ЗЕМСТВО И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ B 1864-1904 гг. (НА МАТЕРИАЛАХ СЕВЕРО-ЗАПАДНЫХ ГУБЕРНИЙ)

А.А. Ярцев

кандидат исторических наук, доцент кафедры общественных наук Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота (г.Калининград)

В этой главе рассматриваются взаимоотношения трех северо-западных земств с государственной бюрократической машиной.

Заявленное направление исследования определяет следующий круг за­дач: рассмотреть причины, инициаторов и основное содержание земской реформы 1864 г., споры в историографии по этим проблемам, проследить земскую политику государства, показать особенности взаимоотношений ор­ганов земского самоуправления с различными этажами государственной вла­сти, оценить значение и действенность законов, указов и циркуляров, сдер­живающих или стимулирующих развитие земского дела, выяснить, что пред­принимали земства для преодоления возникающих препятствий, насколько эти контрмеры были законны и эффективны, выявить факторы, влиявшие на политизацию земских учреждений, рассмотреть изменение политическо­го облика северо-западных земств за изучаемый период.

Хронологические рамки исследования охватывают сорокалетний пе­риод существования земских учреждений с 1864 по 1904 гг. Последняя дата завершает определенный этап в истории земского самоуправления. Земство вышло из революции 1905-1907 гг. в значительной степени видоизменен­ным. Во-первых, центр либеральной оппозиции переместился из земских рамок в сторону партийной деятельности, и земства несколько утратили свой политический характер. Во-вторых, в связи с созданием Государствен­ной Думы изменилось положение земских органов в государственном уст­ройстве России, их взаимоотношения с традиционными государственными учреждениями стали претерпевать определенные изменения. В-третьих, зем­ства приобрели новое экономическое содержание в связи со столыпинской реформой.

1. Причины земской реформы

Введение местного самоуправления, несомненно, было вызвано серь­езными обстоятельствами и преследовало определенные цели. Проблема при­чин земской реформы приобрела в историографии дискуссионный харак­тер. В.И. Ленин полагал, что земское самоуправление вырвала у царизма «волна общественного возбуждения и революционного натиска»1. В.В. Гар- миза ограничивается только революционными факторами: «Не конституци­онное движение дворянства заставило правительство дать эту уступку, а массовое революционное движение крестьян, польское восстание, револю­ционная агитация Герцена и Чернышевского, студенческое движение, про­кламации Шелгунова и Заичневского, пропаганда «Земли и воли»2. После­дующая советская историография 60-80-х годов в целом возвратилась к ле­нинской оценке.

Между тем, по мнению того же В.В. Гармизы, «ни крестьянство, ни купечество, ни революционно настроенную студенческую молодежь земство не интересовало»3. Исследователь самарского земства Н.Л. Хайкина под­твердила такие настроения на материалах одной губернии4. На Северо-Запа­де некоторую инициативу в этом вопросе можно отметить со стороны «пер­венствующего сословия».

Псковское (1861), Новгородское (1862) и Петербургское (1863) дво­рянские собрания представили по настоянию МВД собственные проекты реформы. В.В. Гармиза отнес псковский и новгородский проекты к числу реакционных, поскольку в них проявилось стремление сохранить наряду с имущественным и сословный принцип формирования земств5.

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 5. С. 33 (в дальнейшем все сноски даются на это собрание сочинений).

2 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1956. С. 248.

3 Там же. С. 127.

4 Хайкина Н.Л. Земские учреждения Самарской губернии в 1864-1881 годах: Дис.... канд. ист. наук. Куйбышев, 1961. С. 5.

5 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы... С. 127.

6 В числе других они выступили с оппозиционными речами в Петербургском губернском земском собрании 1865 г., после чего земские учреждения губернии были закрыты.

7 Там же. С. 129.

Помимо этих проектов дворяне Северо-Запада, по крайней мере в от­крытой форме, не продемонстрировали интереса к намечаемому преобразо­ванию. В РГИА обнаружено «Прошение петербургского дворянства о само­управлении», которое состоит из панегириков императору и лаконичной просьбы о введении самоуправления, без какой-либо аргументации1. Созда­ется впечатление, что это прошение было инспирировано центральными властями. Новгородский земский деятель «первого призыва» Н.Н. Фирсов вспоминал, что в министерстве П.А. Валуева «он сам и его приближенные старались вызвать гостей на беседы о представительном правлении вообще и о применительности его в России»2. Л.Е. Лаптева отметила, что «опубли­кование в июле 1862 г. «Главных начал проекта министерства внутренних дел» вызвало в российской печати широкое обсуждение вопросов местного самоуправления»3. Однако реакция печати, в том числе и нелегальной, по поводу очередной «великой реформы» была все-таки скромной. Очевидно, что факторы революционного натиска и давления либерального общества в самом широком их понимании более сопрягались с причинами отмены кре­постного права, чем с введением самоуправления.

Непосредственным инициатором земской реформы выступила прогрес­сивная часть высшей и центральной бюрократии. Это мнение было высказа­но еще Н.В. Шелгуновым и подхвачено Б.Б. Веселовским: «Земство яви­лось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие осознанной правительством необходимости»4. «В работах Т. Эммонса, Д. Филда, Д. Мейси, Ф. Старра, Т. Пирсона, Р. Уортмана, Ф. Вчисло и других государству отводится роль инициатора реформ и главной силы, определявшей ход их подготовки и проведения на разных этапах, - отмечает О.В. Большакова. - Американские историки склонны оценивать содержание и последствие Великих реформ через призму идеологии архи­текторов этих реформ, просвещенных чиновников. Именно система ценно­стей и теоретических представлений этой группы определила общую кон­цепцию реформ»5.

В советской историографии такой взгляд выдвинула и настойчиво от­стаивала Л.Г. Захарова, объясняя этот феномен так: «В силу особенностей российской действительности, недостаточной развитости классовых отно­

1 Российский государственный исторический архив (РГИА), ф. 1275, оп. 1, д. 6.

2 Фирсов Н.Н. Первый земский съезд (Воспоминания шестидесятника) // Исторический вестник. 1906. Т. 104. № 5. С. 442.

3 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

4 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: В 4 т. СПб., 1909-1911. Т. 3. С. 1-2.

5 Большакова О.В. Бюрократия и великие реформы в России (1860 - 70-е гг.). Современ­ная англо-американская историография. Научно-аналитический обзор. М., 1996. С. 4.

шений, движение вперед было возможно лишь при импульсах со стороны самодержавной власти»1. Косвенно этот вывод подтверждается замечанием В.В. Гармизы: «Проекты дворянства не оказали серьезного влияния на под­готовку закона о земских учреждениях»2. За основу был взят правитель­ственный проект, оформившийся в Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях 1 января 1864 г.

В.А. Нардова заметила: «Начала «самоуправления», положенные в ос­нову земской, а затем и городской реформ, в известной мере отвечали инте­ресам и самого правительства, так как позволяли ему передать обществен­ному управлению некоторую часть дел, с которыми все сложнее было справ­ляться бюрократическому аппарату»3. М.М. Шумилов показал, что введение земских учреждений было вызвано не столько политическими, сколько праг­матическими причинами. «Чуть ли не с первых дней царствования Алексан­дра II правительство столкнулось с проблемой реформирования системы административного управления, - отмечал М.М. Шумилов. - Лишь один Хозяйственный департамент ежегодно получал отчеты от 1500 «отчетных мест». Огромные масштабы переписки в равной мере обрекали на неэффек­тивность функционирование как центральной, так и местной администра- ции»4. Историк констатировал, что специальная комиссия по реформе гу­бернского управления с 1861 по 1863 гг. «занялась «преимущественно» раз­работкой проекта земской реформы, наказа и «Временных правил о земс­ких повинностях»5, и в эти годы идея «рациональной децентрализации» в правящих кругах преобладала6.

Государство в целом выигрывало от этой реформы. Местные деятели имели ряд важных преимуществ перед чиновничьей кастой. Они лучше по­нимали местные проблемы и региональную специфику, были лично заинте­ресованы в экономном расходовании средств, в пресечении бюрократизма и коррупции. Принимая решения, они в первую очередь ориентировались на целесообразность и пользу этих решений, а не на мнение вышестоящего начальства. Традиционные для русского менталитета чувства служения ро­дине, подвижничества, коллективизма находили выход в земской работе.

1 Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х гг. XIX в. в России // Вопро­сы истории. 1989. № 10. С. 6.

2 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы... С. 129.

3 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-е - начале 90-х гг. XIX в. Пра­вительственная политика. Л., 1984. С. 249.

4 Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX века. М., 1991.

5 Там же. С. 45.

6 Там же. С. 45, 46.

Кроме того, население было поставлено под прямой земский налог, в то время как государство получало с населения гораздо больше, но главным образом через косвенные налоги.

В историографии отсутствует единое мнение по поводу цели этой ре­формы. Большинство дореволюционных историков рассматривали земскую реформу как продолжение крестьянской. Они полагали, что земская рефор­ма в принципе проводилась в интересах всего населения и ставила целью привлечь все сословия к управлению местным хозяйством. Исследователь казанского земства В.В. Ивановский, редко упоминаемый в историографии, еще в 1881 г. выразил особое мнение: «Уничтожение крепостного права в той и другой стране должно было лишить дворянское сословие тех преиму­ществ, которыми оно пользовалось, но в вознаграждение за эти потери со­чли нужным дать им преимущество в сфере самоуправления»1. Позже Б.Н. Чичерин высказал похожую мысль: «Для дворянства, которое в местной жизни играло и продолжает играть первенствующую роль, это было весьма небольшое вознаграждение за то, что оно потеряло»2.

Второе рождение этого мнения произошло в советской историогра­фии. В.В. Гармиза писал: «Дворянство, лишившись в результате отмены крепостного права вотчинной власти над крестьянством, стремилось полу­чить компенсацию расширением своей власти в местном управлении»3. А.П. Корелин и региональные исследователи земства в целом поддержали это мнение. Исследователь Тверского земства Н.С. Новикова прямо писала, что земское Положение «компенсировало дворянству потерю вотчинной влас­ти»4. Сибирский историк Н.А. Яковлева вообще оценила Положение 1864 г. чуть ли не как контрреформу по отношению к 1861 г.: «Среди буржуазных реформ 60-х-70-х гг. большое место занимала земская реформа 1864 г., целью которой являлось вознаграждение помещиков за утрату привилегий по ре­форме 1861 г.»5.

Исследователь Калужского земства Т.А. Свиридова постаралась не­сколько смягчить политическую ангажированность такой позиции. По ее мнению, калужское дворянство искало в земстве «выход активности к пер­

1 Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. Уезды - Слободской Вятской губернии и Лаишевский Казанской губернии. Казань, 1881. С. 13.

2 Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1903. С. 71.

3 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы... С. 14.

4 Новикова Н.С. Тверское земство в 1865 - 1890 годах: Дис....канд. ист. наук. М., 1984. С.

177.

5 Яковлева Н.А. Земство и Сибирь (1864 - 1917): Дис....канд. ист. наук. Барнаул, 1984. С. 2.

венству в хозяйственной администрации, пошатнувшейся вследствие крес­тьянской реформы 1861 г.»1 Действительно, подобные настроения проявля­лись как в среде провинциального дворянства, так и в правительственных кругах. «Еще накануне отмены крепостного права, в 1860 г., - писала В.Г. Чернуха о П.А. Шувалове, - когда речь пошла о том, что при реформе крестьяне должны получить в надел земли примерно в границах их прежне­го пользования, П.А. Шувалов рассматривал такое решение крестьянского вопроса как основание для требования дворянством политических компен- саций»2. Н.Л. Хайкина отметила, что в Самарской губернии «земская ре­форма вызвала одобрение и либерального и реакционного дворянства»3.

Ссылаясь на мнение П.А. Валуева и В.П. Мещерского, М.М. Шумилов писал: «Правда, одновременно многие рассматривали земскую реформу и как средство, с помощью которого можно было «откупиться от конститу- ции»4. Знаменательно, что конституционные идеи высказывали представи­тели олигархических кругов, не отличавшиеся либеральными взглядами. «За­раженные аристократическими идеями, или, лучше сказать, властолюбием и чванством, - замечал Н.И. Иорданский, - некоторые из наших баричей мечтают о Боярской Думе, то есть о правлении олигархическом»5. Т.М. Жиганова заметила: «Не случайно многие либералы того времени, за исклю­чением наиболее радикальных, подчеркивали свой «антиконституционализм», ибо считали опасным для страны слепое копирование западноевропейских парламентских порядков при отсутствии в народе правовых традиций и опыта местного самоуправления»6.

Представляется, что оценка земской реформы как компенсации дво­рянству за потери в 1861 г. несколько преувеличена в отечественной исто­риографии. Если бы законодатели ставили такую цель, земские Положения приняли бы несколько иной вид. Новгородский гласный С.Г. Бередников заметил, что после крестьянской реформы крепостники думали «воспол­нить его работой в земстве - благотворительством и опекой, но демократи­ческое и всесословное земство по Положению 1864 г. обмануло их надеж­

1 Свиридова Т.А. Калужское земство в 60-е - 90-е гг. XIX в.: Дис....канд. ист. наук. М., 1986. С. 13.

2 Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 68.

3 Хайкина Н.Л. Земские учреждения Самарской губернии в 1864 - 1881 годах: Дис.... канд. ист. наук. Куйбышев, 1961. С. 5.

4 Шумилов М.М. Местное управление и центральная... С. 46.

5 Иорданский Н.И. Указ. соч. С. 9.

6 Жиганова Т.М. Общественность и реформы в России 60-х - 70-х гг. XIX века: Автореф. дис канд. ист. наук. М., 1996. С. 28.

ды»1. Л.Е. Лаптева отметила, что при разработке этого закона «введение особой квоты для дворянства тоже сочли недопустимым, и для всех земле­владельцев указали одинаковую норму представительства»2. «Дворянство вообще вошло в состав земского управления не как каста с какими-либо родовыми прерогативами, - считали либеральные «Отечественные записки» в 1865 г., - ни даже привилегированное государственное сословие, а только как класс землевладельцев, подчиненный общему цензу»3.

Для страны, где большинство населения составляло крестьянство, в массе своей неграмотное, находящееся в процессе размежевания со своими бывшими хозяевами, введение куриальной системы выборов выглядит в це­лом справедливым, тем более что в большинстве губерний представитель­ство от первой землевладельческой курии не превышало 50%-го барьера. «Дворянская оппозиция столкнулась с не определившейся еще политически промышленной буржуазией и с убогой политической идеологией крестьян­ства, соответствовавшей жалкому натуральному хозяйству русской дерев- ни»4, - заметил Н.И. Иорданский, которого трудно заподозрить в симпатиях к дворянскому сословию. Другое дело, что в дальнейшем правительство про­вело контрреформу, нарушив буржуазный принцип общего ценза, в резуль­тате чего на историческом фоне 1904 г. земская избирательная система выглядела явно устаревшей..

Государство, несомненно, не могло оставить хозяйственные проблемы, обозначившиеся после реформы 1861 г., на произвол судьбы. Однако оно не отдало местное хозяйство ни в руки чиновничества, ни в руки дворянства, а попыталось привлечь к участию в этих делах все сословия. «Отечественные записки» увидели в этом «верное средство сближения и слияния сословий»5.

Земские учреждения по реформе 1864 г. вводились в 34 губерниях. Создавались органы самоуправления, как на уровне губернии, так и на уров­не уезда, причем, в отличие от государственных структур, уездные земства напрямую не подчинялись губернскому. Однако на уровне волости земская единица была создана только лишь в 1917 г., несмотря на постоянные просьбы земств и их сторонников об этом. Земское собрание являлось распоряди­тельным органом земства. Оно состояло из гласных, избираемых по опреде­ленной схеме по трем куриям, в основу которых был положен не сослов­ный, а имущественный ценз. Земские собрания проводились обычно один раз в год, на них вырабатывалась программа действий и утверждался бюд­

1 Государственный архив Новгородской области (ГАНО), ф. 716, оп. 1, д. 45, л. 65.

2 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. С. 39.

3 Отечественные записки. 1865. № 10. С. 227.

4 Иорданский Н.И. Указ. соч. С. 22.

5 Отечественные записки. 1865. № 10. С. 227.

жет. Земская управа являлась исполнительным, постоянно действующим органом земства. Ее руководство избиралось на земских собраниях на бли­жайшие три года. Управа формировала кадры земских служащих, финанси­ровала запланированные мероприятия и действовала в рамках предоставлен­ной ей компетенции. Наемные служащие и рабочие, так называемый «тре­тий элемент» (первый элемент - государственные служащие, второй - зем­ские выборные деятели) посредством своего труда на местах реализовывали политику того или иного земства.

Земствам были предоставлены права собственности и юридического лица, они получили возможность самостоятельно формировать бюджет и даже устанавливать нормы налогообложения. «Принципиальной основой зем­ского самоуправления явилось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались, - заметил В.Ф. Абрамов. - Так ломалась строгая корпоративность российского общества, и складывалось общество граждан»1. С другой стороны, земства были постав­лены под административный контроль, в ряде случаев правительство и гу­бернатор получали право прямого вмешательства в земские дела. Земства не имели собственных принудительных органов и в необходимых случаях вы­нуждены были обращаться за содействием к государственной полиции.

2. Политика центральных властей в отношении земства в 60-80-е годы

Дискуссии о месте и роли земских учреждений в государстве не утиха­ли на всем протяжении существования этих органов. Б.Б. Веселовский по­лагал, что поначалу «правительство, отнесясь с недоверием к вводимым им самим учреждениям... поспешило резче подчеркнуть своеобразный характер земских учреждений, лишив их (1869) права бесплатной пересылки коррес­понденции на том основании, что земские учреждения «не суть органы пра­вительственные и не могут иметь никакого преимущества... перед частными лицами и обществами»2. М.И. Свешников считал, что вплоть до 80-х годов «эти учреждения получили такой странный характер положения акционер­ных компаний и частных учреждений»3.

1 Абрамов В.Ф. Земская идея в России и современное местное управление // Третье звено государственного строительство России. Саппоро, 1998. С. 90.

2 Веселовский Б.Б. История земства. Т. 3. С. 34.

3 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. С. 130.

С другой стороны, в земских Положениях термин «самоуправление» вообще не употреблялся, а заменялся на «общественное управление». В 1898 г. возник известный спор между министром внутренних дел И.Л. Горе­мыкиным и министром финансов С.Ю. Витте. Если первый оценивал земс­кие учреждения в духе государственной теории, то второй считал их несов­местимыми с самодержавием и фактически предлагал вернуться к админис­тративной системе управления местным хозяйством. Т. Эммонс пришел к выводу, что «на длительную перспективу, кажется, только государственная теория получила продолжение в русской традиции»1. Т. Фаллоуз даже не употреблял термин «самоуправление», полагая, что «земство и бюрократия - две части одного целого организма - административного аппарата царской России»2.

