<<
>>

УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ

В начале февраля 1802 г., когда экипаж П. А. Зубова увозил неудавшегося временщика на Запад, «молодые друзья» решили, что настало время вернуться к тому, с чего они начинали заседания прошлым летом.

Еще в конце декабря, предвидя такой поворот событий, П. А. Строганов набросал план предстоящих работ. В нем говорилось: «Реформу управления следует проводить согласно общей системе, а не по частям; обсудить, согласно какому принципу она должна быть построена».1 Уже в декабре А. А. Чарторыйский составил соответствующую записку.2 3 февраля Александр предло­жил вернуться к обзору положения империи и системы ее рефор­мирования. «Молодые друзья» встретили предложение царя с энту­зиазмом и решили обсудить записку Чарторыйского.3 10 февраля 1802 г. Чарторыйский прочитал свое сочинение. (Текст не обнару­жен). Он проанализировал состояние государственного управления с точки зрения разделения властей. Чарторыйский находил, что в Сенате происходит борьба между сенаторами и канцелярией во главе с генерал-прокурором. Совет находится в оппозиции к Сенату, потому что функции этих учреждений четко не разграни­чены, лица, возглавлявшие различные ведомства, совершенно безответственны, прокурорский надзор фиктиве'н, так как реальная власть находится в руках обер-прокуроров и генерал-прокурора, призванных наблюдать за соблюдением законности. В сложившейся системе государственного управления господствовал полный хаос. Поэтому необходимо полностью реорганизовать ее.4 К записке была приложена таблица, содержавшая схему будущей организа­ции государственного управления. Во главе его стоял император. При нем находился Совет. Государственное управление разделялось на три части: собственно «Управление», или исполнительную власть, «Юстицию», или судебную власть, и «Охранительную часть». Исполнительная власть разделялась между 8 министрами, в руках которых находились бы все нити администрации: народ­ного просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского, иностранных дел.
При каждом министре, кроме министра юстиции и иностранных дел, учреждалась совещатель­ная коллегия директоров тех департаментов, на которые разде-

203

лялось его министерство. Судебная власть подразделялась на три отдела: учреждения гражданские, уголовные и полицейские. Граж­данские судебные учреждения состояли из трех инстанций: уездного, губернского, апелляционного суда для 2—3 губерний. Учреждения уголовные имели две инстанции: губернский суд и апелляционный 2—3 губерний. Для решения мелких уголовных дел учреждался полицейский суд в каждом уезде. Охранительная власть вручалась Сенату. Он подразделялся на два отдела: правительствующий и судебный. На правительствующий отдел Сената возлагался контроль за деятельностью министров и других высших чиновников. Каждый министр ежегодно должен был подавать туда отчет о своей деятельности, губернские предводители обязывались представлять ему на рассмотрение деятельность губернских чиновников. Сюда же поступали и жалобы на губернских предводителей. Судебный отдел должен был рассматривать вопросы о нарушении законов судебными учреждениями и определять за это взыскания. Он разделялся на такое число департаментов, чтобы в каждом из них рассматривались дела 5 или 6 губерний.5

«Таблица властей империи» Чарторыйского представляла собой лишь общий набросок будущей системы государственного управ­ления. Это обстоятельство как нельзя лучше импонировало «моло­дым друзьям». По их мнению, на основе этого наброска можно было создать конкретный план будущих реформ. Записка произвела сильное впечатление и на царя. Александр заявил, что никогда не видел ничего более ясного. Члены Негласного комитета заметили царю, что «только так можно сделать что-либо систематическое и не предпринимать никаких мер от случая к случаю».6

Планы «молодых друзей», как они были отражены в «Таблице», приурочивались к отдаленному будущему, когда, по словам Строга­нова, «умы будут в состоянии принимать участие в представитель­ном правлении». Так по крайней мере объяснил Н.

Н. Новосильцев назначение «Таблицы» Ф. Ц. Лагарпу.7 Пока же, исходя из этого плана, члены Негласного комитета сочли необходимым приступить к решению неотлчзжных задач. Первоочередной из них была органи­зация исполнительной власти.

Первый шаг в реализации обширной программы Чарторыйского состоял в замене коллежской системы министерской. Мысль о вве­дении министерств неоднократно высказывалась на протяжении вто­рой половины XVIII в. Поэтому планы «молодых друзей» оказались созвучны настроениям правящих верхов. Когда Новосильцев позна­комил с замыслом Комитета А. Р. Воронцова, то он отнесся к этой идее с полным одобрением. Такой же прием она встретила и у Лагарпа. 13 марта 1802 г. Чарторыйский и Новосильцев предста­вили ему не только план учреждения министерств, но и общий замысел преобразования государственного устройства. И то и другое вызвало у него восторг.8 Особенно ему импонировало, что новая организация позволит Александру постепенно двигаться к своей цели и при этом «никто не сможет распознать ее и помешать такому движению» (С. I. 513).

204

Идея образования министерств самостоятельно возникла у камер-юнкера Л. К. Платера. Он добился аудиенции у Новосильцева и представил набросок проекта. В наброске предусматривалось создание 9, министерств. Для каждого Платер подготовил отдель­ные таблицы, в которых были подробно расписаны все подразде­ления, подчиненные министру. (Текст не обнаружен).9 10 марта 1802 г. Новосильцев представил их на рассмотрение Негласного комитета. В принципе Александр отнесся к сочинению Платера одобрительно, однако устройство юстиции показалось ему основан­ным «на произволе». Царь нашел, что в проекте было слишком много подразделений. В. П. Кочубей принес с собой французский календарь («Almanach National de France»), где было представлено устройство министерств со всеми их подразделениями и канцеля­риями. Сравнив его с проектом Платера, Кочубей нашел, что у Платера было гораздо меньше подразделений. Но это не поко­лебало царя. Он сообщил «молодым друзьям», что поручил статс-секретарю А. Н. Оленину подготовить проект разделения дел между министерствами, и пообещал, как только работа его будет закончена, представить ее Негласному комитету.10 24 марта 1802 г. Кочубей передал Александру набросок введения к указу об учрежде­нии министерств. «Молодые друзья» уже были знакомы с ним." В проекте объяснялись мотивы реформы, обрисовывались обязан­ности министров, возвещалось о преобразовании Сената.12 При об­суждении этого наброска выяснилось одно важное обстоятельство, которое предопределило половинчатость реформы. Кочубей в одной из статей своего введения объявил, что коллегии упраздняются — их заменяют канцелярии министров. Против этого энергично выступил Александр. Он находил такой шаг слишком решитель­ным: для начала ему казалось вполне достаточным только подчи­нить коллегии министрам и лишь с течением времени, когда опыт покажет бесполезность этих учреждений, уничтожить их. Члены Ко­митета, за исключением Чарторыйского, были иного мнения. Они считали невозможным сохранить коллегии потому, что коллежские формы должны были слишком стеснить деятельность министров, иначе же пришлось бы видоизменить коллежский обряд, а это было бы довольно затруднительно. Царь как будто не возражал, и у Строганова даже сложилось впечатление, что вопрос остался открытым. Однако вскоре ему пришлось убедиться в том, что Александр принял уже бесповоротное решение и ничто уже не могло изменить его. Последнее слово всегда оставалось за царем. Алек­сандр возражал против того, чтобы учреждение министерств и преоб­разование Сената возвещались в одном указе. «Молодые друзья» поддержали царя, и было решено разделить эти меры. Разногласия вызвал такой важный вопрос, как целесообразность существования специального ведомства, занимавшегося делами торговли и про­мышленности. Александр спросил «молодых друзей», считают ли они необходимым создание Министерства коммерции. Члены Комитета стояли на глубоко неверной позиции, полагая, что коммерция должна находиться в руках министра финансов. Видимо, они считали, что

205

развитие торговли и промышленности должно было быть подчинено главным образом фискальным интересам. Но Александр находил необходимым иметь отдельное Министерство коммерции. Того же мнения, по словам царя, придерживался и Лагарп. Было решено отложить решение до того времени, когда Оленин представит подробные сведения о распределении дел.13 И как только он выполнил эту работу, Новосильцев подготовил конкретный проект. 11 апреля 1802 г. он представил коллегам то, что уже успел сделать к этому времени.14 В проекте провозглашалось создание 9 ми­нистерств, но перечислены были только 8: в их число он не включил Министерство коммерции.15 Но Новосильцев оговорился, что готов пойти навстречу царю, если он будет настаивать на необходимости такого министерства. За незначительным исключением, эта часть проекта Новосильцева была одобрена Негласным комитетом.16 21 апреля Новосильцев представил свой проект полностью.17 Пред­варительно он проконсультировался с Лагарпом. Тот одобрил проект в принципе, но ему казалось, что он недостаточно детализирован. Лагарп считал необходимым, прежде чем проводить проект в жизнь, подготовить самым тщательным образом порядок делопроизводства каждого министерства, работы его канцелярии, формы и виды используемых документов. Лагарп предлагал даже послать человека за границу, чтобы воспользоваться опытом западноевропейской бюрократии. Он называл это «регламентированной организацией». Лагарп, вспоминал Чарторыйский, «напал на выражение „регламен­тированная организация", которое повторял беспрестанно и с такой настойчивостью, что выражение это в конце концов стало его прозвищем» (МЧ. I. 238). Новосильцев, соглашаясь с идеей «регла-ментиреванной организации» в принципе, тем не менее деликатно отклонил ее: для работы министерств на первых порах будет доста­точно «Генерального регламента» Петра I. Александр поддержал Новосильцева. Министры сразу же после их назначения должны приступить к должностям и заняться устройством своих канцелярий. Так решил царь.

После рассмотрения этих вопросов в Негласном комитете разгорелся принципиальный спор. Речь шла об ответственности министров. Это был очень важный вопрос, и от его правильного решения по сути дела зависело, удастся ли намеченным преобразо­ванием искоренить господствующие в государственном управлении произвол и беззаконие, либо же, напротив, после введения ми­нистерской системы эти явления получат еще большее развитие. В соответствии с планом Чарторыйского Новосильцев включил в свой проект положение, согласно которому каждый министр ежегодно был обязан подавать в Сенат отчет о своей деятельности, а Сенат, рассмотрев отчет, должен был представлять царю доклад со своим заключением. Кроме того, Сенат получал право требовать от министра разъяснений по поводу того или иного его действия в течение всего года. Другими словами, деятельность министра, непосредственного агента монарха, ставилась под повседневный контроль Сената. Это обстоятельство насторожило царя, и он

206

19

заявил «молодым друзьям», что Сенат «никогда не обладал таким правом». Царь добавил, «что если хотят превратить Сенат только в высший суд, то данное право находится в противоречии с таким намерением». Новосильцев дал разъяснение на этот счет. Он указал на прямую связь этих мер с планами, которые были очерчены в записке Чарторыйского и разделялись самим Александром. «Ново­сильцев ответил, что его величество одобрил идею рассредото­чить департамент Сената в различные губернии, чтобы сблизить правосудие с теми, кто подлежит ему; тогда первый департамент остался бы здесь, его нельзя лишить административных функций, но это право могло бы превратить его в зародыш Верхней палаты».18 Ответ Новосильцева удовлетворил царя. Впрочем, проект не вызвал никаких существенных возражений и «молодые друзья» выразили желание, чтобы он был осуществлен еще до поездки Александра в Мемель, которая была намечена на конец мая. Однако царь находил, что проект еще недоработан. Александр, в частности, указал на необходимость вначале подготовить инструкции для ми­нистров и только после этого приводить проект в исполнение."

