Объединения РОССИЙСКИХ ЗЕМСТВ
В.Ф. Абрамов
доктор исторических наук
1. Введение
Введение земского самоуправления явилось колоссальным шагом вперед в европеизации страны. Это был важный этап в становлении правового государства в России.
Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно, однако впервые создавалось самоуправление гражданского, а не корпоративного типа. Земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями, участие в выборах принимали все сословия. В составе распорядительных и исполнительных органов самоуправления (земских собраниях и земских управах) также были представлены все слои общества. Так ломалась корпоративность российского общества и складывалось общество граждан, произошла децентрализация - часть прав от государственного аппарата перешла к органам местного самоуправления. Частичное высвобождение общества из-под контроля государства, хотя бы на местном уровне, давало свободу общественной инициативе и самодеятельности.Формирование основ правового государства, осуществление политических реформ, переход к рыночным отношениям поставили проблему местного самоуправления в современной России. В этих условиях становится возможным осуществление реальной системы самоуправления. Основой для создания подлинного самоуправления может стать опыт российского земства, получивший мировое признание и доказавший свою эффективность. Этот опыт, принципы организации и деятельности земских учреждений должны быть изучены и критически осмыслены заново с позиций решения проблемы сегодняшнего дня. Поэтому заслуживают самого пристального изучения как общие вопросы организации земского самоуправления, так и все стороны практической деятельности земских учреждений.
Земства как органы местного самоуправления были ограничены в своей деятельности определенными территориальными границами - действовали в рамках уездов и губерний и только после февраля 1917 г.
- в волостях.Поэтому сплошь и рядом для решения многих хозяйственно-культурных и политических задач были необходимы личные контакты между представителями земств различных губерний. Потребность в таких связях возникла сразу же после создания земств и осуществлялась на практике в форме легальных и нелегальных съездов и совещаний, товариществ и союзов.
Последовательно рассмотрим все основные формы земского объединения.
2. Легальные земские совещания и съезды
Раньше всего появились легальные земские совещания и съезды. Так, первое общеземское совещание прошло в 1871 г. по вопросу об упразднении подушной подати и собрало 40 земских деятелей из 25 губерний. В 1872 г. Владимирское губернское земство ходатайствовало о разрешении общеземского съезда, но удовлетворения не получило. В 1876 г. было сделано важное дело для объединения земств: при Вольном экономическом обществе начали издаваться под редакцией профессора Петербургского университета В.А.Андреевского «Земские ежегодники», включавшие свод постановлений большинства российских земств1.
В 70-80-х годах ходатайства о созыве общеземских и областных земских съездов были обычным явлением. Во второй половине 90-х годов съезды председателей губернских земских управ носили довольно регулярный характер. В 1900-е годы земские съезды приобрели важное общественнополитическое значение. На них вырабатывалась конституционная программа, которая оставила глубокий след в общественном развитии страны. Однако уже в эту эпоху объединение земств обособилось от политических съездов. Наряду с политическими съездами возникла общеземская организация для определенных целей государственного управления, и это разделение с точки зрения интересов культурной земской работы имело огромное значение. Итак, начиная с 70-х годов объединения земств в виде съездов и совещаний получили широкое развитие.
По данным Департамента полиции, земским материалам за 1865-1917 гг. нами установлено 14 общеземских, межгубернских и областных съездов, 2605 губернских и более 1700 уездных земских съездов.
Из крупных обще1 См.: Веселовский Б.Б. История земства. Т.3. С. 227; ГАРФ, ф. 102, д-во 4, 1907-1917; д- во 3, 1905-1917; «Постановления» и «Труды» съездов; «Журналы» и «Постановления» земских собраний.
земских форумов последнего десятилетия существования земств выделяются совещание представителей земств под председательством начальника Главного управления по делам местного хозяйства по вопросу улучшения земских финансов (1910 г.), общеземский съезд по народному образованию (1911 г.), общеземский съезд по статистике народного образования (1913 г.) и съезд 1914 г. по общественному призрению.
Так, например, I общеземский съезд по народному образованию проходил с 16 по 30 августа 1911 г. в Москве и подвел итог земской просветительской деятельности на протяжении пятидесяти лет1. Необходимость созыва такого съезда констатировал в 1909 г. Казанский земский областной съезд по профессионально-техническому образованию, где в связи с общехозяйственными проблемами пришлось столкнуться с целым рядом педагогических вопросов, которые требовали специального обсуждения в общероссийском масштабе. Состав съезда был определен в 350 человек, в том числе от уездных земств - 196, от губернских - 62, земских служащих - 54 человека (из них 28 учителей), приглашенных специалистов - 36. На самом деле в съезде приняло участие около 600 человек. Из 40 губернских и 428 уездных земств на съезде были представлены 31 губернское и 199 уездных земств.
Следует отметить, что этот съезд был одним из самых массовых по земскому представительству. Руководящая роль на нем принадлежала умеренным земским элементам. Департамент полиции определил состав участников съезда с правом решающего голоса следующим образом: 132 умеренных (октябристы, беспартийные и т.д.), 80 правых (монархисты) и 69 левых (кадеты и левее). На съезде работали пять секций: школьного образования, подготовки учителей, внешкольного образования, всеобщего обучения, управления и руководства школой. Бюро съезда выделило три общих вопроса, которые съезд должен был решить в первую очередь и решение которых должно было составить стержень и предпосылку для всех остальных работ съезда: 1) должна ли народная школа преследовать свои самостоятельные цели или же служить переходной ступенью к средним учебным заведениям; 2) место профессиональных школ в общей системе народного образования и связь с общей школой; 3) общедоступность и общеобязательность обучения.
Тезисы всех докладов съезда были еще до съезда отпечатаны и изданы отдельной брошюрой. Таким образом, организационно съезд был подготовлен хорошо.1 ГАРФ, ф. 102, д-во 4, 1911, д. 222.
В течение двух недель делегаты общеземского съезда по народному образованию обобщали огромный опыт, накопленный земствами по всем формам культурно-просветительской работы. Решения и резолюции съезда оказались весьма ценными не только для земств, но и в целом для страны. Из важнейших решений следует выделить следующие. Общедоступность начальной школы съезд признал делом неотложным, обязательность - желательной. Съезд высказался за проведение в жизнь с 1 января 1912 г. закона о всеобщем обучении и регулярный отпуск на это мероприятие по 10 млн рублей в течение 10 лет, а также 300 млн рублей в течение 15 лет на школьное строительство. По вопросу о профессиональном обучении съезд постановил, что оно не должно входить в число задач народной школы (как начальной, так и повышенной), что профессиональные школы должны быть предназначены для лиц, уже прошедших курс начальной школы. Съезд признал необходимым предоставление земствам новых источников обложения и отмену закона о предельности земского обложения.
Организация земских профессиональных съездов учителей, врачей, агрономов, страховых агентов и других служащих земств - тема для специальной работы. Однако отметим, что земские гласные и представители «третьего элемента» принимали активное участие не только в чисто земских съездах и совещаниях, но и в общероссийских съездах и совещаниях, касающихся различных областей народной жизни. Так, например, в феврале 1901 г. в Москву съехались деятели агрономической помощи сельскому хозяйству. В числе участников съезда были 360 земских гласных и служащих. Съезд стал переломным в развитии самого земского либерального движения: выдвинул важное политическое требование всесословной волости, призвал земства к политической деятельности, нацеленной против бюрократии. С учреждением 22 января 1902 г.
Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности для обеспечения его работы создавались губернские и уездные комитеты. В их состав (73 губернских и 536 уездных комитетов общей численностью 12490 чел.) наряду с лицами, назначаемыми губернаторами, входили председатели и гласные земских управ.Комитеты также играли существенную роль в развитии земского оппозиционного движения. На III съезде деятелей по техническому образованию (1904 г.), собравшем около 3000 участников (в их числе оказалось более 800 земских гласных и служащих), были приняты резолюции о всеобщем обучении, свободе печати, собраний и союзов, 8- часовом рабочем дне, об отмене религиозных и национальных ограничений. На съезде было произнесено немало речей о необходимости созыва полноправного парламента. На IX съезде врачей (Пироговском), где также большинство составляли земс
кие деятели и земские врачи, были приняты резолюции о широких социальных реформах, свободе печати и слова, отмене черты оседлости для евреев, расширении прав земств и распространении их по всей стране, уравнении крестьян в правах с другими сословиями, 8-часовом рабочем дне, праве рабочих на профсоюзы и обязательное страхование, отмене телесных наказаний. На этих съездах впервые в России при огромном стечении публики открыто и во всеуслышание было заявлено о том, что так дальше жить нельзя, необходимы свободы и социальные реформы.
Ряд земств (Казанское, Харьковское и Екатеринославское) проявили стремление к областному объединению по ряду важнейших культурно-хозяйственных вопросов. Так, в 1900-е годы в Екатеринославе прошел ряд земских областных съездов по сельскому хозяйству. Например, в 1910 г. Екатеринославское губернское земство провело II областной съезд представителей земств и заведующих сельскохозяйственными складами юга России по вопросу об объединении земств в товарищество по закупке сельскохозяйственных машин. На съезде приняли участие представители 10 губернских земств и Донской области, был выработан окончательный проект договора южно-русского товарищества о совместной закупке сельскохозяйственных машин и орудий.
На следующий год, с 7 по 19 сентября 1911 г. Екатеринославское губернское земство организовало областной съезд представителей земств и сельскохозяйственных обществ юга России. Программа съезда, выработанная агрономическим отделом губернской управы и утвержденная правительством, охватывала все отрасли сельского хозяйства и большинство вопросов агрономической помощи населению - опытное дело, сельскохозяйственное образование, улучшение животноводства, сельскохозяйственную кооперацию, лесоводство и т.д. В съезде приняли участие 462 человека. По губерниям они распределялись следующим образом: 156 человек - из Екатеринославской, 73 - из Харьковской, 49 - из Полтавской, 36 - из Херсонской, 30 - из Таврической, 26 - из Московской, 19 - из Киевской, 17 человек - из С.-Петербургской и т.д. Состав участников съезда был следующим: землевладельцев, в числе которых были и земские гласные, - 133 человека, специалистов сельского хозяйства - 329 человек (в т.ч. 7 губернских агрономов и их помощников, 42 уездных агронома, 52 участковых агронома, 28 деятелей опытного дела и т.д.). Съезд продолжался 13 дней и провел за это время 47 заседаний, на которых было заслушано 122 доклада. Общих собраний было семь, 40 заседаний происходили по секциям, которых было семь: сельскохозяйственное опытное дело и полеводство (заслушано 20 докладов), сельскохозяйствен
ное образование (6), агрономическая помощь населению (11), животноводство (14), организация хозяйства и экономика земледелия: мелкий кредит и кооперативные учреждения (26); садоводство, виноградарство, огородничество и т.д.; сельскохозяйственная энтомология и фитопатология (45 докладов). Труды областного съезда (доклады, журналы и постановления) были изданы Екатеринославским губернским земством в пяти томах под редакцией секретаря бюро съезда В.Брунста. Расходы на устройство съезда составили 10 600 руб. (в том числе 2900 руб. на содержание персонала бюро и 6200 руб. на печатание трудов), которые были покрыты ассигнованием Екатеринославского губернского земства (3 тыс. руб.), субсидией от Департамента земледелия (5 тыс. руб.), членскими взносами губернских земств-участников и подпиской на сумму (2600 руб.).
Казань, являясь крупным научным и административным центром, притягивала к себе весьма обширный регион - от 8 до 10 губерний, где были введены земские учреждения по Положению 1864 г. Большинство активных земских деятелей и представителей земской интеллигенции обширного Волжско-Камского края были выпускниками Казанского университета. Поэтому они стремились устанавливать различные связи именно с Казанью. К тому же большинство профессоров университета и ветеринарного института были тесно связаны с практической деятельностью многих поволжских земств. Большая группа либерально настроенных земских деятелей и земских служащих являлась членами Казанского общества врачей и общества естествоиспытателей при Казанском университете. Многие земские деятели Среднего Поволжья, одновременно занимая административные и выборные должности, больше были связаны с Казанью как окружным административным центром. Оппозиционно настроенных земских деятелей также связывала и пресса Казани, особенно газета «Волжский вестник».
Остановимся на некоторых конкретных совместных мероприятиях земств Волжско-Камского края. Так, только Казанское земство в разные годы ходатайствовало о созыве в Казани 8 областных съездов. Известно также, что и многие другие земства Поволжья ходатайствовали перед правительством о проведении различных съездов в этом крупном окружном центре. В Казани в 1865-1917 гг. состоялись 3 областных съезда: первый - в 1886 г. по чумному вопросу, второй - в 1898 г. по дифтерии и третий - в 1909 г. по кустарной промышленности и профессиональному образованию. В съездах приняли участие представители многих земств России. Так, на съезде по чумному вопросу1, созванному по инициативе земского гласного
1 См.: Труды съезда представителей земства губерний Волжско-Камского края. Казань, 1886.