Большинство земских деятелей Северо-Запада рассматривали земское самоуправление с позиций близких общественной теории. При открытии первого Новгородского уездного собрания в 1865 г. гласный П. Гурьев выс­казал мнение, что земство должно быть «устроено на манер хорошей купе­ческой конторы или другого, подобного ей частного управления, нежели на манер наших канцелярий с их присутствиями»3. При открытии Царскосель­ского земского собрания 1865 г. его председатель А.П. Платонов отказался присягнуть царю: «Присяга в этом деле лишняя потому, что присяга мысли­ма в службе государственной, а не в деле земства, где каждый служит своему делу»4. И спустя 25 лет Белозерское земское собрание, реагируя на контрре­форму 1890 г., посчитало, что «приравнивая, таким образом, земское хозяй­ство к хозяйству частному, составители Положения 1864 г. вполне последо­вательно не находили возможности вводить какие-либо ограничения само­стоятельности земских учреждений в их хозяйственном деле»5. Гласные го­раздо легче признавали обвинения в беспомощности, чем в родстве с госу­дарственной системой. Дореволюционная публицистика поддерживала оре­ол «гонимых земств», и любой успех этих органов самоуправления расцени­вался как победа над противостоящей им бюрократией. В.Д. Кузьмин-Кара­ваев писал: «Право инициативы мешает бесшумному ходу бюрократической колесницы»6.

1 Emmons T. The Zemstvo in Historical Perspective // The Zemstvo in Russia: An Experiment in Local Self-Government. Cambridge-New York, 1982. С. 432.

2 Fallows T. The Zemstvo and Bureaucracy, 1890-1904 // The Zemstvo in Russia... C. 179.

3 Гурьев П. Предложения Новгородскому уездному земскому собранию гласного Петра

Гурьева. СПб., 1865. С. 2.

4 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 1804, л. 29.

5 ГАНО, ф. 98, оп. 3, д. 364, л. 14.

6 Кузьмин-Караваев В.Д. Из эпохи освободительного движения: В 2 т. СПб., 1907. Т. 1. С. 7.

Рассмотрим существо этих конфликтов, насколько негативные момен­ты определяли характер взаимоотношений земств с государственными струк­турами. Источники дают нам разнообразный материал о трениях и столкно­вениях земств с администрацией. А. Слезкинский в воспоминаниях о новго­родском губернаторе Э.В. Лерхе отмечал эти трения «особенно в первую пору, когда земское положение для большинства казалось мало ясным. Между земством и администрацией царила какая-то туманность, даже один из вид­ных земских деятелей, первый председатель управы Н.А. Качалов высказы­вался, что при настоящем неопределенном положении среди этих ведомств создаются щекотливые отношения»1.

Главную причину такой напряженности как местная администрация, так и многие земцы усматривали в несовершенстве законодательства. «Бли­жайшей причиной, вызвавшей ограничения, - констатировало в 1890 г. Бе- лозерское земство, - послужило отсутствие в Положении 1864 г. точных границ между сферой деятельности правительственных и земских учрежде­ний, благодаря чему между ними возникали взаимные столкновения и пре- рекания»2. В отличие от авторов тщательно подготовленной крестьянской реформы, разработчикам земской реформы приходилось спешить. Поэтому Положение 1864 г. выглядит недоработанным. Не было проведено четкого разграничения функций земских и местных государственных органов. Гу­бернатор номинально продолжал нести ответственность за те сферы дея­тельности, которые были переданы земствам.

Одни положения закона были детально регламентированы, а другие лишь схематично обозначены. Например, утвержденные 1 января 1864 г. «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинно­стях, народном продовольствии и общественном призрении» фактически повторяли устаревший Устав о земских повинностях 1851 г. «Самый суще­ственный недостаток этих правил, - считала Л.Е. Лаптева, - отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны»3. Не случайно в дальнейшем возникла срочная необходимость корректировки «Временных правил», так как земства в рамках этого закона сумели устано­вить необоснованно высокие ставки налогов для горожан и государственных земель.

Можно предположить, что «туманность», «размытость», «двусмыслен­ность» некоторых статей Положения 1864 г. были допущены законодателя­

1 Слезкинский П. Эдуард Васильевич Лерхе (К характеристике его деятельности) // Рус­ская старина. 1898. Т. 95. № 8. С. 348.

2 ГАНО, ф. 98, оп. 3, д. 364, л. 14.

3 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. С. 60.

ми умышленно. Вероятно, это было сделано не столько с целью оставить лазейки для вмешательства бюрократии в дела земств, сколько с расчетом на инициативу самих земств. Законодательство предоставляло земствам оп­ределенный простор для развития. Достаточно вспомнить, как земство «на­шло себя» в народном образовании, здравоохранении, страховании, статис­тике, почтовом деле. Эти направления земской деятельности, благодаря не противодействию Положению 1864 г., стали ведущими в большинстве земс­ких регионов. В.В. Ивановский справедливо заключал: «Таким образом, всякое государственное учреждение возникает и некоторое время действует лишь на основании презумпции в его полезности»1. Другая причина заклю­чалась в трудности, а подчас и невозможности точно очертить компетенцию создаваемых органов самоуправления. Ожидалось и допускалось, что конк­ретная земская практика будет вызывать некоторую законодательную кор­ректировку.

Инициаторами законодательных изменений выступали Государствен­ный Совет, Сенат, Комитет министров, Министерство внутренних дел и ряд других министерств. Решения Государственного Совета являлись законом. Указы Сената также требовали обязательного исполнения и иногда освяща­лись «Высочайшим Указом». Кроме того, с 1864 по 1898 гг. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией по земским делам. По Положению 1890 г. дела, связанные с увеличением земского обложения, в окончательной ин­станции решали Комитет министров и Госсовет. «Циркуляры» министра внутренних дел также были обязательны для исполнения всеми земствами страны, министерские «распоряжения» касались ситуации отдельного зем­ства, а остальными земствами рассматривались как прецедент. Так, уже на 1867 г. было внесено 60 законодательных изменений и дополнений в Поло­жение 1864 г. За это время Сенат издал 34 указа, а МВД - 126 циркуляров и 141 распоряжение по делам земств. Нормотворческая активность властей не только не снизилась, а даже усилилась в последующие годы. За трехлетие с 1868 по 1870 гг. было внесено 52 законодательных изменения, принято 53 указа Сената, 64 циркуляра и 212 распоряжений МВД по земству. Комитет министров издал 34 положения об отклоненных ходатайствах.

Современные исследователи до сих пор не отошли от стереотипов в оценке государственной политики в отношении земств. Советские историки опирались на мнение В. И. Ленина, которое сложилось у него под впечатле­нием либеральной публицистики 90-х годов: «Правительство на другой же день после введения земства принялось систематически стеснять и ограни­чивать его: всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным

1 Ивановский В.В. Указ. соч. С. 1.

всесословным представительством и принялась всячески травить его»1. Та­кая оценка земств не подвергалась сомнению и в 1990 г. в монографии Г.А. Герасименко2. В наиболее гиперболизированном виде эта идея представлена в диссертациях историка Е. Н. Морозовой и юристов Л. Е. Лаптевой и Е. Н. Кузнецовой. «Паллиативный характер деятельности земств был объективно обусловлен... давящим режимом бюрократической диктатуры, - полагала Е. Н. Морозова. - Ограниченность компетенции земств была неизбежна в ус­ловиях самодержавия, ведущего целенаправленную антиземскую политику»3. Е.Н. Кузнецова и Л.Е. Лаптева оценивали текущее законодательство только как ограничительное, а последняя даже писала о первоначальном плане пра­вительства ликвидировать буржуазные начала в законодательстве о земских учреждениях4.

Рассмотрим земское законодательство с 1864 по 1870 гг., когда, по мнению В.И. Ленина, правительство начало систематически стеснять и ог­раничивать органы самоуправления. Первые земские собрания открылись в 1865 г. В том же году было организовано ежегодное издание «Сборника правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относя- щимся»5, который содержал все распоряжения властей, обязательные для исполнения всеми земствами, и частные решения МВД по отдельным зем­ствам, публиковавшиеся в качестве прецедента. В этом сборнике государ­ственные акты систематизированы по отдельным ведомствам в хронологи­ческом порядке. Для проведения подобного анализа можно обратиться так­же к ежегодному «Собранию узаконений и распоряжений правительства». Однако последний источник затрудняет работу исследователей, так как рас­поряжения по земству даются в общем потоке законов. Помимо этого спра­вочный аппарат в конце каждого тома не вполне удобен для работы.

Проведем анализ земской политики центральной власти в этот период, опираясь на материалы «Сборника правительственных распоряжений...». Рассмотрим содержание наиболее важных решений властей по земскому самоуправлению, выделим наиболее типичные, характерные распоряжения этого периода.

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 5. С. 35.

2 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

3 Морозова Е.Н. Саратовское земство. 1866 - 1890 гг.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. М., 1989. С. 19.

4 Кузнецова Е.Н. Контрреформы 80-х - 90-х годов XIX века в России (государственно­правовая характеристика): Дис канд. юрид. наук. Л., 1977; Лаптева Л.Е. Земская реформа в

России (историко-правовое исследование): Дис канд. юрид. наук. М., 1986.

5 Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относя­щимся. Издание ежегодное. СПб., 1868 - 1904 (при дальнейшем подробном рассмотрении земс­кого законодательства за период 1864 - 1870 гг. сноски на этот сборник даваться не будут).

Представляется, что большинство распоряжений носило в целом разъяс­нительный характер. Уже 21 августа 1864 г. было внесено необходимое до­полнение в закон, объясняющее, что если в гласные избраны дворяне, нахо­дящиеся на службе, то начальство обязано предоставить им отлучки сроком до двух месяцев с сохранением за ними прав службы и содержания. Избран­ные в члены управы по усмотрению своего начальства могли совмещать государственную и земскую должности или считались в командировке, а военные - в запасе или бессрочном отпуске. Однако 9 мая 1966 г. Госсовет запретил членам судебных мест, чиновникам местных казенных, контрольных палат, губернских и уездных казначейств совмещение должностей. Также запрещалось занимать должности по управе лицам духовного звания, впро­чем, как показали первые выборы, таких прецедентов и не было. В дальней­шем большинство министерств и сами земства нашли неудобным совмещать земскую и чиновную должности одним лицом, хотя бы уже потому, что обе службы требовали постоянного нахождения на работе. Трудно усмотреть в этих актах ущемление чьих-либо прав.

К подобным разъяснительным, уточняющим закон актам можно отне­сти утвержденное царем мнение Госсовета об определении размера вознаг­раждения за порчу войсками возделанных угодий во время учений и манев­ров 10 июня 1868 г., указ Сената о разъяснении статьи 37 временных пра­вил для земских учреждений относительно выдачи билетов на квартиры и подводы 28 июня 1866 г., циркуляр МВД об ограждении интересов земства от неправильного со стороны войск требования о снабжении продоволь­ствием 10 октября 1865 г. и т. п. Данные разъяснения были вызваны конк­ретными случаями земской практики. Неоднократно сами губернаторы об­ращались за разъяснениями в центр. Например, один из губернаторов про­сил определить степень участия земских учреждений в принятии мер для предупреждения и распространения холеры. Девятого марта 1866 г. министр внутренних дел объяснил, что необходимо пригласить в специальные меди­цинские комитеты членов земских управ.

Как известно, создаваемые земства наследовали ряд бывших государ­ственных учреждений и брали оставшееся от них имущество на свой баланс. В ходе этого процесса ущемления земств со стороны власти не наблюдается. Из циркуляра МВД от 25 ноября 1865 г. мы узнаем, что чиновники одного из приказов общественного призрения просили разрешения в министерстве «продать принадлежавшее канцелярии этого приказа имущество для распре­деления имеющих выручиться за оное денег между служащими в нем чинов­никами». МВД запретило это, указав, что данное имущество уже «составля­ет собственность местной земской управы». Большинство же распоряжений

по передаче имущества касались технической стороны этого дела. Появле­ние некоторых правительственных распоряжений предполагалось заранее. Например, правила по земскому страхованию, уставы различных училищ составлялись каждым земством и в индивидуальном порядке утверждались МВД.

Среди распоряжений органов государственной власти по земству этого периода имеются акты, которые можно трактовать как ограничивающие, стесняющие земство. Однако необходимо учитывать причины их принятия и мотивировку властей. Как дореволюционные либеральные публицисты, так и советские историки отмечали ограничительный характер закона 21 ноября 1866 г. о предельности размеров обложения торгово-промышленных предприятий. Госсовет данным дополнением к закону установил при начис­лении налога на предприятия и горожан «принимать в расчет ценность и доходность самих помещений, не вводя в оценку ни находящихся в них предметов и изделий торга или промысла, ни торговых и промышленных оборотов». Земским собраниям было оставлено право облагать налогом тор­говые свидетельства, билеты и патенты. Этот закон вызвал сильную негатив­ную реакцию в земской среде и, как признало МВД, «во многих местах был понимаем как односторонняя правительственная мера к ограждению инте­ресов купеческого сословия и промышленных заведений в ущерб интересам поземельной собственности». «Данное ограничение болезненно сказалось на экономическом положении земских учреждений прежде всего потому, - заметила Л.Е. Лаптева, - что принятие его в ноябре вынуждало пересматри­вать уже принятые раскладки земских сборов на 1867 г.»1

Однако, на наш взгляд, этот закон явился вполне своевременным. Во­семнадцатого февраля 1867 г. МВД выступило с разъяснением правитель­ственной позиции в этом вопросе. Во-первых, было отмечено, что с введе­нием земских учреждений налог на местные хозяйственные нужды с горо­жан и недвижимости сразу увеличился в несколько раз. Во-вторых, указыва­лось, что землевладение не облагается казенными налогами в отличие от торговли и промыслов. Наконец, главным аргументом министерства явилось замечание о том, что движимые капиталы торговли и промышленности мог­ли бы подвергаться налогу только в том случае, если бы им подлежали «и денежные капиталы землевладельцев, могущие принадлежать им сверх позе­мельной собственности». Можно согласиться с МВД, что «применение по­доходного налога к одним только торговым и фабричным производствам не могло иметь правильного основания».

К числу ограничительных законов советские историки относили мне­ние Госсовета от 17 мая 1867 г. о мерах к охранению частных лесов. Б.Б.

1 Лаптева Л.Е. Земская реформа... С. 133.

Веселовский заметил, что этот закон был инициирован некоторыми земски­ми собраниями, в частности и либерально настроенным первым петербург­ским губернским собранием1. В законе от 17 мая не просматривается пря­мого ущемления интересов того или иного сословия. Госсовет разъясняет, что лесовладельцы могут приглашать лесничих, а цена ущерба устанавлива­ется «на основании особой таксы лесными материалами, составляемой на каждые три года губернской земской управой и утверждаемой губернским земским собранием». Конечно, можно предположить, что дворяне, состав­лявшие большинство земских собраний, не обидели бы себя в случае полу­чения лесного ущерба. Однако передавать решение этого вопроса в руки государственных чиновников или не решать его вообще представляется ме­нее справедливым.

Закон 13 июня 1867 г. «О порядке производства дел в земских, дво­рянских, городских, общественных и сословных собраниях», несомненно, ущемлял права земств. В частности, председателю земского собрания вменя­лось в обязанность лишать слова, штрафовать и удалять из собраний тех гласных, которые в своих выступлениях будут затрагивать вопросы, «не на­ходящиеся в ведении земских собраний». Данный акт был спровоцирован попытками участников московского губернского дворянского собрания 1865 г. и гласных петербургского губернского земского собрания 1866 г. начать обсуждение вопросов общегосударственного устройства, что не было предо­ставлено им законом. В трех уездах Псковской губернии уже на зимних сессиях 1867 г. председатели сняли с обсуждения доклады о переводе нату­ральной повинности в денежную, а гласные Порховского собрания П.Я. Ростовцев и М.И. Володимиров были лишены слова при обсуждении этой проблемы2.

С другой стороны, Б.Б. Веселовский отметил, что закон 13 июня пове­сил над самим председателем «дамоклов меч»3. Нередко председатели до­пускали сомнительные доклады под свою ответственность, впоследствии по­лучая взыскания за это вплоть до отстранения от должности. В целом пред­седатели тяготились этой обязанностью и принимали меры только в край­них случаях. На Северо-Западе же случаев наложения штрафов на гласных нами не обнаружено.

Другое мнение Госсовета также от 13 июня 1867 г. о порядке печата­ния различных земских материалов, несомненно, имело ограничительный характер. Фактически вводилась предварительная цензура, а количество эк­

1 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С 126.

2 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 12, л. 482.

3 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 126.

земпляров того или иного документа строго регламентировалось. Для этого решения также были свои причины. Во второй половине 1864 г. городским думам разрешили выпускать периодические издания под названием «ведо­мости» или «известия». Семнадцатого октября 1866 г. МВД констатирова­ло: «Между тем почти с самого начала выхода в свет изданий городских дум... в этих изданиях были постоянно замечаемы не только уклонения от утвержденных программ, но даже помещение статей, которые ни по форме, ни по содержанию не должны были иметь места». Министерство потребова­ло воздерживаться от полемического характера, «который противоречит как интересам самих учреждений, так и видам правительства», и установило предварительную цензуру. Когда те же меры были применены к земствам, последние выразили большое негодование. «Их негодование было так вели­ко, что министр внутренних дел циркуляром от 8 октября 1867 г. отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди гласных, - заметил М.М. Шумилов. - Губернаторы в этом случае были обязаны следить лишь за тем, чтобы количество экземпляров не превышало числа гласных»1.

В законодательстве этих лет можно встретить значительное количе­ство циркуляров МВД «о доставлении сведений», о земских выборах и от­крытии земских собраний, о составе и размере содержания земских управ, о ходе взаимного земского страхования, «о произрастании хлебов и трав» и о многом другом. Закон 28 июля 1870 г. определил: «Доставление сведений, входящих во всеподданнейшие отчеты, сделать обязательными как для при­сутственных мест и начальствующих в губерниях и областях лиц, так и для земских управ». Советские историки, как правило, замечали только фис­кальный момент такого рода запросов. Однако необходимо учитывать, что сбор разного рода сведений был необходим центральным властям также и с общехозяйственной точки зрения. Своевременная информированность цен­тра о существующих на местах проблемах позволяла оперативно принимать дополнительные меры, лучше ориентировать местную государственную ад­министрацию на совместные с земствами действия.

Кроме того, согласно Положению 1864 г. министерство должно было утверждать ряд постановлений земских собраний: о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора, о переводе губернских дорог в разряд проселочных, переносе речных пристаней и об устройстве ярмарок на срок более двух недель. МВД указало, что в правительственной газете «Северная почта» за № 9 от 1866 г. отмечалось, что министерство не успевает рассмот­реть постановления земских собраний, которые подлежат утверждению пра­

1 Шумилов М.М. Местное управление... С. 67.

