§ 1.1. Международное полицейское сотрудничество: историко-правовые и теоретические аспекты
В современный период вопросы противодействия преступности имеют особую остроту и социальную значимость. С развитием экономической интеграции государств, а также науки, технологий, средств телекоммуникации вопросы объединения усилий государств и их эффективного взаимодействия в области полицейского сотрудничества в сфере борьбы с преступностью становятся объектом пристального внимания ученых и практиков[9].
Солидаризируясь с позицией А.Г. Волеводза, следует отметить, что международное сотрудничество в борьбе с преступностью представляет собой урегулированную нормами международного и внутригосударственного права совместную деятельность субъектов международного права и внутригосударственных правоотношений по обеспечению защиты личности, общества, государства и мирового сообщества от международных и имеющих международный характер преступлений, а также транснациональных преступлений, посягающих на внутригосударственный порядок[10].
Международное полицейское сотрудничество, являясь важной составляющей сферы международных отношений, обеспечивает международно - правовой, а также внутригосударственный порядок, способствует международной и национальной безопасности. Как составная часть международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью полицейское сотрудничество представляет собой специфическую деятельность государств и других субъектов международных отношений в сфере предупреждения преступности, раскрытия и расследования преступлений, а также обращения с правонарушителями.
Такая форма взаимодействия полицейских органов имеет длительную историю. Необходимость во взаимодействии в вопросах выдачи преступников, в проведении совместных действий против разбойников, пиратов, совершивших преступления на территории нескольких государств, возникла еще в рабовладельческую эпоху[11].
Становление международного сотрудничества государств в этой сфере осуществлялось в условиях нестабильности и перманентных вооруженных конфликтов между странами, при общем относительно невысоком уровне развития международного права.
Как правило, межгосударственные договоренности того времени заключались исключительно в интересах правящего класса. Так, Р.М. Валеев в своей работе, посвященной выдаче преступников, отмечает, что «договоры рабовладельческих государств показывают, насколько институт выдачи преступников носил ярко выраженный классовый характер, защищавший интересы господствующих классов»[12]. Подлежали выдаче в тот период времени только преступники, нарушившие неприкосновенность послов, а также беглые рабы[13].В числе первых международно-правовых договоров, затрагивающих вопросы борьбы с преступностью, следует выделить заключенный в 1296 г. до н.э. мирный договор между Египтом и Хеттским Царством, подписанный фараоном Рамсесом II и хеттским царем Хаттусили III, содержащий положения об экстрадиции[14]. Включение в него норм об экстрадиции свидетельствует о важности проблемы борьбы с преступностью и взаимодействия государств в этой сфере уже на ранних этапах развития государственности.
Необходимо отметить, что в эпоху феодализма, как и в рабовладельческий период, государство не меняло своего отношения к роли права, которое являлось лишь карательным орудием в интересах правящих классов. «Суверен обрушивает закон лишь на своих подчиненных и противников в борьбе за власть»[15] [16]. В силу существующей разрозненности государств, проведения агрессивной политики, а также наличия у них практически неограниченных возможностей в использовании своих граждан и беглецов прообраз современного института экстрадиции был не только весьма несовершенным, но и применялся в редких случаях. При этом вопросы выдачи преступников при отсутствии соответствующих договоров между государствами могли разрешаться также в рамках иных межгосударственных соглашений. Так, положения о выдаче, содержащиеся в статье 14 Договора Киевской Руси с Византией 911 г., регламентировали не собственно процедуру выдачи преступников в современном понимании международно-правового сотрудничества, а затрагивали существовавший обычай - доставления должника в суд для возможного взыскания долга16. В период феодализма правовая база сотрудничества государств в сфере борьбы с преступностью получила дальнейшее развитие. Это было обусловлено ростом числа уголовных преступлений, в том числе совершенных на территории нескольких государств, что вызвало необходимость разработки и применения национальных и международных правовых актов по вопросам противодействия преступности. В это время договорно-правовая координация борьбы с преступлениями возникает в качестве одного из направлений международного сотрудничества в борьбе с преступностью нескольких государств . Результатом активного взаимодействия ученых-криминологов во главе с немецким ученым Францем фон Листом становится создание в 1888 г. Международного криминологического общества, основными задачами которого были изучение и выработка мер по противодействию международной преступности10. В конце XIX - начале XX вв. между полицейскими ведомствами государств активизируются контакты и развивается информационное взаимодействие в сфере борьбы с преступностью. Они осуществляются как в форме различного рода встреч, так и конференции. Например, в 1905 г. состоялась конференция представителей полицейских органов Аргентины, Бразилии, Уругвая, Чили и ряда других стран, в ходе обсуждения на которой, принято решение об организации обмена опытом, а также сведениями о розыске преступников, бежавших из 19 страны, где они совершили преступления . На международном Конгрессе представителей полицейских ведомств, проходившем в 1914 г. в Монако, были приняты решения о необходимости централизованного хранения сведений о внешности преступников, дактилоскопической информации и вещественных доказательствах, обнаруженных на месте совершения преступления. Для формирования таких учетов полицейским органам в качестве рекомендации предлагалось осуществить систематизацию и классификацию материалов, а также организовать обмен ими20. По инициативе главы полиции Вены - доктора Й.