств и сельскохозяйственных обществ юга России. Программа съезда, вырабо­танная агрономическим отделом губернской управы и утвержденная пра­вительством, охватывала все отрасли сельского хозяйства и большинство вопросов агрономической помощи населению - опытное дело, сельско­хозяйственное образование, улучшение животноводства, сельскохозяй­ственную кооперацию, лесоводство и т.д. В съезде приняли участие 462 человека. По губерниям они распределялись следующим образом: 156 человек - из Екатеринославской, 73 - из Харьковской, 49 - из Полтавс­кой, 36 - из Херсонской, 30 - из Таврической, 26 - из Московской, 19 - из Киевской, 17 человек - из С.-Петербургской и т.д. Состав участников съезда был следующим: землевладельцев, в числе которых были и земс­кие гласные, - 133 человека, специалистов сельского хозяйства - 329 человек (в т.ч. 7 губернских агрономов и их помощников, 42 уездных агронома, 52 участковых агронома, 28 деятелей опытного дела и т.д.). Съезд продолжался 13 дней и провел за это время 47 заседаний, на кото­рых было заслушано 122 доклада. Общих собраний было семь, 40 заседа­ний происходили по секциям, которых было семь: сельскохозяйственное опытное дело и полеводство (заслушано 20 докладов), сельскохозяйствен­

ное образование (6), агрономическая помощь населению (11), животно­водство (14), организация хозяйства и экономика земледелия: мелкий кредит и кооперативные учреждения (26); садоводство, виноградарство, огородничество и т.д.; сельскохозяйственная энтомология и фитопатоло­гия (45 докладов). Труды областного съезда (доклады, журналы и поста­новления) были изданы Екатеринославским губернским земством в пяти томах под редакцией секретаря бюро съезда В.Брунста. Расходы на уст­ройство съезда составили 10 600 руб. (в том числе 2900 руб. на содержа­ние персонала бюро и 6200 руб. на печатание трудов), которые были покрыты ассигнованием Екатеринославского губернского земства (3 тыс. руб.), субсидией от Департамента земледелия (5 тыс. руб.), членскими взносами губернских земств-участников и подпиской на сумму (2600 руб.).

Казань, являясь крупным научным и административным центром, при­тягивала к себе весьма обширный регион - от 8 до 10 губерний, где были введены земские учреждения по Положению 1864 г. Большинство активных земских деятелей и представителей земской интеллигенции обширного Вол­жско-Камского края были выпускниками Казанского университета. Поэто­му они стремились устанавливать различные связи именно с Казанью. К тому же большинство профессоров университета и ветеринарного института были тесно связаны с практической деятельностью многих поволжских земств. Большая группа либерально настроенных земских деятелей и земских слу­жащих являлась членами Казанского общества врачей и общества естество­испытателей при Казанском университете. Многие земские деятели Среднего Поволжья, одновременно занимая административные и выборные должнос­ти, больше были связаны с Казанью как окружным административным цен­тром. Оппозиционно настроенных земских деятелей также связывала и пресса Казани, особенно газета «Волжский вестник».

Остановимся на некоторых конкретных совместных мероприятиях земств Волжско-Камского края. Так, только Казанское земство в разные годы ходатайствовало о созыве в Казани 8 областных съездов. Известно также, что и многие другие земства Поволжья ходатайствовали перед прави­тельством о проведении различных съездов в этом крупном окружном цен­тре. В Казани в 1865-1917 гг. состоялись 3 областных съезда: первый - в 1886 г. по чумному вопросу, второй - в 1898 г. по дифтерии и третий - в 1909 г. по кустарной промышленности и профессиональному образованию. В съездах приняли участие представители многих земств России. Так, на съезде по чумному вопросу1, созванному по инициативе земского гласного

1 См.: Труды съезда представителей земства губерний Волжско-Камского края. Казань, 1886.

профессора Казанского университета А.В.Васильева, присутствовали пред­ставители 8 губернских земств России: по 3 - от Казанского, Симбирского, Нижегородского, Пермского и Вятского, по 2 - от Саратовского, 4 - от Уфимского. На съезде было четверо уполномоченных от МВД, а также вете­ринарные врачи и другие лица из Казанской губернии - 24 чел., в т. ч. шесть от университета и ветеринарного института. Среди них - профессора Казанского университета А.В.Васильев, Н.Я.Мельников, Ф.М.Суворов и

А.И.Якоби, профессора ветеринарного института И.Н.Ланге, Г.П.Кириллов. Из Пермской и Симбирской губерний на съезде присутствовали по два зем­ских ветеринарных врача, из Вятской - один врач, а также известный зем­ский санитарный врач, работавший тогда в Пермском земстве, И.И.Молле- сон. Всего областной съезд представителей земств губерний Волжско-Кам­ского района с 30 мая по 8 июня 1886 г. собрал 58 человек. В работе съезда также приняли участие студенты Казанского ветеринарного института и уни­верситета. Это был первый областной земский съезд по ветеринарному воп­росу в России, он выступил за скорейшее повсеместное введение закона от 3 июня 1879 г., об обязательности уничтожения зачумленного скота. Он признал необходимым относить расходы по применению этой меры не на процентные сборы на скот (установленные законом), а исключительно на общий земский счет (как это осуществлялось земскими учреждениями Ка­занской губернии). Земства направили около 20 ходатайств в адрес прави­тельства, которые касались в основном изменений или добавлений в дей­ствующее законодательство по ветеринарной части. Правительство удовлет­ворило большинство ходатайств областного земского съезда.

Казанское земство готовило специалистов среднего звена (фельд­шеров и акушерок), а также учителей для земств обширного Волжско- Камского края и Сибири. Так, в Казанской земской женской учительс­кой школе учились стипендиаты 25 губерний России. Большинство сре­ди них составляли представители земств Поволжья. Казанская земская фельдшерско-акушерская школа готовила специалистов до начала 90-х годов для всего Поволжья и Сибири. Лишь Самарское земство имело собственную фельдшерскую школу.

Поволжские земства поддержали многие начинания Казанского губер­нского земства. Так, идея строительства в Казани центральной земской по­волжской больницы была поддержана семью губернскими земствами Волж­ско-Камского края. Однако совместный проект земств Поволжья и Казанс­кого университета был отклонен МВД. Переписка по устройству этой боль­ницы между земствами и МВД, с одной стороны, и университетом и МВД, с другой, длилась с 1870 по 1887 гг. и была прекращена «за неимением в

виду МВД и МНП соответственных денежных средств»1. Однако первые неудачи не остановили земства. Они настойчиво искали оптимальные пути выхода из сложившейся ситуации. Земствами Волжско-Камского края уже в 70-е годы был разработан проект Поволжской земской областной глазной больницы. Инициатором проекта был выдающийся русский офтальмолог профессор Казанского университета Е.В.Адамюк2.

В 1889 г. на медицинском факультете Казанского университета была избрана комиссия в составе профессоров Н.И.Любимова, С.В.Левашова, Н.Ф.Высоцкого для совместной с городским и земским органами само­управления выработки решения об учреждении при университете Казани бактериологической станции. В связи с тяжелой эпидемией дифтерии ко­миссия поставила задачу изучить и оценить способы лечения этой болезни. Предусматривалось проведение опытов по приготовлению антидифтерий- ной сыворотки по Берингу, проверке ее эффективности на больных. Уни­верситет обратился в Казанское губернское земство с просьбой открыть дифтерийное отделение при губернской земской больнице. Земские глас­ные единогласно поддержали ученых университета. По существу это было рождение первой в России научно-методической лаборатории для борьбы с дифтерией. После продолжительных опытов в стенах земской больницы университет и Казанское земство решили созвать в г.Казани съезд предста­вителей земств и врачебной администрации Волжско-Камского края по воп­росам борьбы с дифтерией. Областной съезд состоялся в мае 1896 г., на нем присутствовали представители земств 14 губерний России. Съезд обсудил материалы по эпидемиологии дифтерии и единодушно одобрил проект со­здания бактериологического института при Казанском университете. Хода­тайства земств и университета были удовлетворены правительством. Бактериологический институт был открыт 10 февраля 1900 г. И затем зем­ства Поволжья неоднократно финансировали по просьбе ученых университета научные исследования института. Университет со своей стороны проводил в институте курсы по усовершенствованию земских врачей обширного региона.

Многие земства уже в 60-70-е годы настойчиво высказывались за необ­ходимость создания постоянной общеземской организации. Однако до нача­ла 1900-х годов все стремления земств к объединению правительственными органами рассматривались исключительно с точки зрения их политического значения и пресекались в самом корне. Поэтому они приобретали нелегаль­ные и полулегальные формы.

1 РГИА, ф. 1287, оп. 20, д. 509, Л. 338.

2 Флоринский В. Сведения о состоянии и потребностях русских медицинских факульте­тов... СПб., 1876. С. 143-147.

3. Либеральное движение и земские объединения

Нелегальные формы объединения земских деятелей были непосред­ственно связаны с оппозиционным движением и достаточно полно раскры­ты в работах современных исследователей, занимающихся проблемами зем­ского либерального движения (Н.М.Пирумовой, Ф.А.Петрова, П.И.Шлеми- на и др.)1. Мы же выделим и рассмотрим только основные их формы.

Наибольшее распространение получили съезды и частные совещания оппозиционных земских деятелей. В литературе учтено более 40 съездов и совещаний, все они состоялись до 1905 г. В условиях, когда не было обще­земского центра, этого следовало ожидать. Так, именно стремление спло­титься подтолкнуло И.И.Петрункевича и А.Ф.Линфорса созвать съезд зем­цев в Москве в марте 1879 г. Сорок земских гласных собрались на квартире князя Кропоткина. На съезде были заслушаны доклады о юбилее Квитки- Основьяненко в Харькове, о непринятии адреса Черниговского земства и о переговорах с революционерами в Киеве. При обсуждении докладов выска­зывались мнения в пользу постоянной организации земцев для борьбы с правительством и за конституцию. Никаких решений съезд не принимал.

Через 16 лет, в дни коронации Николая II в Москве состоялись част­ные совещания председателей губернских земских управ. На них с яркой речью выступил председатель Московской губернской земской управы Д.Н.Шипов, призвавший к «земскому единению». Участники совещания ре­шили впредь собираться ежегодно. Вторая встреча состоялась с 8 по 11 августа 1896 г. в Н.Новгороде.

Принятые решения касались периодичности такого рода совещаний, разработки их программы и создания с этой целью при Московской управе бюро совещания представителей земств. Политических заявлений ни пер­вое, ни второе совещание не принимали. Они конституировали себя как частные собрания. Однако и такое скромное начинание встретило отпор со стороны администрации, потребовавшей закрыть бюро при Московской уп­раве. Третье совещание состоялось в Москве 18 августа 1898 г., куда земцы съехались по случаю открытия памятника Александру II. На юбилейном банкете они обсудили возможность издания общеземской газеты или журна­ла при Московской управе. Первая попытка создать координирующий об­щеземский орган и проводить регулярные съезды и совещания земских дея­телей завершилось неудачей ввиду неуступчивой политики правительства.

В конце июля 1901 г. прошло тайное совещание земских деятелей, которое обратилось к губернским земским собраниям с предложением обсу­

1 См.: Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. М., 1977 и др.

дить на очередных сессиях следующие политические вопросы: понижение имущественного ценза при избрании земских гласных; освобождение земств от бюрократической опеки и расширение их полномочий; гражданское рав­ноправие крестьян, податную реформу, выборный мировой суд; упразднение предварительной цензуры; отмену актов, вводящих положение о чрезвычай­ной охране государственного порядка. Призывы, раздававшиеся на этом со­вещании, а также рост политического напряжения в стране обсуждались на легальном съезде деятелей кустарных промыслов в Полтаве в сентябре 1901 г. Съезд собрал более 200 человек из пяти губерний, представлявших главным образом земских гласных и служащих. После 10 дней работы съезд принял резолюции о расширении полномочий земского самоуправления.