профессора Казанского университета А.В.Васильева, присутствовали представители 8 губернских земств России: по 3 - от Казанского, Симбирского, Нижегородского, Пермского и Вятского, по 2 - от Саратовского, 4 - от Уфимского. На съезде было четверо уполномоченных от МВД, а также ветеринарные врачи и другие лица из Казанской губернии - 24 чел., в т. ч. шесть от университета и ветеринарного института. Среди них - профессора Казанского университета А.В.Васильев, Н.Я.Мельников, Ф.М.Суворов и
А.И.Якоби, профессора ветеринарного института И.Н.Ланге, Г.П.Кириллов. Из Пермской и Симбирской губерний на съезде присутствовали по два земских ветеринарных врача, из Вятской - один врач, а также известный земский санитарный врач, работавший тогда в Пермском земстве, И.И.Молле- сон. Всего областной съезд представителей земств губерний Волжско-Камского района с 30 мая по 8 июня 1886 г. собрал 58 человек. В работе съезда также приняли участие студенты Казанского ветеринарного института и университета. Это был первый областной земский съезд по ветеринарному вопросу в России, он выступил за скорейшее повсеместное введение закона от 3 июня 1879 г., об обязательности уничтожения зачумленного скота. Он признал необходимым относить расходы по применению этой меры не на процентные сборы на скот (установленные законом), а исключительно на общий земский счет (как это осуществлялось земскими учреждениями Казанской губернии). Земства направили около 20 ходатайств в адрес правительства, которые касались в основном изменений или добавлений в действующее законодательство по ветеринарной части. Правительство удовлетворило большинство ходатайств областного земского съезда.
Казанское земство готовило специалистов среднего звена (фельдшеров и акушерок), а также учителей для земств обширного Волжско- Камского края и Сибири. Так, в Казанской земской женской учительской школе учились стипендиаты 25 губерний России. Большинство среди них составляли представители земств Поволжья. Казанская земская фельдшерско-акушерская школа готовила специалистов до начала 90-х годов для всего Поволжья и Сибири. Лишь Самарское земство имело собственную фельдшерскую школу.
Поволжские земства поддержали многие начинания Казанского губернского земства. Так, идея строительства в Казани центральной земской поволжской больницы была поддержана семью губернскими земствами Волжско-Камского края. Однако совместный проект земств Поволжья и Казанского университета был отклонен МВД. Переписка по устройству этой больницы между земствами и МВД, с одной стороны, и университетом и МВД, с другой, длилась с 1870 по 1887 гг. и была прекращена «за неимением в
виду МВД и МНП соответственных денежных средств»1. Однако первые неудачи не остановили земства. Они настойчиво искали оптимальные пути выхода из сложившейся ситуации. Земствами Волжско-Камского края уже в 70-е годы был разработан проект Поволжской земской областной глазной больницы. Инициатором проекта был выдающийся русский офтальмолог профессор Казанского университета Е.В.Адамюк2.
В 1889 г. на медицинском факультете Казанского университета была избрана комиссия в составе профессоров Н.И.Любимова, С.В.Левашова, Н.Ф.Высоцкого для совместной с городским и земским органами самоуправления выработки решения об учреждении при университете Казани бактериологической станции. В связи с тяжелой эпидемией дифтерии комиссия поставила задачу изучить и оценить способы лечения этой болезни. Предусматривалось проведение опытов по приготовлению антидифтерий- ной сыворотки по Берингу, проверке ее эффективности на больных. Университет обратился в Казанское губернское земство с просьбой открыть дифтерийное отделение при губернской земской больнице. Земские гласные единогласно поддержали ученых университета. По существу это было рождение первой в России научно-методической лаборатории для борьбы с дифтерией. После продолжительных опытов в стенах земской больницы университет и Казанское земство решили созвать в г.Казани съезд представителей земств и врачебной администрации Волжско-Камского края по вопросам борьбы с дифтерией. Областной съезд состоялся в мае 1896 г., на нем присутствовали представители земств 14 губерний России. Съезд обсудил материалы по эпидемиологии дифтерии и единодушно одобрил проект создания бактериологического института при Казанском университете. Ходатайства земств и университета были удовлетворены правительством. Бактериологический институт был открыт 10 февраля 1900 г. И затем земства Поволжья неоднократно финансировали по просьбе ученых университета научные исследования института. Университет со своей стороны проводил в институте курсы по усовершенствованию земских врачей обширного региона.
Многие земства уже в 60-70-е годы настойчиво высказывались за необходимость создания постоянной общеземской организации. Однако до начала 1900-х годов все стремления земств к объединению правительственными органами рассматривались исключительно с точки зрения их политического значения и пресекались в самом корне. Поэтому они приобретали нелегальные и полулегальные формы.
1 РГИА, ф. 1287, оп. 20, д. 509, Л. 338.
2 Флоринский В. Сведения о состоянии и потребностях русских медицинских факультетов... СПб., 1876. С. 143-147.
3. Либеральное движение и земские объединения
Нелегальные формы объединения земских деятелей были непосредственно связаны с оппозиционным движением и достаточно полно раскрыты в работах современных исследователей, занимающихся проблемами земского либерального движения (Н.М.Пирумовой, Ф.А.Петрова, П.И.Шлеми- на и др.)1. Мы же выделим и рассмотрим только основные их формы.
Наибольшее распространение получили съезды и частные совещания оппозиционных земских деятелей. В литературе учтено более 40 съездов и совещаний, все они состоялись до 1905 г. В условиях, когда не было общеземского центра, этого следовало ожидать. Так, именно стремление сплотиться подтолкнуло И.И.Петрункевича и А.Ф.Линфорса созвать съезд земцев в Москве в марте 1879 г. Сорок земских гласных собрались на квартире князя Кропоткина. На съезде были заслушаны доклады о юбилее Квитки- Основьяненко в Харькове, о непринятии адреса Черниговского земства и о переговорах с революционерами в Киеве. При обсуждении докладов высказывались мнения в пользу постоянной организации земцев для борьбы с правительством и за конституцию. Никаких решений съезд не принимал.
Через 16 лет, в дни коронации Николая II в Москве состоялись частные совещания председателей губернских земских управ. На них с яркой речью выступил председатель Московской губернской земской управы Д.Н.Шипов, призвавший к «земскому единению». Участники совещания решили впредь собираться ежегодно. Вторая встреча состоялась с 8 по 11 августа 1896 г. в Н.Новгороде.
Принятые решения касались периодичности такого рода совещаний, разработки их программы и создания с этой целью при Московской управе бюро совещания представителей земств. Политических заявлений ни первое, ни второе совещание не принимали. Они конституировали себя как частные собрания. Однако и такое скромное начинание встретило отпор со стороны администрации, потребовавшей закрыть бюро при Московской управе. Третье совещание состоялось в Москве 18 августа 1898 г., куда земцы съехались по случаю открытия памятника Александру II. На юбилейном банкете они обсудили возможность издания общеземской газеты или журнала при Московской управе. Первая попытка создать координирующий общеземский орган и проводить регулярные съезды и совещания земских деятелей завершилось неудачей ввиду неуступчивой политики правительства.
В конце июля 1901 г. прошло тайное совещание земских деятелей, которое обратилось к губернским земским собраниям с предложением обсу
1 См.: Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. М., 1977 и др.
дить на очередных сессиях следующие политические вопросы: понижение имущественного ценза при избрании земских гласных; освобождение земств от бюрократической опеки и расширение их полномочий; гражданское равноправие крестьян, податную реформу, выборный мировой суд; упразднение предварительной цензуры; отмену актов, вводящих положение о чрезвычайной охране государственного порядка. Призывы, раздававшиеся на этом совещании, а также рост политического напряжения в стране обсуждались на легальном съезде деятелей кустарных промыслов в Полтаве в сентябре 1901 г. Съезд собрал более 200 человек из пяти губерний, представлявших главным образом земских гласных и служащих. После 10 дней работы съезд принял резолюции о расширении полномочий земского самоуправления.
Двадцать третьего - двадцать пятого мая 1902 г. в Москве состоялся частный съезд земских деятелей. Его участники предложили правительству допустить земцев в Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности и включить их в сельскохозяйственный совет при Министерстве земледелия. Съезд рекомендовал земским управам обсудить в губернских и уездных комитетах положение в сельском хозяйстве и назвать пять условий, отрицательно на него влияющих: правовое положение крестьян; проблемы с народным образованием; положение земства как органа местного самоуправления; финансово-экономическая политика правительства; отсутствие гласности в обсуждении экономических нужд страны. Соответственно съезд высказался за то, чтобы уравнять крестьян в правах с другими сословиями, расширить доступ к образованию и освободить крестьян от административной опеки, обеспечить защиту их интересов в суде; отменить телесные наказания, реорганизовать земства по всесословному принципу и предоставить им необходимую самостоятельность; изменить налоговую политику. Так, земские деятели предлагали двигаться по пути правового государства через ряд реформ, в необходимости которых местное самоуправление обязано было убедить власть.
Хотя земцы собирались на московский съезд тайно, правительство было осведомлено о нем и выразило «свое неудовольствие». Участники съезда, в том числе 15 председателей губернских земских управ, получили высочайший выговор. В ответ князь Павел Д. Долгоруков, граф П.А.Гейден и М.А.Ста- хович написали министру внутренних дел В.К.Плеве дерзкое письмо. В нем они вины за собой не признали, а выговор объяснили доносом Плеве государю.
В начале 1903 г. земская оппозиция стала выступать решительнее и вышла на земские собрания с требованием о привлечении выборных от земств к законодательной работе. Платформу соответствующей агитации выработало частное совещание земских деятелей, состоявшееся в апреле
1903 г. под председательством князя Д.И.Шаховского. В нем участвовало 28 человек из 17 губерний. Они съехались в Петербург, используя как повод совещание, созванное Плеве по страховому вопросу, на которое приглашались и земские представители. Перед приемом у министра внутренних дел земцы провели ряд встреч для обмена мнениями, где прозвучали серьезные претензии к правительству. По мнению князя П.Д.Долгорукова, земцы должны были заявить, что крамола будет успешно развиваться пока народная масса будет некультурна и поэтому надо сделать народ культурным и экономически сильным, а для этого необходимо развитие самодеятельности в обществе, т. е. самоуправления. Он считал, что земцы из обвиняемых должны превратиться в обвинителей, из опекаемых - в советчиков правительства. Д.Н.Шипов отмечал, что правительство не понимает происходящих в стране событий и запросов общественной жизни, а потому даже при искреннем желании разрешить назревающие проблемы сделать этого не в состоянии. Предлагалось влиять на правительство путем подачи одновременно множества земских ходатайств, которые должны указать власти пути выхода из кризиса. Совещание рекомендовало всем губернским земским собраниям ходатайствовать, чтобы законопроекты об «усилении способов непосредственного удовлетворения многообразных нужд земской жизни» перед внесением их в Государственный совет передавались на рассмотрение губернским земским собраниям. Вместе с тем, чуть более половины участников совещания отклонили предложение о привлечении представителей земств (по выбору губернских гласных) в центральные государственные учреждения при выработке законопроектов. Вместо него прошла резолюция о «привлечении местных людей при обсуждении местных дел» в министерства только через губернские земства. За 1903 г. на рекомендации апрельского совещания откликнулись и приняли их 24 земства.
Следующее частное совещание земцев состоялось в феврале 1904 г. В Москву съехались 40 человек (в т. ч. Д.Н.Шипов, Н.Н.Львов, Ф.И.Родичев,
В.И.Колюбакин и др.) из 20 губерний. Совещание обсудило тактику оппозиции на будущих земских собраниях. Его участники поддержали военные усилия правительства, решив отложить борьбу с произволом и бесправием до окончания русско-японской войны. На совещании восторжествовала умеренная оппозиция со славянофильским оттенком.
В сентябре 1904 г. частное совещание земских деятелей постановило созвать в ноябре общеземский съезд и обсудить на нем вопрос о представительном учреждении в стране и его правах.