Шобера в 1923 г. была образована Международная комиссия уголовной полиции, на которую возлагался контроль за деятельностью по установлению контактов между полицейскими [17] [18] [19] [20] органами и принятие мер для обеспечения успешного функционирования всех национальных ведомств, к компетенции которых были отнесены вопросы борьбы с транснациональной преступностью. Основанная в результате формирования Версальско-Вашингтонской системы Версальского соглашения 1919 - 1920 гг. Лига Наций согласно Уставу не обладала правомочиями по международному сотрудничеству в сфере борьбы с преступностью. Одновременно ни один из ее органов также не имел подобных полномочий по разрешению указанных проблем . Как точно отмечает Е.С.Пчелинцев, «создание экономической и социальной машины Лиги явилось новеллой и в международных отношениях государств, и в международном праве, она затрагивала некоторые вопросы борьбы с преступностью»[21] [22]. Дальнейшее развитие полицейское сотрудничество государств в сфере борьбы с преступностью получило с подписанием конвенций, направленных на противодействие проституции, рабству, торговли детьми, торговле наркотиками, а также созданием ряда международных организаций, к компетенции которых были отнесены вопросы контроля за ходом реализации этих международных договоров. Следует отметить, что до начала XX в. вопросам противодействия таким преступлениям не уделялось особого внимания, и только с ростом их числа в конце XIX в. на международном уровне стали разрабатываться механизмы борьбы с ними. Так, в ходе Международной конференции, проведенной Лигой Наций в Женеве с 30 июня по 5 июля 1921 г., рассматривались вопросы взаимодействия государств в раскрытии и расследовании преступлений, связанных с торговлей женщинами и детьми. По ее результатам, учитывая актуальность борьбы с этими преступлениями, 30 сентября 1921 г. была подписана Международная Конвенция о борьбе с торговлей женщинами и детьми, открытая для подписания в Женеве с 30 сентября 1921 г. по 31 марта 1922 г.[23] [24]. Учрежденный в 1922 г. Лигой Наций Совещательный комитет по борьбе с торговлей женщинами и детьми, преобразованный в 1936 г. в Совещательный комитет по социальным вопросам имел в своей компетенции контроль хода выполнения международных договоров о борьбе с торговлей женщинами и детьми, а также изданием и распространением материалов порнографического 24 характера . 20 ноября 1959 г. резолюцией 1386 (XIV) Генеральной Ассамблеи ООН была утверждена Декларация прав ребенка, в которой было подчеркнуто: «...ребенок ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения»[25]. Спустя 40 лет по инициативе Международного детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) резолюцией 44/25 от 20 ноября 1989 г. утверждена Конвенция о правах ребенка, согласно статье 35 которой подписавшие ее страны обязуются «принять необходимые меры для предотвращения похищения детей, торговли детьми или их контрабанды в любых целях и в любой форме»[26]. Принятие указанных международно-правовых актов создало правовую основу для полицейского сотрудничества в области борьбы с преступностью в отношении несовершеннолетних. В 1920 г. с учетом важности значения проблемы взаимодействия стран в области борьбы с незаконным оборотом наркотических средств на основе резолюции Ассамблеи Лиги Наций был образован Совещательный комитет по торговле опиумом и другими наркотиками, в число основных задач которого отнесено оказание консультативной помощи Совету Лиги в осуществлении полномочий по наблюдению за применением международных конвенций и соглашений относительно наркотических средств[27]. Следует констатировать, что в целом в XX в. вопросы развития международного полицейского сотрудничества приобретают особую актуальность. Проблемы расширения сотрудничества государств в сфере борьбы с преступностью и необходимости создания органа для координации этой деятельности были впервые обозначены на первом международном Конгрессе судебных и полицейских органов, состоявшемся по инициативе принца Альберта I в Монако еще в 1914 г. В ходе Конгресса, в котором принимали участие сотрудники полиции из 24 стран, председательствующий на нем профессор А.Ларно[28] заявил: «Прямой контакт между полицейскими и судебными властями различных стран становится с каждым годом все более необходимым. Дальнейшему развитию этой идеи помешали Первая мировая война и революции в Европе в начале XX в. Реализована она была лишь в 1923 г. на втором международном Конгрессе полицейских ведомств, проведенном в Вене (Австрия), в ходе которого было принято решение о создании Международной комиссии уголовной полиции для координации усилий отдельных стран в борьбе с общеуголовной преступностью. Статьей 1 Устава этой организации, принятого в 1956 г., определено, что основной задачей Интерпола является налаживание и обеспечение взаимодействия национальных служб криминальной полиции государств в их совместной борьбе с преступностью[30]. Международной организации уголовной полиции отводится одна их ключевых ролей в разработке правовых основ деятельности полицейских органов по вопросам экстрадиции. Так, в 1960 г. в ходе XXIX сессии Генеральной Ассамблеей Интерпола государствам, входящим в эту организацию, было рекомендовано заключить дву- и многосторонние договоры об экстрадиции, а в 1967 г. в ходе ее сессии - предложено принять внутригосударственные законы о выдаче преступников[31] [32]. В свою очередь Совету Европы отводится определяющая роль в формировании правового механизма сотрудничества стран Европы в области