Двадцать третьего - двадцать пятого мая 1902 г. в Москве состоялся частный съезд земских деятелей. Его участники предложили правительству допустить земцев в Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной про­мышленности и включить их в сельскохозяйственный совет при Министер­стве земледелия. Съезд рекомендовал земским управам обсудить в губернс­ких и уездных комитетах положение в сельском хозяйстве и назвать пять условий, отрицательно на него влияющих: правовое положение крестьян; проблемы с народным образованием; положение земства как органа местно­го самоуправления; финансово-экономическая политика правительства; от­сутствие гласности в обсуждении экономических нужд страны. Соответ­ственно съезд высказался за то, чтобы уравнять крестьян в правах с другими сословиями, расширить доступ к образованию и освободить крестьян от административной опеки, обеспечить защиту их интересов в суде; отменить телесные наказания, реорганизовать земства по всесословному принципу и предоставить им необходимую самостоятельность; изменить налоговую по­литику. Так, земские деятели предлагали двигаться по пути правового госу­дарства через ряд реформ, в необходимости которых местное самоуправле­ние обязано было убедить власть.

Хотя земцы собирались на московский съезд тайно, правительство бы­ло осведомлено о нем и выразило «свое неудовольствие». Участники съезда, в том числе 15 председателей губернских земских управ, получили высочай­ший выговор. В ответ князь Павел Д. Долгоруков, граф П.А.Гейден и М.А.Ста- хович написали министру внутренних дел В.К.Плеве дерзкое письмо. В нем они вины за собой не признали, а выговор объяснили доносом Плеве государю.

В начале 1903 г. земская оппозиция стала выступать решительнее и вышла на земские собрания с требованием о привлечении выборных от земств к законодательной работе. Платформу соответствующей агитации выработало частное совещание земских деятелей, состоявшееся в апреле

1903 г. под председательством князя Д.И.Шаховского. В нем участвовало 28 человек из 17 губерний. Они съехались в Петербург, используя как повод совещание, созванное Плеве по страховому вопросу, на которое приглаша­лись и земские представители. Перед приемом у министра внутренних дел земцы провели ряд встреч для обмена мнениями, где прозвучали серьезные претензии к правительству. По мнению князя П.Д.Долгорукова, земцы до­лжны были заявить, что крамола будет успешно развиваться пока народная масса будет некультурна и поэтому надо сделать народ культурным и эконо­мически сильным, а для этого необходимо развитие самодеятельности в об­ществе, т. е. самоуправления. Он считал, что земцы из обвиняемых должны превратиться в обвинителей, из опекаемых - в советчиков правительства. Д.Н.Шипов отмечал, что правительство не понимает происходящих в стра­не событий и запросов общественной жизни, а потому даже при искреннем желании разрешить назревающие проблемы сделать этого не в состоянии. Предлагалось влиять на правительство путем подачи одновременно множес­тва земских ходатайств, которые должны указать власти пути выхода из кризиса. Совещание рекомендовало всем губернским земским собраниям ходатайствовать, чтобы законопроекты об «усилении способов непосред­ственного удовлетворения многообразных нужд земской жизни» перед вне­сением их в Государственный совет передавались на рассмотрение губернс­ким земским собраниям. Вместе с тем, чуть более половины участников совещания отклонили предложение о привлечении представителей земств (по выбору губернских гласных) в центральные государственные учрежде­ния при выработке законопроектов. Вместо него прошла резолюция о «при­влечении местных людей при обсуждении местных дел» в министерства только через губернские земства. За 1903 г. на рекомендации апрельского совещания откликнулись и приняли их 24 земства.

Следующее частное совещание земцев состоялось в феврале 1904 г. В Москву съехались 40 человек (в т. ч. Д.Н.Шипов, Н.Н.Львов, Ф.И.Родичев,

В.И.Колюбакин и др.) из 20 губерний. Совещание обсудило тактику оппо­зиции на будущих земских собраниях. Его участники поддержали военные усилия правительства, решив отложить борьбу с произволом и бесправием до окончания русско-японской войны. На совещании восторжествовала уме­ренная оппозиция со славянофильским оттенком.

В сентябре 1904 г. частное совещание земских деятелей постановило созвать в ноябре общеземский съезд и обсудить на нем вопрос о представи­тельном учреждении в стране и его правах.

С 30 октября по 4 ноября прошло 11 совещаний, посвященных пред­стоящему съезду. Официального разрешения на проведение съезда не после­

довало. В итоге личной встречи Г.Я.Львова и Д.Н.Шипова с министром внутренних дел П.Д.Святополк-Мирским удалось достичь соглашения на следующих основаниях: 1) съезд признается частным собранием, публика на него не допускается; 2) правительство не станет мешать собраниям земцев на частных квартирах; 3) после их завершения правительство должно быть ознакомлено с принятыми резолюциями. Съезд собрался 6 ноября 1904 г. на квартире Тверского губернского гласного и адвоката И.А.Корсакова в Пе­тербурге. На съезде присутствовали 105 делегатов от 33 губерний, в том числе 32 из 34 председателей губернских земских управ, три четверти учас­тников съезда высказались за конституцию. В резолюциях съезда признава­лась ненормальность существовавшего государственного управления, кото­рая заключалась в разобщенности правительства и общества. Съездом также были приняты следующие резолюции: 1) правительство стремится устра­нить общество от государственного управления и стесняет местное самоуп­равление; 2) бюрократический строй создал почву для административного произвола, что подрывает доверие общества к правительству; 3) правильное течение общественной и государственной жизни возможно лишь при усло­вии единения государственной власти и общества; 4) для того, чтобы устра­нить административный произвол, необходимо гарантировать неприкосно­венность личности и жилища, ограничения в правах и высылка допускаются только с разрешения суда; нужно пересмотреть порядок привлечения к граж­данской и уголовной ответственности должностных лиц; 5) обеспечить сво­боду совести, слова, печати, собраний и союзов; 6) равенство всех граждан перед законом; 7) уравнение крестьян в личных правах с другими сослови­ями, ограждение их от административной опеки, обеспечение их правиль­ной формой суда; 8) отменить сословное представительство в земствах, со­здать мелкую земскую единицу, предоставить самостоятельность земским и городским думам, распространить местное самоуправление на всю Россию; 9) народное представительство как особое выборное учреждение должно участвовать в законодательной деятельности, установлении бюджета, кон­троле за деятельностью правительства (мнение большинства - 71 чел.); правильное участие народного представительства как особого выборного учреждения (мнение меньшинства - 32 чел. во главе с Шиповым); 10) съезд надеялся, что власть созовет народное представительство, чтобы с его по­мощью вывести общество из кризиса. Кроме того, съезд принял резолюцию с предложением немедленной отмены Положения 1881 г. о мерах к охране государственного порядка и общественного спокойствия. Все земские со­брания получили рекомендацию возбудить ходатайства о созыве выборных от земств для пересмотра Положения 1890 г. Делегаты избрали депутацию в

составе Д.Н.Шипова, И.И.Петрункевича, Г.Е.Львова, П.А.Гейдена и М.В.Ро- дзянко для представления решений съезда государю. Итак, ноябрьский зем­ский съезд сыграл существенную роль в формировании программы и поли­тики либерализма, получил поддержку прогрессивного общества, в целом дал толчок общественному движению в стране. Оппозиционно настроенные земские деятели через съезды и совещания стремились втянуть земства в борьбу за конституцию.

Двадцать второго - двадцать пятого февраля 1905 г. в Москве на квар­тире Ю.А.Новосильцова состоялось совещание земцев-конституционалис- тов. Совещание выступило за полноправный двухпалатный парламент, из­бранный всеобщим тайным голосованием. Была также сформулирована аг­рарная программа, которая включала положения о принудительном выкупе помещичьих земель и создании государственного земельного фонда.

И в 1905 г., несмотря на проявившиеся разногласия в земской среде, активная часть земских деятелей держалась одного организующего центра - земских съездов. Очередной съезд был созван в Москве 21-26 апреля 1905 г. Перед ним стояла задача выработки позиции земств относительно народно­го представительства. Съезд собрал 125 делегатов, избранных земскими со­браниями, и проходил под председательством профессора Московского уни­верситета Д.Н.Анучина. Участники съезда высказались за двухпалатное пос­тоянное народное представительство. Первая палата избиралась всеобщим прямым тайным и равным голосованием, а вторую формировали представи­тели местного самоуправления. Съезд предложил булыгинскому Особому совещанию определить порядок избрания первого народного представитель­ства, отменить Положение 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка, объявить политическую амнистию, отменить власть над крестьяна­ми земских начальников, установить свободу слова, печати, собраний и съез­дов. Шипов и его сторонники (17 чел.) вновь оказались в меньшинстве, предложив сформировать парламент не путем всеобщих выборов, а избра­нием депутатов на губернских земских собраниях, т. е. косвенным путем.

Следующий земский съезд состоялся также в Москве, а 24-25 мая 1905 г. Московский губернатор не выполнил предписания правительства не допустить работу съезда. На съезд съехались более 300 делегатов из 34 зем­ских губерний. Они находились под впечатлением военных поражений и усиливавшегося народного движения. Участникам съезда, объединенным об­щей заботой о судьбе отечества, удалось выработать документ, ставший плат­формой, на основании которой власть могла бы договориться с обществом, избавив Россию от революционных потрясений, - петицию на имя государя императора Николая II.

Шестого - девятого июля 1905 г. в квартире князя Долгорукова про­шел объединенный съезд, который обсудил политическую ситуацию в стра­не. Были предложения немедленно принять манифест к населению. Однако часть влиятельных делегатов во главе с С.Н.Трубецким решительно возра­жала против этого. После длительных заседаний были приняты следующие решения: во-первых, отвергнут правительственный проект законосовеща­тельного представительства; во-вторых, заявлено требование об избрании законодательного парламента всеобщим, прямым, тайным и равным голосо­ванием; в-третьих, принято согласованное решение обратиться к народу с призывом объединяться для отстаивания законодательного представительст­ва и открытого обсуждения своих нужд; в-четвертых, начала формироваться комиссия из юристов с целью рассмотрения конституционной хартии, со­ставленный при участии С.А.Муромцева и Ф.Ф.Кокошкина. Правительство откликнулось на съезд, прислав в Москву сенаторскую комиссию, которая имела поручение провести расследование и закрыть съезд. Однако миссия сенаторов не принесла желаемых результатов, поскольку съезд собрал цвет российского общества.

Девятого - десятого июля 1905 г. состоялось совещание земцев-кон- ституционалистов. Совещание высказалось за решительную консолидацию оппозиционных сил, для чего предлагалось создание конституционно-де­мократической партии, которая объединила бы единомышленников из Со­юза союзов, «Союза освобождения» и земских учреждений.

Двенадцатого - пятнадцатого сентября 1905 г. прошел съезд земских и городских деятелей, который отразил резкое расслоение в земской среде на «шиповцев» и «конституционалистов». В общих чертах съезд рассмотрел конституционную хартию и большинством голосов одобрил программу «Со­юза освобождения». «Шиповцы» не поддержали тезис о принудительном отчуждении помещичьих земель. После долгих обсуждений удалось принять решение об отчуждении «в случае необходимости части частновладельчес­ких земель с вознаграждением по справедливой цене». Съезд также одобрил отмену выкупных платежей и постановил не бойкотировать булыгинскую думу. В целом же удалось наметить довольно демократическую земскую избирательную думскую кампанию (с использованием лозунгов с требовани­ями свободы слова, собраний и союзов, агитации за всеобщие и равные выборы, требований предоставления думе законодательных прав).