С 30 октября по 4 ноября прошло 11 совещаний, посвященных предстоящему съезду. Официального разрешения на проведение съезда не после
довало. В итоге личной встречи Г.Я.Львова и Д.Н.Шипова с министром внутренних дел П.Д.Святополк-Мирским удалось достичь соглашения на следующих основаниях: 1) съезд признается частным собранием, публика на него не допускается; 2) правительство не станет мешать собраниям земцев на частных квартирах; 3) после их завершения правительство должно быть ознакомлено с принятыми резолюциями. Съезд собрался 6 ноября 1904 г. на квартире Тверского губернского гласного и адвоката И.А.Корсакова в Петербурге. На съезде присутствовали 105 делегатов от 33 губерний, в том числе 32 из 34 председателей губернских земских управ, три четверти участников съезда высказались за конституцию. В резолюциях съезда признавалась ненормальность существовавшего государственного управления, которая заключалась в разобщенности правительства и общества. Съездом также были приняты следующие резолюции: 1) правительство стремится устранить общество от государственного управления и стесняет местное самоуправление; 2) бюрократический строй создал почву для административного произвола, что подрывает доверие общества к правительству; 3) правильное течение общественной и государственной жизни возможно лишь при условии единения государственной власти и общества; 4) для того, чтобы устранить административный произвол, необходимо гарантировать неприкосновенность личности и жилища, ограничения в правах и высылка допускаются только с разрешения суда; нужно пересмотреть порядок привлечения к гражданской и уголовной ответственности должностных лиц; 5) обеспечить свободу совести, слова, печати, собраний и союзов; 6) равенство всех граждан перед законом; 7) уравнение крестьян в личных правах с другими сословиями, ограждение их от административной опеки, обеспечение их правильной формой суда; 8) отменить сословное представительство в земствах, создать мелкую земскую единицу, предоставить самостоятельность земским и городским думам, распространить местное самоуправление на всю Россию; 9) народное представительство как особое выборное учреждение должно участвовать в законодательной деятельности, установлении бюджета, контроле за деятельностью правительства (мнение большинства - 71 чел.); правильное участие народного представительства как особого выборного учреждения (мнение меньшинства - 32 чел. во главе с Шиповым); 10) съезд надеялся, что власть созовет народное представительство, чтобы с его помощью вывести общество из кризиса. Кроме того, съезд принял резолюцию с предложением немедленной отмены Положения 1881 г. о мерах к охране государственного порядка и общественного спокойствия. Все земские собрания получили рекомендацию возбудить ходатайства о созыве выборных от земств для пересмотра Положения 1890 г. Делегаты избрали депутацию в
составе Д.Н.Шипова, И.И.Петрункевича, Г.Е.Львова, П.А.Гейдена и М.В.Ро- дзянко для представления решений съезда государю. Итак, ноябрьский земский съезд сыграл существенную роль в формировании программы и политики либерализма, получил поддержку прогрессивного общества, в целом дал толчок общественному движению в стране. Оппозиционно настроенные земские деятели через съезды и совещания стремились втянуть земства в борьбу за конституцию.
Двадцать второго - двадцать пятого февраля 1905 г. в Москве на квартире Ю.А.Новосильцова состоялось совещание земцев-конституционалис- тов. Совещание выступило за полноправный двухпалатный парламент, избранный всеобщим тайным голосованием. Была также сформулирована аграрная программа, которая включала положения о принудительном выкупе помещичьих земель и создании государственного земельного фонда.
И в 1905 г., несмотря на проявившиеся разногласия в земской среде, активная часть земских деятелей держалась одного организующего центра - земских съездов. Очередной съезд был созван в Москве 21-26 апреля 1905 г. Перед ним стояла задача выработки позиции земств относительно народного представительства. Съезд собрал 125 делегатов, избранных земскими собраниями, и проходил под председательством профессора Московского университета Д.Н.Анучина. Участники съезда высказались за двухпалатное постоянное народное представительство. Первая палата избиралась всеобщим прямым тайным и равным голосованием, а вторую формировали представители местного самоуправления. Съезд предложил булыгинскому Особому совещанию определить порядок избрания первого народного представительства, отменить Положение 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка, объявить политическую амнистию, отменить власть над крестьянами земских начальников, установить свободу слова, печати, собраний и съездов. Шипов и его сторонники (17 чел.) вновь оказались в меньшинстве, предложив сформировать парламент не путем всеобщих выборов, а избранием депутатов на губернских земских собраниях, т. е. косвенным путем.
Следующий земский съезд состоялся также в Москве, а 24-25 мая 1905 г. Московский губернатор не выполнил предписания правительства не допустить работу съезда. На съезд съехались более 300 делегатов из 34 земских губерний. Они находились под впечатлением военных поражений и усиливавшегося народного движения. Участникам съезда, объединенным общей заботой о судьбе отечества, удалось выработать документ, ставший платформой, на основании которой власть могла бы договориться с обществом, избавив Россию от революционных потрясений, - петицию на имя государя императора Николая II.
Шестого - девятого июля 1905 г. в квартире князя Долгорукова прошел объединенный съезд, который обсудил политическую ситуацию в стране. Были предложения немедленно принять манифест к населению. Однако часть влиятельных делегатов во главе с С.Н.Трубецким решительно возражала против этого. После длительных заседаний были приняты следующие решения: во-первых, отвергнут правительственный проект законосовещательного представительства; во-вторых, заявлено требование об избрании законодательного парламента всеобщим, прямым, тайным и равным голосованием; в-третьих, принято согласованное решение обратиться к народу с призывом объединяться для отстаивания законодательного представительства и открытого обсуждения своих нужд; в-четвертых, начала формироваться комиссия из юристов с целью рассмотрения конституционной хартии, составленный при участии С.А.Муромцева и Ф.Ф.Кокошкина. Правительство откликнулось на съезд, прислав в Москву сенаторскую комиссию, которая имела поручение провести расследование и закрыть съезд. Однако миссия сенаторов не принесла желаемых результатов, поскольку съезд собрал цвет российского общества.
Девятого - десятого июля 1905 г. состоялось совещание земцев-кон- ституционалистов. Совещание высказалось за решительную консолидацию оппозиционных сил, для чего предлагалось создание конституционно-демократической партии, которая объединила бы единомышленников из Союза союзов, «Союза освобождения» и земских учреждений.
Двенадцатого - пятнадцатого сентября 1905 г. прошел съезд земских и городских деятелей, который отразил резкое расслоение в земской среде на «шиповцев» и «конституционалистов». В общих чертах съезд рассмотрел конституционную хартию и большинством голосов одобрил программу «Союза освобождения». «Шиповцы» не поддержали тезис о принудительном отчуждении помещичьих земель. После долгих обсуждений удалось принять решение об отчуждении «в случае необходимости части частновладельческих земель с вознаграждением по справедливой цене». Съезд также одобрил отмену выкупных платежей и постановил не бойкотировать булыгинскую думу. В целом же удалось наметить довольно демократическую земскую избирательную думскую кампанию (с использованием лозунгов с требованиями свободы слова, собраний и союзов, агитации за всеобщие и равные выборы, требований предоставления думе законодательных прав).
Сентябрьский съезд завершил эпоху освободительного движения, когда разнородные оппозиционные силы группировались вокруг земских съездов. И.И.Петрункевич выделяет следующие вехи земско-съездовской оппозиционности в 1905 г.: 1) изменение состава съездов - широкое представи
тельство получили городские думы и лица свободных профессий; 2) съезды превратились в действенные центры общественной оппозиции, поскольку все недовольные правительством примыкали к съездам и каждый решал меру своего участия в борьбе (такая организация открыла дорогу не только земским гласным, но и другим общественным кругам); 3) большинство земцев выступило против малопродуманных, упрощенных революционных идей, распространявшихся в общественных сословиях низкого социального положения, уровня образования и политического воспитания (земцы опасались вредных и нелепых действий революционеров, имевших иллюзию ясности и легкой достижимости своих идей); 4) постепенное размежевание сторонников демократической конституции и приверженцев самодержавия, выступавших вместе под лозунгом борьбы с бюрократией.
Оппозиционно настроенные земские деятели создали ряд нелегальных организаций. Так, в конце 1878 г. было организовано «Общество земского союза и самоуправления» («Земский союз», или «Лига оппозиционных элементов»). Организация разработала программу политической реформы в России, взяв за основу брошюру И.И.Петрункевича «Очередные задачи земств». В центре преобразований должен был находиться двухпалатный парламент. Первая палата - Государственная Дума - избиралась всеобщим голосованием и обладала законодательными правами. Вторая палата - Союзная дума - формировалась косвенным путем из представителей областных земских собраний, ей надлежало защищать интересы областей. Законы и бюджет предполагалось принимать обеими палатами, которые в равной степени имели право выражения недоверия правительству. Пересмотр конституции осуществлялся по взаимному согласию палат. Проверка соответствия принимаемых законов конституции возлагалась на Кассационный суд.
Итак, спустя пятнадцать лет после основания земств часть земцев выдвинула первые политические требования и даже создала нелегальную политическую организацию. Условия российской действительности, отсутствие гражданских свобод подтолкнули к оппозиционной деятельности вовсе не предназначенные для этого учреждения местного самоуправления.
Еще двадцать лет спустя земцы основали два нелегальных союза - «Союз земцев-конституционалистов» и «Союз освобождения», стремясь привлечь в них всех недовольных бюрократией, чтобы выступить против самодержавия единым общественным фронтом и заменить его демократической государственностью с полноправным парламентом. Организации эти оставили заметный след в освободительном движении, быстро распространившись благодаря земствам по всей стране.
«Союз земцев-конституционалистов» оформился на земском съезде 8 ноября 1903 г. в Москве с целью подготовки конституционных выступлений, т. е. обращений земских собраний к правительству и государю о необходимости введения конституции. Было создано бюро союза. Наиболее активную роль в руководстве играли Д.И.Шаховской, Ю.А.Новосильцев, Петр Д. и Павел Д. Долгоруковы. Члены этого союза были организаторами земских съездов 1900-х годов. Прежде всего они ставили задачу «объединения земских сил с общенародными» и вместе с «Союзом освобождения» (практически все были его членами) составили организационный комитет партии кадетов. После распада союза правое крыло земцев-конституционалистов послужило ядром партии октябристов («Союз 17 октября»), а остальные вошли в состав конституционно-демократической партии.
Создание «Союза освобождения» было подготовлено заграничным журналом русских либералов «Освобождение». Начало «Союза освобождения» было положено на совещании либеральных земцев, основателей «Освобождения», с группой интеллигентов, состоявшемся 20-22 июля 1903 г. в Шаф- хаузене (Швейцария), где было принято решение об образовании в России местных групп «Освобождения» с последующим их слиянием в единую организацию.
Учредительный съезд «Союза освобождения» прошел 3-5 января 1904 г. в Петербурге при участии 48 делегатов: 19 земских деятелей и 22 лиц свободных профессий. В программу были включены положения об уничтожении самодержавия, принятии конституции, гарантии широких прав и свобод граждан, проведении социально-экономических преобразований. Устав предлагал рассматривать союз как добровольную федерацию групп, свободных в своей деятельности. Делегаты также обсудили проект будущей конституции.
Основные положения проекта были следующими: представительное правление обеспечивается двухпалатным парламентом; правительство назначается государем-императором; министр-президент имеет право роспуска парламента, но если парламент вторично выскажет недоверие правительству, оно уходит в отставку; указы государя подтверждаются министром- президентом; нижняя палата парламента избирается всеобщим голосованием, верхняя состоит из представителей земств, городов и университетов; за соблюдением конституции наблюдает Сенат. В совет «Союза освобождения» вошли видные земские и общественные деятели: И.И.Петрункевич (председатель), Н.Ф.Анненский (зам. председателя), Н.Н.Львов, Д.И.Шаховской,
В.Я.Богучарский, С.Н.Прокопович, С.Н.Булгаков, Петр Д. Долгоруков, Н.Н.Ковалевский и А.В.Пешехонов.
Двадцатого - двадцать второго октября 1904 г. в Петербурге на частных квартирах прошел II съезд «Союза освобождения», где был решен вопрос об участии в общеземском съезде с целью добиваться принятия на нем конституционной резолюции. За такие же резолюции предполагалось голосовать на очередных сессиях земских собраний и на банкетной кампании, организуемой отделениями союза по случаю сороковой годовщины принятия судебных уставов. Союз также рассмотрел проект программы и решил разослать его отделам и группам для обсуждения.
План был выполнен. Банкетная кампания в декабре 1904 г. дала толчок к созданию профессионально-политических союзов интеллигенции, объединившихся затем в «Союз союзов».