вительством согласно ст. 92 Положения 1864 г., так как земские постанов­ления «поступили уже по истечении двухмесячного срока со дня их состоя­ния». Через два года МВД в циркуляре от 19 января 1868 г. опять указало земствам, что оно получало земские материалы «по прошествии весьма зна­чительного времени со дня закрытия земских собраний».

Ряд мер правительства в отношении земств был вызван нарушениями закона со стороны последних. Семнадцатого мая 1866 г. МВД сделало заме­чание земствам: «В некоторых губерниях земские собрания в числе прочих предметов, облагаемых земскими сборами на губернские и уездные повин­ности, допускали установление сбора... с самих изделий и продуктов». Из распоряжения МВД от 6 апреля 1866 г. узнаем, что одно из земств не допу­стило врачебного инспектора в свою больницу. Министерство выступило с разъяснением: «Земским учреждениям предоставлено участие в попечении о народном здравии преимущественно в хозяйственном отношении. На этом основании медицинский инспекторский надзор... есть право коронной вла­сти и не может быть устранено земским управлением». Сенатские решения по протестам в отношении действий земств становились юридическими пре­цедентами, а иногда и оформлялись законом. Так, например, когда «одно уездное земское собрание постановило: с лиц, доставивших неполные и неверные сведения об имуществах, подлежащих обложению земским сбо­ром, взыскивать за недопоказанное имущество по 1/2 коп. с недоплаченного рубля», Сенат ответил указом 28 апреля 1868 г. о запрещении земствам самовольно устанавливать пени и штрафы.

В некоторых случаях государственные структуры пытались выступить гарантом справедливости для ущемляемых земствами различных групп насе­ления, а также отстоять интересы государства. «В то же время земства, - замечала Л. Е. Лаптева, - состоящие в основном из землевладельцев, не могли удержаться от соблазна взвалить основные расходы именно на про­мышленные и торговые предприятия. Поэтому основные мероприятия 60-х годов по ограничению земского бюджета носили характер защиты буржуа­зии от растущих аппетитов местного самоуправления»1. Известный закон 21 ноября 1866 г., как уже упоминалось, запретил облагать земским налогом прибыль с производства или торгового оборота. Седьмого августа 1868 г. МВД отказало в ходатайстве «об установлении особого земского сбора с купцов на дорожную повинность». Двадцатого ноября 1869 г. Сенат отме­тил, что «обложены двойным сбором городские лавки, а также не указано оснований, принятых земскими учреждениями при обложении сплава ле­сов». Седьмого марта 1869 г. МВД отменило распоряжение одного из

1 Лаптева Л.Е. Земские учреждения... С. 61.

земств об обложении земским сбором грузов, «отправляемых по водяным сообщениям».

Одно земское собрание оценило «земли казенные и государственных крестьян капитализацией получаемого с них дохода», а для «земель поме­щичьих и прочих владельцев допустило совершенно произвольную и срав­нительно весьма низкую оценку». Сенат указом 27 сентября 1866 г. обязал это земство «излишек сбора перезачесть в смету будущего сбора». Семнад­цатого ноября 1866 г. Сенат посчитал неправильным, что «падающий на казенные незаселенные земли налог в некоторых местностях равняется 70% с рубля получаемого с них дохода, тогда как с заселенных земель той же местности налог... с небольшим 6%». Четырнадцатого апреля 1868 г. он признал обоснованным протест губернатора «относительно освобождения от земского сбора земель бывших помещичьих крестьян», указав, что сбор не может быть обращен «только на земли частных владельцев». Шестнадца­того сентября 1869 г. Сенат указал, что земские учреждения не имеют права «налагать отбывание всех натуральных повинностей только на одно кресть­янское податное сословие», разъяснив, что «с обращением натуральных по­винностей в денежные, средства к исполнению их не могут уже быть достав­ляемы лицами одного податного сословия, так как самый повод этого пере­ложения имеет не иную какую-либо цель как более уравнительное распре­деление натуральных повинностей и лучшее их исполнение». Пятнадцатого октября 1870 г. МВД запретило относить сбор «на содержание крестьянс­ких учреждений на одни лишь крестьянские общества и тех землевладель­цев, между которыми и крестьянами еще не окончены обязательные отно­шения», так как «в тексте этого закона не сделано никакого различия между теми помещичьими имениями, в которых обязательные отношения крестьян к владельцам уже прекращены, и теми, где они еще продолжаются».

В 60-е годы государство ревниво следило за любыми попытками земств объединиться. Пятого августа 1869 г. Комитет министров отклонил хода­тайство «о разрешении земству одной губернии «войти в соглашение с зем­ством другой губернии по добровольному страхованию». Однако земская практика показала, что необходимость межземских контактов хотя бы в хозяйственных вопросах была очевидной. Известно, насколько сильно было заинтересовано государство в железнодорожном строительстве. Инициати­вы земств в этой области в целом поддерживались. Однако проектируемые железные дороги, даже местного значения, часто выходили за пределы од­ной губернии. Казалось бы, Комитет министров 6 июля 1868 г. запретил совместные действия земств по железнодорожному строительству, разъяс­нив: «Солидарная в этом случае ответственность земства нескольких губер­

ний составляет, бесспорно, предмет, выходящий из круга дел, вверенных земским учреждениям». Однако экономическая необходимость заставила государство 16 июля 1870 г. вновь разрешить земствам разных губерний совместную деятельность в этой области: «Если предположенная дорога имеет проходить и по соседней губернии, то возбудившее вопрос земское собра­ние представляет министру внутренних дел о предложении оного на обсуж­дение подлежащих земских собраний той губернии».

В течение 60-х годов некоторые земли и имущества были выведены из сферы земского обложения. К освобожденным от земского сбора по Поло­жению 1864 г. церковным, монастырским, не приносящим дохода казен­ным, удельным и частновладельческим землям добавились в 1866 г. про­мышленные и торговые предприятия, которые облагались акцизом в пользу казны, сплавные леса, а в 1868 г. вся недвижимость духовных учреждений и полосы отчуждения железных дорог. Наконец, указом от 16 марта 1870 г. из-под земского обложения были выведены «дворцовые государевы имуще­ства». Из циркуляра МВД 2 июля 1869 г. узнаем: «Государственный Совет... положил: не предрешая ныне же вопроса об обложении земским сбором казенных недвижимых имуществ (кроме земли) и не изменяя ст. 9 времен­ных правил для земских учреждений, предоставить министру внутренних дел встречаемые в сем отношении сомнения разрешать в каждом отдельном случае по сношению с подлежащим министерством и, затем, по ближайшим указаниям опыта внести особое по сему вопросу представление в Государ­ственный Совет».

Конечно, перечисленные выше финансовые меры правительства в от­ношении земских учреждений носили ограничительный характер. Однако необходимо учитывать, что «Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и обществен­ном призрении», обнародованные вместе с земским Положением, фактичес­ки повторяли устаревший Устав о земских повинностях 1851 г. и поэтому назывались «временными». Следовательно, априори предполагалась их за­конодательная корректировка.

Среди законодательных актов этих лет в значительном количестве встре­чаются такие, которые можно трактовать как «разрешительные», то есть расширяющие компетенцию земств. Многие из них были вызваны ходатай­ствами отдельных земств. К их числу можно отнести указ Сената 6 июля 1868 г. «об отмене обязательной на счет земских сборов выписки сенатских ведомостей для уездной полиции, сельских церковных причтов и предводи­телей дворянства», циркуляры МВД от 16 июля 1865 г. «о бесплатном при­еме почтовыми местами подаваемой к отправлению по почте корреспонден­

ции губернских и уездных земских управ» (правда, 19 сентября 1869 г. Ко­митет министров отменил это положение), от 10 октября 1865 г. «о мерах к устранению неправильных действий по снабжению войск... в видах ограж­дения интересов земства», от 23 февраля 1866 г. «о прекращении расхода из сумм земства на выписку губернских ведомостей для церковных сельских приходов», от 12 января 1868 г. «о прекращении безденежного от земства отпуска для военно-учебных заведений дров и соломы», от 26 ноября 1870 г. «об освобождении учителей начальных народных училищ из лиц податных сословий от рекрутской и всех других повинностей» и некоторые другие. «В начальный период деятельности земских учреждений министерства внима­тельно относились к ходатайствам и часто удовлетворяли их, не уделяя вни­мания соблюдению порядка в представлении, - заметила Л.Е. Лаптева, - то есть принимались к производству и те, которые были поданы без посредни­чества губернатора»1.

В первые три года правительство охотно шло на утверждение предло­женных различными земствами концессий на строительство железных до­рог. Выше упоминалось, что Комитет министров 14 апреля и 6 июля 1868 г. приостановил эту практику. Мотивировалось это тем, что устройство желез­ных дорог «есть предприятие чисто коммерческое, промышленное... кото­рое сопряжено с риском», тогда как земствам поручено лишь «попечение о развитии местной торговли и промышленности, а не прямое непосредствен­ное участие в промышленных предприятиях», а также, как упоминалось ранее, что это провоцирует земства на объединение. Уровень риска действи­тельно был значителен, так как железнодорожное строительство вообще являлось крайне дорогим мероприятием, а земства заключали займы, превы­шавшие «двухгодовую сумму земского сбора». Однако уже 20 июля 1869 г. высочайше утверждается очередная концессия на «Грязе-Царицынскую же­лезную дорогу Борисоглебского земства».

К числу земских обязанностей были отнесены такие, которыми зем­ства сразу начинали тяготиться. Закон требовал попечения над тюрьмами, церквями, различной помощи местным государственным чиновникам, рас­квартированным войскам, содержания ряда местных государственных уч­реждений. Эти задачи вынуждали земства к значительным затратам, но не давали социального эффекта. Не случайно земства стали ходатайствовать о переложении на плечи государства многих обязательных для земств расхо­дов. В некоторых случаях правительство отвечало отказом. Госсовет 5 мая 1867 г. не разрешил земствам отнести заботы по содержанию губернских по крестьянским делам присутствий к ведению государства. Двадцать второго

1 Там же. С. 55.

апреля 1868 г. было отказано отнести на счет государственного сбора «рас­ходы по отводу войскам мест для саперных работ», а 9 декабря 1868 г. расходы по содержанию губернских статистических комитетов». Указ Сена­та 8 апреля 1866 г. подтвердил, что «расходы по надзору за успешным ос­попрививанием... причислены к потребностям земским... и не могут быть исключены из сметы». С другой стороны, 9 января 1867 г. император одобрил мнение Госсовета о снятии с губернского земского сбора расхо­дов по содержанию казенных и контрольных палат в губерниях, а 28 января 1869 г. об освобождении земств от содержания казначейств и расходных отделений.

В ряде случаев закон изменялся в пользу земств, если последним уда­валось убедить власти в целесообразности такого шага. Закон 16 мая 1868 г. разрешил облагать земскими сборами земли, «показанные неудобными по межевым планам и книгам», но на деле приносящие их владельцам доход. Указ Сената 19 сентября 1866 г. предоставил право членам земской управы, «отправляющимся в уезд по делам земства, взимать на станционных дворах лошадей». Госсовет 28 октября 1868 г. обязал казну и удельное ведомство участвовать в отправлении дорожной повинности «наравне с прочими зем­левладельцами... по ценам, установленным каждый раз подлежащими земс­кими учреждениями». Некоторые земства выступили инициаторами упраз­днения посреднических комиссий и мировых посредников, на что 16 марта 1866 г. «министр юстиции в отзыве своем министерству внутрен­них дел изъяснил, что им составлены уже предположения по изложен­ным ходатайствам».

Двадцать седьмого августа 1870 г. Сенат ответил положительной резо­люцией на земское ходатайство об учреждении собственной земской почты. Третьего сентября 1870 г. МВД на основании указа Сената уточнило, что земская почта «может быть учреждаема только по проселочным дорогам... и не возбраняется иметь свои почтовые марки». Двадцать пятого октября 1870 г. МВД все-таки разрешило движение земской почты и по уездным и по губер­нским дорогам, кроме тех, по которым проходило движение государствен­ной почты. К земскому ходатайству о введении образовательного ценза для выбора некоторых земских должностных лиц Комитет министров отнесся с большим пониманием: «Предлагаемые земским собранием мера установле­ния условия грамотности для лиц, избранных в общественные должности, несмотря на полное сочувствие к ней, признана неудобною в применении ее на практике».

Уже в 60-е годы возникла практика, когда государство передавало в земские собрания законопроекты для предварительного обсуждения. Второ­

го августа 1865 г. и 4 июня 1869 г. «поручено было губернаторам передать на обсуждение губернских земских и дворянских собраний имевшиеся в виду правительства предложения о мерах к сбережению частных лесов и об отмене билетов на сплав судов... с составлением билетов на сплав и сухопут­ную перевозку леса и лесных изделий». Двадцать девятого мая 1870 г. осо­бая комиссия при МВД передала на рассмотрение земских собраний вопрос «о возможном сокращении производимой из государственного земского сбора приплаты по содержанию лошадей».

В эти годы неоднократно возникали прецеденты, когда-то или иное земство утверждало раскладку земских повинностей с нарушениями закона. Тем не менее, эти раскладки зачастую не отменялись, так как губернаторы или частные лица нарушали порядок подачи протестов. Тринадцатого апре­ля 1867 г. Сенат в ответ на многочисленные жалобы разъяснил, что «пере­смотр же по частным жалобам законных и вошедших в силу постановлений земских собраний был бы прямым нарушением этой самостоятельности и привел бы к тому, что земские учреждения даже в своей хозяйственной деятельности и при соблюдении всех требований закона оказались бы толь­ко низшею инстанциею и притом такою, всякое постановление которой может быть всегда пересмотрено по существу и изменено».

В документах этого периода центральные власти стремятся всячески подчеркнуть независимость, самостоятельность земств. В ответ на очеред­ную жалобу одного из губернаторов, который потребовал «принятия прину­дительных мер к исполнению земством одного уезда лежащих на нем обя­занностей по содержанию в исправности дороги», МВД 13 ноября 1868 г. ответило, что оно «затруднилось разрешением принудительной меры», что «это было бы крайнее средство, которое еще не было применено к земским учреждениям ни в одной губернии». Сенат в указе 20 сентября 1867 г. отме­тил: «Со стороны полицейских управлений и чинов полиции никоим обра­зом не должно быть допускаемо по отбытию натуральных повинностей дей­ствий, противных распоряжениям земских управ, и что равным образом не должны быть допускаемы действия, клонящие к поколебанию доверия к земским учреждениям».

С другой стороны, власти неоднократно подчеркивали, что «деятель­ность земских учреждений есть чисто хозяйственная и обусловленная мест­ными соображениями». Факт разгона Петербургского земства в 1867 г., судя по донесениям губернаторов, сыграл роль холодного душа для земской Рос­сии. М.Е. Салтыков-Щедрин в гротескной форме отреагировал на это собы­тие: «Едва только занялись Дракины вплотную лужением больничных руко­мойников (в этом собственно и состояла их «задача», так как «бесплодная»

бюрократия даже с лужением справиться не могла!), как вдруг пошли слухи, что этим самым они посевают в обществе недовольство существующими порядками и даже подрывают авторитеты!»1. Ирония писателя болезненно воспринималась земцами. «Господин Салтыков представляет нам преувели­ченную до невозможности карикатуру земских учреждений, - писал земс­кий деятель А. Загуляев. - Оставьте в покое «сеятелей», г. Салтыков! У них и без вас много, слишком много недоброжелателей»2.

В отношениях земств и государства сразу же обозначилась проблема реализации законов на практике. Двусмысленность и неясность многих за­конодательных норм, чрезмерный поток сенатских решений и министерс­ких циркуляров, волокита в делопроизводстве, а также известная самостоя­тельность земских учреждений не способствовали точному исполнению за­конов. Один из первых русских социологов П.Л. Лилиенфельд, будучи в 1865-1868 гг. председателем Шлиссельбургской земской управы, заметил в 1868 г.: «Оттого-то весьма многие законы и административные распоряже­ния исполняются у нас только в городах, в уездах они исполняются только на бумаге»3.

Из циркуляра МВД 22 июня 1868 г. узнаем, что министерство государ­ственных имуществ жалуется на тот порядок, который земские собрания установили при составлении отчетности по сметам, что «лишает МГИ вся­кой возможности иметь сколько-нибудь верные сведения о предстоящих платежах в счет земского сбора с казенных земель и лесов». Тринадцатого апреля 1867 г. МВД констатировало, что земские учреждения «проверять в частностях для высших правительственных учреждений не только затрудни­тельно, но большей частью и вполне невозможно». Министерство 17 февра­ля 1870 г. в очередной раз напомнило земствам о необходимости обязатель­но присылать «в числе десяти экземпляров всех печатаемых земскими уч­реждениями подлежащей губернии постановлений и журналов собраний с приложениями, а равно отчетов и докладов управ», причем необходимость этого объяснялась не соображениями государственного надзора, а тем, что «в издаваемой при МВД газете «Правительственный вестник» существует особая рубрика под заглавием «Действия земских учреждений», посвящен­ная исключительно статьям, извлеченным из постановлений губернских и уездных земских собраний и отчетов земских управ».

Двадцать девятого ноября 1870 г. МВД указало, «что педагогические съезды учителей начальных народных училищ, созываемые по приглашению

1 Салтыков-Щедрин М.Е. Письма к тетеньке. Письмо 5 // Собр. соч.: В 22 т. М., 1967­1974. Т. 4. С. 310.

2 Загуляев М. Господин Салтыков и русское земство // Всемирный труд. 1868. № 2.

3 П. Л. (Павел Лилиенфельд) Земля и воля. СПб., 1868. С. 189.

земства, бывают нередко без всякого разрешения не только со стороны ми­нистра народного просвещения, но и вообще местной администрации». Та­кие факты имели место, несмотря на то, что Положение 1864 г. категори­чески запрещало земствам открывать не только педагогические съезды, но даже сельскохозяйственные ярмарки и выставки без разрешения властей, а Сенат и МВД требовали от губернаторов соблюдения строжайшего контро­ля особенно за съездами земских служащих, справедливо подозревая их в распространении революционных идей.

Особенно сложная ситуация сложилась с жалобами частных лиц на действия органов самоуправления. Девятнадцатого июля 1868 г. в целях пре­кращения волокиты в этом вопросе МВД потребовало от губернаторов, «чтобы по получении прошений или жалоб частных лиц на те или другие распоря­жения земских учреждений вверенных им губерний, дела этого рода отно­сить к экстренным и требуемые по ним сведения доставлять немедленно». Однако губернаторы не проявляли особого служебного рвения в этом вопро­се. Документы более позднего периода свидетельствуют, что частным лицам и позднее, в 70-е и в 80-е годы, было крайне сложно обжаловать незаконные решения земских собраний.