Хотя Лагарп, чтобы не давать повода для слухов, что россий­ским императором руководит бывший директор Гельветической республики, не присутствовал на заседаниях Негласного комитета (МЧ. I. 237—239), ради обсуждения министерского проекта было сделано исключение. 24 апреля 1802 г. Лагарп написал Александру длинное письмо, где развил свои идеи о «регламентированной организации». 26 и 29 апреля «молодые друзья» вместе с Лагарпом рассмотрели проект Новосильцева. Они одобрили его и высказались в пользу того, чтобы указы о преобразовании Сената и учреждении министерств были опубликованы одновременно (С. I. 579—581, 590—603). По мнению Лагарпа, Сенату будет принадлежать видная роль в новой организации государственного управления. Оставаясь высшей судебной инстанцией, Сенат станет еще и высшим контролирующим органом, превратится в «машину для критики». Со временем он соединит в себе «компетенцию Верховного суда Англии и некоторые функции палаты парламента» (С. I. 600). Во время последующей встречи с царем Лагарп высказался за то, чтобы выделить из Министерства финансов ведомство торговли и образо­вать Министерство коммерции, и это была абсолютно правильная позиция. Он предложил также отказаться от учреждения Государ­ственного казначейства, препоручив его в руки Министерства финансов. «Молодые друзья» выражали недовольство позицией Лагарпа, столь для них неожиданной, но переубедить Александра не смогли.20

Когда с проектом ознакомился А. Р. Воронцов, он оставил на рукописи свои замечания.21 Кроме того, екатерининский вельможа написал еще 5 записок, посвященных частным вопросам намечен­ной реформы.22 Воронцов сопроводил эти документы письмом, в котором восхвалял Александра за предпринятые шаги. (Текст не обнаружен). На двух заседаниях воронцовские бумаги были обсуж­дены в Негласном комитете.23 Как и Лагарп, Воронцов высказался за

207

создание Министерства коммерции и против превращения Государ­ственного казначейства в самостоятельное министерство. Прочие замечания носили характер редакционный. Некоторые из них были одобрены, другие отвергнуты. 27 мая 1802 г. Строганов показал проект С. Р. Воронцову, только что приехавшему в Петербург в отпуск. По существу С. Р. Воронцов в отличие от старшего брата оспаривал лишь правомерность существования Министерства коммерции, находя, что все вопросы, связанные с торговлей, должны находиться в руках министра внутренних дел, но это была, конечно, неверная позиция. Особый восторг С. Р. Воронцова вызвали функции контроля за деятельностью администрации, кото­рые возлагались на Сенат. Собеседники сравнивали Сенат с английской Верхней палатой, и, когда Строганов с похвалой отозвался о том, что члены ее наследственны, С. Р. Воронцов возразил, что в России это может быть опасным. Имел ли он в виду, что члены Верхней палаты .должны выбираться или же, напротив, назначаться монархом, на этот счет Воронцов подробно не объяс­нился.24

20 мая 1802 г. Александр отправился в Мемель, и работа прерва­лась до его возвращения 22 июня 1802 г. (КФЖ. 1802. I. 292—350). По прибытии царя заседания Негласного комитета возобновились.25 Работа над проектом продолжилась.26 Александр, очевидно, коле­бался. Наконец, продержав у себя уже готовый проект 4 или 5 дней (АВ. XIV. 98), 8 сентября 1802 г. он подписал его (ПСЗ. I. 20406).

Манифест возвещал об учреждении 8 министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутрен­них дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Коллегии были,сохранены, но подчинены министрам, в ведение которых переходили и все учреждения, ранее подвластные коллегиям. Воен­ная коллегия, Адмиралтейств-коллегия и Коллегия иностранных дел подчинялись соответственно министрам военному, морскому и иностранных дел. Юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских^дел — министру юстиции, Медицинская, Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора, Главное почтовое управление, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства — министру внутренних дел, Берг-колле­гия, Монетный департамент, Экспедиция о заготовлении и хранении вексельной бумаги, Лесной департамент — министру финансов, Коммерц-коллегия — министру коммерции (ст. I—VII).27 Все ми­нистры,- за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарища министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам (ст. VIII, XVI). Министры должны были немедленно приступить к работе и заняться образо­ванием собственных канцелярий (ст. XVIII—XIX). Единоличная власть министра проявлялась только в затруднительных или требующих скорого решения случаях, остальные же дела решались еще на основании коллежского обряда: подчиненные министру места присылают ему каждую неделю мемории или особенные представления, на которые он отвечает предложениями. Если под-

208

чиненные места не согласны с предложениями министра, то представляют ему свои рассуждения. В случае вторичного под­тверждения мнение подчиненных записывается в журнал и решение министра приводится в исполнение (ст. IX). В своей деятельности министры ответственны перед монархом и Сенатом. В конце года каждый министр должен подавать монарху через Сенат письменный отчет об управлении вверенных ему дел (исключая секретные). Сенат в присутствии министра рассматривает его отчет, требует от него устных объяснений, изучает документы о деятельности министерства, поступавшие в Сенат в течение отчетного времени, исследует всеподданнейшие доклады министра и затем представляет монарху письменный отчет с собственным заключением о нем. Кроме того, в течение года Сенат имеет право требовать от министра разъяснений о том или ином направлении его деятельности и, в слу­чае если бы таковая оказалась неудовлетворительной, доклады­вать об этом царю (ст. XII—XIV). Таким образом, манифест возлагал на Сенат функции контроля над .деятельностью министров, и в этом надзоре за действиями непосредственных агентов само­державной власти заключалась та новая роль, которая отводилась теперь Сенату в системе государственного управления. Вместе с тем в манифесте 8 сентября упоминалось о новом органе — комитете, составленном из министров. Однако учреждение такого органа никак не было конституировано в манифесте. Что же должен был представлять собой этот комитет и какая роль отводи­лась ему в государственном управлении?

ОБРАЗОВАНИЕ КОМИТЕТА МИНИСТРОВ

Когда в феврале 1802 г. в Негласном комитете был взят курс на организацию министерств, вопрос о создании учреждения, объединяющего всю правительственную деятельность, возник неза­медлительно. В «Таблице властей империи», составленной А. А. Чар-торыйским, Совет был обозначен, но об его устройстве не говори­лось ни слова.28 При обсуждении сочинения Чарторыйского 10 фев­раля 1802 г. Александр задал вопрос о том, как будет устроен Совет. «Молодые друзья» отметили, что он будет состоять из министров. В этом члены Негласного комитета видели средство «внести единство в ведение дел». Они заявили царю, что при выборе министров «абсолютно необходимо решиться выбирать людей, мыслящих одинаково, так чтоб получилось совершенное единство, при котором промахи одного ставились бы в вину другим и все министры некоторым образом были бы ответственны за одну и ту же ошибку. . . Пока же. . . разобщенность министров особенно вредна империи, поскольку один тянет в одну сторону, другой — в другую, а посредине остается государство, которое от этого страдает».

Предположения «молодых друзей» о создании объединенного министерства относились к неопределенному будущему, как и вся

'/г 14 М. М. Сафонов

209

«Таблица» властей империи» была предназначена к тому времени, когда «умы окажутся подготовленными» к представительному прав­лению. Пока же, весной 1802 г., принимаясь за работу над проектом введения министерств, пришлось согласовывать свои идеи с фактом существования Государственного совета. В наброске проекта, кото­рый был представлен в Негласный комитет Н. Н. Новосильцевым 11 апреля, предполагалось, что всякая законодательная инициатива министра должна была предварительно пройти через Государствен­ный совет. В ст. XI устанавливался следующий порядок. В каждом деле, решение которого превышает власть министра, министр обязан представить доклад монарху. Если предположения . министра не требуют отмены существующих законов и введения новых, то царь утверждает доклад. В противном случае монарх апробирует мини­стерский доклад, но только после выяснения мнения Совета.30 В. П. Кочубей усмотрел в этом предположении умаление прерога­тив самодержца и заявил, что «это было бы нововведением у нас; поскольку Совет — учреждение частное, полностью зависимое от императора, то было бы противно нашим обычаям постановлять, что совершенно необходимо спрашивать его мнения». Кочубей верно уловил подспудное нежелание царя ставить свою деятельность в какую-либо зависимость от Государственного совета. Но Алек­сандр на словах проявил терпимость. Не отказываясь прямо от предложения Новосильцева об обязательных консультациях в Со­вете и не становясь открыто на точку зрения Кочубея, откровенно проповедующего право императора наедине с министром решать законодательные вопросы, царь предложил компромиссное решение, за которым, однако, скрывалось несогласие с Новосильцевым. Александр заметил, что «не видит никакого неудобства определить ел уча некогда надо спрашивать мнение Совета, вместо того чтобы оставлять это дело на произвол монарха». Кочубей продолжал настаивать, и вопрос остался нерешенным.31 Когда же 21 апреля Новосильцев внес в Негласный комитет весь проект, уже обсужден­ные фрагменты были переработаны и отражали компромиссное решение. В ст. -XII фраза о том, что каждый министр, прежде чем представить царю доклад, содержащий законодательные пред­ложения, должен предварительно внести его в Совет, была исклю­чена.32 Но устанавливалось, что каждый министр, прежде чем представить свой доклад царю, должен предварительно ознакомить с ним прочих министров. Если же этот порядок будет нарушен, то они имеют право сделать об этом представление.монарху (ст. XIII). В проекте не указывалось, где именно министр должен предлагать свой доклад прочим министрам. Но в протоколе заседания 21 ап­реля записано: «Эти доклады должны были обсуждаться в комитете, составленном из всех министров».33 Так же П. А. Строганов пере­дал смысл этой статьи во время беседы с С. Р. Воронцовым.34 Ст. XVII гласила: «Все министры — суть члены Совета и присут­ствуют в Сенате. Совет не иначе приступает к рассмотрению дел, как в присутствии по меньшей мере 5 министров», в числе которых непременно должны быть министры юстиции, внутренних дел,

210

финансов и тот, «по части коего дело будет трактовано. Дела обыкновенные трактуются в комитете, составленном единственно из них; для других же, особенную важность в себе содержащих, прочие члены Совета будут созываемы чрез особые повещения».35 О том, что создается новое учреждение — Комитет министров, прямо нигде не говорилось. Речь шла только о преобразовании Совета. В него вводились все министры. Совет должен был иметь как бы два состава: более узкий, чисто министерский, т. е. «комитет, составленный единственно из них», и полный, куда наряду с вновь введенными министрами входили" все прочие ранее назначенные члены. Первый состав предназначался для решения обыкновенных дел. Второй, расширенный, — для особо важных. В действительности же автор проекта подразумевал существование не одного, а двух учреждений: Комитета министров и Государственного совета. Все текущие дела должны были рассматриваться в комитете, состав­ленном из министров. Это учреждение как бы воплощало в себе стремление «молодых друзей» создать орган, объединяющий всю правительственную деятельность, как административную, так и зако­нодательную, — ведь в этом Комитете должны были рассматриваться все доклады министров, и. требующие, и не требующие отмены существующих законов. Присутствие царя в Комитете не оговарива­лось, и поэтому личные доклады министров с глазу на глаз с монар­хом оставались. Однако эти единоличные доклады уже являлись плодом коллективного обсуждения прочих министров. Как следовало поступать в том случае, если бы министры не одобрили всеподдан­нейшего доклада своего коллеги, проект не предусматривал. Очевидно, подразумевалось, что министры сумеют прийти к общему согласию. В то же время сохранялся и образованный при воцарении Александра Государственный совет. Но теперь эта высшая законо­совещательная коллегия, дополненная министрами, должна была рассматривать только особо важные дела и созываться на засе­дания лишь от случая к случаю. Этим значение Государственного совета значительно принижалось.