Союзы интеллигенции (первым из них был Союз инженеров и техников) появились сначала в Петербурге, а затем и в других городах. Тринадцать столичных союзов в феврале 1905 г. образовали Петербургский Союз союзов. После пяти предварительных совещаний представителей различных союзов 8-9 мая 1905 г. в Москве состоялся съезд, на котором был создан Всероссийский Союз союзов, объединивший 14 союзов: академический, адвокатов, агрономов и статистиков, врачей, ветеринаров, железнодорожных служащих, журналистов и писателей, земцев-конституционалистов, женского равноправия, равноправия евреев, инженеров и техников, конторщиков и бухгалтеров, учителей, фармацевтов. Съезд принял устав. Главной политической задачей Союза союзов был провозглашен созыв Учредительного собрания, избранного всеобщим, прямым, равным и тайным голосованием. Центральное бюро Союза (32 члена) возглавил П.Н.Милюков. Впоследствии в Союз вступили Всероссийский крестьянский союз, союзы лесоводов, служащих правительственных учреждений, учителей низшей и средней школы. Земцы-конституционалисты после I съезда не участвовали в деятельности Союза союзов.
III съезд «Союза освобождения», состоявшийся 25-28 марта 1905 г. в Москве, принял программу, в которую наряду с требованием установления конституционного строя со всеобщим избирательным правом были включены пункты о наделении крестьян землей, в том числе и путем принудительного выкупа части помещичьих земель, о введении 8-часового рабочего дня.
Под влиянием «Союза освобождения» земская оппозиция приняла ряд демократических требований, а значительная часть интеллигенции отмежевалась от социалистических партий. Как следствие, к ноябрьскому съезду земских деятелей (1904 г.) их абсолютное большинство высказалось за конституцию на принципах всеобщего избирательного права, а чуть позже и Учредительного собрание. К этому времени именно земская оппозиция с
лозунгом политических и социальных реформ находилась в центре общественного движения и вела активную борьбу за массы.
II съезд Союза союзов (24-26 мая 1905 г., Москва) под воздействием поражения в Цусимском сражении призвал добиваться «немедленного устранения захватившей власть разбойничьей шайки» и передачи власти Учредительному собранию. III съезд (1-3 июня 1905 г.), работавший в полулегальных условиях (открылся в Петербурге, закрылся в Териоках в Финляндии), призвал к бойкоту Булыгинской думы. Но полного единства в этом вопросе не было: 9 союзов голосовали - за, 3 - против, 4 - воздержались. В состав Союза союзов в это время входили организации, объединявшие 40 тыс. членов (почти 40% составляли земские служащие - врачи, статистики, ветеринары, учителя, служащие управ). IV съезд Союза союзов (14-16 января 1906 г., Финляндия) высказался за бойкот I Государственной Думы и выборов в нее, за использование выборной кампании для пропаганды идеи Учредительного собрания.
«Союз освобождения» имел три легальных органа - еженедельник «Право», газеты «Новая жизнь» и «Сын Отечества». В апреле 1905 г. в Петербурге была создана нелегальная типография «Союза освобождения», в которой печатались его материалы, в том числе «Листок «Союза освобождения» (15 апреля - 4 сентября, вышло 6 номеров). Издательской деятельностью занимались и местные организации.
IV съезд «Союза освобождения», состоявшийся 23-25 августа в Москве, принял решение о подготовке к выборам в Булыгинскую думу, о борьбе за крестьянство и избрал комиссию для создания партии кадетов. Программа «Союза освобождения» дополнила программу конституционно-демократической партии. Созвать учредительный съезд этой партии трудности не представляло. Радикальные земцы и лица свободных профессий (будущие члены партии кадетов) достаточно хорошо знали друг друга по совместной деятельности на земских съездах и совещаниях, а также по работе в «Союзе освобождения» и Союзе союзов. Первоначальную организационную структуру партии могли представлять отделы «Союза освобождения» и некоторых радикальных земских учреждений. После формирования партии кадетов «Союз освобождения» (октябрь 1905 г.), «Союз земцев-конституционалис- тов» (октябрь 1905 г.) и Союз союзов (1906 г.) прекратили свою деятельность.
Итак, с созданием партий и квазипарламента завершается деятельность земских нелегальных объединений. С этого времени активная часть земских деятелей составила костяк Государственной Думы и Государственного совета и политических партий, прежде всего, кадетов и октябристов. Высказывания о необходимости создания постоянной легальной общеземской орга
низации в 1900-е годы становятся более настойчивыми1. Так, например, съезд представителей земств и городов по вопросам земского и городского строительства, состоявшийся в апреле 1911 г. в Ярославле, вынес следующую резолюцию: «Необходимо выяснить вопрос о возможности группового или общего соглашения и самодеятельности земств в целях возможного удешевления цен на цемент, и вне зависимости от правительственных субсидий». Третий Всероссийский съезд по кустарной промышленности принял резолюции, рекомендующие объединение земств.
«§ 16. Необходимы областные союзы земств, связанные общностью рынков сбыта.
§ 17. Необходимо общеземское объединение.
§ 23. Необходимо отыскивать заграничные рынки для сбыта кустарных изделий».
Областное совещание по животноводству в Харькове (1912 г.) признало желательным соглашение земств соседних губерний для закупки больших партий скота. Саратовское областное сельскохозяйственное совещание 1911 г. приняло резолюцию, рекомендующую земствам развивать широкую посредническую деятельность по объединению закупок. Оно признало необходимость широкой организации союзов земств и объединения их во Всероссийский союз по закупке сельскохозяйственного инвентаря. Уфимское общеземское совещание 1913 г. постановило объединить деятельность земств в книгоиздательском деле, учредив общеземское книгоиздательство и кни- гопродавческое товарищество.
Идея легального объединения земств встретила в обществе самый сочувственный отклик. Однако в виду отсутствия в стране законодательства о союзах «увенчать здание» земских учреждений путем создания общеземского постоянного союза до 1914 г. не удалось. Правда, закон 31 января 1906 г. легализовал соглашения земств о совместной закупке необходимых в сельском быту предметов. Чуть раньше, в 1903 г. был узаконен земский перестраховочный союз. Четвертого июня 1913 г. в Государственную Думу поступило законодательное предложение о земских и городских союзах и съездах.
4. Земские союзы делового качества
Обращаясь к деятельности легальных земских союзов и товариществ, следует прежде всего выделить перестраховочные союзы, областные переселенческие организации, союзы для производства различных закупок и об
1 Календарь-справочник земского деятеля на 1913 г. С. 69, 81.
щеземскую организацию для помощи раненым и больным воинам на Дальнем Востоке1.
Перестраховочный союз был учрежден в 1904 г. 16 губернскими земствами с целью уравновесить убытки отдельных земств по страхованию. К 1910 г. в союзе было 13 земств, но затем к нему стали примыкать и другие земства. В 1903 г. в Харькове состоялось совещание по вопросу о создании южно-русского областного перестраховочного союза. Однако соглашения достигнуто не было.
Гораздо жизненнее оказались земские областные переселенческие организации. Их было две: южнорусская и центральная. Первая была создана в октябре 1907 г., во время первого областного переселенческого съезда в Харькове. В 1908 г. был выработан устав южнорусского переселенческого союза. В 1910 г. в состав переселенческих организаций входило 7 губернских земств.
Другая переселенческая организация была создана в 1909 г. во главе с Орловским земством и объединила 6 губернских земств центральных губерний. Значительного развития последняя организация не получила.
В 1900-е годы активно развивались объединения земств для закупок некоторых орудий производства и сельскохозяйственных предметов. Эти объединения были тесно связаны с земскими сельскохозяйственными складами. Впервые совместная закупка сельскохозяйственных машин была произведена в конце 1899 - начале 1900 гг. по инициативе Орловского губернского земства для 40 земств на сумму 135 тыс. руб., из них для Орловского склада на 80 тыс. руб., а остальное для земских складов других губерний. Товар был закуплен непосредственно на заводах в среднем на 16% дешевле.
Отметив удачный опыт, Московское губернское земство в начале 1901 г. собрало съезд земских деятелей по сельскохозяйственным складам и вынесло на обсуждение вопрос об организации посреднической деятельности. Как на этом, так и на съездах в Орле, Туле и Курске было решено создать несколько посреднических бюро по различным типам товаров. По закупке сельскохозяйственных машин и орудий предполагалось организовать бюро при Орловской губернской земской управе, по закупке мелких изделий кустарного производства - при Тульской, по закупке листового железа - при Московской, по закупке семян и удобрений - при Нижегородской или Смоленской губернской земской управе.
1 См.: Трутовский В. Современное земство... С. 136-139; Веселовский Б. История земства. Т. II, IV; Земское дело. 1915. № 3. С. 201-202; № 13-14. С. 804-806; 1916. № 20. С. 857858; Полнер Т.И. Общеземская организация на Дальнем Востоке. Т. 1, 2. М., 1908-1910 и др.
Упомянутыми съездами был выработан и соответствующими земскими собраниями одобрен устав, который в 1905 г. был представлен на утверждение в МВД. Министерство отклонило ходатайство и приостановило намеченную организацию совместной выписки товаров земствами до пересмотра земского Положения 1890 г. Однако Орловское губернское земство продолжало начатую деятельность на свой личный капитал и под свою материальную ответственность. Эта деятельность постепенно развивалась как с возрастанием числа клиентов от земств, так и с постепенным удешевлением сельскохозяйственного товара и расширением района земской деятельности. Соответственно сократилось число заводов-монополистов и их агентов, которые лишали земства непосредственных связей с заводами. Размеры операций за 10 лет увеличились с 180 до 730 тыс. руб. Пользуясь законом 1906 г. земства образовали в 1910 г. Орловское товарищество, в состав которого к 1916 г. входили 9 губернских и более 40 уездных земств. Обороты товарищества в 1913-1914 отчетном году достигли 2238 тыс. руб.
В 1909 г. было учреждено Московское общеземское товарищество по закупке кровельного железа. К 1917 г. в нем участвовало 29 губернских земств (в 1913 г. - 25). За первые шесть лет товарищество приобрело 12 млн пудов железа на сумму 25 млн руб. На 1 января 1916 г. его капиталы выразились в сумме 577 тыс. руб., из них оборотный капитал составлял 290 тыс. руб. и запасный - 237 тыс. руб. Земские продажные цены были ниже рыночных на 30-40 коп. за пуд. Железо приобреталось и отпускалось за наличный расчет. Прибыль распределялась между членами товарищества пропорционально паевым взносам и годовым заказам.
Двадцать восьмого января 1913 г. было создано Киевское товарищество западных земств. Тогда же Орловское и Киевское товарищества для объединения деятельности и устранения взаимной конкуренции заключили договор, согласно которому Киевское товарищество брало на себя обслуживание земств Киевской, Херсонской, Подольской, Бессарабской, Волынской, Полтавской, Черниговской и Могилевской губерний, а Орловское - всех остальных земств России. В случае обращения кого-либо из клиентов, находящихся в районе деятельности одного товарищества, с заказом в другое, последнее передавало заказ первому, одновременно сообщая об этом заказчику. Составление договоров с заводами на поставки товаров для нужд обоих товариществ производилось при участии уполномоченных правлений обоих союзов.
Образование этого закупочного союза вызвало соответствующую реакцию со стороны синдикатов и заводчиков. В свою очередь, и земские товарищества решили идти далее по пути объединения. В конце 1914 г. все они
совместно с Московским народным банком, союзами кредитных товариществ и некоторыми из сельскохозяйственных обществ объединились в общий закупочный союз. Местом заключения договорных соглашений с заводами было избрано Орловское земское товарищество.
К 1917 г. обороты только Киевского товарищества достигли 5,5 млн. руб. ежегодно при расходной смете в 100 тыс. руб. Так, например, в 1916 г. товарищество доставило своим членам около 200 тыс. пудов шпагата, до 5 тыс. жаток, 500 сенокосилок, 600 сноповязалок и около 1000 конных грабель. На 1917 г. оно заказало в Америке и Швеции 150 тыс. пудов шпагата, 700 сноповязалок, 10 тыс. жаток, 3 тыс. сенокосилок и 2 тыс. конных грабель. В ноябре 1916 г. товарищество открыло новые отделы: семян и удобрений, технический, экономической статистики, а также центральное бюро объединенных складов. Развиваясь усиленными темпами, товарищество в 1917 г. объединило 48 земств. Не ограничиваясь ведением коммерческих операций в интересах своих членов, оно не оставляло и культурно-просветительной стороны своей деятельности: издавало журнал «Машина в сельском хозяйстве», который все более и более завоевывал симпатии в среде сельских хозяев, серию популярных брошюр по вопросам, тесно связанным с деятельностью товарищества, популяризируя таким образом успехи сельскохозяйственного машиностроения в крае; в 1917 г. были организованы первые земские курсы для монтеров сельскохозяйственных машин; значительные суммы выделялись на содержание народных библиотек и Народных домов и т.п.