Сентябрьский съезд завершил эпоху освободительного движения, ког­да разнородные оппозиционные силы группировались вокруг земских съез­дов. И.И.Петрункевич выделяет следующие вехи земско-съездовской оппо­зиционности в 1905 г.: 1) изменение состава съездов - широкое представи­

тельство получили городские думы и лица свободных профессий; 2) съезды превратились в действенные центры общественной оппозиции, поскольку все недовольные правительством примыкали к съездам и каждый решал меру своего участия в борьбе (такая организация открыла дорогу не только земским гласным, но и другим общественным кругам); 3) большинство зем­цев выступило против малопродуманных, упрощенных революционных идей, распространявшихся в общественных сословиях низкого социального пол­ожения, уровня образования и политического воспитания (земцы опасались вредных и нелепых действий революционеров, имевших иллюзию ясности и легкой достижимости своих идей); 4) постепенное размежевание сторонни­ков демократической конституции и приверженцев самодержавия, высту­павших вместе под лозунгом борьбы с бюрократией.

Оппозиционно настроенные земские деятели создали ряд нелегальных организаций. Так, в конце 1878 г. было организовано «Общество земского союза и самоуправления» («Земский союз», или «Лига оппозиционных эле­ментов»). Организация разработала программу политической реформы в Рос­сии, взяв за основу брошюру И.И.Петрункевича «Очередные задачи земств». В центре преобразований должен был находиться двухпалатный парламент. Первая палата - Государственная Дума - избиралась всеобщим голосовани­ем и обладала законодательными правами. Вторая палата - Союзная дума - формировалась косвенным путем из представителей областных земских со­браний, ей надлежало защищать интересы областей. Законы и бюджет пред­полагалось принимать обеими палатами, которые в равной степени имели право выражения недоверия правительству. Пересмотр конституции осущес­твлялся по взаимному согласию палат. Проверка соответствия принимаемых законов конституции возлагалась на Кассационный суд.

Итак, спустя пятнадцать лет после основания земств часть земцев вы­двинула первые политические требования и даже создала нелегальную поли­тическую организацию. Условия российской действительности, отсутствие гражданских свобод подтолкнули к оппозиционной деятельности вовсе не предназначенные для этого учреждения местного самоуправления.

Еще двадцать лет спустя земцы основали два нелегальных союза - «Союз земцев-конституционалистов» и «Союз освобождения», стремясь при­влечь в них всех недовольных бюрократией, чтобы выступить против само­державия единым общественным фронтом и заменить его демократической государственностью с полноправным парламентом. Организации эти оста­вили заметный след в освободительном движении, быстро распространив­шись благодаря земствам по всей стране.

«Союз земцев-конституционалистов» оформился на земском съезде 8 ноября 1903 г. в Москве с целью подготовки конституционных выступле­ний, т. е. обращений земских собраний к правительству и государю о необ­ходимости введения конституции. Было создано бюро союза. Наиболее ак­тивную роль в руководстве играли Д.И.Шаховской, Ю.А.Новосильцев, Петр Д. и Павел Д. Долгоруковы. Члены этого союза были организаторами земс­ких съездов 1900-х годов. Прежде всего они ставили задачу «объединения земских сил с общенародными» и вместе с «Союзом освобождения» (прак­тически все были его членами) составили организационный комитет партии кадетов. После распада союза правое крыло земцев-конституционалистов послужило ядром партии октябристов («Союз 17 октября»), а остальные вошли в состав конституционно-демократической партии.

Создание «Союза освобождения» было подготовлено заграничным жур­налом русских либералов «Освобождение». Начало «Союза освобождения» было положено на совещании либеральных земцев, основателей «Освобож­дения», с группой интеллигентов, состоявшемся 20-22 июля 1903 г. в Шаф- хаузене (Швейцария), где было принято решение об образовании в России местных групп «Освобождения» с последующим их слиянием в единую ор­ганизацию.

Учредительный съезд «Союза освобождения» прошел 3-5 января 1904 г. в Петербурге при участии 48 делегатов: 19 земских деятелей и 22 лиц сво­бодных профессий. В программу были включены положения об уничтоже­нии самодержавия, принятии конституции, гарантии широких прав и сво­бод граждан, проведении социально-экономических преобразований. Устав предлагал рассматривать союз как добровольную федерацию групп, свобод­ных в своей деятельности. Делегаты также обсудили проект будущей кон­ституции.

Основные положения проекта были следующими: представительное правление обеспечивается двухпалатным парламентом; правительство на­значается государем-императором; министр-президент имеет право роспус­ка парламента, но если парламент вторично выскажет недоверие правитель­ству, оно уходит в отставку; указы государя подтверждаются министром- президентом; нижняя палата парламента избирается всеобщим голосовани­ем, верхняя состоит из представителей земств, городов и университетов; за соблюдением конституции наблюдает Сенат. В совет «Союза освобожде­ния» вошли видные земские и общественные деятели: И.И.Петрункевич (пред­седатель), Н.Ф.Анненский (зам. председателя), Н.Н.Львов, Д.И.Шаховской,

В.Я.Богучарский, С.Н.Прокопович, С.Н.Булгаков, Петр Д. Долгоруков, Н.Н.Ковалевский и А.В.Пешехонов.

Двадцатого - двадцать второго октября 1904 г. в Петербурге на част­ных квартирах прошел II съезд «Союза освобождения», где был решен во­прос об участии в общеземском съезде с целью добиваться принятия на нем конституционной резолюции. За такие же резолюции предполагалось голо­совать на очередных сессиях земских собраний и на банкетной кампании, организуемой отделениями союза по случаю сороковой годовщины приня­тия судебных уставов. Союз также рассмотрел проект программы и решил разослать его отделам и группам для обсуждения.

План был выполнен. Банкетная кампания в декабре 1904 г. дала тол­чок к созданию профессионально-политических союзов интеллигенции, объ­единившихся затем в «Союз союзов».

Союзы интеллигенции (первым из них был Союз инженеров и техни­ков) появились сначала в Петербурге, а затем и в других городах. Тринад­цать столичных союзов в феврале 1905 г. образовали Петербургский Союз союзов. После пяти предварительных совещаний представителей различных союзов 8-9 мая 1905 г. в Москве состоялся съезд, на котором был создан Всероссийский Союз союзов, объединивший 14 союзов: академический, ад­вокатов, агрономов и статистиков, врачей, ветеринаров, железнодорожных служащих, журналистов и писателей, земцев-конституционалистов, женско­го равноправия, равноправия евреев, инженеров и техников, конторщиков и бухгалтеров, учителей, фармацевтов. Съезд принял устав. Главной полити­ческой задачей Союза союзов был провозглашен созыв Учредительного со­брания, избранного всеобщим, прямым, равным и тайным голосованием. Центральное бюро Союза (32 члена) возглавил П.Н.Милюков. Впоследствии в Союз вступили Всероссийский крестьянский союз, союзы лесоводов, слу­жащих правительственных учреждений, учителей низшей и средней школы. Земцы-конституционалисты после I съезда не участвовали в деятельности Союза союзов.

III съезд «Союза освобождения», состоявшийся 25-28 марта 1905 г. в Москве, принял программу, в которую наряду с требованием установления конституционного строя со всеобщим избирательным правом были вклю­чены пункты о наделении крестьян землей, в том числе и путем принудительно­го выкупа части помещичьих земель, о введении 8-часового рабочего дня.

Под влиянием «Союза освобождения» земская оппозиция приняла ряд демократических требований, а значительная часть интеллигенции отмеже­валась от социалистических партий. Как следствие, к ноябрьскому съезду земских деятелей (1904 г.) их абсолютное большинство высказалось за кон­ституцию на принципах всеобщего избирательного права, а чуть позже и Учредительного собрание. К этому времени именно земская оппозиция с

лозунгом политических и социальных реформ находилась в центре общес­твенного движения и вела активную борьбу за массы.

II съезд Союза союзов (24-26 мая 1905 г., Москва) под воздействием поражения в Цусимском сражении призвал добиваться «немедленного ус­транения захватившей власть разбойничьей шайки» и передачи власти Уч­редительному собранию. III съезд (1-3 июня 1905 г.), работавший в полуле­гальных условиях (открылся в Петербурге, закрылся в Териоках в Финлян­дии), призвал к бойкоту Булыгинской думы. Но полного единства в этом вопросе не было: 9 союзов голосовали - за, 3 - против, 4 - воздержались. В состав Союза союзов в это время входили организации, объединявшие 40 тыс. членов (почти 40% составляли земские служащие - врачи, статистики, ветеринары, учителя, служащие управ). IV съезд Союза союзов (14-16 янва­ря 1906 г., Финляндия) высказался за бойкот I Государственной Думы и выборов в нее, за использование выборной кампании для пропаганды идеи Учредительного собрания.

«Союз освобождения» имел три легальных органа - еженедельник «Пра­во», газеты «Новая жизнь» и «Сын Отечества». В апреле 1905 г. в Петербур­ге была создана нелегальная типография «Союза освобождения», в которой печатались его материалы, в том числе «Листок «Союза освобождения» (15 апреля - 4 сентября, вышло 6 номеров). Издательской деятельностью зани­мались и местные организации.

IV съезд «Союза освобождения», состоявшийся 23-25 августа в Моск­ве, принял решение о подготовке к выборам в Булыгинскую думу, о борьбе за крестьянство и избрал комиссию для создания партии кадетов. Програм­ма «Союза освобождения» дополнила программу конституционно-демокра­тической партии. Созвать учредительный съезд этой партии трудности не представляло. Радикальные земцы и лица свободных профессий (будущие члены партии кадетов) достаточно хорошо знали друг друга по совместной деятельности на земских съездах и совещаниях, а также по работе в «Союзе освобождения» и Союзе союзов. Первоначальную организационную струк­туру партии могли представлять отделы «Союза освобождения» и некото­рых радикальных земских учреждений. После формирования партии каде­тов «Союз освобождения» (октябрь 1905 г.), «Союз земцев-конституционалис- тов» (октябрь 1905 г.) и Союз союзов (1906 г.) прекратили свою деятельность.

Итак, с созданием партий и квазипарламента завершается деятельность земских нелегальных объединений. С этого времени активная часть земских деятелей составила костяк Государственной Думы и Государственного сове­та и политических партий, прежде всего, кадетов и октябристов. Высказы­вания о необходимости создания постоянной легальной общеземской орга­

низации в 1900-е годы становятся более настойчивыми1. Так, например, съезд представителей земств и городов по вопросам земского и городского строительства, состоявшийся в апреле 1911 г. в Ярославле, вынес следую­щую резолюцию: «Необходимо выяснить вопрос о возможности группового или общего соглашения и самодеятельности земств в целях возможного уде­шевления цен на цемент, и вне зависимости от правительственных субси­дий». Третий Всероссийский съезд по кустарной промышленности принял резолюции, рекомендующие объединение земств.

«§ 16. Необходимы областные союзы земств, связанные общностью рынков сбыта.

§ 17. Необходимо общеземское объединение.

§ 23. Необходимо отыскивать заграничные рынки для сбыта кустар­ных изделий».

Областное совещание по животноводству в Харькове (1912 г.) призна­ло желательным соглашение земств соседних губерний для закупки боль­ших партий скота. Саратовское областное сельскохозяйственное совещание 1911 г. приняло резолюцию, рекомендующую земствам развивать широкую посредническую деятельность по объединению закупок. Оно признало не­обходимость широкой организации союзов земств и объединения их во Все­российский союз по закупке сельскохозяйственного инвентаря. Уфимское общеземское совещание 1913 г. постановило объединить деятельность земств в книгоиздательском деле, учредив общеземское книгоиздательство и кни- гопродавческое товарищество.

Идея легального объединения земств встретила в обществе самый со­чувственный отклик. Однако в виду отсутствия в стране законодательства о союзах «увенчать здание» земских учреждений путем создания общеземско­го постоянного союза до 1914 г. не удалось. Правда, закон 31 января 1906 г. легализовал соглашения земств о совместной закупке необходимых в сельс­ком быту предметов. Чуть раньше, в 1903 г. был узаконен земский пере­страховочный союз. Четвертого июня 1913 г. в Государственную Думу посту­пило законодательное предложение о земских и городских союзах и съездах.