При обсуждении проекта 21 апреля Александр проявил те же сомнения, о которых так решительно высказался Кочубей на прошлом заседании: должен ли министр, прежде чем поднести всеподдан­нейший доклад, предложить его на рассмотрение прочим министрам. «Молодые друзья» повторили примерно то же, что было сказано 11 апреля: «Это необходимо, поскольку все отрасли администра­ции связаны, как звенья цепи, нужно, чтобы все вновь принимаемые положения были бы согласованы между собой так, чтобы меры одного не задевали мер другого и ход управления направлялся бы к общей цели. Эта мера была необходима также и для того, чтобы министр не мог бы вырывать решения императора и бла­годаря такой отчетности перед своими коллегами он держался бы в точных пределах своих обязанностей». Перспектива лишиться возможности вести дела наедине с каждым министром сильно смущала царя. Но он признавал необходимость единства управ­ления и поэтому после колебаний дал свое согласие. Но внезапно

'/2 14*

211

свести Государственный совет на положение органа, собирающе­гося на заседания лишь время от времени, Александр еще не был готов. Поэтому царь спросил своих «молодых друзей», почему бы не обсуждать все дела, т. е. не только особо важные, но и обыкновенные, в Совете. Но члены Негласного комитета с этим согласиться не могли. Они указали царю на то, что это слишком затрудняло бы дела, отнимало бы много времени у министров, связывало бы им руки. Министры же и без того несут большую ответственность. «Молодые друзья» вовсе не собирались повседневную деятельность объединенного министерства ставить под контроль Государственного совета; по их мнению, контроля Сената было вполне достаточно. Кроме того, члены Негласного комитета указали царю на то важное обстоятельство, что именно он будет решать, где и кому обсуждать то или иное дело — только министрам или всем совет­никам, т. е. Комитету министров или Государственному совету в полном составе. Поскольку царь не избавился от страха перед возможной оппозицией объединенного министерства и готов был видеть в Совете некий противовес противодействиям своей воли со стороны сговорившихся между собой министров, этот аргумент сильно подействовал на Александра. Однако он возразил против того, чтобы Совет прекратил регулярные собрания в определенные дни, и предложил оповещать членов Совета в тех случаях, когда никаких дел для рассмотрения не окажется. Это предложение было принято.36

Когда месяц спустя проект Новосильцева уже в доработанном виде был показан С. Р. Воронцову, то положение о Комитете министров вызвало у него восторг. В статье (теперь уже XII), согласно, которой министр должен был предварительно обсуждать свои всеподданнейшие доклады с прочими министрами, он 'увидел воплощение всех пожеланий, о которых писал царю в сентябре

1801 г. Дипломат одобрил также идею разделить Государственный совет на Комитет и Совет, собирающийся в тех случаях, когда потребуется, как Кабинет и Тайный совет в Англии.37

В текст манифеста 8 сентября 1802 г. статьи о порядке министер­ских докладов (ст. X—XI) и о новом устройстве Совета (ст. XV) вошли в том виде, который принял проект Новосильцева после обсуждения 21 апреля (ПСЗ. I. 20406). В тот же день, 8 сентября

1802 г., был опубликован и указ о правах Сената.

ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СЕНАТА

Поскольку в феврале 1802 г. был принят план реформ государ­ственного управления, первым шагом в реализации которого должно было стать учреждение министерств, вопрос об указе 5 июня решался теперь исходя из общих принципов задуманных преобра­зований. С одной стороны, царь не мог оставить без исполнения свое публичное обещание утвердить права Сената, с другой стороны, нынешнее преобразование должно было быть проведено так, чтобы

212

не помешать в будущем перестроить это верховное учреждение в соответствии с принятыми уже теперь планами.

В начале 1802 г. Александр обсудил вопрос о преобразовании Сената с генерал-прокурором А. А. Беклешевым, одним из главных противников расширения его прав. Не позднее марта Беклешев представил царю записку «О положении дел Правительствующего сената».39 Главный недостаток Беклешев видел лишь в огромном количестве дел, с которым Сенат не в состоянии справиться при существующей его организации. В 1801 г. в Сенате осталось 4026 нерешенных дел. В течение года в Сенат поступает втрое больше дел, нежели он решает за год. По подсчетам Беклешева, Сенат только 26 дней в году занимается слушанием дел, при этом канцелярский порядок и обряд лишь затрудняют и замедляют течение дел. Существующее разделение дел по департаментам Беклешев нашел неудобным и предложил отделить от судебных дел «правительственные и полицейские, хозяйственные и казенные», образовав для них два особых департамента. Чтобы выйти из кризисного состояния, генерал-прокурор наметил экстраординарные меры: ввести сверхурочные заседания Сената, а самих сенаторов разделить на две группы; назначить двухмесячный срок для решения дел, после которого одна группа сенаторов заменит другую. Общий же срок, начиная со времени поступления дела, определить в 6 месяцев. Таким образом, главную задачу преобразования Се­ната Беклешев видел в том, чтобы «дела получили скорое решение в определенное и всякому известное время». Ознакомившись с запис­кой, Александр приказал Беклешеву подготовить проект о новом разделении дел по департаментам и введении срочных заседаний. Не позднее марта 1802 г. Беклешев представил царю подробно и обстоятельно разработанный проект (АГС. 1. 23—31) и предложил уже в мае ввести его в действие. Александр немедленного хода записке не дал, но, по всей видимости, сочувственно отнесся к предложениям генерал-прокурора, которые касались чисто бюро­кратических видоизменений в организации Сената. Однако нельзя было оставить без исполнения и указ 5 июня. Поэтому в марте 1802 г. члены Негласного комитета вновь вернулись к своему проекту. К этому времени к подготовке указа был привлечен А. Р. Воронцов. Он составил три проекта. Первый проект определял права и преиму­щества Сената. (Текст документа не обнаружен, но, по свидетель­ству Воронцова, он незначительно отличался-от проекта «молодых друзей» (АВ. XXX. 276)). Второй проект предписывал Сенату подготовить доклад об устройстве канцелярии,40 третий — обязывал заняться реформой герольдии.41 Царь одобрил часть предложений Воронцова, и «молодые друзья», отталкиваясь от его текста, внесли в свой проект новые изменения, суживающие компетенцию Сената как исполнительного органа. 17 марта 1802 г. члены Неглас­ного комитета обсудили новую редакцию с царем. В статье, где говорилось о том, что все начальники губерний и подчиненные им присутственные места во всех затруднительных и чрезвычайных случаях должны обращаться в Сенат за разъяснениями, решили

213

сузить формулировку и ограничиться тем, что подчиненные учреж­дения обязаны делать это только в тех случаях, когда речь идет о вопросах, находящихся в непосредственной компетенции Сената. Была вычеркнута и статья, согласно которой до сведения сенаторов должны были доводиться рапорты генерал-прокурору, поступающие от губернских прокуроров. Наконец, члены Негласного комитета решили отказаться и от того, чем так дорожили в декабре—январе: от статей о новом разделении Сената на департаменты и распреде­лении дел между ними. Были рассмотрены и два прочих воронцовских проекта о преобразовании канцелярии Сената и реформе героль­дии. Царь вполне одобрил первый, но полностью забраковал второй, потому что он не был согласован с учреждением министерств. Теперь предстояло решить щекотливый вопрос: следует ли вносить проект указа о правах Сената в Государственный совет? В. П. Кочу­бей заявил, что члены Совета выступят против, так как они считают его слишком несовершенным. Поэтому было бы лучше пока ничего не делать и произвести преобразование Сената вместе со всей реформой государственного управления. Царь предложил Кочубею выступить в Совете против проекта, чтобы отвратить подозрение от членов Негласного комитета. Новосильцев возразил, что намечен­ные в проекте преобразования не помешают произвести реформу управления в будущем. Определение сенатской процедуры выполнено удовлетворительно. Права же и обязанности Сената изложены очень туманно. Но «это позволяет покрыть шаг, сделанный указом 5 июня, который, оставаясь до сих пор без изменения, ставит императора в положение человека, совершившего необдуманный поступок и не знающего, как из него выпутаться». Было решено показать проект А. Р. Воронцову.42 21 марта он одобрил новую редакцию (АВ. XXX. 276—577), но уже 5 апреля представил царю записку, где предложил внести ряд изменений. Воронцов советовал несколько сократить введение, исключить статьи о сохранении сенаторского звания в отставке, о суде сенаторов в самом Сенате, но упомянуть все-таки о том, чтобы Сенат не вмешивался в течение судебных дел в нижних инстанциях, прежде чем они придут к нему апелляцион­ным порядком. Кроме того, он предлагал, чтобы в проекте обяза­тельно говорилось о том, что в случае разногласия в общем собра­нии при докладе дела монарху присутствовали бы представители разномыслящих сторон.. Воронцов также просил царя приказать Сенату привести в порядок герольдию.43 Часть этих рекомендаций царь учел. В итоге был подготовлен проект указа о правах Сената. Его преамбулу составил текст, предложенный Н. Н. Новосильцевым 6 января 1802 г., однако, как того и желал царь, без пышных фраз о преимуществах и высоком назначении Сената. Основной текст проекта был разбит на отдельные статьи с единой нумера­цией. Они составляли 3 части: «Власть и должность Сената», «Права Сената», «Делопроизводство». Статьи о разделении Сената на департаменты и распределении дел отсутствовали. Проект, как и предлагал Кочубей 3 января, завершался увещеванием Сенату самому хранить свои права и обязанности (САИ. 163—168).

214

21 апреля проекты, подготовленные «молодыми друзьями», были внесены в Государственный совет. Они рассматривались в 5 заседаниях с 21 апреля по 5 мая 1802 г. (АГС. 1.15—50). Проекты о реорганизации канцелярии и герольдии прошли без возражений. В ходе же обсуждения вопроса о правах Сената выяснилось, что в настоящем виде проект44 не может удовлетворить никого. Его поддержали всего 3 человека: П. В. Завадовский, Д. П. Трощин-ский и А. Р. Воронцов. Но и они считали проект недостаточным и находили необходимым более согласовать его с сенатским докладом: общему собранию принимать решение не большинством голосов, а единогласно или по крайней мере 2/3 голосов, упомянуть о том, что побудительные указы могут выходить только от Сената, предоставить сенаторам право избирать кандидатов в губернаторы и вице-губернаторы, издавать решения Сената в полном виде. Особенно они отстаивали право представления. Трощинский нашел недостаточно ясной формулировку проекта, где говорилось о том, что Сенату позволяется представлять, если бы от монарха «вышел указ по делам тяжебным или судным, несогласный и противоречащий существующим законам». Трощинский подчеркнул, что гораздо важ­нее право Сената делать такие представления «по общим делам государственным». Воронцов же заявил, что такое право не содержит никаких нововведений. Оно не только не умаляет могущества самодержавной власти, но, напротив, укрепляет ее, предохраняя от скоропалительных решений и «личных ошибок». Наконец, Тро­щинский предложил видоизменить форму указа, уничтожить разде­ление- на три части, сократить введение, опустить из него все то, что может подать мысль о преобразовании Сената (АГС. 1, 17—18, 39—46, 48—50).45

Большинство Совета, хотя и по различным причинам, выступило против проекта. Первым подал свой голос вице-канцлер А. Б. Кура­кин. Он увидел в реформе Сената отголосок Французской револю­ции и поэтому, даже не входя в существо дела, отверг проект с порога. Он был глубоко убежден в том, что любое преобразование государственного устройства будет хуже ныне существующего. Особенно страшными казались Куракину какие бы то ни было ре­формы ввиду «настоящего положения дел в Европе». Большую тревогу у него вызывал «сожалительный покат всех умов, ложными правилами себя соблазняющих к вольности необузданной». По его мнению, предлагаемые меры умаляли самодержавную власть и были несовместимы с существующей системой государственного управ­ления. Самое большое, на что был готов пойти Куракин, — это переустройство канцелярии, герольдии, изменения в должности генерал-рекетмейстера (АГС. 1. 15—17).