защиты прав граждан. В соответствии с положениями статьи 1 главы I Устава Совета Европы, принятого 5 мая 1949 г. , целью создания этой международной организации является обеспечение сотрудничества между странами Европы, в том числе заключение соглашений, проведение совместных действий в юридической и других областях для защиты прав человека и основных свобод. Здесь необходимо отметить значение трех европейских конвенций 1950-70-х гг., разработанных Советом Европы, с принятием которых была заложена правовая основа современного полицейского сотрудничества государств Европы в сфере борьбы с преступностью и определены основные направления этого взаимодействия. Первой среди них является Европейская конвенция о выдаче, подписанная 13 декабря 1957 г., в которой были закреплены положения об обязательной выдаче лиц, в отношении которых осуществляется судопроизводство в связи с совершением преступления или которые разыскиваются для приведения в исполнение приговора или постановления об аресте[33]. 20 апреля 1959 г. была подписана Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам[34]. В соответствии с ее положениями государства, подписавшие Конвенцию, обязуются оказывать друг другу самую широкую помощь в сборе доказательств, получении показаний свидетелей, экспертов и обвиняемых лиц. Также Конвенция определила порядок выполнения судебных поручений, направляемых в целях получения доказательств, вручения судебных повесток и постановлений, передачи показаний (материалов или документов) по уголовным делам, находящимся в производстве судебных органов. Кроме того, в ней установлены необходимые требования для возможности оказания правовой помощи, передачи и исполнения судебных поручений. 27 января 1977 г. подписана Европейская конвенция о пресечении терроризма[35], направленная на создание правовых основ для более тесного сотрудничества государств-членов Европейского Совета в вопросах борьбы с терроризмом. Основной причиной принятия этой Конвенции послужила активизация деятельности террористических групп в странах третьего мира, а также в Европе и совершение ими ряда террористических актов[36]. С принятием данной Конвенции правовая база, регламентирующая вопросы обмена информацией, взаимодействия в предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений, розыска преступников между правоохранительными органами, получила свое дальнейшее развитие. Кроме того, в статье 2 Конвенции дано понятие преступления, совершенного по политическим мотивам, что послужило основанием для формирования единого подхода при определении содержания такого вида преступлений в национальных законодательствах европейских государств. Несмотря на важность значения этих базовых конвенций для обеспечения взаимодействия стран Европы в деятельности по борьбе с преступностью, они, к сожалению, имели ряд существенных недостатков. В их числе можно выделить то, что область применения конвенций в основном ограничивалась только европейскими странами, а также относительную необязательность конвенций, обусловленную наличием возможности у государств, при их подписании указать случаи, исключающие участие государств в этих договорах. К примеру, Австрией, Данией, Испанией и рядом других государств при подписании в соответствии со статьей 26 были сделаны оговорки к Европейской конвенции о выдаче 1957 г. , согласно которых они закрепляли за собой право не осуществлять выдачу лиц, подлежащих специальному суду. Сделанные другими государствами оговорки также существенно ограничивают действие данной Конвенции. Так, Великобритания при подписании Конвенции 1957 г. полностью исключила для себя действие ее положений в части выдачи лиц, в отсутствии которых в отношении них было выдвинуто обвинение либо назначено наказание. Такое исключение позволяет не выдавать Великобритании граждан, скрывающихся от уголовного преследования на территории этого государства. Ряд других государств, также ссылаясь на положения своих конституций, запрещающих выдачу своих граждан, сделали оговорку, отказавшись в принципе выдавать их каким-либо третьим странам. Представляется, что установление различных односторонних исключений для реализации конвенций со стороны государств, особенно в такой важной сфере межгосударственного взаимодействия как раскрытие и расследование преступлений, может в ряде случаев даже привести к нивелированию их предназначения. Такое положение в современный период, когда вопросы противодействия преступности имеют особую остроту и социальную значимость, [37] не отвечает задачам построения единой и общей правовой базы для полицейского сотрудничества государств - членов. Происходящие процессы глобализации обуславливают не только необходимость объединения усилий государств и повышение эффективности использования существующих возможностей международного полицейского сотрудничества, но и принятие на национальном и международном уровнях скоординированных мер по совершенствованию его правового регулирования. Так, недостаточная эффективность правовых и организационных механизмов Совета Европы обусловило начало разработки государствами - членами Европейских сообществ собственных методов деятельности в уголовно- ЛО правовой сфере . В целом рассмотрение вопросов становления и развития правовой базы международного полицейского сотрудничества через «историческую призму» показывает, что определяющая роль в формировании такого направления международного сотрудничества в борьбе с преступностью, как договорноправовая координация, принадлежит государству. С учетом изложенного, по нашему мнению, полицейское сотрудничество представляет собой урегулированную правовыми нормами совместную деятельность полицейских органов нескольких государств, направленную на предотвращение, раскрытие и расследование преступлений, а также на повышение эффективности их взаимодействия в сфере борьбы с преступностью.