Кроме общеземских товариществ и союзов существовали и областные бюро и союзы, организованные для тех же целей. Так, Самарское бюро обслуживало преимущественно юго-восточный рынок, а созданное в 1910 г. Харьковское бюро объединило Таврическое, Херсонское, Полтавское, Ека- теринославское и Харьковское губернские земства, закупавшие огромные партии сельскохозяйственных орудий.
Оригинальным земским объединением являлся Тверской аптекарский союз. Аптекарский склад Тверского губернского земства был открыт в 1889 г. В 1910 г. через него производили закупки более 90 земств, из них 6 губернских. Если в 1889 г. было отпущено медикаментов и инструментов на сумму 19 341 руб., то в 1914 г. - на 620 тыс. руб. В 1914 г. отпуск распределялся следующим образом: на сумму 255 тыс. руб. - земствам Тверской губернии, 54 тыс. руб. - разным учреждениям, на сумму 305 тыс. руб. - земствам других губерний.
Во многом под влиянием того морально-общественного напряжения, которое охватило российское общество в период русско-японской войны 1904-1905 гг., легальное объединение земств стало реальным фактом жизни.
В 1904 г. возникла общеземская организация для помощи больным и раненым воинам. Ее почин исходил от комиссии Московского губернского земства, созданной для удовлетворения потребностей, вызванных войной, которую возглавлял крупнейший земский деятель Д.Н.Шипов. Комиссия предлагала объединить земства в деле помощи раненым. Идея имела значительный успех в земских кругах, жаждавших принять активное участие в развертывавшихся событиях, но встретила противодействие со стороны влиятельных общественных групп. Так, например, «Московские Ведомости» заговорили об интригах Шипова, который, по мнению газеты, «вносит политику в святое дело помощи больным и раненым». Но как раз в это время восемь представителей земств подали главноуполномоченному Красного Креста графу Воронцову-Дашкову записку, где были сформулированы основные принципы общеземской организации, которые и были одобрены Красным Крестом. Таким образом, первый устав общеземской организации был непосредственным продуктом земского юридического творчества.
Руководящим центром общеземской организации являлся комитет, состоявший из представителей земств и уполномоченных на театре военных действий и имевший консультативные функции. Задачей организации было оказание санитарной и продовольственной помощи фронту. Ее представитель входил на правах члена в комитет Красного Креста. Через некоторое время в организацию входило уже 15 земств, располагавших в общей сложности суммой, превышавшей 1 млн 100 тыс. руб. Кроме того, многие земства собирались присоединиться к общеземской организации. Однако МВД запретило дальнейшее присоединение к этой организации новых членов. Общеземский комитет также был отдан под контроль МВД.
Деятельности общеземской организации постоянно мешали административные препятствия. Так, председатели земских управ частным образом были предупреждены губернаторами со ссылкой на циркуляр МВД (текст которого содержался в тайне) о нежелательности присоединения к общеземской организации. Постановления земских собраний по этому поводу опротестовывались губернской властью. Основанием для протеста выставлялась формальная незаконность общеземской организации. Только с наступлением «эпохи доверия» объединенные земства получили возможность нормального функционирования.
Деятельность общеземской организации в 1904-1905 гг. выразилась в посылке земских отрядов для помощи раненым и больным воинам на театр военных действий. Такие отряды были посланы Тульским, Орловским, Черниговским и Московским земствами - всего 21 отряд. В адрес этой организации поступила сумма 1 млн 652 тыс. руб., из них пожертвования со сторо
ны земств составили 124.772 руб. Санитарно-врачебными отрядами было принято 50.835 раненых и больных. За три года общеземская организация, развернув достаточно широкую деятельность, израсходовала 581 тыс. руб., остаток составил 664 тыс. руб. Весь этот остаток и другие поступления после войны она направила на помощь пострадавшим от неурожая. За 19041914 гг. общеземская организация выполнила и большую культурную работу.
Подробно функции и структура общеземской организации были определены 30 августа 1905 г. на съезде представителей земств.
Для объединения продовольственной помощи пострадавшим губерниям решено было учредить три центральных органа - общеземскую управу, совет и ревизионную комиссию - и организовать в голодающих губерниях губернский и уездные комитеты, которые должны были работать под руководством главноуполномоченных общеземской организации. Этим актом закончился первый период истории объединения земств. Последующие события (революция 1905-1907 гг. и т. п.) не благоприятствовали развитию общеземской организации, были моменты, когда она совсем замирала. Тем не менее, до 1914 г. были выполнены значительные работы по борьбе с голодом и переселенческому вопросу.
Таким образом, объединение земств на хозяйственной почве к началу I мировой войны показало, что у них имеется много сходных и вполне реальных целей. С одной стороны, земства, сами являясь потребителями, пытаются установить прямые контакты с производителями для удовлетворения своих нужд. С другой стороны, они выступают в роли посредников, конкурируя с частными торговцами и оказывая местному населению довольно значительную услугу понижением цен на продукты.
Потребительные закупки земств коренным образом отличались от их посреднических закупок. В первом случае у земств был вполне устойчивый и определенный рынок, и, следовательно, потребительский спрос уже заранее определял сбыт. Во втором случае под влиянием необходимости бороться с частными конкурентами земства выступили на открытом рынке как равноправные с другими продавцами. Поэтому потребительные объединения земств находились в гораздо более благоприятных условиях, чем посреднические. Перед земствами открывалась возможность широкой организации, в первую очередь, объединения своих потребительных закупок. Таким образом, вполне была возможна муниципализация аптечного дела с полным устранением посредников, выработки материалов для земских построек и зданий (цементных и др. заводов), книжного дела и т.д. За ней могла последовать муниципализация процесса производства продуктов, так как земский союз являлся самым крупным покупателем на рынке, с которым могли кон
курировать только синдикаты. Поскольку у него был рынок сбыта (его покупателями было огромное количество жителей деревни), земское объединение шло в том же направлении, что и кооперативные организации.
5. Первая мировая война и земский союз
Первая мировая война поставила перед земствами новые сложные задачи - обеспечить помощь больным и раненым, снабжение армии, организовать тыл. Вновь проявился творческий потенциал идеи земского самоуправления: по аналогии с земской организацией образовалась общегородская организация, и развилось самоуправление, в значительной степени черпающее свое юридическое основание в принципах, положенных в основу земского самоуправления. На этот раз возрождалась общеземская организация как учреждение, основанное на представительном начале. И, следовательно, была сделана попытка построить на земском здании «крышу по всем правилам социальной архитектуры».
Первые попытки образования Всероссийского земского союза (далее - ВЗС или союз) были сделаны до официального объявления войны. Семнадцатого июля 1914 г. на совещании Московской губернской земской управы совместно с представителями уездных земств было признано необходимым обсудить проект об учреждении общеземской санитарной организации «в связи с возможностью объявления войны». Тридцатого июля 1914 г. в Москве был созван Всероссийский земский съезд, на котором было принято решение об образовании ВЗС. К союзу примкнули существовавшая еще общеземская организация на Дальнем Востоке и 41 земская губерния (исключение составляло Курское губернское земство). Через несколько дней образовался и Всероссийский съезд городов.
Создание союзов земств и городов рассматривалось как фактор патриотического подъема и сначала вызвало самое благоприятное отношение со стороны правительства, которое 12 августа 1914 г. официально санкционировало открытие союзов. Союзы эти были родственными по своему составу, общему направлению деятельности и задачам. В основе этих организаций лежали земства и городские думы.
ВЗС состоял из центральных (собрание представителей земств и главный комитет) и местных органов (губернские и уездные комитеты). Со временем были созданы фронтовые комитеты и областные союзы земств. Высшим органом ВЗС являлось собрание представителей земств, по два от каж
дой губернии: одного, избранного губернским земским собранием из числа губернских гласных, и второго - представителя управы по выбору самой управы. Собрание представителей земств созывалось в Москве. С правом совещательного голоса в нем участвовали председатели губернских и областных комитетов, уполномоченные на фронтах и компетентные лица в количестве не более двух от каждого комитета. Включение этих лиц, хотя и с совещательным голосом, в состав съездов значительно увеличило общественное значение последних.
Собрание представителей земств избирало главноуполномоченного и постоянный комитет ВЗС из 10 человек. Ему предоставлялось право избирать в состав постоянного комитета лиц не только из своей среды. Так обеспечивалась полноправность представителей специалистов (земских служащих) и земских деятелей. Комитету также было предоставлено право выбирать уполномоченных для выполнения различных административных поручений. Функции постоянного комитета заключались в разработке организационных вопросов и в практической работе. Последняя ограничивалась задачами общего характера, которые были непосильны для местных организаций: эвакуация раненых, перевозка их во внутренние губернии, организация ближайших к территории военных действий местных госпиталей для тяжело раненых (которые не могли перенести дальнего переезда), устройство центральных складов - инвентарного и аптечного, организация подготовки персонала по лечению и уходу за ранеными.
Центральное управление ВЗС было разбито на отделы - эвакуационный, заготовительный, санитарных поездов, по приглашению медицинского персонала, врачебно-питательных отрядов, по сбору пожертвований, по изготовлению белья и одежды, центральных складов, автомобильный, санитарно-технический, помощи беженцам, помощи увечным воинам, контрольный, хозяйственный и экзекуторский. Отделы создавались постановлением Главного комитета из так называемых уполномоченных, т. е. лиц, наделенных доверием комитета и обычно призываемых или к заведованию отделами (представляющими собой соединение коллегии с канцелярией), или к исполнению специальных административных функций. В последнем случае уполномоченные пользовались известной самостоятельностью, являлись хозяевами и руководителями вверенных им отраслей.
Своеобразным было положение местных органов ВЗС, так называемых местных комитетов. Последние распадались на губернские и уездные. Они совершенно не зависели от Главного комитета и съезда уполномоченных. Их структура определялась волей отдельных земских собраний и имела самый различный характер. Местным органом в одной губернии являлась
губернская земская управа в расширенном составе, с привлечением председателей уездных управ, в другой - сложная коллегия, где наряду с представителями управы и гласными работали и делегаты от разных общественных организаций (кооперативов, благотворительных обществ и кружков), поставивших своей задачей помощь больным и раненым воинам. В большинстве губерний местные комитеты были организованы по схеме, предложенной Московской губернской земской управой: губернский земский комитет образуется из избираемых губернским земским собранием 10 гласных, управы в полном составе, по одному представителю от уездных комитетов, одного из членов санитарного бюро губернского земства и представителя губернского санитарного совета.
На губернских земских комитетах лежала забота о своевременном распределении поступающих раненых и больных по уездам и отдельным местностям губернии. Им доставлялись сведения о количестве свободных помещений в уездах, а они, в свою очередь, уведомляли уезды о возникающих нуждах. Кроме того, комитеты заботились о размещении раненых в лечебных учреждениях губернского земства и об устройстве для них специальных госпитальных учреждений. Они же выдавали субсидии недостаточным уездным комитетам.
Уездные комитеты состояли из избираемых уездными земскими собраниями гласных и управы. Они учреждались по мере необходимости, и их деятельность должна была согласоваться с местными условиями. Работу в этих комитетах осуществляли главным образом земские служащие (статистики, агрономы и особенно врачи).
Созданная земствами густая сеть лечебниц давала возможность использовать их в качестве организационных пунктов для лечения раненых и призревать тех из них, которым не требовалось госпитального лечения. Земский врачебный участок представлял собой естественную территорию для организации местной общественной самодеятельности. В участке земской лечебницы обычно возникали более мелкие местные (участковые) комитеты, которые организовывали сбор пожертвований, подыскивали помещения для призреваемых раненых, снабжали их одеждой и т. п. Представители таких комитетов, на которых лежала вся организационная работа на местах, были представлены в уездных комитетах. С этой целью при уездных земских управах периодически проводились совещания.
Таким образом, уездные комитеты играли регулирующую и направляющую роль. Так, в Ярославской и Московской губерниях они с самого начала были признаны объединительными органами в уездах по отношению ко всем другим общественным и частным организациям в деле призрения и
лечения больных воинов. В Костромской губернии в задачи и цели уездных комитетов входило привлечение к делу помощи раненым кооперативов, по- печительств и отдельных лиц и организация отделений комитетов внутри уездов.
В Астраханской губернии кроме уездных комитетов были образованы еще и волостные. Их состав был следующим: земские гласные, живущие в волостях, волостной старшина, 2-3 человека, избранные съездом, священник, земский учитель, земский врач и другие служащие, живущие в данной местности, а также лица, которые с согласия земских представителей могли быть приглашаемы. В Нижегородской губернии внутри уездов также действовали волостные организации различного типа. В Уфимской губернии возродились санитарно-благотворительные попечительства.
Хотя местные комитеты организовывались в том или ином виде в зависимости от усмотрения отдельных земских собраний, в своей деятельности они подчинялись Главному комитету, который руководил их работой, рекомендовал способы ведения дела, указывал желательную форму отчетности и т. п. В известной мере, следовательно, организация этих комитетов определялась и волей ВЗС.