Подробный анализ земского законодательства за период с 1864 по 1870 гг. показывает, что несмотря на обилие законодательных актов, не­смотря на определенную законодательную корректировку Положений 1864 г. целенаправленной антиземской интриги в действиях властей не наблюдалось.

В 70-80-е годы взаимоотношения органов государственной власти с земскими учреждениями существенно не меняются. Анализ основных зако­нодательных и нормативных актов за этот период показывает, что они, за редким исключением, не были направлены на ограничение хозяйственно­экономической компетенции земств. Более того, в хозяйственном плане зем­ства быстро развивались.

Ограничительное законодательство было направлено главным обра­зом на пресечение «игр в парламентаризм» на земских собраниях, усиле­ние контроля за революционизирующимся третьим элементом, сдержива­ние стремления земств к объединению. Министр внутренних дел А.Е. Тимашев в 1873 г. даже осудил пожертвование Новгородского земства в 5000 рублей голодающим Самарской губернии на основании того, что «земское собрание не имело права на такое распоряжение»1. В 70-е годы «особенно последовательно отклонялись ходатайства об объединении земства на почве различных общеземских нужд и потребностей в виде

1 Сборник постановлений Новгородского губернского земского собрания за период с 1865 по 1877 гг. Новгород, 1878. С. 751.

земских деятелей, издания общеземского органа», - отмечал публицист В.С. Голубев1. Тем не менее, в 1880 г. возникла газета «Земство», которая формально являлась частным изданием, но фактически оказалась рупором земского дела в России. После цареубийства газета была закрыта. До 90-х годов земцы могли контактировать между собой фактически лишь в рамках своей губернии - на земских собраниях, различных съездах и курсах земс­кой интеллигенции, выставках, частных встречах.

На общеземском уровне земские деятели использовали тактику нефор­мальных контактов и частных совещаний, которым правительство офици­ально не могло препятствовать. Уже в 1871 г. под предлогом Политехничес­кой выставки в Москве петербургский земец П.Л. Корф попытался органи­зовать такое совещание. Однако председатель Олонецкой губернской земс­кой управы Пименов донес об этом в МВД, и эти планы были сорваны. Исследователь земств на территории современной Мордовии К.М. Тимош­кин, ссылаясь на материалы третьего отделения, упоминал об оживленной переписке бузулукского гласного Н. Прокофьева с первым председателем Петербургской губернской управы Н.Ф. Крузе2, в дальнейшем (в 1867 г.) сосланным по делу Петербургского губернского земского собрания.

Местная земская периодика все-таки появилась в 80-е годы с разреше­ния властей, в ней сразу были открыты разделы новостей самоуправления из других губерний. Вообще, в этот период земства расходовали огромные сум­мы на издание своей документации - от протоколов заседаний земских со­браний до стенограмм совещаний ветеринарных врачей. Все это позволяло земским учреждениям одного региона учитывать опыт всей России, пода­вать массовые одновременные ходатайства, предпринимать другие совмест­ные акции давления на правительство.

Семидесятые годы значительно изменили политическую жизнь стра­ны. С одной стороны, нарастала волна народнического движения, револю­ционная пропаганда проникала во все уголки России, а меры правительства, направленные на сдерживание этих явлений, не могли существенно перело­мить ситуацию. С другой стороны, буржуазные реформы все же продолжа­лись, постепенно расширялась гласность, и в обществе возобладали «инер­ционные ожидания» дальнейшей либерализации государства.

Подобные ожидания просматривались и в земской среде. Большинство земцев оценивали уровень своей компетенции как явно недостаточный. Хотя в это время расширялись хозяйственные возможности земств, быстро росли

1 Голубев В.С. По земским вопросам. 1900-1911: В 2 т. СПб., 1913, 1914. Т. 1. С. 337.

2 Тимошкин К.М. Деятельность земств на территории Мордовии в 1864 - 1890 гг.: Дис.... канд. ист. наук. М., 1976. С. 235.

их бюджеты, расширялась гласность, правительство оказывало экономичес­кую поддержку многим земским начинаниям. Либерально настроенные зем­ские собрания и управы ожидали большего, в том числе и придания местно­му самоуправлению политической значимости.

В 70-80-е годы земские собрания «часто принимали постановления о заявлении ходатайств, носящих политический оттенок, - замечала Е. Л. Лаптева. - Общий порядок внесения протеста губернатором был в этом случае нежелателен, так как влек за собой вторичное обсуждение в собра­нии вопросов о целесообразности созыва сведущих людей»1. Новгородское губернское земское собрание 1881 г. ходатайствовало о необходимости созвать съезд представителей земства для рассмотрения общих нужд зем­ских губерний, причем новгородцы даже успели избрать своих предста­вителей. Интересно, что министр внутренних дел Н.П. Игнатьев узнал об этом только из прессы, о чем и выразил неудовольствие новгородскому губернатору2.

Тринадцатого июля 1876 г. губернаторы получили право издавать обя­зательные для исполнения земствами постановления в рамках установленно­го законодательства. Шестого апреля 1879 г. в Петербурге, Харькове и Одессе были введены временные генерал-губернаторы, наделенные широкими пра­вами для борьбы с революционным движением. Девятнадцатого августа 1879 г. начальники губерний наконец-то получили возможность влиять на кадро­вую политику управ. Согласно этому закону, они могли собственной влас­тью увольнять земских служащих, заподозренных в неблагонадежности. Правительство понимало, что такое вторжение в земскую жизнь вызовет крайне негативную реакцию органов самоуправления, и просило применять эту меру по отношению к выборным земским должностям лишь в исключи­тельных случаях. Тем не менее, 8 августа 1880 г. указ был отменен, так как «вызвал удручающее впечатление не только в среде служащих по земским и городским учреждениям, но и между их избирателями, усмотревшими в из­дании настоящего постановления недоверие к населению»3.

В 70-80-е годы власти продолжили практику обращения к земскому мнению по поводу готовящихся законопроектов. О.В. Большакова заметила, что государство использовало тактику «искусственной гласности», «полу­чившей столь широкое развитие в эпоху Великих реформ. Суть ее состоит в том, чтобы использовать гласность для решения конкретных политичес­

1 Лаптева Л.Е. Земские учреждения... С. 55.

2 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 11, л. 18.

3 Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относя­щимся за 1880 г. СПб., 1881.

ких задач путем искусственного возбуждения полемики и прекращения ее по минованию необходимости»1.

МВД в 1871 г. запросило мнение земцев как «сведущих людей» о же­лательных изменениях в податной системе государства. Однако этот опыт был признан неудачным, так как, по признанию министерства, это «подало повод отступить от предложенной программы и обратиться к обсуждению вопросов общегосударственного устройства»2. Тем не менее, в 1879 г. пра­вительство вновь попыталось привлечь земства к обсуждению готовящихся законопроектов. Земства Северо-Запада опять в нарушение закона приня­лись обсуждать вопросы общегосударственного устройства, вероятно наде­ясь, что правительство отнесется к этому с пониманием. Белозерская земс­кая управа отозвалась о том времени следующим образом: «Мы видим, что условия, при которых намечались преобразования, широта преобразователь­ных программ, предварительный опрос земских собраний и приглашение к участию в разработке проекта реформ «местных сведущих людей» возбуж­дали надежды, что намеченные преобразования будут разрешены в смысле дальнейшего развития тех основных начал, на которых зиждутся великие реформы Александра II»3.

Новгородский губернатор Э.В. Лерхе в начале 1881 г. докладывал ми­нистру внутренних дел Н.П. Игнатьеву: «Что же касается земских собраний, то большинство уездных и губернских собраний при разработке вопросов, предложенных правительством, вышли из пределов данной им программы и, оставив частные вопросы, касающиеся собственно учреждений по крестьян­ским делам, вошли в рассмотрение и обсуждение вопросов, относящихся до преобразования местного управления вообще и проектировали его на нача­лах, имеющих в основе своей расширение местного самоуправления»4. За­метим, что если за подобное нарушение земские учреждения Петербургской губернии в 1867 г. были распущены, то в эти годы фактически обошлось без последствий.

Некоторые земства отнеслись к предложению правительства скепти­чески. «На вопросы, предложенные министерским циркуляром, Петергофс­кое и Гдовское уездные собрания не ответили, - заметил обозреватель «Зем­ства» в 1880 г. - Мотивировали это тем, что в крестьянском управлении должно быть произведено коренное преобразование и что, поэтому, ка­кое бы разрешение ни получили частные вопросы о некотором измене­

1 Большакова О.В. Указ. соч. С. 23.

2 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 1804, л. 307.

3 Исторический обзор деятельности Комитета министров: В 5 т. СПб., 1902. Т. 4. С. 327.

4 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 11, л. 17.

нии Положения 1874 г., оно не может быть полезно в смысле благопри­ятного влияния на положение дел в уезде»1. Вообще в конце 70-х годов в земской среде проявился дух пессимизма, некоторой апатии. В 1878 г. череповецкий земец Н. Румянцев высказался весьма радикально: «Глас­ные сознательно тянут в земство, за счет земства, под видом земства опекунскую канитель в виде забот и попечений, вместо того, чтобы от­крыто домогаться упразднения земских учреждений по несвоевременнос­ти, у них хватает совести продолжать этот возмутительный маскарад са- моуправления»2.

Цареубийство привело земскую Россию к временному замешательству. Четырнадцатого августа 1881 г. был принят указ «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия», который вновь восстанавливал действие указа от 19 августа 1879 г., а также предусматри­вал введение чрезвычайного положения в той или иной местности, дававшее губернаторам право подвергать подозрительных лиц аресту до трех месяцев и отстранять от должности членов земских управ и даже судей. Однако, как справедливо подчеркнул М.М. Шумилов, справедливо подчеркнул, что чрез­вычайное положение вводилось только в отдельных областях и «никогда не распространялось на всю территорию империи»3.

Современник этого события, публицист В.Ю. Скалон констатировал, что «губернские собрания декабря 1881 г. не проявили того рвения, с кото­рым трудились комиссии и управы: некоторые собрались в чрезвычайно малом составе; другие разошлись, не окончив очередных дел; третьи, не придя к определенным заключениям, оставили вопрос открытым»4. На зим­ней сессии 1881 г. Петербургского губернского собрания присутствовало всего 33 из 62 гласных, в Новгородском губернском - 32 из 58, а в Псковс­ком губернском - 27 из 42 гласных.

В Псковском губернском земском собрании гласный Н. Ваганов пред­ставил разработанный проект местной реформы. Однако гласные даже не стали обсуждать его. Псковский губернатор так охарактеризовал сложившу­юся на собрании атмосферу: «Но, кроме того, многие из них не вдавались в ближайшее обсуждение дела вследствие того предположения, что внесен­ный г. Вагановым проект не согласен с видами, господствующими в высших

1 Георгиев П. Вопрос о преобразовании местного управления в Санкт-Петербургском губернском земском собрании // Земство. 1880. № 17.

2 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 11, л. 30.

3 Шумилов М.М. Местное управление... С. 84.

4 Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу местного самоуправления. Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884. С. 3.

столичных сферах, и не имеет более шансов на осуществление. Да и г. Ва­ганов не старался опровергать подобное предположение»1.

В 80-е годы правительство не часто обращалось к мнению «местных сведущих людей». На вопрос Госсовета в 1881 г. «нет ли смысла устранить от участия в земстве монастыри и церкви?»2 большинство земских собраний Северо-Запада высказались положительно. По вопросу о лишении избира­тельных прав недоимщиков, также представленному Госсоветом, мнения зем­ских собраний региона разделились примерно поровну.

В целом по мере спада народнического движения отношения между властью и земствами смягчались. Н.И. Иорданский пришел к следующим выводам: «Выше мы приводили либерально-народническую программу, как ее формулировал «Вестник Европы» в 1882 г. Почти все экономические положения этой программы были восприняты правительством. Поддержа­ние общины, организация переселений, создание кредита для облегчения покупки земель крестьянами, отмена подушной подати, понижение выкуп­ных платежей, освобождение крестьян от стеснения круговой поруки и пас­портной системы - все эти пожелания перешли в сферу правительственной деятельности и тем самым перестали быть общественными задачами. Мы не говорим о том, как бюрократия разрешила эти задачи. Она разрешила их плохо. Но мы должны сказать, что неудачи «социальной политики» восьми­десятых годов нельзя сваливать исключительно на бюрократию»3.

«К тому же в рассматриваемый период, - писал М.М. Шумилов о 80-х годах XIX века, - к прежним формам контроля за хозяевами губерний доба­вилось общественное мнение, проявлявшееся на страницах периодической печати, в ходе публичных заседаний новых судов, земских собраний и го­родских дум, а также через посредство ходатайств выборных общественных учреждений в министерства и жалоб в Сенат»4. Б.Б. Веселовский отметил, что в эти годы «начинает преобладать субъективная оценка, закладывается почва для идеализации земства по Положению 1864 года»5. Такая идеализа­ция могла вытекать из феномена массового сознания, когда в период прове­дения реформ проявляется их критика, скепсис по поводу их эффективнос­ти, а в период затухания реформ возникает романтический образ предше­ствующей бурной и деятельной эпохи.

1 РГИА, ф. 1282, оп. 11, д. 12, л. 5.

2 Там же, д. 1813, л. 1-2.

3 Иорданский Н.И. Указ. соч. С. 37.

4 Шумилов М.М. Местное управление... С. 189.

5 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 365.

3. Центральная власть и земства в 90-е - начале 900-х годов

В эти годы отношение государственной власти к земствам несколько меняется. Складывается впечатление, что земства начали пользоваться все большим доверием властей. Если накануне контрреформы гласный столич­ного губернского земства К.К. Арсеньев предлагал направить ходатайство только о самой возможности высказаться по поводу проекта земской рефор­мы, то после 1890 г. правительство регулярно запрашивало мнения земских собраний по поводу готовящихся законопроектов, приглашало представите­лей земств в различные совещания.

Для этого был ряд причин. Во-первых, в результате проведенной кон­трреформы центр несколько успокоился в отношении сословного и полити­ческого облика земских собраний. Во-вторых, к этому времени земские органы самоуправления заняли определенную нишу в экономической жизни страны, зарекомендовали себя как дееспособный и эффективный орган уп­равления местным хозяйством. Государство уже не могло обходиться без земства, особенно в вопросах финансирования местного хозяйства, разви­тия социальной сферы, поддержания инфраструктуры провинции на долж­ном уровне и т.д. В-третьих, земские учреждения становились потенциаль­ной социальной базой режима, являясь своеобразным буфером между госу­дарственной бюрократией и усиливающимися «нигилистическими» демок­ратическими элементами.

Б.Б. Веселовский определил 1991 г. как рубежный в отношении пра­вительства к земству, когда «голод 1991 г. как бы вывел общество из летар­гического состояния»1. Земства предприняли ряд эффективных мероприя­тий по продовольственной помощи населению, а власти впервые единодуш­но и высоко оценили этот успех органов самоуправления. Однако справед­ливости ради надо сказать, что правительство шло навстречу земствам дале­ко не в такой степени, как последним хотелось бы, особенно если в земских предложениях политический подтекст. «Дискуссии о введении обязательно­го образования были политическими согласно министерству внутренних дел, но социально-экономическими с точки зрения земств. Дискуссии о само­убийствах юных гимназистов были политическими для губернаторов, но со­циально-экономическими для земств»2, - отмечал К. Мацузато. В 1892 г. земским учреждениям было запрещено самостоятельно открывать школы

1 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 372.

2 Matsuzato K. Typological Analysis of Tsarist Local Government: Governors and Zemstvos // New Order in Post-Communist Eurasia. Sapporo, 1993. C. 71.

грамоты, в 1894 г. в состав советов училищ были введены все земские на­чальники, и он стал утверждаться администрацией1. На многочисленные земские ходатайства о привлечении местных деятелей к разработке продо­вольственного устава (1900 г.) министр внутренних дел В.К. Плеве отвечал отказом.

В 1894 г. министерство земледелия привлекло земских деятелей к об­суждению целого ряда вопросов о потребностях сельского хозяйства. В 1902 г. начало функционировать Особое совещание о нуждах сельскохозяйствен­ной промышленности, в котором земцы приняли самое активное участие. Губернские земские собрания 1902 г. высказались за организацию кредита и опытных полей, облегчение налога для крестьян и землевладельцев, упо­рядочение хлебной торговли, понижение и отмену таможенных пошлин для сельскохозяйственных машин. Земства предложили ряд мер, направленных на распространение народного образования, улучшение скотоводства, со­действие кустарям и другие2. Новгородский губернатор О.Л. Медем уведом­лял В.К. Плеве, что гласные создали особую комиссию, и он опасался, «что при стремлении некоторых гласных через-чур широко пользоваться правом обсуждения, в означенной комиссии будут подниматься вопросы, не входя­щие в круг деятельности земства... считаю своей обязанностью доложить об изложенном на благоусмотрение Вашего Высокопревосходительства»3.

Земцы достаточно весомо были представлены в уездных и губернских комитетах Особого совещания. Например, Новгородский губернский коми­тет составили 19 местных чиновников во главе с губернатором, 11 предво­дителей дворянства, 8 представителей от местных землевладельцев, в числе которых был бывший министр внутренних дел И.Л. Горемыкин, руковод­ство губернской земской управы в составе 4 человек и 11 председателей уездных земских управ4. Псковский губернатор сообщал в МВД: «В состав совещания, кроме определенного числа членов, мною приглашены были все губернские гласные»5. Участники совещания занялись обсуждением вопро­сов, предложенных правительством. В Псковской губернии «общие вопро­сы, не входящие в программу и касающиеся мелкой земской единицы, об­щего правового порядка, возвращения к земскому Положению 1864 г. и т.п., были затронуты вскользь опочецким уездным комитетом и внесены опочецким уездным предводителем дворянства графом П.А. Гейденом на

1 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 390.

2 Там же. С. 377.

3 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 1014, л. 1.

4 Там же, л. 5.

5 Там же, д. 1017, л. 1.

обсуждение губернского комитета, но, по единодушному постановлению всего совещания, вопросы сии оставлены были без рассмотрения»1 по формаль­ным причинам.

В эти годы земства получили возможность проводить межгубернские совещания и даже профессиональные съезды земских служащих, основан­ные на общероссийском представительстве. Известно, что их участники ис­пользовали предоставлявшиеся возможности для консолидации либераль­ных и даже революционных сил в масштабах всей России. Однако государ­ственные структуры не смогли серьезно препятствовать проведению этих съездов, попытки регламентировать и забюрократизировать их не давали значительного эффекта.