Главный бой проекту, как и следовало ожидать, дал Беклешев. Он обстоятельно проанализировал большинство статей и подверг их уничтожающей критике. Его главный аргумент заключался в том, что предложенные в проекте меры не могли вывести Сенат из того бессильного состояния, в котором, как признавали сами сенаторы, он находится. Все конкретные меры, намеченные для «раскрепо-

215

щения Сената», превращения его из «повытья одного лица» в коллективный орган вельможной бюрократии, Беклешев обошел полным молчанием. Он сосредоточил огонь своей критики только на тех статьях, которые не определяли сути проекта и могли дать основание для заключения, что они повторяют уже существующее положение. Особо сильные нападки генерал-прокурора вызвала статья, где говорилось о праве представления. В некотором противоречии со своим тезисом о том, что проект повторяет лишь уже существующие постановления, Беклешев заявил, что введение этой статьи будет крайне вредным. Он нашел, что раз Сенату дозво­ляется делать представления на высочайшие указы, значит, тем самым признается, что они могут быть несогласны и противны законам. Поскольку в случае подтверждения противоречивый и несогласный с законом указ должен исполняться, то это означало бы вводить в систему «заблуждение и отчаянность». В итоге Беклешев пришел к заключению, что проект не соответствует поставленной цели. Поэтому необходимо ограничиться тем, чтобы позаботиться о внутреннем устройстве Сената, порядке делопроизводства, органи­зации канцелярии. Беклешев сообщил, что соответствующие проекты уже представлены им царю,и познакомил Совет с их содер­жанием. К мнению Беклешева присоединились П. В. Лопухин, в прошлом тоже генерал-прокурор, и А. И. Васильев, государствен­ный казначей (АГС. 1. 19—31, 50). Поддержал его и Кочубей. При этом, как и было условлено с царем, в отношении прав Сената Кочубей предложил все оставить по-прежнему до тех пор, пока не будет подготовлено новое Уложение, которое повлечет за собой изменение порядка судопроизводства. Кочубей предложил не упоми-. нать о преимуществах Сената, а лишь перечислить статьи о судо­производстве. Если же издавать предложенный проект, то надо более тесно связать его с докладом Сената, сократить введение и уничтожить оглавление, которое по своей важности не соответ­ствует содержавшимся в проекте статьям. К Кочубею полностью присоединился С. К. Вязмитинов, заменивший в Совете И. В. Ламба, умершего в кЪнце 1801 г. (АГС. 1. 37—39, 6, 18—19).

Против проекта выступила целая группа лиц, которая придержи­валась точки зрения, близкой позиции П. А. Зубова—Г. Р. Держа­вина, и поэтому находила предложенные в нем меры совершенно недостаточными.

С. П. Румянцев, впервые появившийся в Совете 21 апреля 1802 г. (АГС. 1. 6), развил свою мысль в особом «Мнении», с которым полностью согласился его брат Н. П. Румянцев. Поскольку в Сенате соединяются исполнительная и судебная власти, а устройство каждой из них имеет свои отличительные особенности, нельзя дать всем департаментам равные преимущества и установить единооб­разное течение дел. Поэтому следует произвести полное преобразо­вание Сената. Он должен состоять из двух палат: Вышней палаты правительства и Вышней палаты правосудия. Первая палата разде­ляется на два департамента. Один из них ведает казенными делами, другой — прочими правительственными учреждениями. При палате

216

существует комитет, занимающийся выполнением именных указов, определением к должностям, награждениями чинами. В этой палате находится генерал-прокурор, управляющий канцелярией. Члены па­латы назначаются монархом. Вышняя палата правосудия состоит из двух департаментов: уголовного и гражданского. Члены этой палаты либо избираются, либо назначаются монархом пожизненно и явля­ются совершенно независимыми от самодержавной власти. На осво­бождающиеся места члены палаты избирают из председателей губернских палат. В палате присутствует «сберегатель государ­ственных законов», назначаемый царем. Он докладывает монарху в случае отсутствия закона. Но законодательная власть находится в руках самодержца. Апелляция на решение Вышней палаты правосудия запрещается. Единогласие приговоров не обязательно. «Сберегатель государственных законов» является хранителем печати империи. Ни один закон не получает силы, пока не будет приложена к нему государственная печать. Каждый член палаты имеет право представления монарху, но в случае подтверждения проект стано­вится законом и вносится в Уложение. При этом делается различие между законом и высочайшим распоряжением. При палате должен состоять чиновник, «который был бы ходатаем за дела неимущих, как то учреждено во многих государствах». В обряд судопроизвод­ства губернских учреждений следует ввести по примеру Англии присяжных заседателей. Смертные приговоры должны утверждаться монархом в отношении не только дворян, но и всех подданных (АГС. 1. 31—37).

С близких позиций отверг проект указа и адмирал Н. С. Мордви­нов. Исходя из теоретических представлений своего времени, он находил в правительстве существование трех властей: законода­тельной, исполнительной и судебной. Соединение их в одном лице составляет деспотическое правление. По мере разделения и ограни­чения этих властей деспотическое правление приближается к монар­хическому, в котором все три власти совершенно независимы друг от друга. Соединение двух властей вместе порождает самовластное правление. Поэтому при соединении законодательной и судебной власти не может быть истинного правления. Так Мордвинов подвел читателя к мысли о том, что в самодержавном правлении, если оно стремится быть «истинным», судебная власть должна быть изъята из рук законодателя-монарха. Указ 5 июня 1801 г. запра­шивал Сенат о его правах и обещал утвердить их. Однако соста­вители сенатского доклада не смогли понять истинного смысла указа, потому что они не имели верного представления о существе политических прав. Последние не могут основываться «на некоторых малочисленных лицах», ибо таковое основание легко может быть отменено, тогда как подлинные права должны иметь реальную опору. До тех пор пока Сенат не является выборным органом, частичные преобразования, не меняющие ничего по существу, не нужны, ибо Сенат вполне отвечает тем задачам, которые на него возложены. Если же реформировать Сенат, то коренным образом, необходимо организовать его на иных, выборных, началах. Для

15 М. М. Сафонов

217

этого надо ввести выборы части сенаторов от каждой губернии. В Се­нате должны заседать назначенные от короны лица и по два депу­тата от дворянства каждой губернии, избираемые на 3 года. Депу­таты представляют нужды той губернии, которая их избрала. Долж­ность депутатов соответствует должности губернских предводителей. Только такое предложение может отвечать цели указа 5 июня 1801 г. Поскольку же Сенат является не политическим корпусом, а бюрократическим органом, он может иметь не права, а лишь преимущества как верховное судебное учреждение (AM. Ill 221 — 225).

Мордвинов изложил свои взгляды в специальной записке, но, по-видимому, не подал ее в Государственный совет. Во всяком случае среди приложений к журналам «Мнения» адмирала нет.46 В журнале 1 мая 1802 г. его позиция передана так: «Сенат, быв местом присутственным, а не корпусом политическим, может иметь должности, а не права. . . должности сии достаточно опре­делены данными ему повелениями, которые никогда постановле­нием не отменялись, а если произошло в них нарушение от побочного влияния и, так сказать, от поведения лиц, доверенность носящих, то поведением же, а не указом и исправлять их надлежит» (АГС. 1. 18). Запись в журнале верно передает итог рассуждений Мордвинова, но при этом остается неясным, изложил ли он перед членами Совета свои мысли о необходимости превратить Сенат в орган дворянского представительства либо же ограничился тем, что было зафиксировано в журнале.

Сходной была позиция и В. А. Зубова. 29 апреля он подготовил записку о правах Сената, где подробно развил свои взгляды на реформу этого органа. «По настоящей конституции России, источник, начало и конец всех сил государственных, — писал Зубов, — есть государь. Он один есть законодатель, судья и испол­нитель собственных своих законов». Из этого следует, что в России ни одно сословие «самостоятельного и политического бытия иметь не может». Под бытием «самостоятельным» Зубов подразумевал такое положение', «когда известный род людей не только имеет права, на бумаге ему данные, но имеет силу их поддержать так, чтоб он без прав, а система государства без него существовать не могли». «Неужели нужно доказывать, — вопрошал Зубов, — что таковых прав в России нет?». То, что называется правом, преимуществом, Жалованной грамотой, — все это только начертание самодержавной воли. Поскольку же власть царя неограниченна, то в любую минуту воля самодержца может перемениться, а вместе с ней изменяются все права и преимущества, им прежде дарованные. Истинное право представляет собой «закон государственный, приложенный к пользам и выгодам известного состояния». Закон — это «непреме-няемое изображение воли целого государства». С этой точки зрения в России нет законов. «Я вижу, — пишет Зубов, — одни только указы, от одного владеющего лица истекающие и другим, а часто и им же самим испровергаемые». Ни у одного состояния нет действи­тельных прав, потому что всякое право предполагает известную

218

часть государственной силы, а в России все силы собраны в одну самодержавную власть. Раз состояния не имеют прав, то не могут их иметь и государственные органы, созданные для исполнения самодержавной воли и зависящие «от единого мановения ея». Силой государственной или политической является «власть, вверенная лицу или сословию лиц располагать деяниями людей и способами госу­дарственными». Сила законодательная — это власть распоряжаться «деяниями людей, предписанием им правил». Силу исполнительную представляет собой власть, располагающая «деяниями людей на самом деле по соображению их с законами». Чтобы распоряжаться действиями людей, надо иметь необходимые к этому средства: войска, деньги, отличия. Сенат ими не обладает и поэтому не является «телом политическим», так как у него нет ни одной из государственных сил. Сенат всегда был лишь общим собранием всех коллегий, коллегии же представляли собой департаменты министров, бюро, «отделения государева кабинета. . . Коллегии учреждались. . . и погибали без шума, а государство между тем стояло без всякой перемены в политическом своем положении». Поэтому Сенат никогда не был самостоятельным органом и являлся лишь бюрократическим учреждением, имевшим «власть отправления известных дел. Монархи располагали им как своим кабинетом, иногда давали ему более, иногда менее власти, но никогда не давали ему столько, чтоб он мог иметь собственную силу действия». Поэтому у Сената никогда не было прав, а только должности, «иногда вежливо, иногда с негодованием ему выраженные, отрывки инструкций. . . в разные времена от самодержавной воли данные». Такое смешение понятий представляется Зубову не только смеха достойным, но и вредным. Он понимает, что если хотят сохранить существующую систему правления, то вовсе «не должно занимать народ несообразными понятиями и, не снимая с него цепей, застав­лять его размышлять о правах и доказывать, что лучше бы ему быть на свободе, что значит попросту дразнить его и не успокаивать». Напротив, если в самом деле считают необходимым, «соображаясь естественному движению вещей и настоящей степени просвещения в России, переменить без перелома образ правления», то нужно составить общий план реформ, обсудить его во всех частях и, согла­совывая с ним действия правительства, подготавливать эту «счаст­ливую перемену». В этом плане Сенат не займет первого места. Прежде всего надо будет «поставить законы», произвести их «из естественного их источника, поставить их не словами, а самой силой государственной выше всякого прикосновения власти». Права же и преимущества «будут сами собою истекать из законов, как след­ствия из причин». Тогда можно будет решить, должен ли Сенат быть «телом политическим, какой род силы государственной госу­дарство может ему вверить и какие средства должен он иметь в своей власти, чтоб удержать сию силу». Давать Сенату права, не преобра­зовав его коренным образом, это значит не только играть словами, «но и приучать народ к ложным понятиям. . . заставлять его ни в чем не верить правительству, коего монархический язык. . . столько лет

15*

219

не согласен был с делами». А это представляется Зубову крайне вредным. Зубов вовсе не отрицал необходимость социальной дема­гогии. Он признавал, что иногда «понятия, государству полезные», но на первый взгляд народу «оскорбительные», нужно прикрывать «благолепием слова», но выдвигал непременным условием, чтобы это «благолепие» не походило «на пышную ложь». Зубов признал, что в царствование Павла Сенат был стеснен в своих должностях, но считал, что нарушение это носило личный характер и относилось «к духу» того времени. С воцарением Александра все стало на свои места. Чтобы это больше не повторилось, необходимо послать в Сенат список его должностей, а генерал-прокурору приказать строго содержать себя в отношении к Сенату в тех пределах, которые ему предписаны существующими узаконениями. Этим следо­вало бы и ограничиться, но после издания указа 5 июня 1801 г. нужно предпринимать меры. Доклад Сената утвердить нельзя — он содержит «грубые» выпады против Павла, полон «понятий ложных, смешанных, поверхностных и суесловных». Весь его тон означает «смешную и ребяческую борьбу Сената с канцелярией... и генерал-прокурором». Кроме того, в докладе есть такие статьи, которые в действительности не были нарушены, потому что Сенат никогда не обладал упоминаемыми в них преимуществами. Сена­торами испрашиваются права, «в царство Александра излишние, а в другом ничтожные и вообще с настоящей конституцией и самим составом Сената несообразные». Внесенный в Совет проект указа содержит все те же неудобства, что и доклад Сената. Опущены лишь выпады против Павла. Однако это единственное «достоинство» проекта с избытком перекрывается «непристойным введением, где обещаны горы, а из них по статьям рождается вздор». Указ 5 июня 1801 г., утверждает Зубов, явно противореча общему смыслу этого документа, предписывал Сенату представить доклад только о тех правах, которые были нарушены, а вовсе не о наделении его новыми. Поэтому сенаторам следовало бы предста­вить только «полную выписку всех должностей Сената и заметить, которые из них и каким образом были стеснены или лицами при­своены». Однако Сенат неверно понял свою задачу. Царь не должен следовать за Сенатом и выходить за пределы точного смысла указа 5 июня. Царю следует дать указ следующего содержа­ния: «Рассмотрев доклад. . . Сената, излагающий права его. . . государь находит, что они никогда узаконениями не были отменяемы, но по временам личными присвоениями были ослаблены, а потому, восстанавливая их во всей их силе. . . повелеваем Сенату на будущее время каждый раз, когда что-нибудь противное оным учинено или предложено будет, не произведя в действо, представлять ему на усмотрение, а как в то же время государь из доклада усматривает, что в канцелярском обряде Сената допущены разные несообразности, то и поручает Сенату составить особенный комитет. . . для положения лучших. . . правил производства дел, приняв к сему в соображение представления, от генерал-прокурора поданные».47