4. Земские союзы делового качества

Обращаясь к деятельности легальных земских союзов и товариществ, следует прежде всего выделить перестраховочные союзы, областные пересе­ленческие организации, союзы для производства различных закупок и об­

1 Календарь-справочник земского деятеля на 1913 г. С. 69, 81.

щеземскую организацию для помощи раненым и больным воинам на Даль­нем Востоке1.

Перестраховочный союз был учрежден в 1904 г. 16 губернскими зем­ствами с целью уравновесить убытки отдельных земств по страхованию. К 1910 г. в союзе было 13 земств, но затем к нему стали примыкать и другие земства. В 1903 г. в Харькове состоялось совещание по вопросу о создании южно-русского областного перестраховочного союза. Однако соглашения достигнуто не было.

Гораздо жизненнее оказались земские областные переселенческие орга­низации. Их было две: южнорусская и центральная. Первая была создана в октябре 1907 г., во время первого областного переселенческого съезда в Харькове. В 1908 г. был выработан устав южнорусского переселенческого союза. В 1910 г. в состав переселенческих организаций входило 7 губернс­ких земств.

Другая переселенческая организация была создана в 1909 г. во главе с Орловским земством и объединила 6 губернских земств центральных губер­ний. Значительного развития последняя организация не получила.

В 1900-е годы активно развивались объединения земств для закупок некоторых орудий производства и сельскохозяйственных предметов. Эти объединения были тесно связаны с земскими сельскохозяйственными скла­дами. Впервые совместная закупка сельскохозяйственных машин была про­изведена в конце 1899 - начале 1900 гг. по инициативе Орловского губернс­кого земства для 40 земств на сумму 135 тыс. руб., из них для Орловско­го склада на 80 тыс. руб., а остальное для земских складов других губер­ний. Товар был закуплен непосредственно на заводах в среднем на 16% дешевле.

Отметив удачный опыт, Московское губернское земство в начале 1901 г. собрало съезд земских деятелей по сельскохозяйственным складам и вынес­ло на обсуждение вопрос об организации посреднической деятельности. Как на этом, так и на съездах в Орле, Туле и Курске было решено создать несколько посреднических бюро по различным типам товаров. По закупке сельскохозяйственных машин и орудий предполагалось организовать бюро при Орловской губернской земской управе, по закупке мелких изделий ку­старного производства - при Тульской, по закупке листового железа - при Московской, по закупке семян и удобрений - при Нижегородской или Смо­ленской губернской земской управе.

1 См.: Трутовский В. Современное земство... С. 136-139; Веселовский Б. История земст­ва. Т. II, IV; Земское дело. 1915. № 3. С. 201-202; № 13-14. С. 804-806; 1916. № 20. С. 857­858; Полнер Т.И. Общеземская организация на Дальнем Востоке. Т. 1, 2. М., 1908-1910 и др.

Упомянутыми съездами был выработан и соответствующими земскими собраниями одобрен устав, который в 1905 г. был представлен на утвержде­ние в МВД. Министерство отклонило ходатайство и приостановило наме­ченную организацию совместной выписки товаров земствами до пересмотра земского Положения 1890 г. Однако Орловское губернское земство продол­жало начатую деятельность на свой личный капитал и под свою материаль­ную ответственность. Эта деятельность постепенно развивалась как с возраста­нием числа клиентов от земств, так и с постепенным удешевлением сельско­хозяйственного товара и расширением района земской деятельности. Соот­ветственно сократилось число заводов-монополистов и их агентов, которые лишали земства непосредственных связей с заводами. Размеры операций за 10 лет увеличились с 180 до 730 тыс. руб. Пользуясь законом 1906 г. земства образовали в 1910 г. Орловское товарищество, в состав которого к 1916 г. входили 9 губернских и более 40 уездных земств. Обороты товарищества в 1913-1914 отчетном году достигли 2238 тыс. руб.

В 1909 г. было учреждено Московское общеземское товарищество по закупке кровельного железа. К 1917 г. в нем участвовало 29 губернских земств (в 1913 г. - 25). За первые шесть лет товарищество приобрело 12 млн пудов железа на сумму 25 млн руб. На 1 января 1916 г. его капиталы выразились в сумме 577 тыс. руб., из них оборотный капитал составлял 290 тыс. руб. и запасный - 237 тыс. руб. Земские продажные цены были ниже рыночных на 30-40 коп. за пуд. Железо приобреталось и отпускалось за наличный расчет. Прибыль распределялась между членами товарищества пропорционально паевым взносам и годовым заказам.

Двадцать восьмого января 1913 г. было создано Киевское товарище­ство западных земств. Тогда же Орловское и Киевское товарищества для объединения деятельности и устранения взаимной конкуренции заключили договор, согласно которому Киевское товарищество брало на себя обслужи­вание земств Киевской, Херсонской, Подольской, Бессарабской, Волынс­кой, Полтавской, Черниговской и Могилевской губерний, а Орловское - всех остальных земств России. В случае обращения кого-либо из клиентов, находящихся в районе деятельности одного товарищества, с заказом в дру­гое, последнее передавало заказ первому, одновременно сообщая об этом заказчику. Составление договоров с заводами на поставки товаров для нужд обоих товариществ производилось при участии уполномоченных правлений обоих союзов.

Образование этого закупочного союза вызвало соответствующую реак­цию со стороны синдикатов и заводчиков. В свою очередь, и земские това­рищества решили идти далее по пути объединения. В конце 1914 г. все они

совместно с Московским народным банком, союзами кредитных товариществ и некоторыми из сельскохозяйственных обществ объединились в общий закупочный союз. Местом заключения договорных соглашений с заводами было избрано Орловское земское товарищество.

К 1917 г. обороты только Киевского товарищества достигли 5,5 млн. руб. ежегодно при расходной смете в 100 тыс. руб. Так, например, в 1916 г. товарищество доставило своим членам около 200 тыс. пудов шпагата, до 5 тыс. жаток, 500 сенокосилок, 600 сноповязалок и около 1000 конных гра­бель. На 1917 г. оно заказало в Америке и Швеции 150 тыс. пудов шпагата, 700 сноповязалок, 10 тыс. жаток, 3 тыс. сенокосилок и 2 тыс. конных гра­бель. В ноябре 1916 г. товарищество открыло новые отделы: семян и удоб­рений, технический, экономической статистики, а также центральное бюро объединенных складов. Развиваясь усиленными темпами, товарищество в 1917 г. объединило 48 земств. Не ограничиваясь ведением коммерческих операций в интересах своих членов, оно не оставляло и культурно-просве­тительной стороны своей деятельности: издавало журнал «Машина в сельс­ком хозяйстве», который все более и более завоевывал симпатии в среде сельских хозяев, серию популярных брошюр по вопросам, тесно связанным с деятельностью товарищества, популяризируя таким образом успехи сельско­хозяйственного машиностроения в крае; в 1917 г. были организованы первые земские курсы для монтеров сельскохозяйственных машин; значительные сум­мы выделялись на содержание народных библиотек и Народных домов и т.п.

Кроме общеземских товариществ и союзов существовали и областные бюро и союзы, организованные для тех же целей. Так, Самарское бюро обслуживало преимущественно юго-восточный рынок, а созданное в 1910 г. Харьковское бюро объединило Таврическое, Херсонское, Полтавское, Ека- теринославское и Харьковское губернские земства, закупавшие огромные партии сельскохозяйственных орудий.

Оригинальным земским объединением являлся Тверской аптекарский союз. Аптекарский склад Тверского губернского земства был открыт в 1889 г. В 1910 г. через него производили закупки более 90 земств, из них 6 губерн­ских. Если в 1889 г. было отпущено медикаментов и инструментов на сумму 19 341 руб., то в 1914 г. - на 620 тыс. руб. В 1914 г. отпуск распределялся следующим образом: на сумму 255 тыс. руб. - земствам Тверской губернии, 54 тыс. руб. - разным учреждениям, на сумму 305 тыс. руб. - земствам других губерний.

Во многом под влиянием того морально-общественного напряжения, которое охватило российское общество в период русско-японской войны 1904-1905 гг., легальное объединение земств стало реальным фактом жизни.

В 1904 г. возникла общеземская организация для помощи больным и раненым воинам. Ее почин исходил от комиссии Московского губернского земства, созданной для удовлетворения потребностей, вызванных войной, которую возглавлял крупнейший земский деятель Д.Н.Шипов. Комиссия пред­лагала объединить земства в деле помощи раненым. Идея имела значитель­ный успех в земских кругах, жаждавших принять активное участие в развер­тывавшихся событиях, но встретила противодействие со стороны влиятель­ных общественных групп. Так, например, «Московские Ведомости» загово­рили об интригах Шипова, который, по мнению газеты, «вносит политику в святое дело помощи больным и раненым». Но как раз в это время восемь представителей земств подали главноуполномоченному Красного Креста графу Воронцову-Дашкову записку, где были сформулированы основные принци­пы общеземской организации, которые и были одобрены Красным Крестом. Таким образом, первый устав общеземской организации был непосредствен­ным продуктом земского юридического творчества.

Руководящим центром общеземской организации являлся комитет, со­стоявший из представителей земств и уполномоченных на театре военных действий и имевший консультативные функции. Задачей организации было оказание санитарной и продовольственной помощи фронту. Ее представитель входил на правах члена в комитет Красного Креста. Через некоторое время в организацию входило уже 15 земств, располагавших в общей сложности суммой, превышавшей 1 млн 100 тыс. руб. Кроме того, многие земства собирались присоединиться к общеземской организации. Однако МВД зап­ретило дальнейшее присоединение к этой организации новых членов. Об­щеземский комитет также был отдан под контроль МВД.

Деятельности общеземской организации постоянно мешали админист­ративные препятствия. Так, председатели земских управ частным образом были предупреждены губернаторами со ссылкой на циркуляр МВД (текст которого содержался в тайне) о нежелательности присоединения к обще­земской организации. Постановления земских собраний по этому поводу опротестовывались губернской властью. Основанием для протеста выставля­лась формальная незаконность общеземской организации. Только с наступ­лением «эпохи доверия» объединенные земства получили возможность нор­мального функционирования.

Деятельность общеземской организации в 1904-1905 гг. выразилась в посылке земских отрядов для помощи раненым и больным воинам на театр военных действий. Такие отряды были посланы Тульским, Орловским, Чер­ниговским и Московским земствами - всего 21 отряд. В адрес этой органи­зации поступила сумма 1 млн 652 тыс. руб., из них пожертвования со сторо­

ны земств составили 124.772 руб. Санитарно-врачебными отрядами было принято 50.835 раненых и больных. За три года общеземская организация, развернув достаточно широкую деятельность, израсходовала 581 тыс. руб., остаток составил 664 тыс. руб. Весь этот остаток и другие поступления после войны она направила на помощь пострадавшим от неурожая. За 1904­1914 гг. общеземская организация выполнила и большую культурную работу.

Подробно функции и структура общеземской организации были опре­делены 30 августа 1905 г. на съезде представителей земств.

Для объединения продовольственной помощи пострадавшим губерниям решено было учредить три центральных органа - общеземскую управу, со­вет и ревизионную комиссию - и организовать в голодающих губерниях губернский и уездные комитеты, которые должны были работать под руко­водством главноуполномоченных общеземской организации. Этим актом закончился первый период истории объединения земств. Последующие со­бытия (революция 1905-1907 гг. и т. п.) не благоприятствовали развитию общеземской организации, были моменты, когда она совсем замирала. Тем не менее, до 1914 г. были выполнены значительные работы по борьбе с голодом и переселенческому вопросу.

Таким образом, объединение земств на хозяйственной почве к началу I мировой войны показало, что у них имеется много сходных и вполне реальных целей. С одной стороны, земства, сами являясь потребителями, пытаются установить прямые контакты с производителями для удовлетворе­ния своих нужд. С другой стороны, они выступают в роли посредников, конкурируя с частными торговцами и оказывая местному населению доволь­но значительную услугу понижением цен на продукты.