Задачи ВЗС осуществлялись при содействии организаций, преследующих непосредственно публично-правовые цели (учреждения - лазареты, курсы сестер милосердия и т. п.), или организаций, выполняющих экономические функции (предприятия - склады, мастерские, заводы).
Юридической основой ВЗС служило соглашение, выработанное на съезде представителей губернских земств 30 июля 1914 г., одобренное губернскими земскими собраниями, вступившими в союз, и позднее получившее Высочайшую санкцию. Высочайшая санкция имела в данном случае значение специального утверждения соглашения, выработанного земским съездом. Нельзя забывать, что земства творили право в области, близко соприкасающейся со сферой, составляющей прерогативу императора.
Внутренняя организация ВЗС основывалась на соглашении 1914 г. В ряде случаев оно гораздо последовательнее придерживалось принципов самоуправления, чем само Положение 1890 г., и, отклоняясь от буквы закона, представляло собой шаг вперед в процессе развития института самоуправления на российской почве (особенно следует отметить освобождение ВЗС от мелочной административной опеки в виде утверждения служащих по выборам и по назначению и т. п.).
Итак, ВЗС представлял собой общественную организацию, занимающую самостоятельное положение благодаря единству органов, осуществляющих земские цели в национальном масштабе. Вступление в союз соверша
лось добровольно. Это объединение, преследуя публично-правовые цели, органически развивало публично-правовые полномочия, выданные органам земского самоуправления законом, и это развитие осуществлялось в юридических формах, допускаемых правом. При исполнении своих задач, связанных как с обороной страны, так и с областью внутреннего управления (организация помощи беженцам, юридической помощи, бирж труда, призрения увечных), ВЗС приходилось вступать в самые разнообразные отношения с органами государственной власти и населением. В известной степени ей были присвоены нормативные функции (принятие постановлений и т. п.). Главный комитет обладал в широком смысле слова правом автономии, правом создания новых органов и определения их внутреннего распорядка. Принудительная юридическая власть союзу, как и вообще земствам, не была предоставлена.
Административно ВЗС строился на принципе строгой централизации. Исполнительной властью в неопределенно широких размерах обладал Главный комитет. Исключение составляла медицинская организация союза: все постановления медицинского характера обсуждались медицинским советом и приводились в исполнение врачебным бюро; уполномоченные медикосанитарных отделов не назначались, а выбирались. За Главным комитетом сохранялось право мотивированного отказа в утверждении.
Служащих ВЗС можно разделить на две основные категории: служащие по выборам и служащие по назначению. К первой группе относились председатель и члены Главного комитета, избираемые собранием уполномоченных. Как члены коллегии представительного характера и как лица, получавшие специальное назначение, члены комитета обладали полнотой власти в пределах, доступных рассматриваемой общественной организации. В частности, только они распоряжались расходованием средств союза. Другая громадная категория служащих - служащие по назначению - исполняла с различной степенью самостоятельности общие распоряжения Главного комитета.
С одной стороны, служащие ВЗС выполняли важные функции, имеющие непосредственное отношение обороне страны, и, следовательно, могут быть отнесены к должностным лицам. С другой стороны, их деятельность была связана с общественной организацией, выделенной из общего административного аппарата. Таким образом, это особый вид службы, который трудно подвести под категорию государственной (хотя ей, несомненно, присущ публично-правовой характер). Применяясь к терминологии российского права XIX - начала XX вв., мы назовем этот вид публично-правовой деятельности общественной службой.
Права должностных лиц ВЗС были исключительно экономического характера. Служащие по найму имели право на вознаграждение, суточные и командировочные, члены комитетов и уполномоченные - на возмещение издержек в известных случаях. Точно также служащим обеспечивалась выдача пособий на случай смерти, болезни, потери трудоспособности при исполнении служебных обязанностей. Права на пенсию своим служащим (в отличие от служащих земств), ВЗС не обеспечивал.
Как ни отличилась степень власти разных категорий служащих, они все работали для единой цели и исполняли определенную социальную функцию, вверенную общественной организации, и с этой точки зрения их можно признать состоящими на общественной службе. Опираясь на эту почву, земским служащим удалось выработать многие институты, принципиально приближающие вольнонаемную земскую службу к государственной службе правового государства. В этом же направлении развивались и служебные отношения ВЗС.
Перейдем к рассмотрению деятельности ВЗС. С начала войны ВЗС ставил перед собой задачу прежде всего помощи больным и раненым. Союз устраивал госпитали, лазареты, оборудовал санитарные поезда, открывал питательные пункты по путям следования раненых, организовывал сбор пожертвований, а также производил закупки медикаментов и белья для раненых, занимался комплектованием медицинского персонала и организовывал склады. С осени 1914 г. союз стал обслуживать непосредственно фронтовые тылы. С этой целью Главный комитет направлял на фронты уполномоченных, при которых были созданы специальные фронтовые комитеты.
Финансы ВЗС складывались из собственных средств, образовавшихся из специальных ассигнований губернских и уездных земств, из пожертвований и из правительственных субсидий. Только за первый год войны земства выделили сразу 32 млн. руб., из них 20 млн. 838 тыс. руб. составляли ассигнования губернских земств, а остальные - уездных. Эти средства были направлены на следующие цели: 45,9% - на помощь больным и раненым воинам, 33,5% - на помощь семьям призванных и призрение сирот, 1,9% - на помощь населению пострадавших от войны местностей, 8% - на расходы, связанные с мобилизацией земских служащих, 10,7% - на другие расходы, связанные с войной. Основным источником существования союза были правительственные субсидии, значительно превышавшие их собственные капиталы. На 1 января 1916 г. ВЗС получил от правительства 152 млн. руб.
В Главный комитет ВЗС входили либерально настроенные земские деятели (кадеты и октябристы) во главе с князем Г.Е.Львовым, которые впоследствии, с 1915 г. встали на позицию «прогрессивного блока».
Практическая деятельность ВЗС может быть разделена на два периода. До лета 1915 г. союз занимался главным образом непосредственной помощью больным и раненым. С мая 1915 г. он значительно расширил свою работу по снабжению армии, организовав для этой цели мелкую промышленность и кустарные мастерские. Военное ведомство, не готовое к организации помощи больным и раненым в массовом масштабе, передало это дело земскому и городскому союзам. К 1 сентября 1914 г. было открыто госпиталей, больниц и лазаретов на 60 тыс. коек, а к 1 января 1916 г. - на 173 тыс. коек. Таким образом, союз развернул широкую госпитальную сеть, через которую прошли миллионы раненых.
Для доставки раненых с фронта ВЗС оборудовал специальные санитарные поезда, которые направлялись с тыла на фронт, привозили на передовые позиции медикаменты, перевязочные средства, съестные припасы, белье и т.д. На обратном пути поезда забирали раненых для доставки в тыловые госпитали и больницы. Всего союз организовал 50 санитарных поездов на 22.500 чел. На 1 января 1916 г. на этих поездах было перевезено до 600 тыс. раненых. Огромные массы раненых и увечных воинов планомерно распределялись по всей стране. С этой целью была создана сеть областных распределительных пунктов, соединенных прямым железнодорожным сообщением с фронтами. Организация лечения больных и раненых потребовала от ВЗС создания целого ряда вспомогательных учреждений. Союз организовал в широком масштабе заготовку медикаментов и перевязочных средств, которые преимущественно закупались за границей и изготовлялись на небольших предприятиях самих земств. ВЗС имел свой химико-фармацевтический завод с годовой продукцией на 1 млн руб., ряд дезинфекционных камер, бани, прачечные и различные лаборатории.
Наряду с оказанием прямой помощи раненым ВЗС с самого начала своей деятельности занимался заготовкой белья, одежды и обуви. На 15 октября 1914 г. было закуплено белья и теплой одежды для раненых на сумму свыше 9 млн руб. К 1 января 1915 г. затраты союза на эти цели достигли 25,5 млн руб. До мая 1915 г. ВЗС получил заказы от интендантства на изготовление 7,5 млн комплектов белья, 1,2 млн рубах, 1,2 млн брюк, 3,5 млн полотнищ для солдатских палаток и т.д. На 1 января 1916 г. союз заготовил одежды и обуви на 111 млн руб.
ВЗС и особенно местные его организации - губернские земства и областные союзы проводили большую работу по организации помощи увечным воинам и беженцам. Общее количество инвалидов войны союз исчислял в 800 тыс. чел. Земства организовывали обучение увечных воинов, открывали для них особые мастерские, создавали специальные производствен
ные артели, кооперативы и т.д. Немало сделал ВЗС и для оказания помощи беженцам, число которых на 1 мая 1916 г. доходило до 600 тыс. чел. Союз и губернские земства занимались распределением и расселением беженцев во внутренних губерниях страны, оказывали им врачебно-санитарную и материальную помощь, организовывали их перевозку. Для большей централизации этого дела союзы земств и городов создали единый объединенный отдел по обустройству беженцев.
С осени 1914 г. ВЗС стал обслуживать и непосредственно фронты. На фронтах были созданы полевые госпитали, амбулатории, банно-прачечные отряды, больницы для заразных больных, лаборатории, склады, починочные мастерские, солдатские лавки и т. п. Всего с 1 января 1916 г. союз создал на фронтах 2500 различных учреждений, в которых работали до 15 тыс. человек обслуживающего персонала. На одном только западном фронте ВЗС имел 235 лечебных учреждений на 14 550 коек. В течение 1915-1916 гг. через эту госпитальную сеть прошли 321 тыс. больных и раненых. Для работы на фронтах союз получал от правительства огромные суммы. Так, один только комитет западного фронта ВЗС с 1 октября 1915 г. по 1 октября 1917 г. получил на содержание своих учреждений 208 млн руб.1
Итак, деятельность ВЗС, областных союзов и отдельных земств касалась самых разнообразных сторон помощи фронту - от лечения больных и раненых до заготовки овощей и от создания сапожных мастерских до организации детских приютов.
С лета 1915 г. работа ВЗС по снабжению армии значительно усложнилась, это было связано с общеполитической ситуацией в стране. В конце мая были созданы военно-промышленные комитеты, поставившие перед собой задачу мобилизовать промышленность для работы на войну. Одновременно с этим союзы земств и городов, имевшие к тому времени немалый опыт в деле выполнения военных заказов по снабжению армии, решили расширить свою деятельность и распространить ее на заготовку всевозможных предметов снаряжения и вооружения.
Пятого июня 1915 г. в Москве одновременно проходили съезды союзов городов и уполномоченных губернских земств, на которых было решено создать особый объединенный Главный комитет обоих союзов по снабжению армии - Земгор. Земгор состоял из 8 человек - по 4 от каждого союза. Создание нового объединения не означало полного организационно
1 См.: Краткий очерк деятельности Всероссийского земского союза на 1 января 1916 г. М., 1916; Загряцков М. К вопросу об юридической природе Всероссийского земского союза. М., 1916; Погребинский А.П. К истории союзов земств и городов в годы империалистической войны // Исторические записки. Т. XII. М., 1941; Земское дело. 1917. № 1, 4 и др.
го слияния союзов земств и городов, они продолжали существовать и после создания Земгора как вполне самостоятельные организации. Некоторые операции по снабжению армии (например, выполнение заказов интендантства на белье и обувь) союзы продолжали выполнять самостоятельно.
Предполагалось, что военно-промышленные комитеты сосредоточат в своих руках руководство крупной и средней промышленностью, деятельность же союзов будет направлена на организацию мелкой промышленности. Постоянная согласованная работа должна была обеспечиваться взаимным представительством военно-промышленных комитетов и союзов. В состав главных комитетов союзов земств и городов входил А.И.Гучков, а в Центральный военно-промышленный комитет были введены Львов и М.В.Челноков (председатель Всероссийского союза городов).
Земгор был окончательно сформирован 10 июля 1915 г. Его местными органами были губернские и уездные комитеты, куда входили представители земств и городских дум. Сопредседателями Земгора стали Львов и Челноков. В связи с созданием нового объединения Львов писал: «Перед русским земством открывается новое широкое поле деятельности. Нужно привести в известность и использовать все существующие на местах технические возможности; нужно осуществить мобилизацию нашей фабрично-заводской и ремесленной промышленности. Ни один слесарный станок не должен сейчас стоять втуне»1.
Земгор начал свою практическую деятельность с выполнения заказа военного ведомства на шанцевый инструмент и предметы обозного снаряжения. В связи с этим перед Земгором встала задача прежде всего снабжения объединяемых им многочисленных мелких кустарных и полукустарных предприятий топливом, железом, кожей и другими видами сырья. Большинство заказов (75%) выполнялись через посредство местных комитетов, остальные - непосредственно Главным комитетом по снабжению армии, который был связан с рядом фирм, а также имел большую сеть собственных мастерских и заводов.
Земгор специализировался на поставке военного снаряжения простейшего типа и предметов первой необходимости, которые не требовали для своего производства крупных механизированных предприятий, а могли изготовляться в небольших кустарных мастерских. Местные комитеты поставляли повозки, сапоги, кухни, седла, топоры, кирки, лопаты и т.д. Например, Пермское губернское земство изготовило при помощи кустарей-сапожников по заказу Земгора 60 тыс. пар сапог.
1 Известия Главного комитета ВЗС. 1915. № 17. С. 2.
С 1916 г. Земгор начал поставлять в армию гранаты, бомбы и артиллерийские снаряды. Он организовал также специальные инженерно-строительные дружины, которые производили дорожные работы и возводили фортификационные сооружения на фронте. Так, например, на западном фронте было организовано 19 таких дружин, которые состояли из 74 тыс. рабочих, а на кавказском фронте в дружинах работали 45 тыс. человек. Одновременно Земгор, Главные комитеты союзов земств и городов продолжали выполнять заказы интендантства по снабжению армии бельем и теплой одеждой. Так, в начале 1916 г. ВЗС получил заказ на изготовление 4 млн. полушубков, 5 млн пар валенок, 10 млн пар чулок, 5 млн пар перчаток, всего на сумму свыше 80 млн руб.
На 1 февраля 1917 г. Земгор получил от военного ведомства заказов на общую сумму в 242 млн руб., однако их выполнение отставало от установленных сроков. В своей производственной деятельности Земгор сталкивался с целым рядом затруднений. Не хватало сырья, производственная база местных отделений Земгора не была приспособлена к сложным заказам, также крайне не хватало технических руководств. С целью облегчения выполнения заказов Главный комитет рассылал земствам, городским думам и местным союзам детальные чертежи, технические условия и даже образцы предметов, подлежащих изготовлению (например, артиллерийских снарядов). Для снабжения предприятий сырьем и топливом Земгор организовал склады железа и угля - в Москве и Нижнем Новгороде. На 1 декабря 1915 г. было закуплено централизованным путем сырья и топлива на 14 млн руб. Главный комитет имел и собственные предприятия: 5 шорно-седельных мастерских, на которых работало 710 чел.; чулочно-трикотажную и крутильную фабрики и т. п. На базе эвакуированного оборудования были организованы Павловская льнопрядильная фабрика (стоимость оборудования 2,3 млн руб.) производительностью в 3 млн аршин в год, фабрика военно-полевых телефонов, на которой работало 200 рабочих. К сравнительно крупным предприятиям Зем- гора следует также отнести завод минеральных кислот, оборудование которого стоило 1,5 тыс. руб. Самое крупное предприятие было организовано Земгором в Подольске в 1916 г. - снарядный завод, на котором к 1 января 1917 г. работали 2600 рабочих. В декабре 1916 г. завод изготовил 19 тыс. трехдюймовых снарядов и 5600 шестидюймовых бомб.
И, наконец, Земгор сосредоточил необходимые средства, т. к. на его содержание отчислялось 2% от общей стоимости заказов. Помимо этого от 1 до 10% себестоимости начислялось на так называемые организационные расходы. На эти средства в 1916 г. Земгор скупил акции акционерного общества «Поставщик», основной капитал которого составлял 5 млн руб.
С деятельностью ВЗС связано появление новой отрасли земского хозяйства - организация юридической помощи населению. В сметы земств и местных комитетов ВЗС в годы войны почти повсеместно были внесены специальные ассигнования на юридическую помощь увечным воинам и беженцам. Вопрос об организации земской адвокатуры имеет долгую историю. Впервые он был поставлен еще в 1871 г. по инициативе Моршанского уездного земства Тамбовской губернии. Однако губернатор опротестовал постановление земского собрания. После чего дело перешло на рассмотрение Сената, который оставил протест губернатора в силе. Сенат остался верен своей точке зрения и через 25 лет, когда ему вновь пришлось разбирать этот вопрос, выдвинутый Лохвицким уездным земством (1896 г.). Последнее, ссылаясь на п. 11 Ст. 2 Положения 1890 г., решило пригласить за счет земства адвокатов, которые давали бы бесплатно или за небольшое вознаграждение юридические советы местным жителям. Сенат, обсуждая жалобу земства на Полтавского губернатора, нашел ее несправедливой и отклонил ходатайства земств об организации юридической помощи населению. Тогда земства, видя все более растущую потребность населения в юридической помощи, начали ссылаться в оправдание своих решений на п. 3 Ст. 2 Положения 1890 г., гласящий, что земству принадлежит «заведование по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся населению разрешенным законом способами». В 1896-1897 гг. вопрос о земской адвокатуре поставили крупнейшие земства - Черниговское, Вятское и Пермское. Однако и на этот раз желание земских деятелей разбилось о стену формального отвода Сената. Так завершился первый этап борьбы за земскую адвокатуру, когда земские люди верили в возможность ее организации.
После этого земствам оставался только один путь - ходатайство о соответствующем дополнении Положения 1890 г. Так, Бежецкое уездное земство Тверской губернии просило губернатора довести до сведения правительства о желательном дополнении Ст. 2 в таком виде: «Попечение о мерах для содействия нуждающимся в том лицам из местного населения к получению советов по их частным делам, подлежащим рассмотрению в судебных и административных местах, и к приисканию поверенных для ведения их дел»1. Спустя год губернатор сообщил земской управе, что комитет министров 18 мая 1899 г. ходатайство собрания отклонил. Вопрос о земской адвокатуре, таким образом, был снят до 1906 г. В 1911-1913 гг. Екатеринославское, Костромское, Псковское, Пензенское, Рязанское, Самарское и ряд других губернских земств снова сделали попытку в духе Бежецкого уездного зем
1 Земское дело. 1917. № 1. С. 5.
ства. Но результат был тот же - в дополнении Ст. 2 правительством под предлогом начавшегося пересмотра Положения 1890 г. было категорически отказано.
Но тем не менее юридическая помощь в том или ином виде существовала. Например, она была организована в Тамбовском, Елецком и Лохвицком уездных земствах. Последнее создало юридическую консультацию еще в 1901 г. на средства земства при уездном съезде. В 1910 г. через консультацию Лохвицкого земства прошло 1100 дел, в 1911 г. - 1800, а в 1912 г. - 2200 дел, т. е. юридическая помощь расширялась весьма успешно. После введения с 1 января 1914 г. закона о преобразовании местного суда юридическая консультация прекратила свое существование и вновь была учреждена с января 1916 г. в форме юридического бюро при земской управе.
Согласно анкете Александровского уездного земства в 1909 г. 85% земств высказались за организацию юридической помощи населению. И, действительно, в 1915-1917 гг. в силу указанных выше причин юридические консультации или юридические бюро и отделы при управах были созданы многими земствами.
Одним из первых в годы войны юридическую помощь населению организовало Ялтинское уездное земство. При управе с 1 января 1915 г. была учреждена должность юрисконсульта, которому было поручено давать заключения по всем делам земства юридического характера, рассматривать заявления о неправильности земского обложения, составлять договора с различными земскими поставщиками и т. п. В чрезвычайном земском собрании 22 апреля 1915 г. было решено поручить юрисконсульту дачу юридических советов обращавшимся к нему за помощью жителям уезда. На разъезды юрисконсульта по уезду была ассигнована специальная сумма: он периодически должен был принимать клиентов на местах, заранее уведомляя старост о дне своего приезда. Советы давались бесплатно, бесплатно также составлялись различные бумаги. Защита на суде допускалась только в исключительных случаях (по уголовным делам).
Как и следовало ожидать, основная масса клиентов обращалась по делам, так или иначе связанным с военным временем. Из отчета юрисконсульта за 10 месяцев 1916 г. видно, что из 472 обращений за помощью 365 были связанны с войной: ходатайства о пенсиях, суточных, о протезах, об оказании ссудной помощи беженцам, об уплате за уничтоженное военными властями имущество и т. п. По делам гражданским было только 86 обращений, по уголовным - 21. Среди клиентов 45% составляли татары, 5% - греки, остальные - украинцы и русские. При земской управе было также открыто
особое бюро для дачи советов и разъяснений по делам о подоходном налоге, для составления деклараций плательщикам налога и т. п.
Кроме оказания юридической помощи местному населению, Ялтинское земство организовало юридическую помощь больным и раненым воинам в лазаретах ВЗС, расположенных на южном берегу Крыма (здесь было свыше 2000 солдатских коек). Эти лазареты частично обслуживались справочно-юридическим бюро Общества повсеместной помощи пострадавшим на войне солдатам и их семьям. Оно работало в тесном контакте с земством: среди членов бюро было много земских служащих, земство предоставило бюро помещение и оплачивало часть его канцелярских расходов и т. п.
Нижегородский земский союз приступил к организации юридической помощи с 1916 г. В ее основу были положены следующие принципы: 1) юридическая помощь населению должна быть бесплатной; 2) ее должны оказывать лица с высшим юридическим образованием, обладающие практическим опытом, «соединенным со знанием крестьянского права и специальных законов военного времени»; 3) консультанты должны иметь связь «с общественными элементами»; 4) консультации должны быть по возможности близки к населению; 5) консультации должны вести дела, а не ограничиваться только советами и оформлением прошений; 6) консультации не должны вести спорных судебных дел, но лишь охранять интересы обращающихся к ним лиц перед административными и судебными учреждениями при отсутствии судебного спора.
В полном объеме земская юридическая помощь осуществлялась только в губернском центре - Н.Новгороде, где было открыто губернское земское юридическое бюро. В уездах же на первых порах было решено ограничиться учреждением отделений губернской организации с помощью специальных ее агентов, в обязанности которых входили как популяризация идеи земской юридической помощи, так и посредничество между населением и губернской консультацией, а в неотложных случаях также и непосредственное оказание юридической помощи населению. К обязанностям губернского бюро были отнесены: 1) подготовительная работа по организации юридической помощи населению на местах; 2) подача юридической помощи лицам, обращавшимся за нею непосредственно в бюро по вопросам, связанным с крестьянским бытом, в особенности лицам, потерпевшим от войны (призванным в войска, их семьям и родственникам, беженцам и т.д.); юридическая помощь оказывалась в форме устных и письменных советов, написания прошений, наведения справок в присутственных местах и благотворительных учреждениях, ходатайств письменных и личных об удовлетворении законных просьб лиц, имеющих право на государственную или обществен
ную помощь и заботу и т. п.; 3) оказание содействия по выполнению тех же функций уездным отделениям бюро, руководство их деятельностью в нужных случаях, снабжение их необходимой литературой.
Таким образом, земская юридическая помощь была бесплатной. Как считали сами земства, она должна быть доступной всем земским плательщикам так же, как и школы, больницы, помощь агронома и ветеринара и т. п. Как показала практика, земская юридическая организация, будучи допущенной при исключительных военных обстоятельствах, выжила и за короткие сроки пустила корни. Она строилась на фундаменте, совершенно отличном от тех оснований, на которых покоилась адвокатура частная, деятельность юридических бюро и консультаций даже в экстремальных ситуациях была проникнута земским духом. Дух земской работы - это создание культурных в широком смысле слова ценностей, удовлетворяющих потребностям населения в целом, а не отдельных его групп. Земства не могли ставить себе целью рост благополучия одного лица в ущерб другому. Общественным интересом были освящены все земские начинания, поэтому главной задачей земского юриста являлось укрепление чувства законности и распространение правильных юридических воззрений в народной среде. Он обязан был разъяснить крестьянину, законны ли его притязания, и, если они законны, помочь ему в их осуществлении, земский юрист служил закону, а не отдельным лицам.
Деятельность нефронтовых губернских и уездных комитетов ВЗС имела свою специфику и заключалась прежде всего в помощи семьям призванных на военную службу. В качестве примера, рассмотрим формы и методы работы Нижегородского губернского комитета ВЗС. Нижегородский союз за 2,5 года войны на помощь семьям призванных на военную службу ассигновал только земских средств 615 тыс. руб. Помощь эта оказывалась через уездные и волостные комитеты и выражалась в следующем: 1) продовольственное обеспечение; 2) обсеменение, обработка и уборка полей; 3) оплата квартир; 4) одежда и обувь; 5) покупка скота; 6) плата за обучение в учебных заведениях. Губернский комитет земского союза помимо распределения средств между уездами оплачивал обучение детей призванных на военную службу в учебных заведениях Н. Новгорода, снабжал протезами пострадавших воинских чинов и субсидировал организации, преследующие сходные с губернским комитетом задачи.
Многочисленные недоразумения с установлением прав родственников призванного на казенный паек, хлопоты отпускных о суточных, ходатайства увечных о пособиях и пенсии, споры об имуществе и т. п. - все это побуди
ло Нижегородский губернский комитет оказывать помощь и юридическими советами на изложенных выше принципах.
Нижегородское губернское земство совместно с губернским комитетом ВЗС проводило огромной важности дело призрения увечных воинов. Губернское земство имело богадельню и в ней 24 койки для инвалидов войны, которые содержались на средства, завещанные генерал-майором Григорьевым, и земские ассигнования. Земство пыталось создать благоприятные условия призрения инвалидов, т. к. оно видело, что они не относились к привычному типу «богадельщиков» - люди все молодые и стремились приложить свои силы. Поэтому они были выделены в особый «Приют увечных воинов», и само собой возник вопрос о предоставлении им возможности научиться таким ремеслам, которые были доступны по характеру полученного увечья. Земство первоначально попробовало открыть мастерскую резьбы по дереву и корзиночную, а когда этот опыт дал хорошие результаты, были устроены портняжная, сапожная и переплетная мастерские. В этих мастерских, которые помещались в четырех зданиях, обучались и выполняли заказы более 60 воинов-инвалидов. Обучение ремеслам давало возможность получить верный кусок хлеба. Мера эта имела огромное моральноэтическое и культурное значение, как нельзя лучше действовала на психику инвалида: человек искалеченный, неспособный к привычному труду и как бы вычеркнутый из жизни начинал чувствовать себя полезным членом общества и способным сносно устроить свою личную жизнь.
Земство не обошло вниманием и образовательные потребности увечных воинов. С осени 1916 г. при приюте были организованы общеобразовательные курсы, на которых обучались 70 человек, а также курсы по кооперации, привлекшие свыше 40 слушателей. В своем докладе губернскому земскому собранию о курсах управа высказывала такие соображения: образование желательно не только в целях общего развития увечных воинов, поднятия их умственного уровня, оно имеет не только профессиональное, но и общегосударственное значение. Целью курсов было стремление всеми учебными, классными и внеклассными занятиями «осмыслить существование увечных и вселить в них бодрость и уверенность, что они могут быть полезными работниками в жизни и ценными членами общества». По мнению управы, в основу преподавания на курсах должна быть положена жизненность учебного материала. Методы преподавания принимались самые разнообразные (в зависимости от состава и развития слушателей), начиная от кропотливого обучения письму и счету и кончая лекционным изложением на общих для всех уроках - беседах по истории, географии и естествоз
нанию. Учебные программы были весьма гибкими и соответствовали уровню развития слушателей.
На общеобразовательных курсах преподавание велось в зависимости от подготовки слушателей, начиная с обучения грамоте до прохождения программы двухклассного министерского и высшего начальных училищ. Кооперативные курсы с программой, рассчитанной на срок 4-6 месяцев, имели целью подготовить воинов-инвалидов для службы в сельских потребительных обществах, кредитных и ссудосберегательных товариществах в качестве счетоводов-делопроизводителей. Преподавание также было приспособлено к умственному развитию лиц, получивших начальное образование в объеме начальной школы.
Приют, мастерские и курсы для инвалидов развивались настолько успешно, что Главный комитет ВЗС, всемерно поддерживавший начинания Нижегородского губернского земства, выделил на приобретение усадьбы и дома для приюта в Н.Новгороде 100 тыс. руб. Помимо помощи прямым жертвам войны Нижегородское губернское земство организовало школьную колонию на 80 детей павших и пострадавших воинов. Колония располагалась на участке в 50 дес., пожертвованном землевладелицей С.В.Прутченко, и существовала на средства Романовского комитета, ассигнования дворянства и земства, на частные пожертвования. Курс обучения ремеслам и земледелию намечался 8-летним.
Роль ВЗС и Земгора не может быть оценена только на основании данных о практической деятельности этих организаций. ВЗС и Земгор, как и другие родственные им организации, военно-промышленные комитеты, были также политическими объединениями либеральной общественности. В начале войны, когда либеральные круги держали курс на единение с правительством, ВЗС, полностью исходя из этой установки, проводил свою практическую работу в контакте с правительством. Император Николай II не раз ставил в пример союз за его полезную деятельность. Дело доходило до личных приемов императором руководителей союзов земств и городов, на которых он выражал Высочайшую благодарность за их энергичную работу.
Летом 1915 г., после создания «прогрессивного блока» тон выступлений руководителей ВЗС и Земгора изменился. На сентябрьских съездах союзов земств и городов весьма деликатно было отмечено, что правительство противодействует единению общественных сил с властью. В резолюции съезда ВЗС была подчеркнута необходимость обновления власти, которая может быть сильна только при условии доверия страны и единения с законным ее представительством. Съезд избрал специальную депутацию к императору, которая не была принята Николаем II.
На сентябрьском съезде ВЗС было вынесено решение о координации действий по снабжению армии земского и городского союзов с военнопромышленными комитетами. За такое объединение высказалось и экономическое совещание по борьбе с дороговизной (1915 г.). Однако это не было осуществлено, т. к. правительство, обвиняя военно-промышленные комитеты и союзы в политической деятельности, решительно противодействовало их слиянию. Но между комитетами и союзами был полный контакт, и они проводили не только единую политическую линию, но и вполне согласованную практическую работу.
Съезды союзов земств и городов, созванные после временного роспуска Государственной Думы, явились политической трибуной для «прогрессивного блока». Критика правительства со стороны представителей союзов земств и городов носила довольно умеренный характер. Львов и Челноков призывали делегатов съезда к политическому благоразумию, подчеркивая, что в борьбе с отдельными министрами нужны выдержка и терпение. Правительство, которое отнюдь не было склонно выполнять программу «прогрессивного блока», решило урезать деятельность союзов и всячески препятствовало в дальнейшем созыву их съездов.
Следующие съезды союзов земств и городов удалось созвать лишь в марте 1916 г. На этот раз критика правительства Николая II приняла более резкий характер. Союзы взяли курс на обновление власти и политическую реформу. Открывая съезд уполномоченных земств, Львов охарактеризовал истекшее полугодие как «полугодие решительного натиска власти на общественность. Они наносили свои удары в забвении великого дела победы и нравственного долга перед родиной»1. С резкой речью выступил представитель военно-промышленного комитета Коновалов, который призвал съезд присоединиться к лозунгу «необходимости обновления власти на принципе ее ответственности». Однако съезд ВЗС не принял формулы ответственного министерства, а остался на позиции более умеренного требования о создании правительства доверия. В таком же духе была составлена и политическая резолюция союза городов.
Одновременно с требованием создания министерства доверия на съезде ВЗС снова был поднят вопрос об объединении деятельности союзов и военно-промышленных комитетов. Это было особенно необходимо для урегулирования продовольственного вопроса, состояние которого внушало серьезные опасения общественности. Стремление к объединению вылилось в создание Центрального комитета общественных организаций по продовольст
1 Журналы заседания собрания уполномоченных губернских земств в Москве 12-14 марта 1916... С. 4.
венному делу, в состав которого вошли представители союзов земств и городов, Центрального военно-промышленного комитета, Московского народного банка, Всероссийской сельскохозяйственной палаты, Вольного экономического общества, совета съезда представителей промышленности и торговли, съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, кооперации. Таким образом, объединенный комитет по продовольственному делу включил в свой состав всю либеральную общественность.
Помимо продовольственного дела ВЗС пытался также решить ряд других важнейших экономических проблем и активно вмешивался в руководство хозяйственной жизнью страны. Союз был привлечен к работе в организованные правительством особые совещания по продовольствию, топливу, перевозкам и обороне. Представители ВЗС выступали на особых совещаниях с представителями союза городов и военно-промышленных комитетов и пытались оказать влияние на общее направление работ особых совещаний. Так, например, помимо общей постановки вопроса о мерах по увеличению выпуска металла и о порядке его распределения, ВЗС поставил перед Особым совещанием по обороне вопрос о передаче в распоряжение союза 26 млн. пудов железа для выполнения заказов военного ведомства, а также на нужды населения. Союзы земств и городов указывали, что земства имеют известный опыт в снабжении населения и что у них есть большая сеть складов, приспособленных для торговли железом. Союзы пытались также бороться с недостатком рабочей силы, который остро ощущался в годы войны. С этой целью при земствах и городских думах были организованы 153 бюро труда, которые объединялись единым Всероссийским бюро труда. Особое внимание земства уделяли использованию труда беженцев, которых к началу 1916 г. было 2 млн 400 тыс. человек.
В ответ на повысившуюся политическую активность ВЗС и его отделений правительство с 1916 г. усилило борьбу с союзами земств и городов и военно-промышленными комитетами. Союзы земств и городов были обвинены в расточительстве и создании хозяйственной разрухи в стране. Однако, несмотря на это, князь Львов призывал земства «со спокойной совестью, не смущаясь обвинениями и не взирая на искусственно создаваемые препятствия, продолжать тот путь служения родине и армии, на который они вступили два года тому назад»1.
Правительство стало принимать меры, направленные к сужению деятельности союзов земств и городов, как на фронте, так и в тылу, а также резко сократило их представительство в особых совещаниях. Фронтовые комитеты союзов были взяты под наблюдение разведывательными отделами
1 Городское дело. 1916. № 13-16. С. 702.
армии. Особенно обострилась борьба с правительством накануне февраля 1917 года. В декабре 1916 г. полицией был разогнан V съезд союза городов, на котором должен был обсуждаться продовольственный вопрос. В январе 1917 г. была арестована рабочая группа Центрального военно-промышленного комитета. ВЗС резко осудил эти действия правительства и поддержал идею о смещении Николая II с престола.
После февраля 1917 г. большинство деятелей ВЗС очутились у руля государственного управления. Ряд из них стали членами Временного правительства, многие заняли ответственные государственные посты, как в центре, так и на местах.
ВЗС и земства, городские думы стали одной из главных опор Временного правительства в деле организации власти на местах.
Союзы земств и городов обращались с воззваниями к населению, призывая его к «деятельной и честной поддержке Временного правительства» и к ведению войны до «победного конца». Союзы были привлечены к работе различного рода комитетов и совещаний, созданных Временным правительством, продолжили практическую деятельность в области помощи больным, раненым, беженцам, военнопленным и т.д. Работа Земгора была свернута. Это объяснялось тем, что его представители, встав у руля государства, получили в свои руки все рычаги управления хозяйством страны, и необходимость в подобной организации просто отпала.
В октябре 1917 г. ВЗС не поддержал большевиков и призвал население страны к массовым выступлениям и бойкоту новой власти. Но, тем не менее, Союз просуществовал до июля 1918 г., когда СНК объявляет его контрреволюционной организацией и издал декрет о ликвидации союзов земств и городов и военно-промышленных комитетов, о передаче их имущества ВСНХ и его местным органам. Однако в ряде мест деятельность губернских земских союзов продолжалась до лета 1919 г.
Таким образом, располагая громадными средствами, опираясь на грандиозный аппарат земских и своих специалистов, ВЗС (в пределах поставленных перед ним задач) пользовался громадным фактическим влиянием в стране. Организация помощи больным и раненым воинам в годы I мировой войны своей главной тяжестью легла именно на союзы земств и городов. С тяжелыми последствиями мировой войны оказалась в силах бороться только организованная самодеятельность населения. У земского самоуправления, объединившегося в грандиозный союз, оказались и готовая сеть лечебных учреждений, и живые связи с населением, и известный общественный ореол, который быстро сделал земство центром самых живых забот о раненых. С каждым днем деятельность земств в этой области получала все более и
более широкий размах. Общественная самодеятельность приобрела сложные и стройные юридические формы.
6. Заключение
Опыт создания земских объединений заслуживает самого пристального внимания и изучения и в наши дни. На наш взгляд, только та модель местного самоуправления, которая основана на отечественном опыте, может оказаться наиболее плодотворной.
В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, позволяющие создавать объединения местного самоуправления. На наш взгляд это правильно1, это норма федерального и регионального законодательства.
Это положение имеется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
«Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления» (Ст. 10)2.
В современной России действуют более 10 ассоциаций и организаций местного самоуправления. Правда, в отличие от Российской империи, эти союзы носят преимущественно политический характер и, на наш взгляд, были созданы с опережением событий.
1 Конституционное совещание. Стенограмма. Материалы. Документы / Под ред. С.А. Филатова, В.С. Черномырдина, С.М. Шахрая и др. Т. 19. М., 1996. С. 442-447.
2 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября (принят Государственной Думой 12 августа 1995 г.).
Глава 4