220

Итак, позиция Зубова сводилась к следующему: коренное преобразование Сената необходимо, но оно может быть произведено только на конституционных началах. Речь же идет о сохранении самодержавия, поэтому предложенные в проекте преобразования являются полумерами, но, поскольку они все же выходят за рамки допустимого в условиях самодержавного режима, от них следует отказаться. Неизвестно, развил ли Зубов на заседании Совета свою аргументацию,48 но в журнал Совета 1 мая 1802 г., как и в слу­чае с Мордвиновым, попали лишь рекомендации Зубова о том, как следует поступать с проектом указа о правах Сената, почти дословно воспроизводившие рекомендации зубовской записки (АГС. 1. 18).

На заключительном заседании 5 мая 1802 г. противников проекта попытался оспорить Трощинский. Он объявил их аргументы несостоятельными и заявил, что, поскольку унижение Сената публично признано указом 5 июня, таким же актом оно должно быть и исправлено. Представленный проект вместе с предложенными дополнениями вполне отвечает этой цели (АГС. 1. 46—50). Наиболее обстоятельно защищал проект А. Р. Воронцов. Он провозгласил, что в самодержавном правлении, где все власти заключаются в особе государя, может быть два варианта решения вопроса о том, «как, не разделяя власти по существу, распределить ее по различным отраслям государственного управления». Можно вверить каждую часть отдельным лицам. Дела упростятся и потекут быстрее, но такая система будет основана на произволе. Быстрота породит стре­мительность и приведет к ошибкам. Самодержавная власть будет испытывать еще большие затруднения. Таково управление «посред­ством визирей, пашей и прочих чиновников во всех системах само­властных». Другая система состоит в том, чтобы поручить власть местам, «известное сословие лиц составляющим». Это позволяет избежать всех неудобств системы личного управления, ошибки и прихоти одного лица исправляются действиями других лиц, скоро­спелые решения не осуществляются моментально благодаря тому, что должны пройти строго установленный обряд. Такая система представлена у европейских народов, «где признана власть само­державная, действующая по закону». Воронцов отдает предпочтение второй системе и полагает, что в России таким учреждением может быть только Сенат. Но он стал орудием самовластия генерал-прокуроров. Раз уж царь признал унижение Сената, то он должен публично восстановить его. Мысль о том, что преобразованием : Сената вводится новизна, навеянная Французской революцией, представляется Воронцову нелепой уже потому, что реформа имела целью возвратить это учреждение к его первоначальному основанию. Однако он признает, что Сенат испросил в своем докладе новые права. Но их целесообразность объясняется тем, что опыт бывших злоупотреблений заставляет этот орган усугубить предосторожности против нарушений его прав. Поэтому предлагаемое преобразование укрепит самодержавную власть, обеспечив законность ее действий (АГС. 1. 39—43).

Итак, в ходе обсуждения в Государственном совете выяснилось,

221

что за проект указа о правах Сената высказались 3 человека (А. Р. Воронцов, Д. П. Трощинский, П. В. Завадовский), но и они считали необходимым дополнить его, чтобы расширить привилегии сенаторов. Против проекта выступили 10 человек, и если одни (В. А. Зубов, С. П. и Н. П. Румянцевы, Н. С. Мордвинов), будучи сторонниками конституционных реформ, отвергли проект, находя его недостаточно радикальным, то другие (А. А. Беклешев, А. В. Кура­кин, П. В. Лопухин, А. И. Васильев) отклонили проектируемый указ, потому что они были категорически против какого бы то ни было усиления власти Сената. Промежуточную позицию между этими двумя группами противников расширения прав Сената занимали В. П. Кочубей и С. К. Вязмитинов: указа не публиковать, так как в скором времени предстоит новое преобразование Сената, если же все-таки издать этот проект, то в значительно урезанном виде. Противники указа «справа» и «слева» сходились на том, что необходимо исправить порядок течения дел в Сенате и устрой­ство его канцелярии (А. А. Беклешев, А. Б. Куракин, А. И. Васильев, П. В. Лопухин, Н. П. Румянцев, В. А. Зубов). Сторонники этой точки зрения составили абсолютное большинство в Государственном совете.

В то время как Государственный совет обсуждал проект указа о правах Сената, тот же самый вопрос рассматривали члены Негласного комитета вместе с Ф. Ц. Лагарпом. Свое мнение Лагарп изложил в записке царю 29 апреля 1802 г. Воспитатель Александра полагал, что Сенат не, справился с возложенной на него задачей. Вместо того чтобы представить полный список указов, в которых определялись должности Сената, сенаторы заявили о своих често­любивых притязаниях. Подобный список лишил бы всяких оснований эти притязания. Сенаторы, по мнению Лагарпа, должны были прийти к выводу о том, что в Сенате дела трактуются медленно и бессистемно и именно этот недостаток нужно исправить прежде всего. Доклад Сената был проникнут аристократическим духом. Сенаторы потре­бовали себе таких прав, что самодержавная власть оказалась бы ущемленной. Император должен заниматься преобразованием всего государственного управления, а не только Сената. Поэтому сле­дует четко и ясно определить права Сената в общем указе, которым возвещалось бы о преобразовании всей администрации. Такой образ действий позволил бы избежать противоречий. Во введении к этому указу следует сказать о преобразовании всего управления страны, затем изложить статьи, относящиеся к деятель­ности Сената в этой новой преобразованной системе (С. I. 597—600).

В тот же день, 29 апреля 1802 г., В. А. Зубов направил свою записку «О правах Сената» Александру. Записку сопровождало льстивое письмо, в котором брат фаворита развернул «все изгибы сердца своего». Зубов отметил, что Александр желает устроить благо народа «на непоколебимом основании». Такие «счастливые расположения в государе, рожденном в неограниченном самовластьи, редки». Поэтому Зубов положил себе за правило не иметь от царя «ничего скрытого» и решил обнажить свой образ мыслей «о самой

222

существенной статье» проекта, наделявшей Сенат правом представ­ления. Зубов решительно заявил, что эта статья «ничего существен­ного для общей пользы не содержит». Сам царь не подаст Сенату повода для того, чтобы возникла необходимость воспользоваться таким правом. Кроме того, император и «без явного права» никогда не откажется слушать представления, если его действия в чем-либо не соответствуют общественному благу. Напротив, при самовластном государе Сенат по точному смыслу этой статьи «решительной воле его должен повиноваться безмолвно». К чему же может послужить такое право? «Дабы сказать государю публично, совершенно без всякой нужды и пользы, что он может поступить против законов. . . или даже против рассудка». Сам же Сенат не в состоянии остановить исполнение такого указа. Следовательно, эта статья, не заключая в себе действительных выгод, может при­вести «к весьма вредным» последствиям, которые станут препят­ствием в реформаторской деятельности царя. «Если ты, — пугал 'Зубов Александра, — предпримешь когда-либо реализовать благо­творную мысль свою, чтоб уравнять состояния соответственно влиянию каждого из них на общее благоденствие, тогда Сенат, воспользовавшись оным» в видах «частной корысти, вопль свой и ропот, что ты нарушаешь права предков своих и самим тобою ему данные, разольет между всем дворянством». Для чего же «полагать произвольно основание» для преград на реформаторском пути? «Ты один, — обращался Зубов к царю, — при известных мне чувствованиях своих можешь Россию вызвать в бытие и облечь в спокойствие ее величие и достоинство. Никогда самый строгий деспотизм, который, впрочем, ненавистен, не был так нужен, как ныне. И для чего же? Чтоб сделать нас счастливыми! Итак, — напутствовал Зубов царя, — береги власть свою безущербно. Когда же приведешь к концу все ко благу нашему тобою предла­гаемое, утвердишь оное непременными законами и оградишь непоко­лебимым оплотом неприкосновенность к разрушению их, тогда сами собою откроются власть, права и преимущества как мест, так и лиц, тогда, а не прежде можешь уже поставить и ее в известные пределы, не для себя, для преемников своих. Но я провижу и самые послед­ствия откроют, что и, соорудив все на таковом основании, долго еще оную сохранять будет надобно».49 Под этими словами охотно подписались бы и Лагарп, и «молодые друзья».

Был ли Зубов вполне искренен в том, что так настоятельно и нарочито подчеркивал в своем письме? Несомненно, в аргумен­тации Зубова проглядывал не только знаток западноевропейских конституционных идей, но и их сторонник, скрывавшийся под маской поборника просвещенного абсолютизма. Сочувствуя идее конститу­ционного преобразования России и не веря в ее быстрое осуществле­ние, Зубов отрекался от идей своего брата П. А. Зубова и ценой этого отречения пытался купить примирение с Александром. Залогом этого примирения должна была стать его личная предан­ность особе самодержца. И не случайно письмо брата фаворита, затрагивающее основные вопросы внутриполитической деятельности

223

царя, носило очень личный характер, было буквально пересыпано льстивыми выражениями и фальшивыми признаниями в глубочай­шей преданности. «Я знаю, государь, — писал Зубов, — что меня пред тобою чернили, но я знаю и то, что ты, умея ценить меня по дальновидности своей и по сердцу, никогда коварным внушениям не верил. . . Поверь, — продолжал он свои излияния, — . . .что тебя и Отечество мое, сливая воедино, люблю я более жизни своей!». В конце письма Зубов сообщил, что у него кроме представленных бумаг имеются еще «наиважнейшие», и просил царя назначить точное время для обсуждения их.

Осталось неизвестным, принял ли Александр В. А. Зубова, жившего до сего времени под негласным надзором, но его размыш­ления, особенно предостережение насчет опасности права представ­ления (тут Зубов оказался почти пророком), не прошли бесследно для царя. По всей видимости, это письмо отразилось и на дальнейшей судьбе Зубова, представлявшей резкий контраст с уделом его опаль­ного брата. В 1803 г. состоялось публичное «прощение» Зубова вдовствующей императрицей Марией Федоровной, проводившей негласное расследование обстоятельств убийства ее супруга. Эта демонстрация как бы символизировала примирение Зубова с рос­сийским двором.50 И, когда Зубов скоропостижно скончался летом 1804 г., Александр к удивлению иностранных дипломатов шел за его гробом (РИО. LXXVII. 661—662).