Потребительные закупки земств коренным образом отличались от их посреднических закупок. В первом случае у земств был вполне устойчивый и определенный рынок, и, следовательно, потребительский спрос уже зара­нее определял сбыт. Во втором случае под влиянием необходимости бороть­ся с частными конкурентами земства выступили на открытом рынке как равноправные с другими продавцами. Поэтому потребительные объединения земств находились в гораздо более благоприятных условиях, чем посредни­ческие. Перед земствами открывалась возможность широкой организации, в первую очередь, объединения своих потребительных закупок. Таким обра­зом, вполне была возможна муниципализация аптечного дела с полным ус­транением посредников, выработки материалов для земских построек и зда­ний (цементных и др. заводов), книжного дела и т.д. За ней могла последо­вать муниципализация процесса производства продуктов, так как земский союз являлся самым крупным покупателем на рынке, с которым могли кон­

курировать только синдикаты. Поскольку у него был рынок сбыта (его по­купателями было огромное количество жителей деревни), земское объеди­нение шло в том же направлении, что и кооперативные организации.

5. Первая мировая война и земский союз

Первая мировая война поставила перед земствами новые сложные за­дачи - обеспечить помощь больным и раненым, снабжение армии, органи­зовать тыл. Вновь проявился творческий потенциал идеи земского самоуп­равления: по аналогии с земской организацией образовалась общегородская организация, и развилось самоуправление, в значительной степени черпаю­щее свое юридическое основание в принципах, положенных в основу земс­кого самоуправления. На этот раз возрождалась общеземская организация как учреждение, основанное на представительном начале. И, следовательно, была сделана попытка построить на земском здании «крышу по всем прави­лам социальной архитектуры».

Первые попытки образования Всероссийского земского союза (далее - ВЗС или союз) были сделаны до официального объявления войны. Семнад­цатого июля 1914 г. на совещании Московской губернской земской управы совместно с представителями уездных земств было признано необходимым обсудить проект об учреждении общеземской санитарной организации «в связи с возможностью объявления войны». Тридцатого июля 1914 г. в Мос­кве был созван Всероссийский земский съезд, на котором было принято решение об образовании ВЗС. К союзу примкнули существовавшая еще общеземская организация на Дальнем Востоке и 41 земская губерния (ис­ключение составляло Курское губернское земство). Через несколько дней образовался и Всероссийский съезд городов.

Создание союзов земств и городов рассматривалось как фактор патри­отического подъема и сначала вызвало самое благоприятное отношение со стороны правительства, которое 12 августа 1914 г. официально санкциони­ровало открытие союзов. Союзы эти были родственными по своему составу, общему направлению деятельности и задачам. В основе этих организаций лежали земства и городские думы.

ВЗС состоял из центральных (собрание представителей земств и глав­ный комитет) и местных органов (губернские и уездные комитеты). Со вре­менем были созданы фронтовые комитеты и областные союзы земств. Выс­шим органом ВЗС являлось собрание представителей земств, по два от каж­

дой губернии: одного, избранного губернским земским собранием из числа губернских гласных, и второго - представителя управы по выбору самой управы. Собрание представителей земств созывалось в Москве. С правом совещательного голоса в нем участвовали председатели губернских и обла­стных комитетов, уполномоченные на фронтах и компетентные лица в ко­личестве не более двух от каждого комитета. Включение этих лиц, хотя и с совещательным голосом, в состав съездов значительно увеличило обществен­ное значение последних.

Собрание представителей земств избирало главноуполномоченного и постоянный комитет ВЗС из 10 человек. Ему предоставлялось право изби­рать в состав постоянного комитета лиц не только из своей среды. Так обеспечивалась полноправность представителей специалистов (земских слу­жащих) и земских деятелей. Комитету также было предоставлено право выбирать уполномоченных для выполнения различных административных поручений. Функции постоянного комитета заключались в разработке орга­низационных вопросов и в практической работе. Последняя ограничивалась задачами общего характера, которые были непосильны для местных органи­заций: эвакуация раненых, перевозка их во внутренние губернии, организа­ция ближайших к территории военных действий местных госпиталей для тяжело раненых (которые не могли перенести дальнего переезда), устрой­ство центральных складов - инвентарного и аптечного, организация подго­товки персонала по лечению и уходу за ранеными.

Центральное управление ВЗС было разбито на отделы - эвакуацион­ный, заготовительный, санитарных поездов, по приглашению медицинского персонала, врачебно-питательных отрядов, по сбору пожертвований, по из­готовлению белья и одежды, центральных складов, автомобильный, сани­тарно-технический, помощи беженцам, помощи увечным воинам, конт­рольный, хозяйственный и экзекуторский. Отделы создавались постановле­нием Главного комитета из так называемых уполномоченных, т. е. лиц, наделенных доверием комитета и обычно призываемых или к заведованию отделами (представляющими собой соединение коллегии с канцелярией), или к исполнению специальных административных функций. В последнем случае уполномоченные пользовались известной самостоятельностью, явля­лись хозяевами и руководителями вверенных им отраслей.

Своеобразным было положение местных органов ВЗС, так называе­мых местных комитетов. Последние распадались на губернские и уездные. Они совершенно не зависели от Главного комитета и съезда уполномочен­ных. Их структура определялась волей отдельных земских собраний и имела самый различный характер. Местным органом в одной губернии являлась

губернская земская управа в расширенном составе, с привлечением предсе­дателей уездных управ, в другой - сложная коллегия, где наряду с предста­вителями управы и гласными работали и делегаты от разных общественных организаций (кооперативов, благотворительных обществ и кружков), поста­вивших своей задачей помощь больным и раненым воинам. В большинстве губерний местные комитеты были организованы по схеме, предложенной Московской губернской земской управой: губернский земский комитет об­разуется из избираемых губернским земским собранием 10 гласных, управы в полном составе, по одному представителю от уездных комитетов, одного из членов санитарного бюро губернского земства и представителя губернс­кого санитарного совета.

На губернских земских комитетах лежала забота о своевременном рас­пределении поступающих раненых и больных по уездам и отдельным мест­ностям губернии. Им доставлялись сведения о количестве свободных поме­щений в уездах, а они, в свою очередь, уведомляли уезды о возникающих нуждах. Кроме того, комитеты заботились о размещении раненых в лечеб­ных учреждениях губернского земства и об устройстве для них специальных госпитальных учреждений. Они же выдавали субсидии недостаточным уезд­ным комитетам.

Уездные комитеты состояли из избираемых уездными земскими собра­ниями гласных и управы. Они учреждались по мере необходимости, и их деятельность должна была согласоваться с местными условиями. Работу в этих комитетах осуществляли главным образом земские служащие (статис­тики, агрономы и особенно врачи).

Созданная земствами густая сеть лечебниц давала возможность исполь­зовать их в качестве организационных пунктов для лечения раненых и при­зревать тех из них, которым не требовалось госпитального лечения. Земс­кий врачебный участок представлял собой естественную территорию для организации местной общественной самодеятельности. В участке земской лечебницы обычно возникали более мелкие местные (участковые) комите­ты, которые организовывали сбор пожертвований, подыскивали помещения для призреваемых раненых, снабжали их одеждой и т. п. Представители таких комитетов, на которых лежала вся организационная работа на местах, были представлены в уездных комитетах. С этой целью при уездных земс­ких управах периодически проводились совещания.

Таким образом, уездные комитеты играли регулирующую и направля­ющую роль. Так, в Ярославской и Московской губерниях они с самого начала были признаны объединительными органами в уездах по отношению ко всем другим общественным и частным организациям в деле призрения и

лечения больных воинов. В Костромской губернии в задачи и цели уездных комитетов входило привлечение к делу помощи раненым кооперативов, по- печительств и отдельных лиц и организация отделений комитетов внутри уездов.

В Астраханской губернии кроме уездных комитетов были образованы еще и волостные. Их состав был следующим: земские гласные, живущие в волостях, волостной старшина, 2-3 человека, избранные съездом, священ­ник, земский учитель, земский врач и другие служащие, живущие в данной местности, а также лица, которые с согласия земских представителей могли быть приглашаемы. В Нижегородской губернии внутри уездов также дей­ствовали волостные организации различного типа. В Уфимской губернии возродились санитарно-благотворительные попечительства.

Хотя местные комитеты организовывались в том или ином виде в зави­симости от усмотрения отдельных земских собраний, в своей деятельности они подчинялись Главному комитету, который руководил их работой, реко­мендовал способы ведения дела, указывал желательную форму отчетности и т. п. В известной мере, следовательно, организация этих комитетов опреде­лялась и волей ВЗС.

Задачи ВЗС осуществлялись при содействии организаций, преследую­щих непосредственно публично-правовые цели (учреждения - лазареты, курсы сестер милосердия и т. п.), или организаций, выполняющих экономические функции (предприятия - склады, мастерские, заводы).

Юридической основой ВЗС служило соглашение, выработанное на съез­де представителей губернских земств 30 июля 1914 г., одобренное губернс­кими земскими собраниями, вступившими в союз, и позднее получившее Высочайшую санкцию. Высочайшая санкция имела в данном случае значе­ние специального утверждения соглашения, выработанного земским съез­дом. Нельзя забывать, что земства творили право в области, близко соприка­сающейся со сферой, составляющей прерогативу императора.

Внутренняя организация ВЗС основывалась на соглашении 1914 г. В ряде случаев оно гораздо последовательнее придерживалось принципов само­управления, чем само Положение 1890 г., и, отклоняясь от буквы закона, представляло собой шаг вперед в процессе развития института самоуправ­ления на российской почве (особенно следует отметить освобождение ВЗС от мелочной административной опеки в виде утверждения служащих по выборам и по назначению и т. п.).

Итак, ВЗС представлял собой общественную организацию, занимаю­щую самостоятельное положение благодаря единству органов, осуществляю­щих земские цели в национальном масштабе. Вступление в союз соверша­

лось добровольно. Это объединение, преследуя публично-правовые цели, органически развивало публично-правовые полномочия, выданные органам земского самоуправления законом, и это развитие осуществлялось в юриди­ческих формах, допускаемых правом. При исполнении своих задач, связан­ных как с обороной страны, так и с областью внутреннего управления (орга­низация помощи беженцам, юридической помощи, бирж труда, призрения увечных), ВЗС приходилось вступать в самые разнообразные отношения с органами государственной власти и населением. В известной степени ей были присвоены нормативные функции (принятие постановлений и т. п.). Главный комитет обладал в широком смысле слова правом автономии, пра­вом создания новых органов и определения их внутреннего распорядка. При­нудительная юридическая власть союзу, как и вообще земствам, не была предоставлена.

Административно ВЗС строился на принципе строгой централизации. Исполнительной властью в неопределенно широких размерах обладал Глав­ный комитет. Исключение составляла медицинская организация союза: все постановления медицинского характера обсуждались медицинским советом и приводились в исполнение врачебным бюро; уполномоченные медико­санитарных отделов не назначались, а выбирались. За Главным комитетом сохранялось право мотивированного отказа в утверждении.

Служащих ВЗС можно разделить на две основные категории: служа­щие по выборам и служащие по назначению. К первой группе относились председатель и члены Главного комитета, избираемые собранием уполномо­ченных. Как члены коллегии представительного характера и как лица, полу­чавшие специальное назначение, члены комитета обладали полнотой власти в пределах, доступных рассматриваемой общественной организации. В час­тности, только они распоряжались расходованием средств союза. Другая громадная категория служащих - служащие по назначению - исполняла с различной степенью самостоятельности общие распоряжения Главного комитета.

С одной стороны, служащие ВЗС выполняли важные функции, имею­щие непосредственное отношение обороне страны, и, следовательно, могут быть отнесены к должностным лицам. С другой стороны, их деятельность была связана с общественной организацией, выделенной из общего административного аппарата. Таким образом, это особый вид службы, кото­рый трудно подвести под категорию государственной (хотя ей, несомненно, присущ публично-правовой характер). Применяясь к терминологии россий­ского права XIX - начала XX вв., мы назовем этот вид публично-правовой деятельности общественной службой.