Под давлением земских собраний и либерального общества государ­ство шаг за шагом принимало на себя обязательные земские расходы. В структуре земских смет в среднем по России процент обязательных расхо­дов понизился с 50,6 в 1874 г. до 15,1 в 1901 г. Таким образом, высвобож­дались значительные финансы для развития народного образования и меди­цины, отнесенных Положениями 1864 г. к числу необязательных расходов. Кроме того, государство расширяло практику финансирования отдельных земских программ. В юбилейном сборнике Комитета министров за 1902 г. отмечалось: «В виду неудовлетворительности, во многих случаях, финансо­вого состояния земского хозяйства, Комитет министров нередко назначал земствам ссуды из казны для удовлетворения земских потребностей в разме­рах от 15 до 200 тыс. руб., рассрочивал платежи и слагал пени»2.

Положения об изменении порядка земского обложения от 8 июня 1893 г. и об установлении предельности земского обложения от 12 июня 1900 г. можно оценить с позиций большинства земств и либеральных публицистов как ужесточение контроля государства за земскими финансами. Но, с дру­гой стороны, эти законы были призваны сдержать непомерный рост земских налогов. Так, недоимки на Северо-Западе постоянно росли, что не помеша­ло Псковскому земству, согласно подсчетам гласного П.М. Вольфа, удесяте­рить земский сбор в губернии к 1893 г.3

Что касается контрреформы 1890 г., то большинство как отечествен­ных, так и зарубежных историков сходятся во мнении, говоря словами К. Маккензи, «что второе из двух Положений не произвело глубокой реконст­рукции земских структур»4. «Изменение общей экономической и полити­

1 Там же.

2 Исторический обзор деятельности Комитета министров: В 5 т. СПб., 1902. Т. 4. С. 327.

3 Вольф П.М. Несколько вопросов нашей земской жизни. Псков, 1893. С. 23.

4 McKenzie K. Zemstvo Organization and Role within the Administrative Structure // The Zemstvo in Russia... C. 87.

ческой конъюнктуры к 90-м гг. было столь значительно, - писал Б.Б. Весе­ловский, - что влияние его как бы парализовало возможные результаты сословной реформы 1890 г.»1.

В новом законе был сделан шаг к огосударствлению органов самоуп­равления и усилению губернаторского контроля за ними. Подробный разбор этой части Положения 1890 г. будет дан в следующем исследовании, посвя­щенном взаимоотношениям земств с губернаторской властью.

Серьезным антидемократическим шагом Положения 1890 г. явилось изменение выборной системы. Несмотря на правительственные заявления 60-70-х годов о необходимости слияния сословий, контрреформа напротив сделала курии фактически сословными. Увидев, что в течение 70-80-х годов новая буржуазия все более вытесняла дворян-землевладельцев из первой ку­рии, устроители контрреформы закрыли доступ в землевладельческую ку­рию недворянским элементам. Был несколько поднят земельный ценз, уве­личено число мест для дворян и особенно горожан в земских собраниях, а крестьяне в целом уменьшили свое представительство. Например, в зем­ствах Петербургской губернии число гласных от сельских съездов сократи­лось с 69 до 65 человек2. Помимо этого, крестьянские выборы были замене­ны губернаторским назначением из нескольких кандидатур.

Одновременно был поднят избирательный ценз, что в конечном итоге привело к недокомплекту гласных в Царскосельском (1895 г., 1898 г.), Гдов- ском (1901 г., 1904 г.), Петербургском (1904 г., 1907 г.), Новоладожском (1904 г.) уездах. Согласно Положению 1864 г. земское собрание являлось полномочным, если в нем принимало участие не менее трети гласных. На Северо-Западе посещаемость собраний в 70-80-е годы колебалась в преде­лах 50-60%, причем чаще всего их пропускали гласные-крестьяне, которые в большинстве своем не имели средств на проезд и проживание в городе на период земских собраний.

Уже в 1866 г. земские просьбы о разрешении выплачивать суточные и проездные деньги малоимущим гласным были отклонены двумя указами Се­ната, который разъяснял, что «должность гласного вообще не есть долж­ность служебная»3 и что «если какие-либо общества нашли нужным по собственным обстоятельствам назначать избранным от них гласным какое- либо содержание, то сие последнее должно быть отнесено, во всяком слу­чае, не на счет земства, а на сами те общества»4. В дальнейшем земства

1 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 397.

2 Земское самоуправление в пореформенной россии (1864-1918 гг.). Документы и мате­риалы: Учебное пособие. М., 1995. С. 41.

3 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1866 г. СПб., 1867. Ст. 783.

4 Там же. Ст. 408.

обходили этот закон и при желании оплачивали данные расходы. Однако и к концу 80-х годов посещаемость собраний продолжала оставаться низкой. Тем не менее, в 1890 г. кворум был определен в 50%, а посещаемость глас­ными собраний была повышена с помощью административных мер. Поло­жение 1890 г. обязывало губернаторов объявлять замечания и налагать штрафы на не явившихся в собрания гласных. Губернаторы использовали это право редко, а на Северо-Западе оно не было применено ни разу. По подсчетам Б.Б. Веселовского, за период с 1891 по 1909 гг. губернаторы всех земских губерний вынесли всего 38 замечаний и два штрафа1. Гласные из крестьян стали получать суммы для участия в земских собраниях из волостных сель­ских сборов.

Даже при высоком проценте посещаемости земские, особенно уезд­ные, собрания выглядели малочисленными. Списочный состав большинства из них редко превышал 30 человек. Б.Б. Веселовский полагал, что земские собрания приобрели «кружковый, замкнутый характер»2. Корреспондент петербургского земского «Вестника» Б-евъ в 1904 г. высказался довольно пессимистически: «Ограниченное и без того количество гласных в действи­тельности оказалось низведенным до того минимума, при котором немысли­мо сколь-нибудь правильное ведение земских дел и хозяйства»3. Только в одном была расширена компетенция земств: согласно ст. 116 Положения 1890 г. в председатели и члены управ могли избираться не только гласные, но и все избиратели, имеющие полный ценз4.

Представляется, что Б.Б. Веселовский до крайности сгущал краски, когда говорил, что после смены на посту министра внутренних дел в 1898 г. И.Л. Горемыкина Д.С. Сипягиным «репрессивная политика в отношении земства усилилась еще более, земству начал наноситься один удар за другим, сама ликвидация земского самоуправления, казалось, была не исключена»5. Экономические и политические условия в стране в конце XIX века были таковы, что правительство вряд ли могло пойти на ликвидацию или серъез- ное ограничение земских учреждений.

Кризис ограничительного законодательства еще более ярко проявился в период 1890-1904 гг., когда нарушения земствами закона и особенно не­исполнение ими распоряжений министерств приобретали всеобщий и хро­нический характер. Даже В. И. Ленин заметил, что «многие, так сказать,

1 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 353.

2 Там же. С. 150.

3 Санкт-Петербургский земский вестник. 1904. № 12. С. 41.

4 Положение о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. Ст. 116.

5 Веселовский Б.Б. История земства... Т.3. С. 524.

антиземские законы de facto не осуществлялись»1, как, например, закон от 10 июня 1893 г. о регламентации врачебного дела земств, закон от 8 июня 1893 г. об изменениях в оценке недвижимых имуществ.

Рассмотрим, как был реализован на Северо-Западе один из наиболее значимых актов этого периода - закон от 12 июня 1900 г. об установлении годового предела в 3% для роста земских смет. Уже в следующем 1901 г. земские сметы Новгородской губернии в среднем увеличились на 6,5%. Ни­какие коррективы не вносились и в сметы 1902 и 1903 гг., которые в ре­зультате увеличились на 5,6% и 6,9% соответственно. Новгородское губерн­ское земское собрание со всей откровенностью высказалось об этом на сессии 1903 г.: «Разумеется, нельзя предположить, чтобы этот закон, имею­щий столь гибельные последствия для развития земского хозяйства, был применяем к земским сметам со всей строгостью, и, несомненно, что он, как находящийся в крайнем противоречии с требованиями жизни, будет постоянно нарушаться, что уже и доказал опыт трех лет»2.

После первой русской революции влияние земцев на государственную политику еще более усилилось. Согласно подсчетам американской исследо­вательницы Р. Маннинг 31% депутатов третьей и 30,8% четвертой Государ­ственных Дум вышли из земских рядов. Состав Госсовета в 1907 г. на 25% состоял из бывших земских деятелей. Курирующий с 1904 г. земские уч­реждения Совет по делам местного хозяйства, имевший, по мнению Р. Ман­нинг, характер предпарламента, на 63% состоял из бывших земцев3. Кроме того, в этот Совет специально приглашались «гласные земских собраний и городских дум по избранию МВД, дабы в местных вопросах представлять голос страны»4- - заметил В. Д. Кузьмин-Караваев.

С другой стороны, к 1904 г. на фоне европейской и североамериканс­кой практики самоуправления земства выглядели несколько ущербно. Так, в основе выборной системы все еще лежал сословный, а не имущественный принцип. Земские собрания были крайне малочисленны, при этом четверть их состава представляли делегируемые государственной властью чиновники. Земства не имели низшего волостного звена, в котором, по мнению многих земцев, могла бы реализовываться непосредственно крестьянская инициати­ва. Земская жизнь была в некоторых вопросах излишне регламентирована и поставлена под разнообразный административный контроль. Социально-эко­номические успехи земств были намного скромнее, чем у соседей, впрочем, это касалось и уровня жизни в стране в целом.

1 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Т. 5. С. 49.

2 ГАНО, ф. 98, оп. 3. д. 364, л. 2.

3 Manning R.T. The Zemstvo and Politics, 1864-1904 // The Zemstvo in Russia... C. 166.

4 Кузьмин-Караваев В.Д. Указ. соч. Т. 1. С. 231.

Главная вина за это, несомненно, лежала на плечах государства. Т.М. Жиганова пришла к следующему выводу: «Один из важнейших поучитель­ных уроков эпохи Великих реформ состоит в том, что провал попыток наладить конструктивные отношения между правительством, осуществляв­шим реформы, и либеральной общественностью, наиболее заинтересован­ной в успехе, расчистили дорогу двум иным силам: консерваторам, отвергав­шим реформы из страха за свое господство, и революционным радикалам... Правительство не смогло извлечь выгоды из возникшего положения, не смогло расширить социальной базы реформ, увеличить свои реформаторские ре­сурсы, оперевшись на прогрессивную часть общества, нейтрализовать и ослабить консерваторов, вытеснить на периферию политической сцены радикалов»1.

4. Особенности взаимоотношений земств с отдельными государственными органами

Взаимоотношения земств с отдельными государственными структура­ми отличались определенной спецификой. Своеобразные отношения сло­жились у органов самоуправления с верховной властью. В 60-70-е годы в поведении отдельных земств проявлялся наивный монархизм. На Северо- Западе Опочецкое земское собрание начало свою деятельность с ходатай­ства «Государю императору о принятии им в свой титул наименования Бла­годетеля как изъявление беспредельной любви, которой исполнена к нему вся Россия»2. Некоторые земские собрания региона ввели в практику для вступавших в земские должности дачу «Клятвенного обещания» служить императору «до последней капли крови»3. За 80-е годы тексты таких обе­щаний нами не обнаружены ни в центральных, ни в местных архивах. Поло­жение 1890 г. (ст. 69) установило присягу для членов земского собрания.

Прямые контакты северо-западных земств с самодержцами происходи­ли крайне редко. В 70-е годы в случае получения значительных денежных субсидий от государства земские учреждения отвечали письменным «благо­дарственным адресом» на имя государя. Иногда выражение благодарности подкреплялось депутациями, в ходе которых гласным удавалось перегово­рить с царем. Как известно, представители самого титулованного и влия­тельного дворянства входили в число гласных Петербургской и Новгородс­

1 Жиганова Т.М. Указ. соч. С.23-24.

2 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 1815, л. 147.

3 ГАНО, ф. 101. оп. 1, д. 1. л. 35; д. 16. л. 33.

кой губерний. Известны случаи, когда они, используя свою близость к царю, беседовали с ним о земских проблемах.

За исследуемый период каждое земство направило царю более двух десятков «всеподданнейших адресов» по поводу значительных событий в жизни страны и династии. Эти адреса неофициально носили обязательный характер, а отсутствие такого адреса могла вызвать недовольство монарха. Как правило, всеподданнейшие адреса не отягощались какими-либо просьба­ми, тем более заявлениями.

Судя по документам, императоры регулярно получали информацию о земской деятельности. Они визировали разработанные высшими государ­ственными учреждениями законы, касающиеся органов самоуправления. С каждым годом министерские и губернаторские отчеты все больше внимания уделяли земствам. Известно, что императоры очень внимательно прочитыва­ли эти отчеты, давали по ним устные или письменные отзывы. Только одно слово царя могло вызвать обширную переписку различных ведомств, как это произошло в 1882 г. по поводу записи царя «печально» в той части отчета псковского губернатора, которая была посвящена деятельности земских уч­реждений1. В деле за 1887 г., посвященном конфликту Череповецкого зем­ства с местной администрацией, Александр III написал: «Какие же меры приняты правительством против этого безобразия?». Он вызвал для объясне­ний губернского предводителя новгородского дворянства И.И. Савича и пред­седателя Новгородской губернской управы В.Н. Костливцева, лично объя­вил замечание первому и удалил от должности второго2. Через некоторое время император утвердил указ о закрытии земских учреждений Череповец­кого уезда и замене их правительственной комиссией.

Своеобразный характер имели взаимоотношения земств с Сенатом. Сенат в окончательной инстанции разрешал большинство конфликтов зем­ских учреждений с другими ведомствами и частными лицами. Сенаторам приходилось разбирать множество запутанных дел, возникавших в результа­те того, что спорные ситуации оказывались многообразнее односложных правовых норм. Обычно сенатское решение проистекало из частной ситуа­ции, но при этом получало характер общеземского юридического прецеден­та. В случае, если ни в Первом департаменте, ни в Общем собрании Сената решение не получало одобрения в 2/3 голосов, дело передавалось в Госсо­вет, но количество таких дел было ничтожно мало.

Сенат в той или иной степени был заражен общими недостатками государственного строя России. Его обвиняли в медлительности при произ­

1 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 12, л. 10.

2 Там же, ф. 1287. оп. 27. д. 1439.

водстве дел, бюрократизме и формализме, недостаточной юридической под­готовке сенаторов. Тем не менее, Сенат не оказался обычным бюрократи­ческим учреждением, а старался проводить собственную земскую политику. Составитель двенадцатитомного свода сенатских решений М.И. Ржевусский заметил: «Между тем, в сенатской практике не всегда наблюдается надлежа­щая устойчивость взглядов в выносимых решениях. По некоторым вопро­сам, имеющим весьма существенное значение для земских учреждений, Се­нат, по тем или иным причинам, неоднократно менял свою точку зрения»1. В этом мнении его поддержал автор монографии о губернаторах Н. Блинов: «Сенат редко руководствовался общими соображениями и не всегда опирал­ся на прецеденты, а заботился, главным образом, об удобстве и целесообраз­ности данного решения»2.

В обществе установилось мнение, что Сенат благоволил земствам. Один из новгородских земцев отмечал, что Сенат «являлся верным защитником земства во всех его законных требованиях и не будь его поддержки во вре­мена министерства Валуева и Тимашева, земское дело, тогда еще только зарождающееся, может быть и совсем зачахло бы»3. Не вдаваясь в существо земских конфликтов, заметим, что на Северо-Западе Сенат большинство определений вынес в пользу земств. Например, по Петербургской губернии за период с 1868 по 1878 гг. Сенат из 30 протестов губернатора на деятель­ность земств отклонил 214.

Очевидно, такая позиция Сената раздражала губернаторов и МВД. Пред­седатель Хозяйственного департамента МВД А.Г. Вишняков жаловался ди­ректору Департамента полиции П.Н. Дурново в 1886 г.: «Между тем, земс­кие учреждения ревниво охраняют выгоды своей самостоятельности, в чем бы она ни проявлялась, и потому легко предусматривают возможность об­жалования таких распоряжений Правительствующему Сенату. Установив­шаяся же в оном практика показывает, что Сенат, придерживаясь буквы закона, всегда в подобных обстоятельствах принимает сторону земства к крайне нежелательному ослаблению распоряжений местной власти»5. Отме­тим, что в состав Сената входили люди разных политических убеждений, в том числе, например, бывший калужский губернатор В.А. Арцимович, изве­стный своими либеральными взглядами. Некоторые земские гласные одно­

1 Ржевусский М.И. Алфавитный свод определений Сената по земским делам за 50 лет: В 12 т. Харьков, 1916. Т.1. С.1.

2 Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический учебник. СПб., 1905. С. 57.

3 ГАНО, ф. 766, оп. 1, д. 34. л. 2.

4 Сборник постановлений Санкт-Петербургского губернского земского собрания с 1865 по 1879 гг. СПб., 1881.

5 РГИА, ф. 1287, оп. 27, д. 1475, л. 3.

временно являлись и сенаторами, например, гласные петербургского губер­нского земского собрания И.И. Любошинский и А.А. Шаховской.

Участие Сената в земских делах было несколько снижено в результате контрреформы 1890 г. Теперь ряд дел решали на местах созданные новым законом губернские по земским делам присутствия, а некоторые финансо­вые дела передавались, минуя Сенат, в Комитет министров и Госсовет. Од­нако общее количество дел по земским делам, поступаемых в Сенат, возрос­ло в 90-е годы в связи с бурным развитием земского дела, появлением новых отраслей хозяйства и сфер приложения земского капитала.

Среди высших и центральных государственных учреждений земства наиболее тесно контактировали с МВД. С 1864 г. Хозяйственный департа­мент непосредственно курировал земские учреждения, с 1904 г. эти функ­ции приняло на себя Главное управление по делам местного хозяйства. Кан­целярия МВД занималась делами политического характера. В архивном фонде канцелярии (РГИА, ф. 1282) скопились наиболее секретные дела - доносы агентов, конфиденциальные письма, еженедельные записки губернаторов.

В российском законодательстве особенное место занимали министерс­кие распоряжения и циркуляры. Как уже говорилось, исполнение после­дних было обязательным для всех земств страны. Распоряжение МВД каса­лись только того земства, которому оно было адресовано. Феномен мини­стерского циркуляра точно обозначил В.Д. Кузьмин-Караваев: «В земских собраниях и городских думах очень трудно бывает доказать правоту своего суждения ссылкою на закон или его логическим разбором. У слушателей всегда копошится сомнение: а нет ли сенатских решений, не было ли мини­стерского циркуляра? Единственное оправдание - в неясности законода­тельного текста. Бюрократия же и в циркуляре и в инструкции нашла лег­кий и верный способ под флагом «изъяснения» закон изменять»1.

Действительно, циркуляры министра внутренних дел нередко противо­речили законодательным нормам. Циркуляром МВД 20 января 1868 г. пред­писывалось открывать земские избирательные съезды мировым посредни­кам, хотя по Положению 1864 г. эта обязанность возлагалась на мировых судей. Циркуляр 1888 г. позволил губернаторам вмешиваться в процесс най­ма земскими управами служащих по статистике, причем директор Хозяй­ственного департамента МВД А.Г. Вишняков, понимая незаконность такого распоряжения, просит губернаторов «не обращать внимания на узаконе- ния»2. Распоряжение министра обязывало столичного губернатора утвер­дить в 1871 г. председателем петербургского губернского земского собрания

1 Кузьмин-Караваев В.Д. Указ. соч. Т. 1. С. 98.

2 РГИА, ф. 1287, оп. 27, д. 1475, л. 3.

Ю.Н. Корфа, который не имел для занятия этой должности необходимого ценза, однако устраивал министра своей благонадежностью. На ноябрьском 1904 г. съезде земских деятелей председатель Опочецкой управы П.А. Гей- ден заметил: «Сама власть не считается у нас с законами. Комитет мини­стров, прикрываясь Высочайшими повелениями, отменяет действующий за­кон и вводит разные новеллы... Завтра издадут закон, разрешающий право сходок, а потом циркуляром министра не разрешат сходиться»1.

Нормотворческая активность МВД впечатляет. Едва было опубликова­но новое земское Положение 1890 г., как МВД сразу же издало 53 разъясне­ния, некоторые из которых этому закону противоречили. Например, с лег­кой руки министерства исчезла законодательная норма о тайных выборах на крестьянских съездах: «...без обязательного применения к этим выборам закрытой баллотировки шарами»2.

Министерства в России являлись специфическими учреждениями. О.В. Большакова писала: «Создание министерств, положившее конец коллеги­альности в деятельности высших должностных лиц, при отсутствии системы единого кабинета министров, предоставило главам ведомства колоссальную автономию. Каждый министр становится как бы самодержцем в своей сфе­ре, окруженным множеством верных сторонников, профессионально подго­товленных и преданных своему департаменту. Потенциально каждый ми­нистр является главой своей собственной «партии» или группировки. Одна­ко, как указывает А. Рибер, несмотря на расширение гласности, политичес­кие игры в основном были скрыты от взоров общественности. Велись эти игры без всяких правил, что было обусловлено, во-первых, отсутствием еди­ного законодательного органа (парламента), во-вторых, правовых норм, рег­ламентирующих выработку и принятие законов, в-третьих, Кабинета мини­стров как механизма формирования правительственного консенсуса»3. Все- таки именно МВД фактически исполняло роль главного министерства. Кон­такты органов самоуправления с другими министерствами были более ред­кими и по менее значительным поводам.

Роль Государственного Совета в жизни земств была велика, хотя кон­такты этого учреждения с отдельными земствами осуществлялись не часто. Именно в Госсовете дорабатывались многие законы, касающиеся земских учреждений. Как уже упоминалось, в этом ведомстве разбирались жалобы на органы самоуправления, не нашедшие решения в Сенате. «В годы поли­

1 Частное совещание земских деятелей, происходившее 6,7,8 и 9 ноября 1904 года в Санкт-Петербурге. М., 1905. С. 50.

2 Указания, сделанные МВД, относительно применения некоторых статей положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. СПб., 1892. С. 12.

3 Большакова О.В. Указ. соч. С. 36.

тической реакции 80-х гг. значение Госсовета несколько падает за счет уси­ления роли Комитета министров, - заметил Н. П. Ерошкин. - Большинство реакционных положений 80-х годов обсуждалось в Комитете министров, а не в Госсовете»1. Например, известный закон от 14 августа 1881 г. о мерах к сохранению государственного порядка, который вызвал большое недо­вольство со стороны земств, был разработан и представлен Комитетом ми­нистров. На непосредственный контакт с Комитетом министров земские учреждения выходили через ходатайства, однако число ходатайств, подле­жащих рассмотрению в этом ведомстве, было невелико.

В целом надо заметить, что государственная бюрократия не являлась единым лагерем, противостоящим земским учреждениям и перманентно ущем­лявшим последних.

5. Земские ходатайства

Особое место во взаимоотношениях земств с центром играли так назы­ваемые «земские ходатайства». Согласно Положению 1864 г., органы само­управления получили право ходатайствовать перед правительством «по пред­метам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд»2. Предоставле­ние органам самоуправления права на ходатайства сыграло исключительно важную роль для развития земств. Однако кроме русского историка Н. Ка- рышева, рассмотревшего ходатайства за период 1865-1884 гг., на эту сторо­ну земской жизни обращали внимание лишь косвенно, в связи с иными, преимущественно политическими сюжетами. По мнению Н. Карышева, хо­датайства иллюстрировали, «чем занята была общественная мысль в те или иные годы, в каком направлении складывались общественные стремления, что у них оказалось возможным провести в исполнение и что осталось в области благих пожеланий»3.

Все же ходатайства не являлись зеркальным отражением «обществен­ных стремлений». Закон запрещал выходить за рамки «местных польз и нужд», а с 1890 г. было добавлено и слово «хозяйственных»4. Считаясь с этим формальным ограничением, земства иногда ходатайствовали по обще­

1 Ерошкин Н.П. История государственный учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 129.

2 Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. Ст. 15.

3 Карышев Н.А. Земские ходатайства по материалам Кахановской комиссии. М., 1900.

С.1.

4 Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. Ст. 15.

российской проблеме, но указывали на местную необходимость в этом. Явно демонстративный, даже в чем-то сатирический, характер приобрело хода­тайство Новоторжского земства об отмене телесных наказаний именно в Новоторжском уезде1. Двадцать второго мая 1895 г. МВД издало циркуляр о порядке представления ходатайств, в котором указало, что ходатайства «по­ступают в министерство не подкрепленными подлежащими указаниями на местные потребности, а основаны почти исключительно на общих соображени­ях, не имеющих прямой связи с интересами данной местности, вследствие чего при всей готовности министерства оказать поддержку подобным ходатайствам, оно лишь в редких случаях имеет возможность удовлетворить их»2.

Кроме того, умеренность многих ходатайств объясняется прагматичес­кими расчетами земств на реальные шансы удовлетворения этих обраще­ний. Когда земства во второй половине 90-х годов начали возбуждать хода­тайства об отмене телесных наказаний для грамотных крестьян, Л.Н. Тол­стой осудил это в статье «Стыдно». Ему логично возразил писатель А.И. Эртель: «Мне самому довелось быть на земском собрании, где состоялось единогласное ходатайство об отмене телесного наказания для окончивших курс... Те, которые принимали его единогласно, конечно, превосходно по­нимали, что дело идет обо всех крестьянах, но «чтобы ходатайство дошло куда следует, решили просить хотя бы для окончивших»3.

Ряд ходатайств вызывался несовершенством законодательных норм. Мизерное число ходатайств северо-западных земств по благотворительнос­ти говорит не об отсутствии интереса у гласных к этой области, а о нестес- ненности законодательством. Тем не менее, ходатайства являются одной из наиболее ярких характеристик взаимоотношений провинциального самоуп­равления с центральной бюрократией.

На Северо-Западе наблюдается многообразие таких обращений к цен­тру - от мелочной просьбы до законотворческой инициативы. При этом инициаторами ходатайств в собраниях выступали почти исключительно одни и те же лица - несколько активистов-дворян на фоне «болота». Ссылки на мнения избирателей были крайне редки, за исключением ходатайств об от­крытии школ, которые заявлялись на основании «Приговоров» волостных или сельских сходов. Но даже в этом случае инициатива могла принадле­жать учителю из близлежащей местности, представителю местной админис­трации, самому гласному, управе: «... Сошедшись на приходском сходе в

1 Частное совещание земских деятелей, происходившее 6,7,8 и 9 ноября 1904 года в Санкт-Петербурге. М., 1905. С. 164.

2 Доклады Псковской губернской земской управы XXXII-му очередному губернскому земскому собранию. Псков, 1896. С. 71.

3 Цит по кн.: Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 392.

селе Кневицы, где слушали вычитанное нам волостным старшиною отноше­ние Демянской уездной земской управы от 1 марта сего 1890 г. за №444 о том, что земство желает, чтобы в нашей местности села Кневицы устроить дом для земской школы»1.

Путь ходатайства был многоступенчатым и длительным во времени: гласный - собрание - управа - губернатор - МВД (нечасто - другое ведом­ство) и обратно. Для согласования ходатайство могло быть направлено из МВД в дополнительные инстанции - МЮ, МФ, Сенат и другие. Согласно правилам 7 июля 1867 г. и закону от 10 июля 1873 г. ходатайства отклоня­лись по решению Комитета министров, однако их поток оказался настолько огромным, что отдельные министерства стали самостоятельно принимать окончательные решения по отклонению ходатайств. Лишь в 1896 г. по жа­лобе ряда земств Сенат указал, что это право является прерогативой Коми­тета министров.

В лучах эйфории первых пореформенных лет Псковское губернское земское собрание уже на второй сессии первого созыва (ноябрь 1865 г.) потребовало отчета управы о результатах ходатайств2. На деле, решения по земским обращениям затягивались годами. Поначалу гласные подозревали управы в бездеятельности. Действительно, в Новгородской губернии в 1866 г. губернская управа самочинно придержала ряд ходатайств. Собрание резко прореагировало на это, осудив управу за превышение полномочий. Подоб­ные обвинения в Петербургском губернском земском собрании, как оказа­лось, не имели под собой достаточных оснований3. Претензии предъявля­лись и губернаторам. В 1880 г. то же столичное собрание потребовало «вме­нить губернатору в обязанность ежегодно, при открытии очередных сессий губернского земского собрания, сообщать последнему о том положении, в котором находятся возбужденные земством ходатайства»4.

Однако главным виновником волокиты, и земцы это быстро осознали, был центр, на делопроизводство которого они не могли повлиять. Ситуация с ходатайствами порождала напряженность между органами самоуправле­ния и министерством, но любые усилия земств в этом вопросе давали мало результата. «Когда во второй половине 60-х годов очередное губернское собрание из доклада председателя управы Н.А. Качалова усмотрело, что за

1 ГАНО, ф. 101, оп. 1, д. 6, л. 17.

2 Отчет о занятиях Псковского губернского земского собрания 1865 г. Псков, 1866.

3 Сборник постановлений Новгородского губернского земского собрания с 1865 по 1877 гг. Новгород, 1878; Сборник постановлений Санкт-Петербургского губернского земского собра­ния с 1865 по 1879 гг. СПб., 1881.

4 Сборник постановлений Санкт-Петербургского губернского земского собрания с 1880 по 1883 гг. СПб., 1884. С. 41.

целый год огромное большинство земских ходатайств по существенным воп­росам (в том числе податному, по народному образованию, продовольствию), представленным в министерства, оставались без ответа и без движения, не­взирая на все личные хлопоты и другие меры, принятые исполнительными органами земства, - вспоминал известный новгородский земец Н.Н. Фирсов, - тогда князь Александр Илларионович1 спокойно и уверенно произнес речь, смысл которой заключался... что лучше земству упраздниться... Речь эта произвела во всей России большую сенсацию»2. В 1882 г. раздосадован­ный председатель Тихвинской земской управы К.П. Агафонов заявил на сессии, что в МВД «ходатайства ценятся в грош по заграничному курсу»3, за что вкупе с председателем собрания, не возразившим ему о неуместности подобных выражений, получили выговоры от МВД.

В Новгородской губернии за десятилетие с 1888 по 1898 гг. не было получено к 1900 г. никакого ответа на 34 ходатайства4. В Петербургской губернии в 1893 г. судьба 39(20%) ходатайств губернского земства за пери­од с 1871 по 1891 гг. оказалась неизвестной5. Вообще Петербургское губер­нское собрание весьма активно боролось за расширение земских возможно­стей по ходатайствам. В 1880 г. оно ходатайствовало о том, чтобы обязать министерства информировать земства о стадии рассмотрения ходатайств, в 1889 г. - о необходимости законодательно обязать управы представлять еже­годные отчеты о состоянии ходатайств. К.К. Арсеньев на собрании 1896 г. обратился с предложением разрешить подавать ходатайства непосредствен­но на имя царя.

Волокита с ходатайствами вынуждала земства прибегать к помощи так называемых «ходоков», сопровождавших ходатайства по инстанциям. Обычно это были влиятельные аристократы или удачливые дельцы, как, например, князь П.А. Татищев и С.Н. Струговщиков. О последнем говорили, что он брал МВД измором6. Новгородский губернатор Э.В. Лерхе заранее предуп­

1 А.И. Васильчиков, князь, автор двухтомного сочинения «О самоуправлении: Сравни­тельный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1870), предсе­датель Старорусской уездной земской управы в 1865-1871 гг., гласный Новгородского губер­нского земского собрания.

2 Фирсов Н.Н. Силуэты времени реформ. Первый земский съезд. Воспоминания о цесаре­виче и императоре Александре III в юности // Исторический вестник. 1910. № 2. С. 497^98.

3 РГИА, ф. 1341, оп. 148, д. 336. л. 2.

4 ГАНО, ф. 98, оп. 3, д. 311.

5 Отчет Санкт-Петербургской губернской земской управы за 1892 г. СПб., 1893. При­ложения.

6 Фирсов Н.Н. Силуэты... С. 503.

реждал П.А. Валуева: «Отряжают депутатов к Вам лично подкрепить их ходатайства о нуждах»1.

Существует проблема полноты учета земских ходатайств. Н. Карышев приводит данные, что за период 1865-1884 гг. земская Россия подала 2623 ходатайства. Сам автор отметил, что он «не ручается за полноту, особенно по 1883-1884 годам»2. В свое время Б.Б. Веселовский заметил, что эти данные «значительно ниже действительных»3. Н. Карышев основывался на четырехтомном своде земских ходатайств Кахановской комиссии4. Нами зафиксированы уездные и губернские ходатайства северо-западного региона по этому своду (всего 324). При этом удалось провести параллельные под­счеты непосредственно по сборникам постановлений Петербургского губер­нского земства за 1865-1884 гг. (всего 488). Оказалось, что за этот период 1865-1884 гг. упомянутое земство направило в пять раз больше ходатайств, чем это указано в фонде Кахановской комиссии: 194 к 34.

Свод ходатайств Кахановской комиссии показывает, что активнее дру­гих в стране правом ходатайствования пользовались губернские земства Нов­городской губернии - 76 ходатайств за 19 лет (далее: Тверской - 67 за 13. Псковской - 46 за 19. Петербургской - 34). Количество губернских и уезд­ных ходатайств по России было примерно равным - 1350: 1273. Почти такая же картина наблюдается по Северо-Западу - Новгородская губерния 76: 77, Псковская 46: 58, Петербургская 34: 33.

Особенность Петербургской губернии заключалась в низком уровне самостоятельности уездных земств в 60-е - начале 70-х годов. На примере ходатайств видно, что первоначально отношения уездных и губернского земств выстраивались на основе подчиненности, то есть по образу и подобию тра­диционных государственных структур. В этой губернии вплоть до 1869 г., за одним исключением, все уездные «пользы и нужды» проходили апробацию губернского земства, которое даже «отменяло» ряд уездных ходатайств. По­степенно уездные земства все более укреплялись и самоопределялись. В 70-е годы на Северо-Западе уездные земства проявили устойчивую тенден­цию на освобождение от опеки губернских земств. В связи с этим увеличил­ся поток самостоятельных уездных ходатайств, связанный преимущественно с наращиванием имущества и расширением налогообложения. Этот поток уездных ходатайств был приостановлен законодательством на период 1890­1902 гг. Теперь все уездные «пользы и нужды» должны были рассматривать­

1 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 1813, л. 2.

2 Карышев Н.А. Указ. соч. С. 1.

3 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 402.

4 РГИА, ф. 1317, оп. 1, д. 98, 99, 100, 101.

ся в губернских собраниях. «Для этих последних, - подчеркивал известный земский публицист В.С. Голубев, - не было особенного интереса рассмат­ривать целую массу мелких ходатайств совершенно частного характера»1. Как правило, губернские собрания формально визировали и переправляли в центр все уездные обращения. Одновременно в регионе в 90-е годы распро­странялась практика, когда губернские собрания наиболее масштабные воп­росы передавали на предварительное заключение уездов.

Имеются сложности с классификацией ходатайств. Многие из них дву­смысленны, иногда трудно определить истинный мотив и цель этих обраще­ний к центру. Кахановская комиссия систематизировала ходатайства по не­скольким десяткам разделов. Карышевская классификация базируется на 15 группах. Для нас интересно сгруппировать их, с известной долей услов­ности, в проблемном ключе: социально-политические и хозяйственно­экономические.

По трем северо-западным губерниям с 1865 по 1884 гг. социально­политических ходатайств оказалось 48 (15% от общего числа), хозяйствен­но-экономических - 276 (соответственно 85%). Если сравнить губернии с уездами, то первые политически выглядят более радикально - 20% социаль­но-политических обращений к центру против 12% в уездах. Закрытие зем­ских учреждений Петербургской губернии в 1867 г. сказалось в последую­щие годы на степени радикальности не только столичных, но и земских ходатайств всей России.

В некоторых уездах просматривается интересная ситуация, когда «кре­стьянские земства» (Череповецкое, Демянское, Старорусское, Новоладожс­кое) используют тактику ходатайств весьма слабо. Характерно, что одним из наиболее активных в этом плане оказалось Холмское земское собрание, прославившееся своим консерватизмом на всю страну. «Непростительной наивностью» называл В.И. Ленин тактику земских ходатайств как метода давления на правительство2. Вероятно, подобный скепсис проявлялся в кре­стьянских и либеральных земствах Северо-Запада.

Если обратиться к гораздо более полному сборнику петербургских гу­бернских ходатайств 1865-1904 гг., окажется, что процентное соотношение социально-политических и хозяйственно-экономических ходатайств скла­дывается примерно такое же, как если считать по фонду Кахановской ко­миссии: первых - 103 (21,5 %), вторых - 385 (78,5 %). В социально-поли­тической группе явственно определяются четыре направления: на демокра­тизацию внутриземской жизни - 22; на освобождение от опеки со стороны

1 Голубев В.С. Указ. соч. Т. 1. С. 270.

2 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Т. 5. С. 47.

провинциальной и центральной администрации - 60; на развитие гласности в работе и печати - 9; на реформирование местного управления и главным образом крестьянских учреждений - 12. Всплески ходатайств этой группы приходятся на 1865, 1880, 1881 гг., затем просматривается увеличение их количества с 1894 по 1898 гг., далее - снижение к первой революции. Пик политической радикальности ходатайств, принимавших форму петиций, приходится, несомненно, на 1880-1881 гг. Б.Б. Веселовский называл хода­тайства этих лет демонстративными и агитационными1.