После обсуждения сенатской реформы в Государственном совете Александр стал склоняться к тому, чтобы пойти по пути, за который высказалось большинство. Видя, что сторонники расширения прав Сената не пользуются сколько-нибудь основательной поддержкой в правительственных верхах, царь решил было дать волю своему раздражению. Упрекая впоследствии Сенат в «аристократических амбициях», Лагарп свидетельствовал, что в конце апреля 1802 г. Александр намеревался дать Сенату «почувствовать его бестакт­ность» (С. I. 600). Едва ли случайно, что для этой цели был избран Г. Р. Державин, в начале апреля возвратившийся в Петербург из Калуги (Д. VI. 771). Он подготовил проект указа Сенату. Проект был составлен в соответствии с рекомендациями В. А. Зубова в таких выражениях, что из его формулировок сквозило нескрываемое раздражение царя: «Возвращаю доклад с разными мнениями о правах. . . Сената. . . Поелику не вижу я, с одной стороны, в тех правах каких-либо важных отмен против начального их основания, а с другой — не представлено же мне и согласного постановления относительно существенной и удобнейшей сего правительства должности. В рассуждении чего и представляю я оное себе впредь сделать. . . До того же времени, подтверждая все узаконения, до 1796 году. . . изданные, и оставляя решения общего собрания по большинству голосов, повелеваю поступать всем чинам, в нем нахо­дящимся, по точной силе и словам оных, не притязая отнюдь ни к которому лицу власти, какой кому законами не дано. . .». Вместе с тем указ предписывал Сенату составить комитет, которому поручалось сделать новое распределение департаментов в соответ-

224

ствии с устройством губернских учреждений и создать сокращен­ный обряд делопроизводства, приняв за основу мнение генерал-прокурора. Членами комитета назначались А. А. Беклешев, Н. П. Ру­мянцев, В. П. Кочубей и Г. Р. Державин.51

Проект Державина был подвергнут уничтожающей критике. Сохранились «Примечания» на этот проект. Автор их неизвестен, но, по всей видимости, им был Н. П. Румянцев. Он верно подметил, что тон указа «слишком отрывист и точно таков, какой принять бы надлежало, когда бы государь рассудил изъявить Сенату свое негодование». Автор «Примечаний» нашел совершенно излишним возвращать Сенату его доклад. «Обращаются к Сенату его бумаги с такими выражениями обыкновенно в случае неудовольствия для переправки. Когда указ выходит, тогда доклад должен сам себе оставаться у того, кому он подан». Автор «Примечаний» справедливо отметил, что выражения указа означают как бы упрек Сенату. Смысл их заключался в следующем: «Поелику Сенат, долго думав, ничего не примыслил и в докладе своем ничего важного мне не представил, то я сам себе представляю об нем подумать и лучше устроить, чем ему быть надлежит, а между тем утверждаю то, что есть». Поздно теперь говорить, восклицал автор, что важных отмен в правах Сената нет, когда указ 5 июня публично признал их ослабление. Автору казалось нецелесообразным возвещать о том, что Сенат будет в будущем преобразован, до тех пор пока еще это преобразование не подготовлено. Нельзя говорить об этом и в то самое время, когда император намерен «утвердить и уважить настоящую власть его». Объяснение такого рода означает, что Сенат составлен «худо», и поэтому сразу же должен возникнуть вопрос: «На что же утверждать худое?».

Автор «Примечаний» находил, что указ слишком противоречив: Сенат предполагается преобразовать, а между тем настоящие его права утверждаются и в то же время имеется в виду исправить его канцелярский обряд. Распределить же дела соответственно Учреждению об управлении губерний означало бы совершенно преобразовать Сенат. Такая операция потребует по крайней мере полгода, но к чему совершать эти труды, если со временем Сенат будет организован на других правилах. Достаточно ограничиться предположениями генерал-прокурора на этот счет. Не одобрил автор «Примечаний» и стиля проекта. Он полагал, что «слог его должен бы быть чище и связнее, тем более что долго о сем было думано и вообще ожидание возбуждено».52

Очевидно, критика проекта возымела свое действие: указ не был опубликован. Царь решил не поручать Сенату создавать специальный комитет, а самому учредить его из тех же лиц. Во главе его предполагалось поставить Румянцева. Державин подготовил проект рескрипта на его имя. В рескрипте на комитет возлагалась обязанность подготовить три проекта: первый — о распределении дел по департаментам в соответствии с Учреждением об управлении губерний; второй — о сокращении канцелярского обряда и, наконец, третий — о сообщении Сенату двух предыдущих проектов.53

225

В основу работ комитета должна была быть положена записка генерал-прокурора. Царь решил отказаться от резких выходок по отношению к Сенату. «Я позволяю в том указе, — писал Алек­сандр, — сказать в приличнейшем содержанию его стиле и выра­жениях, что впредь до распоряжения моего империи к лучшему ее устройству. . . оставляю я сие правительство на всех прежних правах и преимуществах. . . желая только, чтоб обязанность его деятельнее исполняема была и никакое лицо не притязало себя власти, кому какой законами не дано».54 Видимо, точка зрения Кочубея брала верх.

Ознакомившись с проектом рескрипта, Румянцев предложил изменить его форму и стиль.55 Царь учел эти замечания. В результате была подготовлена записка от третьего лица об учреждении коми­тета.56 Но, по-видимому, она так и не была приведена в действие: никаких следов работы предполагавшегося комитета не сохра­нилось.57 По всей вероятности, Александр отказался от этой мысли прежде, чем она начала осуществляться.

После обсуждения сенатской реформы в Государственном совете сторонники преобразования Сената не собирались сдавать свои позиции. Их поддерживали «молодые друзья» царя. В двадцатых числах мая 1802 г. эта так называемая «сенатская партия» во главе с А. Р. Воронцовым была усилена его братом С. Р. Воронцовым, прибывшим в Петербург в отпуск. С. Р. Воронцов был единомышлен­ником своего брата в полном смысле этого слова (АВ. XI. 125, 127, 148, 149, 163, 269). Оба Воронцовых сошлись на высокой оценке Сената. Но, пожалуй, С. Р. Воронцов в этом отношении даже несколько превзошел брата. «Сенат, — вспоминал А. А. Чарторый-ский, —* был в эту минуту его кумиром, он повторял его название, как припев за каждым словом» (МЧ. I. 266). 27 мая 1802 г. в беседе с П. А. Строгановым С. Р. Воронцов особо подчеркнул необходи­мость всеми возможными средствами поднять авторитет Сената — нация должна быть удостоверена, что во время правления слабого или повредившегося в уме монарха все бури будут разбиваться об этот уважаемый орган.

Воронцовы были крайне недовольны тем, что Александр не обнаруживал решимости провести в жизнь сенатскую реформу. Их недовольство разделяли и «молодые друзья». Совместно они решили предпринять «еще одну маленькую атаку» на царя, чтобы наконец вывести его из «робкого бездействия». Летом 1802 г.59 А. С. Строганов устроил обед на своей даче и пригласил туда Александра, Ворон­цовых и «молодых друзей». Когда после обеда царь, прогуливаясь по саду, зашел в павильон Н. Н. Новосильцева, туда сразу же устремились все участники предполагавшейся атаки. Оратором был избран С. Р. Воронцов. Полагались на его красноречие. К тому же как человек, постоянно живший в Англии, он выступил как бы незаинтересованным лицом. Однако дипломат оказался не так красноречив, как от него ожидали. Александр своими возражениями ставил С. Р. Воронцова в затруднительное положение и приводил в смущение обоих братьев. Они доказывали, что император должен

226

что-либо предпринять, так как от него ожидают преобразований. Но это были общие фразы. Когда царь задал вопрос, на что же должны быть направлены преобразования и как их осуществить, Воронцовы отвечали, что «все достигается через Сенат, при помощи его восстановленного авторитета». Именно это учреждение, обеспе­ченное властью и авторитетом, может осуществить проведение реформ в жизнь. «Каждая фраза графа Семена начиналась и кончалась Сенатом, и когда он не знал больше, что говорить и что отвечать императору, то непременно возвращался к одному и тому же, к Сенату. . . Мы думали, — иронизировал потом Чарторый-ский, — что император даже во сне должен был слышать голоса, кричавшие ему на ухо: ,,Сенат, Сенат"». В этой аффектации С. Р. Во­ронцова было «нечто смешное и неловкое», что «могло скорее охладить императора, чем воодушевить его» (МЧ. I. 268—269). Хотя Воронцовы не чувствовали себя победителями, когда поки­дали дачу Строганова, вскоре они, казалось, могли торжествовать победу: в основу указа о правах Сената был положен проект, обсуж­давшийся в Государственном совете. Проект был переработан в соответствии с замечаниями Трощинского, Воронцова и Завадов-ского. Введение к проекту было сильно сокращено. Указ состоял теперь из корпуса 27 отдельных статей. Сенат определялся как «верховное место империи», управляющее всеми «присутственными местами», «хранитель законов» и высшая судебная инстанция. В соответствии с этим на Сенат возлагалась обязанность следить за «всеместным наблюдением правосудия», наблюдать за сбором податей и «за расходами штатными», заботиться «о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины», «прекращению всяких противозаконных деяний». В текст проекта была включена статья, запрещавшая всем, кроме Сената, отправлять в присутственные места побудительные указы, а самому Сенату вмешиваться в следственные и апелляционные дела подчинен­ных ему учреждений. Некоторая уступка была сделана Ворон­цову и Трощинскому в вопросе о решении дел в общем собрании большинством в 2/3 голосов. Статья о праве представления была дана в измененной редакции: на первый план в ней выдвигалось разрешение Сенату представлять на высочайшие указы «по общим государственным делам», а потом уже «по частным судным». Правда, новая редакция этой статьи содержала одну немаловажную по­правку, значение которой вполне выяснилось лишь впоследствии. В проекте говорилось о праве представления в том случае, если бы «указ. . . вышел», в то время как в указе значилось: «Если б указ существовал». Видимо, предостережения В. А. Зубова не остались без внимания. В указ не были внесены только два предположения Трощинского: особо оговорить право Сената избирать кандидатов в губернаторы и вице-губернаторы, а также печатать в газетах опре­деления Сената в полном виде. Все остальные замечания Трощин­ского, касавшиеся частностей, были учтены. Из текста проекта исключили статью о том, что отставленный сенатор не лишается своего звания, а в порядок делопроизводства внесли еще одно изме-

227

нение: не только записанный в журнал голос отсутствующего сена­тора останавливает единогласное решение департамента, но это право распространяется и на словесное объявление сенаторов. В ос­тальном указ полностью воспроизводил содержание статей обсуж­давшегося в Государственном совете проекта, в основе которого лежал доклад Сената.

8 сентября 1802 г. Александр подписал этот указ (ПСЗ. I. 20405). На следующий день на Сенат именным указом была возложена обязанность составить комитет для того, чтобы рассмотреть внутрен­ний порядок канцелярии Сената и найти средства ускорить течение делопроизводства. В основу работ комитета должны были лечь представления А. А. Беклешева (ПСЗ. I. 20414). Так получила осуществление мысль, с которой А. Р. Воронцов выступал еще в марте 1802 г. 10 сентября 1802 г. в соответствии с предложением А. Р. Воронцова Александр обязал 1-й департамент Сената заняться преобразованием герольдии (ПСЗ. I. 20412). Таким образом, и в указе 8 сентября, и в указах 9 — 10 сентября царь максимально шел навстречу желаниям сенаторов. Вместе с тем указ о правах Сената был несомненным успехом «молодых друзей». Он позволил Алек­сандру выйти из того трудного положения, в котором он оказался, оставляя без исполнения указ 5 июня 1801 г. и подавая повод для кривотолков, что правительство сделало необдуманный поступок и не знало, как из него вывернуться. Как того и добивались члены Негласного комитета, Сенат был освобожден от опеки генерал-прокурора, обеспечивалась независимость судебной деятельности сенаторов, Сенат не лишался своих административных функций. Все пожелания сенаторов, не противоречившие этим задачам, были максимально удовлетворены. Однако подписанный царем в тот же день, 8 сентября 1802 г., «Манифест об учреждении министерств» придал указу о правах Сената совершенно иной смысл.