Права должностных лиц ВЗС были исключительно экономического характера. Служащие по найму имели право на вознаграждение, суточные и командировочные, члены комитетов и уполномоченные - на возмещение издержек в известных случаях. Точно также служащим обеспечивалась вы­дача пособий на случай смерти, болезни, потери трудоспособности при ис­полнении служебных обязанностей. Права на пенсию своим служащим (в отличие от служащих земств), ВЗС не обеспечивал.

Как ни отличилась степень власти разных категорий служащих, они все работали для единой цели и исполняли определенную социальную фун­кцию, вверенную общественной организации, и с этой точки зрения их можно признать состоящими на общественной службе. Опираясь на эту почву, земским служащим удалось выработать многие институты, принци­пиально приближающие вольнонаемную земскую службу к государственной службе правового государства. В этом же направлении развивались и слу­жебные отношения ВЗС.

Перейдем к рассмотрению деятельности ВЗС. С начала войны ВЗС ставил перед собой задачу прежде всего помощи больным и раненым. Союз устраивал госпитали, лазареты, оборудовал санитарные поезда, открывал питательные пункты по путям следования раненых, организовывал сбор по­жертвований, а также производил закупки медикаментов и белья для ране­ных, занимался комплектованием медицинского персонала и организовывал склады. С осени 1914 г. союз стал обслуживать непосредственно фронтовые тылы. С этой целью Главный комитет направлял на фронты уполномоченных, при которых были созданы специальные фронтовые комитеты.

Финансы ВЗС складывались из собственных средств, образовавшихся из специальных ассигнований губернских и уездных земств, из пожертвова­ний и из правительственных субсидий. Только за первый год войны земства выделили сразу 32 млн. руб., из них 20 млн. 838 тыс. руб. составляли ассиг­нования губернских земств, а остальные - уездных. Эти средства были нап­равлены на следующие цели: 45,9% - на помощь больным и раненым вои­нам, 33,5% - на помощь семьям призванных и призрение сирот, 1,9% - на помощь населению пострадавших от войны местностей, 8% - на расходы, связанные с мобилизацией земских служащих, 10,7% - на другие расходы, связанные с войной. Основным источником существования союза были пра­вительственные субсидии, значительно превышавшие их собственные капи­талы. На 1 января 1916 г. ВЗС получил от правительства 152 млн. руб.

В Главный комитет ВЗС входили либерально настроенные земские деятели (кадеты и октябристы) во главе с князем Г.Е.Львовым, которые впоследствии, с 1915 г. встали на позицию «прогрессивного блока».

Практическая деятельность ВЗС может быть разделена на два периода. До лета 1915 г. союз занимался главным образом непосредственной помо­щью больным и раненым. С мая 1915 г. он значительно расширил свою работу по снабжению армии, организовав для этой цели мелкую промыш­ленность и кустарные мастерские. Военное ведомство, не готовое к органи­зации помощи больным и раненым в массовом масштабе, передало это дело земскому и городскому союзам. К 1 сентября 1914 г. было открыто госпита­лей, больниц и лазаретов на 60 тыс. коек, а к 1 января 1916 г. - на 173 тыс. коек. Таким образом, союз развернул широкую госпитальную сеть, через которую прошли миллионы раненых.

Для доставки раненых с фронта ВЗС оборудовал специальные санитар­ные поезда, которые направлялись с тыла на фронт, привозили на передо­вые позиции медикаменты, перевязочные средства, съестные припасы, белье и т.д. На обратном пути поезда забирали раненых для доставки в тыловые госпитали и больницы. Всего союз организовал 50 санитарных поездов на 22.500 чел. На 1 января 1916 г. на этих поездах было перевезено до 600 тыс. раненых. Огромные массы раненых и увечных воинов планомерно распре­делялись по всей стране. С этой целью была создана сеть областных распре­делительных пунктов, соединенных прямым железнодорожным сообщением с фронтами. Организация лечения больных и раненых потребовала от ВЗС создания целого ряда вспомогательных учреждений. Союз организовал в широком масштабе заготовку медикаментов и перевязочных средств, кото­рые преимущественно закупались за границей и изготовлялись на неболь­ших предприятиях самих земств. ВЗС имел свой химико-фармацевтический завод с годовой продукцией на 1 млн руб., ряд дезинфекционных камер, бани, прачечные и различные лаборатории.

Наряду с оказанием прямой помощи раненым ВЗС с самого начала своей деятельности занимался заготовкой белья, одежды и обуви. На 15 октября 1914 г. было закуплено белья и теплой одежды для раненых на сумму свыше 9 млн руб. К 1 января 1915 г. затраты союза на эти цели достигли 25,5 млн руб. До мая 1915 г. ВЗС получил заказы от интендантства на изготовление 7,5 млн комплектов белья, 1,2 млн рубах, 1,2 млн брюк, 3,5 млн полотнищ для солдатских палаток и т.д. На 1 января 1916 г. союз заготовил одежды и обуви на 111 млн руб.

ВЗС и особенно местные его организации - губернские земства и об­ластные союзы проводили большую работу по организации помощи увеч­ным воинам и беженцам. Общее количество инвалидов войны союз исчис­лял в 800 тыс. чел. Земства организовывали обучение увечных воинов, от­крывали для них особые мастерские, создавали специальные производствен­

ные артели, кооперативы и т.д. Немало сделал ВЗС и для оказания помощи беженцам, число которых на 1 мая 1916 г. доходило до 600 тыс. чел. Союз и губернские земства занимались распределением и расселением беженцев во внутренних губерниях страны, оказывали им врачебно-санитарную и ма­териальную помощь, организовывали их перевозку. Для большей централи­зации этого дела союзы земств и городов создали единый объединенный отдел по обустройству беженцев.

С осени 1914 г. ВЗС стал обслуживать и непосредственно фронты. На фронтах были созданы полевые госпитали, амбулатории, банно-прачечные отряды, больницы для заразных больных, лаборатории, склады, починочные мастерские, солдатские лавки и т. п. Всего с 1 января 1916 г. союз создал на фронтах 2500 различных учреждений, в которых работали до 15 тыс. чело­век обслуживающего персонала. На одном только западном фронте ВЗС имел 235 лечебных учреждений на 14 550 коек. В течение 1915-1916 гг. через эту госпитальную сеть прошли 321 тыс. больных и раненых. Для рабо­ты на фронтах союз получал от правительства огромные суммы. Так, один только комитет западного фронта ВЗС с 1 октября 1915 г. по 1 октября 1917 г. получил на содержание своих учреждений 208 млн руб.1

Итак, деятельность ВЗС, областных союзов и отдельных земств каса­лась самых разнообразных сторон помощи фронту - от лечения больных и раненых до заготовки овощей и от создания сапожных мастерских до орга­низации детских приютов.

С лета 1915 г. работа ВЗС по снабжению армии значительно усложни­лась, это было связано с общеполитической ситуацией в стране. В конце мая были созданы военно-промышленные комитеты, поставившие перед собой задачу мобилизовать промышленность для работы на войну. Одновременно с этим союзы земств и городов, имевшие к тому времени немалый опыт в деле выполнения военных заказов по снабжению армии, решили расширить свою деятельность и распространить ее на заготовку всевозможных предме­тов снаряжения и вооружения.

Пятого июня 1915 г. в Москве одновременно проходили съезды со­юзов городов и уполномоченных губернских земств, на которых было реше­но создать особый объединенный Главный комитет обоих союзов по снаб­жению армии - Земгор. Земгор состоял из 8 человек - по 4 от каждого союза. Создание нового объединения не означало полного организационно­

1 См.: Краткий очерк деятельности Всероссийского земского союза на 1 января 1916 г. М., 1916; Загряцков М. К вопросу об юридической природе Всероссийского земского союза. М., 1916; Погребинский А.П. К истории союзов земств и городов в годы империалистичес­кой войны // Исторические записки. Т. XII. М., 1941; Земское дело. 1917. № 1, 4 и др.

го слияния союзов земств и городов, они продолжали существовать и после создания Земгора как вполне самостоятельные организации. Некоторые опе­рации по снабжению армии (например, выполнение заказов интендантства на белье и обувь) союзы продолжали выполнять самостоятельно.

Предполагалось, что военно-промышленные комитеты сосредоточат в своих руках руководство крупной и средней промышленностью, деятель­ность же союзов будет направлена на организацию мелкой промышленнос­ти. Постоянная согласованная работа должна была обеспечиваться взаим­ным представительством военно-промышленных комитетов и союзов. В со­став главных комитетов союзов земств и городов входил А.И.Гучков, а в Центральный военно-промышленный комитет были введены Львов и М.В.Челноков (председатель Всероссийского союза городов).

Земгор был окончательно сформирован 10 июля 1915 г. Его местными органами были губернские и уездные комитеты, куда входили представители земств и городских дум. Сопредседателями Земгора стали Львов и Челно­ков. В связи с созданием нового объединения Львов писал: «Перед русским земством открывается новое широкое поле деятельности. Нужно привести в известность и использовать все существующие на местах технические воз­можности; нужно осуществить мобилизацию нашей фабрично-заводской и ремесленной промышленности. Ни один слесарный станок не должен сей­час стоять втуне»1.

Земгор начал свою практическую деятельность с выполнения заказа военного ведомства на шанцевый инструмент и предметы обозного снаряже­ния. В связи с этим перед Земгором встала задача прежде всего снабжения объединяемых им многочисленных мелких кустарных и полукустарных пред­приятий топливом, железом, кожей и другими видами сырья. Большинство заказов (75%) выполнялись через посредство местных комитетов, остальные - непосредственно Главным комитетом по снабжению армии, который был связан с рядом фирм, а также имел большую сеть собственных мастерских и заводов.

Земгор специализировался на поставке военного снаряжения простей­шего типа и предметов первой необходимости, которые не требовали для своего производства крупных механизированных предприятий, а могли из­готовляться в небольших кустарных мастерских. Местные комитеты постав­ляли повозки, сапоги, кухни, седла, топоры, кирки, лопаты и т.д. Например, Пермское губернское земство изготовило при помощи кустарей-сапожников по заказу Земгора 60 тыс. пар сапог.

1 Известия Главного комитета ВЗС. 1915. № 17. С. 2.

С 1916 г. Земгор начал поставлять в армию гранаты, бомбы и артилле­рийские снаряды. Он организовал также специальные инженерно-строитель­ные дружины, которые производили дорожные работы и возводили форти­фикационные сооружения на фронте. Так, например, на западном фронте было организовано 19 таких дружин, которые состояли из 74 тыс. рабочих, а на кавказском фронте в дружинах работали 45 тыс. человек. Одновре­менно Земгор, Главные комитеты союзов земств и городов продолжали вы­полнять заказы интендантства по снабжению армии бельем и теплой одеж­дой. Так, в начале 1916 г. ВЗС получил заказ на изготовление 4 млн. полу­шубков, 5 млн пар валенок, 10 млн пар чулок, 5 млн пар перчаток, всего на сумму свыше 80 млн руб.

На 1 февраля 1917 г. Земгор получил от военного ведомства заказов на общую сумму в 242 млн руб., однако их выполнение отставало от установ­ленных сроков. В своей производственной деятельности Земгор сталкивался с целым рядом затруднений. Не хватало сырья, производственная база мес­тных отделений Земгора не была приспособлена к сложным заказам, также крайне не хватало технических руководств. С целью облегчения выполне­ния заказов Главный комитет рассылал земствам, городским думам и мест­ным союзам детальные чертежи, технические условия и даже образцы пред­метов, подлежащих изготовлению (например, артиллерийских снарядов). Для снабжения предприятий сырьем и топливом Земгор организовал склады железа и угля - в Москве и Нижнем Новгороде. На 1 декабря 1915 г. было закупле­но централизованным путем сырья и топлива на 14 млн руб. Главный коми­тет имел и собственные предприятия: 5 шорно-седельных мастерских, на которых работало 710 чел.; чулочно-трикотажную и крутильную фабрики и т. п. На базе эвакуированного оборудования были организованы Павловская льнопрядильная фабрика (стоимость оборудования 2,3 млн руб.) производи­тельностью в 3 млн аршин в год, фабрика военно-полевых телефонов, на которой работало 200 рабочих. К сравнительно крупным предприятиям Зем- гора следует также отнести завод минеральных кислот, оборудование кото­рого стоило 1,5 тыс. руб. Самое крупное предприятие было организовано Земгором в Подольске в 1916 г. - снарядный завод, на котором к 1 января 1917 г. работали 2600 рабочих. В декабре 1916 г. завод изготовил 19 тыс. трехдюймовых снарядов и 5600 шестидюймовых бомб.