К рубежу веков появляются ходатайства по защите рабочих от адми­нистрации. Новгородское губернское земское собрание требовало запретить предпринимателям насильно выдавать рабочим заработную плату продукта­ми, тем более, из ходатайства выясняется, что завышенные цены на эти продукты устанавливали сами наниматели2. Собрание было поддержано в этом обращении четырьмя уездными земствами. Обсуждалась возможность установления строго фиксированных цен на продукты, продаваемые нани­мателями рабочим на лесозаготовках. Однако собрание пришло к мнению о невозможности установить действенный контроль за соблюдением этой меры. Петербургское губернское собрание направило ряд ходатайств по рабочему вопросу: о распространении на предпринимателей обязанности бесплатного лечения рабочих; об установлении санитарных норм для организации про­мышленного производства; об организации государственного страхования рабочих на случай болезни или смерти3.

В целом социально-политические ходатайства были весьма умеренны и лояльны, но даже и в таком виде редко удовлетворялись. Однако нельзя согласиться с утверждением А.П. Корелина о большом количестве хода­тайств, направленных на «усиление репрессий против посягательств на по­мещичью собственность»4. Это не подтверждается на материалах более 1000 ходатайств северо-западных губерний. С известной мерой условности к чис­лу таких ходатайств по всему региону можно отнести только четыре. Самое консервативное из них, неоднократно подвергавшееся резкой критике в пуб­лицистике и научной литературе, - просьба Холмского земства 1865 г. о предоставлении крупным землевладельцам права становиться уездными глас­ными без избрания5.

1 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 409, 505.

2 ГАНО, ф. 98, оп. 3. д. 295. л. 1, 2, 7.

3 Сборник постановлений Санкт-Петербургского губернского земского собрания с 1898 по 1901 гг. Спб., 1901. Примечания. С. 1.

4 Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861-1904. Состав, численность, организация. М., 1979.

5 РГИА, ф. 1317, оп. 1, д. 99.

Хозяйственно-экономические ходатайства столичного земства можно разделить на три группы: по наращиванию бюджета и увеличению имуще­ства - 113; по отнесению ряда недоходных отраслей и непрестижных в глазах общества обязанностей к казне - 41; по единовременному разреше­нию на мелкие хозяйственные акции - 231. Причина существования такого большого количества последних заключается в традиционной для России мелочной бюрократической регламентации. Вызывает улыбку, например, пе­тергофское ходатайство «о ношении специального нагрудного знака члена­ми земских управ»1. В оправдание земцам заметим, что при частной соб­ственности на средства производства муниципальные органы самоуправле­ния (а при стабильном правовом обществе и центральные органы управле­ния) решают относительно узкие задачи, их возможности вмешательства в хозяйственную жизнь населения достаточно сужены. Земство не запускало механизма экономического развития, а только вносило в него коррективы, стимулируя развитие преимущественно социальной сферы.

Наибольшую активность в ходатайствовании по хозяйственно-эконо­мическим вопросам северо-западные земства проявили в 1880 и 1881 гг., а также с 1895 г., в отличие от социально-политических, вплоть до первой русской революции. Хозяйственно-экономические ходатайства ярко отра­жают конфликты земств региона с другими местными учреждениями. Глас­ные стремятся и добиваются переложения на государство расходов на тю­ремные, судебные, крестьянские административные учреждения. Путем хо­датайств удалось освободиться от квартирной повинности для постоя войск, заставить мелких чиновников и военнослужащих платить за лечение в бес­платных земских больницах, получать денежные возмещения за воинские перемещения и учения, которые особенно часто практиковались на терри­тории Петербургской губернии. После реформы 1890 г. многие хозяйствен­но-экономические ходатайства выглядят мелочными. Это объясняется окон­чанием процесса хозяйственного размежевания земских и государственных учреждений и началом деятельности надземских административных учреж­дений - губернских присутствий по земским делам.

Сами гласные в своих заявлениях низко оценивали действенность сво­их обращений к центру. Жалобы на неудовлетворение ходатайств постоян­но звучали на земских собраниях. Петербургское губернское собрание к 1880 г. констатировало: «Удовлетворительные ответы касаются крайне ме­лочных ходатайств»2. Еще резче высказался председатель «Великой Чере­

1 РГИА, ф. 1284, оп. 91, д. 43.

2 Сборник постановлений Санкт-Петербургского губернского земского собрания с 1880 по 1881 гг. Спб., 1884. С. 41.

повецкой республики»1 Н. Румянцев: «Не давшие никакого результата меры»2.

Северо-западные земства постоянно запрашивали МВД по поводу судьбы своих ходатайств. Видный петербургский гласный Е.А. Шакеев добился встре­чи с М.Т. Лорис-Меликовым, который пообещал уделять к земским хода­тайствам больше внимания. «К сожалению, прискорбное событие 1 марта помешало правильному течению дел и замедлило рассмотрение ходатайств в Санкт-Петербургском земстве»3, - констатировало собрание. Действитель­но, на полосе реакции, в декабре 1881 г. новый министр внутренних дел Н.П. Игнатьев заявил: «... А потому и не должно быть допускаемо никаких ходатайств, заявлений, адресов, одним словом, ничего такого, что касается созыва выборных земских органов и тому подобное»4. Заметим, однако, что ходатайства такого рода и ранее запрещались законодательством.

На наш взгляд, гласные, публицистика в определенной степени лука­вили, когда говорили о неудовлетворении центром их обращений. Это дела­лось с целью политического возбуждения общества и определенной дискре­дитации правительства, а в чем-то и оправдания собственных ошибок. Чем тогда объяснить тот факт, что земства активно пользовались этим правом на протяжении всего изучаемого нами периода. Согласно Н. Карышеву, катего­рические отказы следовали в чуть более 50% случаях. Одиноким голосом в историографии прозвучало мнение Л.Е. Лаптевой о том, что «министерства, в рассмотрение которых поступали ходатайства земских собраний и даже управ, относились к ним достаточно внимательно и часто удовлетворяли эти ходатайства»5. «Никто лучше министра внутренних дел не знает и не может знать, - писал С.Ю. Витте, - что проще отменить распоряжение любой губернской власти, чем постановление земского собрания, и что с ходатай­ствами, даже неосновательными, земских собраний приходится совершенно иначе считаться, чем с губернаторскими предположениями»6.

Трудность заключается в том, что точное число удовлетворенных хода­тайств установить не представляется возможным. Положительная резолю­ция могла последовать через несколько лет, заявленная земством просьба могла войти в новый закон или циркуляр, нередко ходатайства удовлетворя­

1 Гражданин. 1888. 24 августа.

2 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 11, л. 34.

3 Сборник постановлений Санкт-Петербургского губернского земского собрания с 1880 по 1883 гг. Спб., 1884. С. 45.

4 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 1813, л. 2.

5 Лаптева Л.Е. Земская реформа... С. 79.

6 Земское самоуправление в пореформенной России (1864 - 1918гг.). Документы и мате­риалы... С. 82.

лись частично, или же центр предлагал компромиссный вариант. Поэтому Н. Карышев проанализировал только прямые отказы. Получилось, что по реформе крестьянских учреждений государство отказало 26% ходатайств, по земскому обложению - 45,1%, медицине - 46,7%, по традиционно подо­зрительному в глазах церкви и центральной бюрократии земскому народно­му образованию - 61%.

Нередко МВД отвечало уклончивым отказом. Мотивация отказа была иногда чисто формальной: «подобного же ходатайства по другим городам не возбуждалось»1. Гласный E. А. Шакеев возмущался на столичном собрании: «До общего вопроса - самый убийственный для земства ответ, потому что он ничего не значит»2. Отвечая таким образом, министерство само провоци­ровало всю губернию или даже всю земскую Россию на однотипные хода­тайства. Благодаря определенному уровню гласности, земства могли коорди­нировать свои совместные акции, в том числе и касательно совместных ходатайств. Однотипные, единовременные ходатайства начинают входить в практику в середине 70-х годов. Например, в 1874 г. в МВД поступило сра­зу 23 ходатайства губернских земств о разрешении брать ссуды из запасного продовольственного капитала3. Практика подачи параллельных ходатайств широко распространилась в 90-е годы, причем вместе с земствами иногда ходатайствовали и другие организации. Например, ходатайства об отмене телесных наказаний для грамотных крестьян почти одновременно возбудили губернские земства, Вольное экономическое общество, IX всероссийский съезд врачей и испытателей и VI Пироговский съезд врачей.

Земства Северо-Запада с завидной настойчивостью использовали так­тику повтора (иногда до пяти раз) ходатайств, почти не внося изменений в текст. Иногда министерство передавало возбужденный каким-либо земством вопрос на обсуждение всей земской России, как это произошло с псковским губернским ходатайством 1872 г. о замене хлебного сбора денежным4.

На псковское губернское ходатайство по изменениям оснований ипо­течной системы, порховское о взыскании недоимок по земским сборам, новгородское уездное по народному образованию, боровичское, крестецкое, новгородское уездное и губернское об изменениях функций и сокращении числа мировых посредников следовали резолюции с обещанием принять к сведению при разработке закона. По ходатайствам четырех земств Новго­

1 РГИА, ф. 1317, оп. 1., д. 98, л. 6.

2 Сборник постановлений Санкт-Петербургского губернского земского собрания с 1880 по 1883 гг. СПб., 1884. С. 43.

3 РГИА, ф. 1317, оп. 1, д. 100.

4 Там же, л. 240.

родской губернии о проселочных дорогах МВД даже создало специальную комиссию1.

Действительно, ряд земских ходатайств изучаемого региона нашел от­ражение в законодательстве, особенно по расширению хозяйственно-эконо­мической компетенции. Б.Б. Веселовский насчитал 50 узаконений, которые были инициированы земскими ходатайствами. К ним относятся законы об отмене подушной подати и соляного акциза, учреждении Крестьянского и Дворянских банков, наделении школ землею, страховании скота, пониже­нии выкупных платежей, отмене телесных наказаний для крестьян, осво­бождении учителей начальных школ от воинской повинности, сокращении срока службы в войсках для грамотных, регулировании отношений владель­цев фабрик и рабочих и другие2.

Земские ходатайства способствовали снятию многих пут излишней рег­ламентации деятельности, открытию новых отраслей земского дела. Госу­дарственная власть и правительство, в свою очередь, получали постоянную информацию о земских желаниях, настроениях и деятельности, расценивая ходатайства как совещательный голос с мест при разработке законодатель­ства и издании циркуляров.

6. Бюрократизация земств

Открывавшиеся в 1865 г. земские управы наследовали полностью или частично дела Казенной палаты, Комитета земских повинностей, Комитета народного просвещения, Строительной и Дорожной комиссий, Приказа об­щественного призрения и ряда других бюрократических учреждений. «Не­обходимо было по каждому вопросу копаться в принимаемых и еще не разобранных делах, справляться с узаконениями или обращаться с вопроса­ми лично в присутственные места, - вспоминал член, а с 1868 г. председа­тель Новгородской губернской управы Н. Н. Фирсов, - причем внимательно обсудить, чего следовало избежать как излишней формалистики обычного канцелярского порядка и что сохранить из него с сознанием пользы, выра­ботанной опытом»3. Исследователь российского чиновничества Ф. Старр, по наблюдению М.М. Шумилова, рассматривал введение земств «как осу­ществление правительством давно назревшей потребности ослабить не­эффективный бюрократический аппарат, создать на местах органы, спо­

1 Там же, д. 98, л. 212.

2 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 408.

3 Фирсов Н.Н. Силуэты... № 2. С. 490.

собные быстро и достаточно полно удовлетворить потребности местного населения»1.

На Северо-Западе земские должности оказались весьма привлекатель­ными, тем более, как отмечает М. М. Шумилов, буржуазные реформы при­вели к массовому сокращению коронных чиновников: «Только в одной Нов­городской губернии число их сократилось с 1138 человек в 1860 г. до 696 в 1869 г.»2. Кроме того, престижность этих должностей поддерживалась весо­мыми моральными и материальными стимулами. Собрания устанавливали членам управ весьма высокие оклады. Все три губернских собрания региона в 1865 г. определили жалование председателей управ в 4000 годовых, что оказалось близким к губернаторским окладам. «В 60-х - 70-х годах XIX века жалование губернаторов, - заметил М.М. Шумилов, - исключая сто­личных (петербургского - 6290 руб.), составляло 1716 руб., столько же сто­ловых и 2000 руб. прибавочных, то есть 5432 руб. в год»3. Что касается вице-губернаторов, то «по штатному расписанию на 1865 г. должностной оклад... вице-губернатора - 2570 руб.»4.

Заметим, что, несмотря на скудость земских финансов, органы само­управления тратили на управленческий аппарат и канцелярию, особенно в 60-е годы, значительные суммы. Хозяйственный департамент МВД отмечал, что за первое трехлетие «средняя стоимость земского самоуправления каж­дой губернии (71000 руб.) обходится более одной пятой части всего земско­го сбора»5. На Северо-Западе в 1867 г. Петербургское земство потратило на управление 1/4 от всего земского сбора, Псковское - 1/6, а Новгородское - 1/76. Не случайно, что 13 ноября 1867 г. вышел закон о сокращении состава губернских земских управ: «Число членов полагается от двух до шести по ближайшему усмотрению земского собрания»7. Сокращение штата земских управ и быстрый рост земских бюджетов привели к уменьшению расходов на управление к 1870 г. в два раза: «то есть более 1/10 части всего земского сбора каждой губернии»8. К чести земств отметим, что в последующем их

1 Шумилов М.М. Местное управление... С. 10.

2 Он же. Губернская администрация... С. 19.

3 Он же. Местное управление... С. 94.

4 Он же. Губернская администрация... С. 24.

5 Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относя­щимся за 1870 г. СПб., 1871. С. 227.

6 Там же. С. 228.

7 Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относя­щимся за 1866 г. СПб., 1867. С. 73.

8 Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относя­щимся за 1870 г. СПб., 1871. С. 253.

расходы на управление неуклонно сокращались. В 1890 г. расходы земств сократились до 1/12, а к 1913 г. до 1/15 от всей сметы1.

М.Е. Салтыков-Щедрин увидел в земцах лиц, «которые когда-то слу­жили в столоначальниках и ошиблись в надеждах на дальнейшую бюрокра­тическую карьеру»2, однако в северо-западном регионе сплошного перетока кадров из бюрократических структур в земские не наблюдалось. В земские учреждения пришли местные помещики, активно занимающиеся своим хо­зяйством. На земские должности с большим желанием уходили непремен­ные члены крестьянских присутствий и мировые посредники. Высоким ока­зался процент представителей купеческого и крестьянского сословий, кото­рые в ряде управ Новгородской губернии составляли большинство.

С годами земская школа все более ценилась в глазах высшей бюрокра­тии. Б.Б. Веселовский констатировал: «Временами обнаруживалось стрем­ление высших сфер привлекать на административные должности преимуще­ственно губернаторов и вице-губернаторов, - местных деятелей»3. Из севе­ро-западных земцев этих постов достигли Н.Н. Качалов, А.А. Татищев, В.В. Философов, Н.А.Корсаков, Н.Н. Нечаев, А.Д. Зиновьев, П.Л. Лилиенфельд- Тоаль. Б.Б. Веселовский заметил, что «диффузия между земством и админи­стративной средой усиливалась в период реакции»4.

За долгий период своего существования земства не избежали бюрокра­тизации, причем этот процесс развивался как внутри земства, так и законо­дательно стимулировался сверху. Внутренние причины заключались в неко­торой формализации выборов и усталости земцев от выборных процедур, в будничности дел, апатии населения к земскому делу, разочаровании части земских деятелей в своей деятельности. Даже активное Новгородское зем­ство, тяготясь выборными процедурами, ходатайствовало о продлении срока службы управ до четырех лет. Гласные нередко обвиняли управы в волоки­те, неоправданном увеличении бумажных потоков, роста расходов на непро­изводительные разъезды и т.п. Трудно сказать, насколько эти обвинения соответствовали действительности.

Определенным моментом, стимулирующим бюрократизацию земств, явилось соседство государственных учреждений, выступавших для земств в виде некоего образца. А.Н. Медушевский отметил, что «русский вариант бюрократии по сравнению с западноевропейским, несомненно, имел ряд существенных специфических черт (например, отсутствие четкой социаль­

1 Юбилейный земский сборник. СПб., 1914. С. 170.

2 Салтыков-Щедрин М.Е. За рубежом. Т. 14. С. 231.

3 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 584.

4 Там же. С. 589.

ной дифференциации, иерархии, расчлененности функций, корпоративной психологии»1. Историк заметил, что в пореформенной России чиновник, даже самый низший клерк, как правило, был выходцем из более высокой социально-экономической группы и внушал населению больший страх и уважение2, и было характерно «наличие пропасти между управляемым и управляющим»3.

О.В. Большакова проанализировала западную историографию русско­го чиновничества 60-70-х годов XIX века. Зарубежные историки выделяли следующие черты, характерные для русской бюрократии в этот период: ка­стовая независимость и этос, однородность российской бюрократии как со­циального слоя, высокий уровень образования в сравнении с другими груп­пами населения, понимание «законности» как точного исполнения распоря­жений правительства, «полунаследственность» элитной бюрократии и ее ре­формистская настроенность, лояльность даже либеральной ее части само- державию4. По мнению Д. Орловски, последние «довольно быстро уступили место новому поколению высокообразованных, но консервативных коллег, обретавших служебный опыт в период реформ и определявших лицо МВД в течение последующих 20 лет»5. Однако либералы не исчезли полностью с политической сцены: их можно было встретить и в различных государствен­ных учреждениях - от Сената и Государственного Совета до Министерства юстиции и Министерства финансов, и они продолжали отстаивать свои взгля­ды6. Несомненно, все эти моменты влияли в определенной степени на облик «земского чиновника».

Отметим, что материальное положение российских губернаторов XIX века, их возможности манипулировать финансовыми и другими ресурсами регионов были достаточно скромны в сравнении с современным положени­ем вещей. Исторические предшественники наших губернаторов в 70-80-е годы XIX века имели оклады (со всеми дополнительными выплатами) чуть боль­ше окладов земского врача или техника земской управы. Известно, что не­которые кандидаты на этот пост вынуждены были отказываться от долж­ности, так как их зарплата не позволяла проводить фактически обязатель­ные приемы для местной элиты, ведь расходы на эти приемы в те годы государством не оплачивались. Благодаря высокому уровню централизации

1 Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII-XIX вв. в сравнитель­но-исторической перспективе. Научно-аналитический обзор. М., 1990. С. 16.

2 Там же. С. 35.

3 Там же.

4 Большакова О.В. Указ. соч.

5 Цит. По кн.: Большакова О.В. Указ. соч. С. 9.

6 Там же. С. 45.

губернаторы прошлого столетия были гораздо более стеснены в своих дей­ствиях, нежели современные. Например, в циркуляре 12 августа 1868 г. МВД выговаривало губернаторам: «Губернские начальства нередко просили раз­решений по телеграфу в таких случаях, когда по-существу дела можно без всякого неудобства сделать представление по почте»1.

Б.Б. Веселовский так охарактеризовал Петербургскую губернскую уп­раву: «Петербургская чиновничья атмосфера наложила свою печать и на тип земского служащего. В большинстве случаев - это земский чиновник, дале­кий от того воодушевления и увлечения своей работой, каким проникнуто большинство земских деятелей провинциальных земств»2. Первая Новгород­ская губернская управа была организована на манер губернских присут­ствий. Хотя земское собрание похвалило в 1866 г. свое детище: «Порядок этот принес большую пользу, он ускорил делопроизводство, дал средство не впадать в грубые ошибки и устроил дополнительный контроль ее распоря- жений»3, тем не менее, эта громоздкая система просуществовала только одно трехлетие.

Другой недостаток земств, способствовавший бюрократизации, заклю­чался в относительной случайности состава управ и недостаточной компе­тентности ее членов. «Управа эта выбирается случайно составленным со­бранием из 20, много 30 гласных»4, - замечал новгородский гласный

А.М. Тютрюмов. «Спрашивается: кому вверяются должности по этим учреждениям? Разве в наших съездах мировые судьи юристы, председате­ли и члены управы экономисты?»5 - вопрошал шлиссельбургский земец П.Л. Корф.

В 70-е годы в ряде земств выборные кампании формализовались, со­став управ не менялся из трехлетия в трехлетие, а земские должности стали делиться между кланами. «Земство - дополнительный пирог, подлежащий разделу между родственниками, свойственниками и безобидными знакомы- ми»6, - язвительно писал в 1876 г. череповецкий земец Н. Румянцев. Крити­куя ситуацию, сложившуюся в Кирилловском земстве в 80-е годы, гласный

А.М. Тютрюмов замечал: «Расходы по содержанию мирового института под­нялись также в интересах личностей, занимавших служебные места и влия­ющие на общее дело. Так, даже была создана новая и никому не нужная

1 Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящи­

мися за 1868 г. СПб. 1869. С. 235.

2 Веселовский Б.Б. История земства. Т. 3. С. 585.

3 ГАНО, ф. 98, оп. 3. д. 11, л. 2.

4 Там же. д. 332. л. 11.

5 П. Л. (Павел Лилиенфельд). Земля и воля. СПб., 1868. С. 206-207.

6 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 11, л. 6.

должность архивариуса с годовым жалованием в 400 р., предназначенным для «питания» своего человека»1.

С самого начала функционирования управы получили определенную свободу от контроля гласных. Никто из гласных по собственному почину не мог проверить документацию управы. Подобная попытка старорусского зем­ца Л.И. Рудина в 1877 г. была воспринята местной управой с возмущением. Гласный безуспешно пытался убедить управу: «Управа есть контора земства, а я гласный и по праву гласного, принимавшего непосредственное участие в выборах состава управы, считаю непременной обязанностью следить за дей­ствиями управы»2.

В хоре всевозможных обвинений управ Н. Румянцев в 1883 г. выска­зался наиболее резко: «Общественный контроль не только не существует, но на глазах у всех совершались и совершаются самые темные дела, и при­том не только высшими и низшими правительственными органами, но и земскими... Хищения проникли и в земские квази общественные сферы»3. «Эти краски были, несомненно, до крайности сгущены, - писал Б.Б. Весе­ловский о подобных обвинениях, - хотя обстоятельства, в общем, складыва­лись так, что создавали благоприятную почву для обвинения»4. С 1866 по 1904 гг. всего в регионе было раскрыто 9 растрат: Псковской губернской управой в 1871 г., Холмской в 1869 и 1882 гг., Старорусской в 1879 г., Опочецкой в 1880 г., Новоладожской в 1880, 1891 и 1904 гг., Демянской в 1886 г. Один из членов Холмской управы был в 1872 г. привлечен к суду за «всевозможные злоупотребления». На фоне сорокалетней деятельности трид­цати северо-западных земств эти происшествия можно оценить как доста­точно редкие.

Внутренние процессы бюрократизации не шли в сравнение с усилиями правительства, которое превращало выборного земца в государственного чи­новника. Л.Е. Лаптева отметила, что по Положению 1864 г. «должностные лица земских управ не пользовались правами государственной службы»5. Главными аргументами негосударственного характера земской службы для исследователя являются те, что именно земские собрания устанавливали со­держание управам, и что члены управ не получали государственной пенсии. Тем не менее, в 1864 г. статусы председателя и членов земской управы приобрели некоторые черты государственного служащего. Губернаторы ут­

1 Тютрюмов А. Личная инициатива в земстве. Экономический этюд // Оттиск из журнала «Экономический журнал». 1890. № 4. С. 8.

2 ГАНО, ф. 138, оп. 1, д. 2681, л. 9.

3 РГИА, ф. 1282, оп. 2, д. 11, л. 6.

4 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 334.

5 Лаптева Л.Е. Земская реформа... С. 64.

верждали их в должности, а Сенат издавал указы «о поощрениях и взысканиях со служащих по выборам»1. Их формуляры хранились в Хозяйственном депар­таменте МВД. Их представляли к наградам, им присваивали звания почетных граждан. Наконец, земские должности приравнивались к классным чинам, согласно которым земцы могли переходить на государственную службу.

Существенный шаг по огосударствлению земских должностных лиц сделала контрреформа 1890 г. Согласно статьям 117 и 124 председатель и члены управы уже числились на государственной службе, получали чины и ордена. «Служба гласных признается повинностью (ст. 89), за неисполнение которой определяется известное наказание (ст. 1446 ул. о нак.)»2, - заметил дореволюционный исследователь А. Савельев. С 1890 г. дисциплинарная ответственность возбуждалась уже не земским собранием, а губернатором или губернским по земским делам присутствием (ст. 134, 138). Если ранее для увольнения члена управы было достаточно личного заявления, то теперь увольнение производилось обязательно с согласия губернатора или мини­стра внутренних дел (ст.125). Более того, в ряде случаев МВД получило право самостоятельно удалять от должности члена земской управы без одоб­рения и даже без ведома земского собрания.

«Введение земских учреждений в систему государственных установле­ний дало отличное формальное основание для того, чтобы составу земских управ предоставлено было право государственной службы и чтобы они были превращены в выборных коронных чиновников, - резюмировал Б.Б. Весе­ловский. - Достигнутая таким образом бюрократизация земства вместе с тем закрыла доступ к соответствующим земским должностям огромной массе лиц, не пользующихся правом государственной службы»3. Например, канди­дат в председатели управы с 1890 г. уже был обязан иметь классный чин. Островское и Новоладожское земства, где с 1865 по 1889 гг. председателя­ми управы часто становились купцы или крестьяне, вынуждены были хода­тайствовать в 1899 и 1901 гг. соответственно о предоставлении одному из крестьян низшего классного чина, чтобы он смог баллотироваться в предсе­датели управы. В 90-е годы расширяется практика государства по привлече­нию земских деятелей в различные государственные структуры. По мнению Б.Б. Веселовского, «все более и более увеличивается число лиц, идущих на общественную службу с сознательной целью сделать через ее посредство административную карьеру»4.

1 ГАНО, ф. 138, оп. 1, д. 2988.

2 Савельев А. Старое и новое положения о земских учреждениях. Казань, 1891. С. 5.

3 Шрейдер Г.И. Земское самоуправление // Нужды деревни по работам комитетов о нуж­дах сельскохозяйственной промышленности: Сб. статей. СПб., 1904. С. 335.

4 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 583.

Боясь быть обвиненными в родстве с государственной бюрократией, земские деятели всячески стремились подчеркнуть общественный характер своей деятельности. Наиболее ярким проявлением этого считался отказ ру­ководителей земской управы от получения жалования, то есть служение «малой родине» безвозмездно. Первый председатель Петербургской губерн­ской управы Н.Ф. Крузе уже на первой 1865 г. сессии земства предложил вообще не назначать жалования управе. Его поддержали в этом гласные двух уездов. В итоге прошел компромиссный вариант А.П. Платонова на­значить трех оплачиваемых и трех бесплатных членов управы. В 1868 г. от такой системы пришлось отказаться, но показателен сам факт ее появления. Б.Б. Веселовский отметил на Северо-Западе пять случаев отказа от жалова­ния. Не занимаясь этим вопросом специально, удалось обнаружить, по мень­шей мере, еще пять таких случаев. Гласные также стремились подражать управам в безвозмездности. Когда Боровичское собрание назначило своим гласным, отбывающим в губернское собрание, по 100 рублей, трое из них тут же отказались от денег в пользу дополнительного тиражирования мате­риалов сессии.

Не избежали процесса бюрократизации и земские собрания. В избран­ные населением земские собрания проникают государственные чиновники, причем с правом решающего голоса. К 1904 г. право быть губернскими гласными без избрания получили губернский и все уездные предводители дворянства, руководители шести местных государственных учреждений, спе­циальные чиновники от ряда министерств и духовного ведомства. Напри­мер, если в Петербургском губернском собрании 1865 г. были 61 выборный гласный и один назначенный, то в 1904 г. это соотношение уже составляло 52:23.

Передовая общественная мысль и земские собрания негативно реаги­ровали на попытки огосударствления земств. Б.Н. Чичерин вызвался успо­коить земства: «Следует, однако, признать, что земская бюрократия имеет некоторые значительные преимущества перед правительственною. Те, кто приравнивает одну к другой, или вовсе не понимают дела, или не хотят его видеть. Земство, по существу своему, стоит гораздо ближе к населению, гласные выходят из его среды и являются его представителями. Общие меры принимаются при участии и под контролем всех»1.

1 Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1903. С.

Заключение

В период подготовки земской реформы 1864 г. местное население и печать не проявили, по крайней мере в открытой форме, заинтересованно­сти и инициативы. Дворянские собрания ограничились тем, что по настоя­нию МВД составили собственные проекты земской реформы.

Факторы революционного натиска и давления либерального общества в самом широком их понимании не сопрягались с инициированием земской реформы. Непосредственные инициаторы реформы находились в столич­ных кругах высшей бюрократии. «Власть, бюрократия в определенном смысле шли впереди общества»1, - заметил А.Я. Аврех.

Потери поместного дворянства в хозяйственной администрации в ре­зультате крестьянской реформы 1861 г. порождали ожидания некоторой ком­пенсации, как в среде провинциального дворянства, так и в олигархических группировках. Государство делегировало часть власти и компетенции орга­нам местного самоуправления, что сыграло на усилении роли поместного дворянства в местных делах. Однако эта реформа вряд ли могла удовлетво­рить крепостников. Главным содержанием реформы явилось привлечение всех сословий к управлению местным хозяйством и создание органов само­управления на принципах буржуазного права. Государство стремилось под­держать дворянское сословие в земствах, и этому были не только полити­ческие, но и прагматические причины. Хозяйственный опыт, интеллект и этика, определенная личная финансовая независимость позволили дво­рянам многих губерний организовать достаточно эффективную земскую деятельность.

Реформа имела политическую и экономическую необходимость. Она была предпринята в развитие начал крестьянской реформы 1861 г. и наряду с городской, судебной и военной реформами явилась шагом на пути к граж­данскому обществу. Экономическая сторона реформы вытекала из осознан­ной властью необходимости коренным образом переустроить неудовлетво­рительную систему управления местным хозяйством. Хозяйственно-эконо­мическая целесообразность реформы подкреплялась расчетами на ряд пре­имуществ местных деятелей перед государственной бюрократией.

В.С. Голубев назвал сложившуюся после 1890 г. государственную сис­тему «смешанной формой земско-бюрократического характера управления»2. В зажигательной речи на знаменитом ноябрьском 1904 г. совещании земс­

1 Аврех А.Я. Русский буржуазный либерализм: Особенности исторического развития // Вопросы истории. 1989. № 2. С. 20.

2 Голубев В.С. Указ. соч. Т. 1. С. 139.

ких деятелей председатель Опочецкой земской управы П.А. Гейден заявил: «Зло бюрократии, зло административной опеки и произвола великое, госпо­да, зло, и одним росчерком пера его не уничтожишь, боюсь, что еще и следующим поколениям придется считаться с ним»1. Несомненно, это выс­казывание имело политический, агитационный налет. В либеральной и со­ветской историографии закрепился стереотип, согласно которому земства добились значительных успехов вопреки давлению на них правительства, что отношения земств с государственными структурами строились во мно­гом на конфликтной основе.

Представляется, что это далеко не так. По мнению Т. Фаллоуза, «тра­диционная идея добропорядочного земства, преследуемого дикой бюрокра­тией, есть искривленное изображение сложной реальности»2. Вообще госу­дарственная бюрократия не представляла собой единого лагеря. Например, Сенат в конфликтах земств с властью ставил органы местного самоуправле­ния в равное положение и даже, по мнению многих, благоволил земствам. МВД, с одной стороны, пресекало политические игры земств, с другой, предоставляло земствам возможность развиваться в рамках предоставленной законом хозяйственно-экономической компетенции.

Анализ текущего земского законодательства показывает, что оно не носило одностороннего характера и не было антиземским. Те законодатель­ные акты, которые произвели негативное впечатление в земской среде, были вызваны стремлением правительства наладить эффективный контроль за законностью действий земств и сдержать политические претензии этих ме­стных хозяйственных учреждений. Ряд законодательных изменений был вызван неточностью предыдущих законодательных норм и, таким образом, необ­ходимостью их корректировки. По существу текущее земское законода­тельство принципиально не изменило земской жизни, тем более в худ­шую сторону.

Впервые мнение о том, что даже контрреформа 1890 г. не изменила существа земской деятельности, высказала Л.Г. Захарова: «Вместе с тем влияние земской контрреформы при ее реализации было как бы парализо­вано поступательным ходом социально-экономического и политического развития страны»3. Западный историк К. Маккензи также пришел к выводу, что «второе из двух Положений не произвело глубокой реконструкции зем­ских структур»4.

1 Белоконский И.П. Земское движение. М., 1914. С. 233.

2 Fallows T. The Zemstvo and Bureaucracy... C. 178.

3 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 165.

4 McKenzie K. Zemstvo Organization... C. 87.

В земских учреждениях, как, впрочем, и в любой организации, наблю­далось усиление бюрократизации, которая вызывалась не только внутренни­ми причинами, но и стимулировалась центром. Власть предприняла ряд мер, направленных на частичное огосударствление земств и сближение статусов земских и государственных чиновников.

Не наблюдалось какого-либо прямого произвола в действиях властей по отношению к земствам. «Понятие «законность» в рамках прусского по­лицейского государства означало лишь более строгое исполнение буквы за­кона, изданного законодателем, и его эффективное проведение в жизнь пред­ставителями правительства, - замечала О.В. Большакова. - Такая меха­ническая и авторитарная концепция права оставалась базисом политичес­кой культуры российского самодержавия вплоть до конца XIX столетия»1.

Органы самоуправления трактовали некоторые «туманные» статьи Положений, естественно, в свою пользу, государство в ответ вводило (чаще всего посредством циркуляров МВД) мелочную регламентацию этих статей. Нередко министерские циркуляры или разъяснения Сената видоизменяли закон, однако и сами земства подчас сознательно шли на нарушения закона, особенно когда контроль за этим со стороны администрации был затруднен. Все-таки земства, особенно в 90-900-х годах, допускали гораздо больше про­извола в отношении земского законодательства, нежели губернаторы. Пос­ледние главным образом выполняли функцию истца по нарушениям зем­ствами закона.

Юрист А.А. Транин предложил оценивать степень прогрессивности того или иного органа самоуправления по трем основным критериям: де­мократизм, финансы, компетенция2. Текущее, сдерживающее земства зако­нодательство касалось в основном демократизма и в малой степени финан­сов и компетенции. На протяжении всей истории земств мы наблюдаем неуклонный рост их бюджетов, расширение сфер деятельности, бурное раз­витие (особенно на контрасте с современной Россией) ряда отраслей мест­ного хозяйства. Повышалось влияние земств на государственные структуры. Эти успехи, несомненно, связаны с тем, что государство передоверило мес­тному населению ряд своих забот и в конечном итоге дало земствам возмож­ность укрепиться.

Значение земских учреждений в жизни страны к 1917 г. достигло ог­ромного уровня. «Передав сбор зерна у населения в руки земств и коопера­тивов (для обеспечения армии), - заметил К. Мацузато, - правительство

1 Большакова О.В. Указ. соч. С. 5.

2 Транин А.А. Децентрализация и местное управление в современном буржуазном обще­стве // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 81.

наделило земства полномочиями не только закупать зерно, но также регули­ровать железнодорожную транспортировку, закрывать местные рынки при­нудительными мерами и мобилизовывать местных заготовителей и мельни- цы»1. Исследователь высказал убеждение, что «настоящей причиной кол­лапса царского режима был межрегиональный конфликт, он был порожден проводимой политикой адаптации царской бюрократии к объединенному муниципальному социальному движению в тотальном режиме войны»2.

Таким образом, отношения государственных и земских структур не строились по линии перманентного ущемления последних. Земские учреж­дения определенным образом вписывались в «колесницу государственного управления» дореволюционной капиталистической России. В новейшем по времени (1998 г.) исследовании Дж.Ф. Янг пишет: «Несмотря на определен­ное продвижение к некоторым идеалам местного самоуправления, земство никогда не было «Законченным продуктом», который может служить образ­цом для современной России»3. Можно согласиться с политологом только в том, что земские учреждения нельзя рассматривать как образец, некий иде­ал, к которому необходимо вернуться. Представляется, что в отечественной историографии существует научная необходимость критически переосмыс­лить полувековой опыт этих именно российских учреждений, которые в общем и целом явили собой положительный пример успешной и эффектив­ной деятельности органов самоуправления в сложных исторических условиях.

В заключение хотелось бы привести замечательные слова гласного П. Гурьева, сказанные в 1865 г. при открытии первого Новгородского уездного земского собрания 1865 г.: «Во всяком случае, и мы, со своей стороны, не избегнем приговора истории. Волей-неволей и на наших могилах дети и наши внуки порешат: в самом ли деле мы использовали призвание своего времени войти окончательно в общую семью европейских народов»4.

1 Matsuzato K. Interregional Conflicts and the Collapse of Tsarism: the Real Reason for the Food Crisis in Russia After the Autumn of 1916 // Emerging Democracy in Late Imperial Russia. Niwot (Colorado), 1998. C. 291.

2 Там же.

3 Янг. Дж. Законодательство России по местному самоуправлению // Третье звено госу­дарственного строительства России. Саппоро, 1998. С. 122.

4 Гурьев П. Предложения Новгородскому уездному земскому собранию гласного П. Гурь­ева. СПб., 1865. С. 16.

Глава 3