Указом и манифестом 8 сентября 1802 г. была создана следующая система государственного управления: во главе ее стоял император, при нем находился Государственный совет — высший законосове­щательный орган для обсуждения особо важных дел, вместе с тем учреждался Комитет министров также с законосовещательными функциями, в котором должны были рассматриваться все всеподдан­нейшие доклады министров, не содержавшие в себе особенной важности. Однако разделение на особо важные и обыкновенные дела проведено не было. В то же время определенное участие в законо­дательстве отводилось и Правительствующему сенату — высшему исполнительному и судебному органу. Ему разрешалось делать монарху представления о несоответствии изданных законов общест­венной пользе. Как высшему исполнительному органу Сенату под­чинялись все государственные учреждения страны. В то же время эти учреждения были распределены между 8 министерствами. Сенат должен был осуществлять контроль за их деятельностью. Министер­ства, которым были подчинены сохраненные пока коллегии, управ­лялись министрами, действующими на основе инструкций, но эти

228

инструкции подготовлены не были. Отношения министерств к Сенату точно не определялись, не было также четкого указания, в каких именно случаях центральные и местные учреждения относятся к министру, а в каких — к Сенату.

Столь противоречивая и несовершенная конструкция, созданная манифестом и указом 8 сентября, друг с другом не вполне согласован­ными, явилась следствием различия задач, которые намеревались решить посредством издания этих актов. Указ 8 сентября создавал видимость уступок сановным верхам, но ничего не изменял по существу. Манифест же был предназначен провести новые начала в управлении для того, чтобы повысить его эффективность, не порывая резко с существующими традициями. Отсюда происходили половинчатость и недоработанность реформы, провозглашенной 8 сентября 1802 г. Ее половинчатость заключалась в том, что колле­гии и сопутствующие им коллежские формы ведения дел были сохранены. Министры еще не пользовались единоличной властью в подчиненных им ведомствах. Их власть представляла собой нечто среднее между властью президента коллегии и министра в полном смысле этого слова. Но, несмотря на несовершенство произведенных преобразований, был сделан крупный шаг по пути централизации государственного управления, увеличения его гибкости и оператив­ности, которых требовала все усложняющаяся экономическая, со­циальная и политическая жизнь страны.

Итак, акты 8 сентября 1802 г., хотя и не вполне последовательно, юридически оформляли практически складывавшуюся на протяжении второй половины XVIII в. систему единоличного управления, которая выражала тенденцию к централизации государственного управления и концентрации его в руках монарха. Но вместе с тем в эту систему вводился совершенно несвойственный ей в условиях самодержавной России элемент ответственности министров. «Это было — так по крайней мере надеялись в то время, — утверждал потом Чарто-рыйский, — первым шагом к установлению в России народного представительства». Идея реформы, по его словам, заключалась в том, «чтобы лишить Сенат исполнительных функций, наделить его полномочиями Верховного суда и постепенно превратить некоторым образом в подобие Верхней палаты. Со временем присоединили бы к ней депутатов дворянства, которые либо вместе с Сенатом, либо отдельно от него принимали бы участие в совещаниях, имеющих целью осведомить монарха относительно руководства делами его министров и о соответствии законов и общих регламентов, уже действующих или находящихся в проектах, потребностям государ­ства».

Первый шаг был сделан. Но когда и в каком направлении будет сделан второй, этого еще не знали члены Негласного комитета. Они не могли предвидеть, что не пройдет и полгода, как Александр сделает шаг в противоположную сторону и их планы, такие стройные на бумаге, окажутся перечеркнутыми царем при первой же попытке Сената воспользоваться дарованными ему правами.

229

«СЕНАТСКИЙ ИНЦИДЕНТ» И ЛИКВИДАЦИЯ ПРАВА ПРЕДСТАВЛЕНИЯ

5 декабря 1802 г. военный министр представил Александру доклад Военной коллегии, запрещающий увольнять от службы дво­рян унтер-офицеров ранее 12 лет, если они не получили офицерского чина. Эта мера была вызвана нехваткой кадровых военных, проис­текавшей от нежелания дворянства посвятить себя службе. Царь утвердил доклад (ПСЗ. I. 20542). Однако Сенат усмотрел в нем нарушение Жалованной грамоты дворянству, провозглашавшей свободу дворян от обязательной службы, и сделал представление об этом Александру I (Д. VI. 463—471). Разыгрался инцидент в стиле «истинной монархии». Дворянство обеих столиц устроило шумные манифестации в поддержку Сената и предавало публичному поруганию бюсты генерал-прокурора, пытавшегося не допустить сенатского представления. 21 марта 1803 г. был опубликован напи­санный Н. Н. Новосильцевым указ, в котором доказывалось, что доклад Военной коллегии не содержал нарушения Жалованной грамоты,61 и разъяснялась ст. IX указа о правах Сената. Согласно этому разъяснению, право представления не распространялось на новые или вновь подтвержденные указы (ПСЗ. I. 20676). Указ этот произвел впечатление разорвавшейся бомбы и означал по сути дела ликвидацию только что дарованного права представления. Экспери­менты в духе «истинной монархии» окончились, не успев начаться. Инцидент с правом представления имел другое важное следствие. Поскольку указ о службеунтер-офицеров был внесен на утверждение министром, то сенатское представление касалось деятельности ми­нистра, о противозаконных действиях которого Сенат как орган надзора должен был докладывать монарху на основании ст. XIV ма­нифеста об учреждении министерств. В связи с этим представление Сената приобретало другой аспект, затрагивая принцип министер­ской ответственности.

Как же отнеслись к сенатскому представлению «молодые друзья», детищем которых "явилось провозглашение министерской ответствен-нрсти? Какова же была реакция Александра на попытку Сената воспользоваться своим правом?

Накануне заседания Негласного комитета 16 марта 1803 г. Новосильцев прочел проект указа Александру. Хотя император одобрил проект в целом, в нем находился один пункт, с которым царь никак не мог согласиться. Этот пункт касался права Сената критиковать министров в том случае, если бы они при докладе государю сообщали ложные факты и тем самым вводили его в за­блуждение. Сенат мог потребовать объяснений от министра и сделать представление монарху. Таким образом, в проекте Новосильцева речь шла о ст. XIV манифеста об учреждении министерств, про­возглашавшей принцип ответственности министров. Однако Алек­сандру не нравилось это право, и он решил обсудить его в Негласном комитете. Когда Новосильцев сообщил об этом «молодым друзьям», то они «согласились, что без этого права весь манифест имел бы

230

\

ребяческий вид. Не устанавливать ответственности министров озна­чало бы сделать деспотизм еще сильнее, чем он был прежде». «Молодые друзья» решили, что перед царем следует отстаивать принципы министерской ответственности, уступив во всем прочем. Когда на следующий день Новосильцев стал читать проект указа 21 марта 1803 г., в котором разъяснялось, что Сенат не мог опираться на ст. IX указа о его правах, царь заявил: «Можно ли оставить Сенату право делать представления, когда доклад уже утвержден?». С большим трудом «молодым друзьям» удалось убедить Александра в том, что в его же интересах не давать министрам возможности вводить его в заблуждение. Александр требовал от Новосильцева, чтобы он включил в указ выговор Сенату. Членам Негласного коми­тета стоило большого труда отклонить Александра от этого шага.62 Однако в указ пришлось вставить фразу, на основании которой вопрос о сроке службы унтер-офицеров представлялся «частным распоряжением, единственно до армии принадлежащим». В сущ­ности это был облеченный в вежливую форму упрек Сенату за то, что он вмешался не в свое дело.

Хотя «молодые друзья», казалось, отстояли принцип ответствен­ности министров и указ 21 марта 1803 г. не отменял ее, этот законо­дательный акт нанес настолько ощутимый удар Сенату, что он уже никогда не воспользовался ст. IX манифеста о его правах даже в том смысле, в котором она была разъяснена 21 марта 1803 г. Запрещение представлений на вновь изданные указы на основе ст. IX отбило у Сената желание делать представление и на утвержденные царем доклады министров, ибо конфирмованный царем министерский до­клад мог быть подведен под категорию «вновь изданных» законов и указов, что превращало ответственность министров в фикцию. «Ска­зав: „Я имел счастье докладывать государю", — писал впоследствии Н. М. Карамзин, — министры заграждали уста сенаторам, мнимая ответственность была доселе пустым обрядом».63 В силу этого рас­смотрение министерских отчетов также не имело никакого значения. Поскольку «из отчетов усмотрено было, что все разрешения минист­ров и все их меры принимаемы не иначе были, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, — отмечал впоследствии М. М. Спе­ранский, — на указы же постановлением 1803 года воспрещено было Сенату делать примечания, то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд».64

Отношение царя к сенатскому представлению, благодаря кото­рому он теоретически подверг сомнению принцип ответственности министров, а указом 21 марта способствовал его фактической ликви­дации, по сути дела означало и отказ от программы постепенного превращения Сената в выбираемый дворянством орган надзора и законосовещания. Хотя заседания Негласного комитета продол­жались еще до 1805 г.,65 в бумагах Строганова не сохранилось документов, освещавших, как произошел отказ «молодых друзей» от планов преобразования государственного строя России,, первым шагом к которому явилось учреждение министерств. Первый же конституционный инцидент произошел в сфере взаимоотношений

231

дворянства и государственной власти. Вопрос, из-за которого он возник, был принципиально важным, но не имел первостепенного значения. Были и другие принципиальные проблемы. На первом месте среди них стоял крестьянский вопрос. Однако «конституционный эксперимент» с правом представления пролил яркий свет на то, какую роль будет играть орган дворянского представительства, в который собирались постепенно превратить Сенат, при решении самых живо­трепещущих вопросов времени. Отсюда проистекала необходимость идти в дальнейшем по пути централизации и бюрократизации госу­дарственного аппарата, проводя усовершенствование всех его звеньев и удаляя из него элементы, содержащие ограничительные тенденции. Именно по этому пути и пошел Александр.

1 Note des travaux qu'on doit se proposer dans le comite de reformes. (Decembre, 1801) // Граф Строганов. С. 157; Дек[абрь] 1801. Necessite de mettre le systeme dans tout ce qu'en fait // ЦГАДА, ф. 1278, on. 1, № 21, л. 6 об.—7; см. также № 10, л. 153.

2 Note sur les principes de la discussion de 1'affaire du Senat. Decfembre] 1801 // ЦГАДА, ф. 1278, on. 1, № 13, л. 83 об.—84.

3 Seance du 3 Fevrier 1802 // Граф Строганов. С. 175.

4 Seance du 10 Fevrier 1802 // Там же. С. 177.

5 Таблица властей империи // Богданович М. И. История царствования императора Александра I и России в его время. СПб., 1869. Т. 1. Прилож. С. 98—99.

6 Seance du 10 Fevrier 1802. С. 178.

7 Seance du 17 Mars 1802 // Граф Строганов. С. 192.— 10 февраля 1802 г. «молодые друзья» решили подробнейшим образом обсудить записку Чарторыйского на ближайшем заседании. Однако протокол следующего заседания помечен лишь 10 марта 1802 г. Он не содержит сведений об обсуждении записки и повествует о том, как «молодые друзья» рассматривали практические стороны уже решенного вопроса об организации министерств (Seance du 10 Mars 1802 // Граф Строганов. С. 183— 184). Видимо, протокол обсуждения записки Чарторыйского не сохранился (см. по­дробно: Сафонов М. М. Протоколы Негласного комитета // ВИД. Л., 1976. VII. С. 192—194).

8 Seance du 17 Mars 1802. С. 192.

9 В архиве Строганова сохранилась анонимная записка, написанная писарским почерком: «Essai sur un reglement organique de toutes les branches du gouvernement de Russie» (ЦГАДА, ф. 1278, on. 1, № 9). Вел. кн. Николай Михайлович, публикуя записку, полагал, чте ее автором был Строганов (Граф Строганов. С. 253—261, XV). С. М. Казанцев выдвинул интересное предположение, что это — записка Платера (Казанцев С. М. Реформы высших и центральных государственных органов Россий­ской империи в начале XIX века: Дис. . . . канд. ист. наук. Л., 1981. С. 85. — Машино­пись). Из протокола Негласного комитета 10 марта 1802 г. явствует только то, что Платер предполагал создать 9 министерств. В «Опыте» говорится о создании 9 ми­нистерств, но в нем содержится гораздо более обширный план государственных преобразований: учреждение Государственного совета, предвосхищавшее его преоб-разование по проекту М. М. Сперанского 1810 г., организация губернской администра­ции, переустройство судебных учреждений, реформа Сената. Если предположение С. М. Казанцева верно, то следует признать, что из всего обширного плана, изло­женного в «Опыте», Новосильцев выбрал лишь идею создания министерств, отбросив все остальное. К «Опыту» не приложены 9 таблиц, которые рассматривались «моло­дыми друзьями».