И, наконец, Земгор сосредоточил необходимые средства, т. к. на его содержание отчислялось 2% от общей стоимости заказов. Помимо этого от 1 до 10% себестоимости начислялось на так называемые организационные расходы. На эти средства в 1916 г. Земгор скупил акции акционерного об­щества «Поставщик», основной капитал которого составлял 5 млн руб.

С деятельностью ВЗС связано появление новой отрасли земского хо­зяйства - организация юридической помощи населению. В сметы земств и местных комитетов ВЗС в годы войны почти повсеместно были внесены специальные ассигнования на юридическую помощь увечным воинам и бе­женцам. Вопрос об организации земской адвокатуры имеет долгую исто­рию. Впервые он был поставлен еще в 1871 г. по инициативе Моршанского уездного земства Тамбовской губернии. Однако губернатор опротестовал постановление земского собрания. После чего дело перешло на рассмотре­ние Сената, который оставил протест губернатора в силе. Сенат остался верен своей точке зрения и через 25 лет, когда ему вновь пришлось разби­рать этот вопрос, выдвинутый Лохвицким уездным земством (1896 г.). Пос­леднее, ссылаясь на п. 11 Ст. 2 Положения 1890 г., решило пригласить за счет земства адвокатов, которые давали бы бесплатно или за небольшое вознаграждение юридические советы местным жителям. Сенат, обсуждая жалобу земства на Полтавского губернатора, нашел ее несправедливой и отклонил ходатайства земств об организации юридической помощи населе­нию. Тогда земства, видя все более растущую потребность населения в юри­дической помощи, начали ссылаться в оправдание своих решений на п. 3 Ст. 2 Положения 1890 г., гласящий, что земству принадлежит «заведование по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недо­статка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся насе­лению разрешенным законом способами». В 1896-1897 гг. вопрос о земской адвокатуре поставили крупнейшие земства - Черниговское, Вятское и Пер­мское. Однако и на этот раз желание земских деятелей разбилось о стену формального отвода Сената. Так завершился первый этап борьбы за земс­кую адвокатуру, когда земские люди верили в возможность ее организации.

После этого земствам оставался только один путь - ходатайство о со­ответствующем дополнении Положения 1890 г. Так, Бежецкое уездное зем­ство Тверской губернии просило губернатора довести до сведения прави­тельства о желательном дополнении Ст. 2 в таком виде: «Попечение о мерах для содействия нуждающимся в том лицам из местного населения к получе­нию советов по их частным делам, подлежащим рассмотрению в судебных и административных местах, и к приисканию поверенных для ведения их дел»1. Спустя год губернатор сообщил земской управе, что комитет министров 18 мая 1899 г. ходатайство собрания отклонил. Вопрос о земской адвокатуре, таким образом, был снят до 1906 г. В 1911-1913 гг. Екатеринославское, Костромское, Псковское, Пензенское, Рязанское, Самарское и ряд других губернских земств снова сделали попытку в духе Бежецкого уездного зем­

1 Земское дело. 1917. № 1. С. 5.

ства. Но результат был тот же - в дополнении Ст. 2 правительством под предлогом начавшегося пересмотра Положения 1890 г. было категорически отказано.

Но тем не менее юридическая помощь в том или ином виде существо­вала. Например, она была организована в Тамбовском, Елецком и Лохвиц­ком уездных земствах. Последнее создало юридическую консультацию еще в 1901 г. на средства земства при уездном съезде. В 1910 г. через консульта­цию Лохвицкого земства прошло 1100 дел, в 1911 г. - 1800, а в 1912 г. - 2200 дел, т. е. юридическая помощь расширялась весьма успешно. После введения с 1 января 1914 г. закона о преобразовании местного суда юриди­ческая консультация прекратила свое существование и вновь была учрежде­на с января 1916 г. в форме юридического бюро при земской управе.

Согласно анкете Александровского уездного земства в 1909 г. 85% земств высказались за организацию юридической помощи населению. И, действительно, в 1915-1917 гг. в силу указанных выше причин юридические консультации или юридические бюро и отделы при управах были созданы многими земствами.

Одним из первых в годы войны юридическую помощь населению орга­низовало Ялтинское уездное земство. При управе с 1 января 1915 г. была учреждена должность юрисконсульта, которому было поручено давать зак­лючения по всем делам земства юридического характера, рассматривать за­явления о неправильности земского обложения, составлять договора с раз­личными земскими поставщиками и т. п. В чрезвычайном земском собра­нии 22 апреля 1915 г. было решено поручить юрисконсульту дачу юриди­ческих советов обращавшимся к нему за помощью жителям уезда. На разъезды юрисконсульта по уезду была ассигнована специальная сумма: он периоди­чески должен был принимать клиентов на местах, заранее уведомляя ста­рост о дне своего приезда. Советы давались бесплатно, бесплатно также составлялись различные бумаги. Защита на суде допускалась только в ис­ключительных случаях (по уголовным делам).

Как и следовало ожидать, основная масса клиентов обращалась по делам, так или иначе связанным с военным временем. Из отчета юрисконсульта за 10 месяцев 1916 г. видно, что из 472 обращений за помощью 365 были связанны с войной: ходатайства о пенсиях, суточных, о протезах, об оказа­нии ссудной помощи беженцам, об уплате за уничтоженное военными вла­стями имущество и т. п. По делам гражданским было только 86 обращений, по уголовным - 21. Среди клиентов 45% составляли татары, 5% - греки, остальные - украинцы и русские. При земской управе было также открыто

особое бюро для дачи советов и разъяснений по делам о подоходном налоге, для составления деклараций плательщикам налога и т. п.

Кроме оказания юридической помощи местному населению, Ялтинс­кое земство организовало юридическую помощь больным и раненым воинам в лазаретах ВЗС, расположенных на южном берегу Крыма (здесь было свы­ше 2000 солдатских коек). Эти лазареты частично обслуживались справоч­но-юридическим бюро Общества повсеместной помощи пострадавшим на войне солдатам и их семьям. Оно работало в тесном контакте с земством: среди членов бюро было много земских служащих, земство предоставило бюро помещение и оплачивало часть его канцелярских расходов и т. п.

Нижегородский земский союз приступил к организации юридической помощи с 1916 г. В ее основу были положены следующие принципы: 1) юри­дическая помощь населению должна быть бесплатной; 2) ее должны оказы­вать лица с высшим юридическим образованием, обладающие практическим опытом, «соединенным со знанием крестьянского права и специальных за­конов военного времени»; 3) консультанты должны иметь связь «с обще­ственными элементами»; 4) консультации должны быть по возможности близ­ки к населению; 5) консультации должны вести дела, а не ограничиваться только советами и оформлением прошений; 6) консультации не должны вести спорных судебных дел, но лишь охранять интересы обращающихся к ним лиц перед административными и судебными учреждениями при отсут­ствии судебного спора.

В полном объеме земская юридическая помощь осуществлялась толь­ко в губернском центре - Н.Новгороде, где было открыто губернское земс­кое юридическое бюро. В уездах же на первых порах было решено ограни­читься учреждением отделений губернской организации с помощью специ­альных ее агентов, в обязанности которых входили как популяризация идеи земской юридической помощи, так и посредничество между населением и губернской консультацией, а в неотложных случаях также и непосредст­венное оказание юридической помощи населению. К обязанностям губернс­кого бюро были отнесены: 1) подготовительная работа по организации юри­дической помощи населению на местах; 2) подача юридической помощи лицам, обращавшимся за нею непосредственно в бюро по вопросам, связан­ным с крестьянским бытом, в особенности лицам, потерпевшим от войны (призванным в войска, их семьям и родственникам, беженцам и т.д.); юри­дическая помощь оказывалась в форме устных и письменных советов, напи­сания прошений, наведения справок в присутственных местах и благотвори­тельных учреждениях, ходатайств письменных и личных об удовлетворении законных просьб лиц, имеющих право на государственную или обществен­

ную помощь и заботу и т. п.; 3) оказание содействия по выполнению тех же функций уездным отделениям бюро, руководство их деятельностью в нуж­ных случаях, снабжение их необходимой литературой.

Таким образом, земская юридическая помощь была бесплатной. Как считали сами земства, она должна быть доступной всем земским платель­щикам так же, как и школы, больницы, помощь агронома и ветеринара и т. п. Как показала практика, земская юридическая организация, будучи до­пущенной при исключительных военных обстоятельствах, выжила и за ко­роткие сроки пустила корни. Она строилась на фундаменте, совершенно отличном от тех оснований, на которых покоилась адвокатура частная, дея­тельность юридических бюро и консультаций даже в экстремальных ситуа­циях была проникнута земским духом. Дух земской работы - это создание культурных в широком смысле слова ценностей, удовлетворяющих потреб­ностям населения в целом, а не отдельных его групп. Земства не могли ставить себе целью рост благополучия одного лица в ущерб другому. Обще­ственным интересом были освящены все земские начинания, поэтому глав­ной задачей земского юриста являлось укрепление чувства законности и распространение правильных юридических воззрений в народной среде. Он обязан был разъяснить крестьянину, законны ли его притязания, и, если они законны, помочь ему в их осуществлении, земский юрист служил закону, а не отдельным лицам.

Деятельность нефронтовых губернских и уездных комитетов ВЗС име­ла свою специфику и заключалась прежде всего в помощи семьям призван­ных на военную службу. В качестве примера, рассмотрим формы и методы работы Нижегородского губернского комитета ВЗС. Нижегородский союз за 2,5 года войны на помощь семьям призванных на военную службу ассиг­новал только земских средств 615 тыс. руб. Помощь эта оказывалась через уездные и волостные комитеты и выражалась в следующем: 1) продоволь­ственное обеспечение; 2) обсеменение, обработка и уборка полей; 3) оплата квартир; 4) одежда и обувь; 5) покупка скота; 6) плата за обучение в учеб­ных заведениях. Губернский комитет земского союза помимо распределения средств между уездами оплачивал обучение детей призванных на военную службу в учебных заведениях Н. Новгорода, снабжал протезами пострадав­ших воинских чинов и субсидировал организации, преследующие сходные с губернским комитетом задачи.

Многочисленные недоразумения с установлением прав родственников призванного на казенный паек, хлопоты отпускных о суточных, ходатайства увечных о пособиях и пенсии, споры об имуществе и т. п. - все это побуди­

ло Нижегородский губернский комитет оказывать помощь и юридическими советами на изложенных выше принципах.

Нижегородское губернское земство совместно с губернским комите­том ВЗС проводило огромной важности дело призрения увечных воинов. Губернское земство имело богадельню и в ней 24 койки для инвалидов войны, которые содержались на средства, завещанные генерал-майором Гри­горьевым, и земские ассигнования. Земство пыталось создать благоприят­ные условия призрения инвалидов, т. к. оно видело, что они не относились к привычному типу «богадельщиков» - люди все молодые и стремились приложить свои силы. Поэтому они были выделены в особый «Приют увеч­ных воинов», и само собой возник вопрос о предоставлении им возможно­сти научиться таким ремеслам, которые были доступны по характеру полу­ченного увечья. Земство первоначально попробовало открыть мастерскую резьбы по дереву и корзиночную, а когда этот опыт дал хорошие результа­ты, были устроены портняжная, сапожная и переплетная мастерские. В этих мастерских, которые помещались в четырех зданиях, обучались и выполня­ли заказы более 60 воинов-инвалидов. Обучение ремеслам давало возмож­ность получить верный кусок хлеба. Мера эта имела огромное морально­этическое и культурное значение, как нельзя лучше действовала на психику инвалида: человек искалеченный, неспособный к привычному труду и как бы вычеркнутый из жизни начинал чувствовать себя полезным членом об­щества и способным сносно устроить свою личную жизнь.

Земство не обошло вниманием и образовательные потребности увеч­ных воинов. С осени 1916 г. при приюте были организованы общеобразова­тельные курсы, на которых обучались 70 человек, а также курсы по коопе­рации, привлекшие свыше 40 слушателей. В своем докладе губернскому земскому собранию о курсах управа высказывала такие соображения: обра­зование желательно не только в целях общего развития увечных воинов, поднятия их умственного уровня, оно имеет не только профессиональное, но и общегосударственное значение. Целью курсов было стремление всеми учебными, классными и внеклассными занятиями «осмыслить существова­ние увечных и вселить в них бодрость и уверенность, что они могут быть полезными работниками в жизни и ценными членами общества». По мне­нию управы, в основу преподавания на курсах должна быть положена жиз­ненность учебного материала. Методы преподавания принимались самые разнообразные (в зависимости от состава и развития слушателей), начиная от кропотливого обучения письму и счету и кончая лекционным изложени­ем на общих для всех уроках - беседах по истории, географии и естествоз­

нанию. Учебные программы были весьма гибкими и соответствовали уров­ню развития слушателей.

На общеобразовательных курсах преподавание велось в зависимости от подготовки слушателей, начиная с обучения грамоте до прохождения программы двухклассного министерского и высшего начальных училищ. Ко­оперативные курсы с программой, рассчитанной на срок 4-6 месяцев, имели целью подготовить воинов-инвалидов для службы в сельских потребитель­ных обществах, кредитных и ссудосберегательных товариществах в каче­стве счетоводов-делопроизводителей. Преподавание также было приспособ­лено к умственному развитию лиц, получивших начальное образование в объеме начальной школы.

Приют, мастерские и курсы для инвалидов развивались настолько ус­пешно, что Главный комитет ВЗС, всемерно поддерживавший начинания Нижегородского губернского земства, выделил на приобретение усадьбы и дома для приюта в Н.Новгороде 100 тыс. руб. Помимо помощи прямым жертвам войны Нижегородское губернское земство организовало школьную колонию на 80 детей павших и пострадавших воинов. Колония располага­лась на участке в 50 дес., пожертвованном землевладелицей С.В.Прутченко, и существовала на средства Романовского комитета, ассигнования дворян­ства и земства, на частные пожертвования. Курс обучения ремеслам и зем­леделию намечался 8-летним.

Роль ВЗС и Земгора не может быть оценена только на основании данных о практической деятельности этих организаций. ВЗС и Земгор, как и другие родственные им организации, военно-промышленные комитеты, были также политическими объединениями либеральной общественности. В начале войны, когда либеральные круги держали курс на единение с пра­вительством, ВЗС, полностью исходя из этой установки, проводил свою практическую работу в контакте с правительством. Император Николай II не раз ставил в пример союз за его полезную деятельность. Дело доходило до личных приемов императором руководителей союзов земств и городов, на которых он выражал Высочайшую благодарность за их энергичную работу.

Летом 1915 г., после создания «прогрессивного блока» тон выступ­лений руководителей ВЗС и Земгора изменился. На сентябрьских съездах союзов земств и городов весьма деликатно было отмечено, что правитель­ство противодействует единению общественных сил с властью. В резолюции съезда ВЗС была подчеркнута необходимость обновления власти, которая может быть сильна только при условии доверия страны и единения с закон­ным ее представительством. Съезд избрал специальную депутацию к импе­ратору, которая не была принята Николаем II.

На сентябрьском съезде ВЗС было вынесено решение о координации действий по снабжению армии земского и городского союзов с военно­промышленными комитетами. За такое объединение высказалось и эконо­мическое совещание по борьбе с дороговизной (1915 г.). Однако это не было осуществлено, т. к. правительство, обвиняя военно-промышленные ко­митеты и союзы в политической деятельности, решительно противо­действовало их слиянию. Но между комитетами и союзами был полный контакт, и они проводили не только единую политическую линию, но и вполне согласованную практическую работу.

Съезды союзов земств и городов, созванные после временного роспус­ка Государственной Думы, явились политической трибуной для «прогрес­сивного блока». Критика правительства со стороны представителей союзов земств и городов носила довольно умеренный характер. Львов и Челноков призывали делегатов съезда к политическому благоразумию, подчеркивая, что в борьбе с отдельными министрами нужны выдержка и терпение. Пра­вительство, которое отнюдь не было склонно выполнять программу «про­грессивного блока», решило урезать деятельность союзов и всячески препятствовало в дальнейшем созыву их съездов.

Следующие съезды союзов земств и городов удалось созвать лишь в марте 1916 г. На этот раз критика правительства Николая II приняла более резкий характер. Союзы взяли курс на обновление власти и политическую реформу. Открывая съезд уполномоченных земств, Львов охарактеризовал истекшее полугодие как «полугодие решительного натиска власти на обще­ственность. Они наносили свои удары в забвении великого дела победы и нравственного долга перед родиной»1. С резкой речью выступил представи­тель военно-промышленного комитета Коновалов, который призвал съезд присоединиться к лозунгу «необходимости обновления власти на принципе ее ответственности». Однако съезд ВЗС не принял формулы ответственного министерства, а остался на позиции более умеренного требования о созда­нии правительства доверия. В таком же духе была составлена и полити­ческая резолюция союза городов.

Одновременно с требованием создания министерства доверия на съез­де ВЗС снова был поднят вопрос об объединении деятельности союзов и военно-промышленных комитетов. Это было особенно необходимо для уре­гулирования продовольственного вопроса, состояние которого внушало се­рьезные опасения общественности. Стремление к объединению вылилось в создание Центрального комитета общественных организаций по продовольст­

1 Журналы заседания собрания уполномоченных губернских земств в Москве 12-14 марта 1916... С. 4.

венному делу, в состав которого вошли представители союзов земств и горо­дов, Центрального военно-промышленного комитета, Московского народ­ного банка, Всероссийской сельскохозяйственной палаты, Вольного эконо­мического общества, совета съезда представителей промышленности и тор­говли, съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, ко­операции. Таким образом, объединенный комитет по продовольственному делу включил в свой состав всю либеральную общественность.

Помимо продовольственного дела ВЗС пытался также решить ряд дру­гих важнейших экономических проблем и активно вмешивался в руковод­ство хозяйственной жизнью страны. Союз был привлечен к работе в органи­зованные правительством особые совещания по продовольствию, топливу, перевозкам и обороне. Представители ВЗС выступали на особых совещани­ях с представителями союза городов и военно-промышленных комитетов и пытались оказать влияние на общее направление работ особых совещаний. Так, например, помимо общей постановки вопроса о мерах по увеличению выпуска металла и о порядке его распределения, ВЗС поставил перед Осо­бым совещанием по обороне вопрос о передаче в распоряжение союза 26 млн. пудов железа для выполнения заказов военного ведомства, а также на нужды населения. Союзы земств и городов указывали, что земства имеют известный опыт в снабжении населения и что у них есть большая сеть складов, приспособленных для торговли железом. Союзы пытались также бороться с недостатком рабочей силы, который остро ощущался в годы войны. С этой целью при земствах и городских думах были организованы 153 бюро труда, которые объединялись единым Всероссийским бюро труда. Особое внимание земства уделяли использованию труда беженцев, которых к началу 1916 г. было 2 млн 400 тыс. человек.

В ответ на повысившуюся политическую активность ВЗС и его отделе­ний правительство с 1916 г. усилило борьбу с союзами земств и городов и военно-промышленными комитетами. Союзы земств и городов были обви­нены в расточительстве и создании хозяйственной разрухи в стране. Одна­ко, несмотря на это, князь Львов призывал земства «со спокойной совестью, не смущаясь обвинениями и не взирая на искусственно создаваемые препят­ствия, продолжать тот путь служения родине и армии, на который они всту­пили два года тому назад»1.

Правительство стало принимать меры, направленные к сужению дея­тельности союзов земств и городов, как на фронте, так и в тылу, а также резко сократило их представительство в особых совещаниях. Фронтовые комитеты союзов были взяты под наблюдение разведывательными отделами

1 Городское дело. 1916. № 13-16. С. 702.

армии. Особенно обострилась борьба с правительством накануне февраля 1917 года. В декабре 1916 г. полицией был разогнан V съезд союза городов, на котором должен был обсуждаться продовольственный вопрос. В январе 1917 г. была арестована рабочая группа Центрального военно-промышлен­ного комитета. ВЗС резко осудил эти действия правительства и поддержал идею о смещении Николая II с престола.

После февраля 1917 г. большинство деятелей ВЗС очутились у руля государственного управления. Ряд из них стали членами Временного прави­тельства, многие заняли ответственные государственные посты, как в цент­ре, так и на местах.

ВЗС и земства, городские думы стали одной из главных опор Времен­ного правительства в деле организации власти на местах.

Союзы земств и городов обращались с воззваниями к населению, при­зывая его к «деятельной и честной поддержке Временного правительства» и к ведению войны до «победного конца». Союзы были привлечены к работе различного рода комитетов и совещаний, созданных Временным правитель­ством, продолжили практическую деятельность в области помощи больным, раненым, беженцам, военнопленным и т.д. Работа Земгора была свернута. Это объяснялось тем, что его представители, встав у руля государства, полу­чили в свои руки все рычаги управления хозяйством страны, и необходи­мость в подобной организации просто отпала.

В октябре 1917 г. ВЗС не поддержал большевиков и призвал населе­ние страны к массовым выступлениям и бойкоту новой власти. Но, тем не менее, Союз просуществовал до июля 1918 г., когда СНК объявляет его контрреволюционной организацией и издал декрет о ликвидации союзов земств и городов и военно-промышленных комитетов, о передаче их имуще­ства ВСНХ и его местным органам. Однако в ряде мест деятельность губернс­ких земских союзов продолжалась до лета 1919 г.

Таким образом, располагая громадными средствами, опираясь на гран­диозный аппарат земских и своих специалистов, ВЗС (в пределах постав­ленных перед ним задач) пользовался громадным фактическим влиянием в стране. Организация помощи больным и раненым воинам в годы I мировой войны своей главной тяжестью легла именно на союзы земств и городов. С тяжелыми последствиями мировой войны оказалась в силах бороться только организованная самодеятельность населения. У земского самоуправления, объединившегося в грандиозный союз, оказались и готовая сеть лечебных учреждений, и живые связи с населением, и известный общественный оре­ол, который быстро сделал земство центром самых живых забот о раненых. С каждым днем деятельность земств в этой области получала все более и

более широкий размах. Общественная самодеятельность приобрела слож­ные и стройные юридические формы.

6. Заключение

Опыт создания земских объединений заслуживает самого пристально­го внимания и изучения и в наши дни. На наш взгляд, только та модель местного самоуправления, которая основана на отечественном опыте, может оказаться наиболее плодотворной.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, позволяю­щие создавать объединения местного самоуправления. На наш взгляд это правильно1, это норма федерального и регионального законодательства.

Это положение имеется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе созда­вать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистра­ции в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциа­циям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полно­мочия органов местного самоуправления» (Ст. 10)2.

В современной России действуют более 10 ассоциаций и организаций местного самоуправления. Правда, в отличие от Российской империи, эти союзы носят преимущественно политический характер и, на наш взгляд, были созданы с опережением событий.

1 Конституционное совещание. Стенограмма. Материалы. Документы / Под ред. С.А. Филатова, В.С. Черномырдина, С.М. Шахрая и др. Т. 19. М., 1996. С. 442-447.

2 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября (принят Государственной Думой 12 августа 1995 г.).

Глава 4