10 Seance du 10 Mars 1802. С. 183—184.

11 Seance du 24 Mars 1802 // Граф Строганов. С. 198.

12 Процесс подготовки этого введения отражают материалы, сохранившиеся среди бумаг Новосильцева (Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 6—10 об. и 11 — 15).

13 Seance du 24 Mars 1802. С. 197—199.

14 Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 17—32 об.

232

15 Видимо, Новосильцев сам испытывал определенные колебания по этому вопросу. В одном из ранних черновых набросков фигурирует Министерство внешней торговли (ОР ГПБ, ф. 526, № 2, л. 1 об.), в другом наброске оно также указано (Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 1 об.), но в последующем уже не упомянуто (Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 17 об.). Первоначально Новосильцев думал создать Министерство всех вер и религий (ОР ГПБ, ф. 526, № 2, л. 1 об.), но затем эта идея была оставлена (Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 1 об.,

17 об.).

16 Seance du 11 Avril 1802 // Граф Строганов. С. 208—210.

17 Фрагменты проекта см.: Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 34—34 об.,

35—35 об.

18 В публикации материалов Негласного комитета этот важный фрагмент про­токола заседания 21 апреля 1802 г. сильно искажен, но восстановленный по рукописи текст может быть прочтен только таким образом (см. подробно: Сафонов М. М. Протоколы Негласного комитета. С. 206—209).

19 Seance du 21 Avril 1802 // Граф Строганов. С. 213—217.

20 Seance du 5 Mai 1802 // Там же. С. 219—221.

21 Проект организации министерств // Там же. С. 277—297.

22 ОР ГПБ, Собр. автографов. А. Р. Воронцов, л. 4—29 об.

23 Seance du 12 Mai 1802 // Граф Строганов. С. 223—229. — Протокол второго заседания не был составлен (см.: Сафонов М. М. Протоколы Негласного комитета.

С. 195).

24 Conference avec le comte Simon Worontsoff (le 27 Mai 1802) // Граф Строга­нов. С. 262—276. — В архиве Строганова сохранилась заметка, в которой суммарно изложены замечания С. Р. Воронцова на проект Новосильцева. Относительно Сената здесь сказано: «Надзор будет находиться в руках первого департамента, прочие департаменты будут фактически иметь только судебную власть. Со временем можно будет их разместить в различных губерниях империи, а в столице останется только 1-й департамент, который станет зародышем Верхней палаты» (Мнение г. Ворон­цова // ЦГАДА, ф. 1278, оп. 1, № 13, л. 91 об.—92).

См. подробнее: Сафонов М. М. Протоколы Негласного комитета. С. 195—200.

26 До нас дошли части рукописи, написанные Новосильцевым уже после встречи Строганова и С. Р. Воронцова 27 мая 1802 г. (Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 33—33 об., 36—41 об.).

27 Камер-коллегия была упразднена 5 декабря 1801 г. (ПСЗ. I. 2J3068). Депар­тамент уделов с министром во главе не вошел ни в одно министерство и сохранил свою са мостоятел ьность.

28 Таблица властей империи. С. 98—99.

29 Seance du 10 Fevrier 1802 // Граф Строганов. С. 178—179.

30 Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 29—31 об. — В черновых набросках проекта вопрос о порядке деятельности министров и устройстве Совета не отражен (ОР ГПБ, ф. 526, № 2, л. 1—3).

31 Seance du 11 Avril 1802. С. 210.

32 Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 34 об.

33 Seance du 21 Avril 1802. С. 215.

34 Conference avec le comte Simon Worontsoff (le 27 Mai 1802). C. 272.

35 Архив ЛОИИ СССР, кол. 115, № 1186, л. 35—35 об.

36 Seance du 21 Avril 1802. С. 215—217.

37 Conference avec le comte Simon Worontsoff (le 27 Mai 1802). C. 272—273, 275.

38 Незначительные отличия состояли лишь в том, что, согласно проекту, Совет должен был приступить к обсуждению дел в присутствии 5 министров (обязательно министров юстиции, внутренних дел, финансов и министра-докладчика). В мани­фесте же о непременном присутствии именно этих министров не упоминалось. Думается, что это изменение носило чисто редакционный характер. В проекте после упоминания об этих министрах говорилось о «комитете, составленном единственно из них». Получалось, что Комитет должен был бы состоять единственно из министров юс­тиции, внутренних дел, финансов и министра-докладчика, тогда как «молодые дру­зья» подразумевали Комитет, составленный из всех министров. Это несоответствие и было устранено в окончательном тексте. Кроме того, согласно манифесту, Совет должен был собираться регулярно, но не два раза в неделю, а один.

16 М. М. Сафонов

233

30 ЦГИА СССР, ф. 1167, оп. XVI, ч. I, № 10, л. 11—21 об. — Записка не имеет ни даты, ни подписи. В записке «О разделении дел по департаментам Правительствую­щего сената и для решения оных об установлении срочных заседаний», внесенной в Государственный совет 1 мая 1802 г. Беклешевым, говорится: «Во исполнение высочайшего. . . соизволения, на всеподданнейшее донесение мое о положении дел Правительствующего сената» (разрядка наша) (АГС. 1. 23—24). В первом документе 1802 год назван «нынешним» (л. 15), во втором говорится о «марте» как еще не наступившем месяце (АГС. 1. 25).

40 См. черновики проектов: Архив ЛОИИ СССР, ф. 36, on. 1, № 1162, л. 526— 527 об.; ОР ГПБ, ф. 526, № 3, л. 3—3 об.

41 ОР ГПБ, собр. автографов. А. Р. Воронцов, л. 3. — На проекте дата: 15 фев­раля 1802 г.

42 Seance du 17 Mars 1802. С. 190—192.

43 ЦГИА СССР, ф. 1146, оп. 1, № 23, л. 194—196 об.

44 О том, что в Государственном совете обсуждался проект «молодых друзей» (САИ. 163 — 168), свидетельствуют поданные в Совет «Мнения» Беклешева и Тро-щинского. В них упоминаются номера статей и передается их смысл. То и другое полностью соответствует вышеуказанному проекту (АГС. 1. 20—23, 47—48).

45 Видимо,Воронцов, Трощинский и Завадовский готовили свои выступления сов­местно. Как установил С. Н. Вальс, на черновике «Мнения» Воронцова есть пометы, сделанные рукой М. М. Сперанского, служившего под начальством Трощинского (Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; Л., 1961. С. 67—75).

Рукопись, сохранившаяся в архиве Мордвиновых, носит черновой характер (ЦГИА СССР, ф. 994, он. 2, № 126, л. 7—11), но при публикации это не было оговорено (AM. III. 221—225).

47 О правах Сената // ЦГИА СССР, ф. 1167, оп. XVI, №8, л. 7—20 об.

48 В «Разборе донесения Тайной следственной комиссии» М. С. Лунина и Н. М. Муравьева содержится своеобразный перечень оппозиционных выступлений, предшествующих декабристскому движению. Здесь после упоминания о сенатском докладе сказано, что впоследствии В. А. Зубов «говорил в Государственном совете в пользу конституционного правления, но голос его был заглушен закоснелыми приверженцами старины» (Записки декабристов. Лондон, 1863. Вып. II—-III. С. 130).

4!( В. А. Зубов — Александру I, 29 апреля 1802 г. // ЦГИА СССР, ф. 1167, оп. XVI, № 18, л. 7—20 об.

50 ^Переписка Марии Федоровны об оправдании В. А. Зубова // ЦГАОР СССР, ф. 663, № 6. — Аналогичные шаги делались и в отношении Н. А. Зубова, но он не был оправдан // Там же, № 7.

51 Черновик проекта, написанный рукой Державина, сохранился среди державин-ских бумаг (ЦГИА СССР, ф. 1400, оп. 1, № 717, л. 86—87 об.). Кроме того, до нас дошли фрагменты чистового текста указа, хранившегося среди материалов кабинета Александра I (там же, ф. 1167, оп. XVI, № 10, л. 31—36 об.).

52 ЦГИА СССР, ф. 1167, оп. XVI, № 10, л. 31—36 об.

53 Там же, л. 6—6 об.; Казанцев С. М. Реформы высших и центральных государст­венных органов Российской империи в начале XIX века. С. 9.

54 Александр I — Н. П. Румянцеву, б. д. (черновик) // ЦГИА СССР, ф. 1400, оп. 1, № 717, л. 88—88 об. — Неподписанный беловик см.: там же, ф. 1167, оп. XVI, № 10, л. 6—6 об.

55 Примечания на проект рескрипта Н. П. Румянцеву // Там же, ф. 1167, оп. XVI, № 10, л. 23—23 об.

56 Там же, л. 2—3 об., 4—5.

57 Бумаги, отражавшие подготовку комитета, находятся среди материалов, най­денных в кабинете после смерти Александра I.

58 Conference avec le comte Simon Worontsoff (le 27 Mai 1802). C. 262—276.

59 He ранее 22 июня 1802 г., когда царь возвратился из Мемеля (КФЖ. 1802. I. 350).

60 Czartoryski A. Memoires du prince Adam Czartoryski. Paris, 1887. Vol. 1. P. 307. — He совсем точный перевод см.: МЧ. I. 271—272. — И высказывания Строга­нова 17 марта 1802 г., и разъяснения Новосильцева Александру 21 апреля, и замеча­ния Лагарпа в письме к царю 29 апреля, и, наконец, строгановские заметки о мнении С. Р. Воронцова о проекте учреждения министерств, написанные после 27 мая, — все эти свидетельства членов Негласного комитета не оставляют сомнений в том,

234

что именно таковы были планы императора и его «молодых друзей» при издании манифеста 8 сентября 1802 г.

б| Действительно, Грамота подтверждала манифест о вольности дворянства, запрещавший увольнять дворян в отставку, если они не выслужили обер-офицерского чина (ПСЗ. I. 11444).

152 Seance du 16 Mars 1803 // Граф Строганов. С. 185—187. — О правильном прочтении текста протокола см. подробно: Сафонов М. М. Протоколы Негласного комитета. С. 200—202.

63 Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России. СПб., 1914. С. 62.

64 Сперанский М. М. О государственных установлениях // Архив исторических и практических сведений, относящихся до России, издаваемый Николаем Калачовым. СПб., 1859. Кн. 3. С. 43.

65 Сафонов М. М. Протоколы Негласного комитета. С. 195—199.

16*

<< | >>
Источник: Сафонов М.М.. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л.: Наука,1988. – 249 с.. 1988

Еще по теме УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ:

  1. § 3. Научные учреждения и научные общества
  2. Состоявшее из двух частей — Образование министерств и Общий наказ министерствам, — оно
  3. 1. Функции и полномочия Министерства юстиции Российской Федерации
  4. § 5. Министерство юстиции РФ и его органы:основные функции и организация
  5. 2.1.2. Другие министерства и ведомства
  6. Глава 3. Крестьянский вопрос в деятельности учреждений военной диктатуры
  7. § 5. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
  8. 16.8. Министерство юстиции Российской Федерации
  9. Статья 120. Учреждения
  10. § 43. Министерства 1. Министерство иностранных дел*(1004)
  11. 2. Морское министерство и Министерство торговли и промышленности
  12. § 22. Названия организаций, учреждений, предприятий, иностранных фирм
  13. Вместе с тем принятое в своде 1832 года выражение "крестьяне казенные", заменено названием государственных крестьян или поселян, употребляемым во всех новейших законах и в особенности в уставах, изданных Министерством государственных имуществ.
  14. Формирование министерств
  15. Общее учреждение министерств
  16. Министерства
  17. УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ
  18. ПОЛОЖЕНИЕо комиссии по предупреждению коррупционных проявлений в учреждении
  19. § 1. Место и роль Министерства внутренних дел Эстонской Республики в системе обеспечения общественной безопасности
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -