СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНА СУТНІСТЬ ТА ОСОБЛИВОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ НАКОПИЧУВАЛЬНОЇ ПЕНСІЙНОЇ СИСТЕМИ

Категорії «пенсійна система» присвячено достатньо матеріалів у науковій і навчальній літературі, але її аналіз триває, оскільки з накопиченням досвіду використання цієї дефініції погляди науковців зазнають певної трансформації, а інтерпретація дещо змінюється.

Тому задля найбільш повного та науково коректного розкриття вказаної дефініції проведемо стислий огляд здобутків попередників. Інтуїтивно маючи на увазі певну соціально-економічну категорію, економісти, юристи, урядовці, науковці, працівники засобів масової інформації вживають цей термін, вкладаючи в нього часом не тотожний, а інколи й прямо протилежний зміст. Цьому сприяє також той факт, що законодавчо-нормативна база не наводить узаконеного, а отже, й загальноприйнятого визначення. Відповідно до базового Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» пенсійна система визначається як сукупність трьох рівнів - солідарна, накопичувальна та система недержавного пенсійного забезпечення - без наведення жодних кваліфікаційних ознак.

Не містять конкретного визначення й інші профільні закони та підзаконні акти, що є додатковим аргументом на користь наукового опрацювання та деталізації змістовних характеристик цієї складної ка те горії.

Наприклад, М. Б. Ріппа вважає, що «пенсійна система за своєю структурою та внутрішнім змістом є досить складним і специфічним комплексом економічних відносин та фінансових механізмів, за допомогою яких здійснюється формування і використання пенсійних фондів і створюються певні умови для пенсійного забезпечення відповідних категорій населення» [136, с. 7]. Визначення пенсійної системи як комплексу відносин є, безумовно, цілком справедливим, але, на думку автора, не повним. Із контексту видно, що автор ідентифікує пенсійний фонд із сукупністю грошових коштів. Вважаймо, що пенсійна система як складне та багатогранне явище, окрім комплексу відносин, має включати в себе ще й згадку про відповідні адміністративні інституції (передусім про Пенсійний фонд як цільовий позабюджетний фонд) і про інших суб’єктів солідарної та накопичувальної систем.

Більш комплексним і науково коректним слід вважати погляд М. М. Папієва, який стверджує, що «пенсійна система за своєю структурою та змістом є складним комплексом інститутів, відносин і механізмів, за допомогою яких здійснюється формування пенсійних фондів і створюються відповідні умови для пенсійного забезпечення непрацездатного населення» [112, с. 7-8]. Як видно, на доповнення до погляду М. Б. Ріппи в цьому визначенні присутні також інститути.

На думку М. М. Папієва, «з функціонального погляду базу пенсійної системи становлять її інститути, які доцільно поділити на дві групи: перша - це стійкий комплекс формальних і неформальних правил, принципів, ідеологічних настанов, правових норм, інформаційних потоків, процедур управління; друга - це сукупність державних і недержавних фондів, громадських об’єднань, інших суб’єктів громадянського суспільства, які забезпечують функціонування системи пенсійного забезпечення» [112, с. 7-8]. Вважаймо такий підхід одним з найбільш зважених і науково коректних.

Окремої уваги заслуговує позиція Н. С. Рада, який вважає, що з ін- ституціонального погляду пенсійна система «може бути визначена як сукупність інструментів, через які здійснюється реалізація матеріального захисту людей похилого віку завдяки встановленій системі відносин, з урахуванням традицій, звичаїв та оціночних критеріїв, притаманних даному суспільству в цих питаннях» [133, с. 72].

Доволі цікавим є погляд В. М. Ішкова, який дає визначення пенсійної системи «як сукупності правових, економічних, соціальних інститутів, які втілюють у собі норми життя суспільства з надання матеріального забезпечення у вигляді пенсій громадянам на підставах, визначених законодавством» [62, с. 8].

Аналіз існуючих підходів до визначення пенсійної системи дозволяє дійти висновку, що більшість авторів цілком справедливо вважають її сукупністю певних елементів, але самі елементи трактують по-різному: відносини, механізми, інструменти, інститути, правила, принципи, настанови, фонди, об’єднання, інші суб’єкти.

Не вдаючись до дискусії стосовно правомірності того чи іншого підходу, визначимо свій погляд щодо зазначеного питання. Будь-яка економічна категорія - це абстрактне узагальнення реально існуючих господарських зв’язків. Залежно від цілей і головних аспектів дослідження припустимі, а інколи й просто необхідні різнобічні їх трактування та інтерпретація. Але якщо узагальнити перелік елементів-складників пенсійної системи, що містяться у визначеннях процитованих та інших авторів, скоротимо його до п’яти понятійних категорій, поєднаних між собою певними зв’язками - ринки, ресурси, відносини, інструменти, суб’єкти.

Будь-який інший термін, що вживається при визначенні пенсійної системи, є синонімом одного з наведених. Але й між собою ці елементи знаходяться у певній етимологічній ієрархії. Так, за О. Ковалю- ком [69, с. 16], з чим цілком згоден автор, відносини виникають між суб’єктами (в нашому випадку установами, інститутами, інституціями тощо) як наслідок встановлення господарських зв’язків.

Разом з тим відносини між суб’єктами пенсійної системи реалізуються через механізми, які своєю чергою визначаються відповідним інструментарієм.

Крім того, автор цілком згоден із В. Опаріним, С. Льовочкіним і В. Федосовим [106, с. 62], чий погляд перегукується із поглядами Д. Черника та А. Дадашева [22, с. 3], що відносини виникають на ринках, однак цей аспект пенсійної системи характеризує її сутнісне наповнення - своєрідні наукові абстракції, хоча за ними стоять реальні явища.

Наведене свідчить, що проблематику пенсійної системи необхідно розглядати у двох аспектах - за змістовим наповненням і суб’єктною будовою. Структуризація за змістовим наповненням засновується на виокремленні її складників (державні фінанси, фінанси суб’єктів господарювання та домогосподарств), виходячи зі специфічності форм фінансових відносин, на що вказують цитовані вище автори. Це відображення об’єктивної сторони сутності пенсійної системи. Суб’єктна її будова характеризується сукупністю фінансових установ та інституцій, які забезпечують функціонування системи.

При цьому слід зазначити, що обидва вказані складники знаходяться між собою в об’єктивному та нерозривному діалектичному зв’язку, який унеможливлює функціонування кожної з них окремо. Саме суб’єктний складник пенсійної системи і стане предметом подальшого дослідження.

Узагальнюючи наведене вище, автори визначають пенсійну систему як сукупність відносин та інститутів у широкому розумінні цих слів (правил, принципів, настанов, норм тощо) для забезпечення функціонування системи пенсійного забезпечення.

Разом із тим термін «пенсійне забезпечення» є широковживаним, однак не визначеним на законодавчому рівні, а визначення пенсійної системи через його використання виглядає очевидною тавтологією. Натомість більш доцільним можна вважати застосування терміна «пенсійні виплати» в термінології Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»: «пенсійні виплати - грошові виплати в системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, що здійснюються у вигляді пенсії, довічної пенсії або одноразової виплати». При цьому пенсія визначається як щомісячна пенсійна виплата в солідарній системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого Законом пенсійного віку чи визнання її інвалідом, або отримують члени її сім’ї у випадках, визначених Законом.

З урахуванням вищенаведеного визначимо пенсійну систему як сукупність правових, фінансово-економічних і організаційних відносин та інститутів, що реалізують пенсійні схеми з метою надання громадянам матеріального забезпечення у вигляді пенсійних виплат.

Вважаймо за доцільне також окремо зауважити, що такі поняття, як «система пенсійного забезпечення», «система пенсійного страхування» у профільній літературі досить часто можуть використовуватися як синоніми терміна «пенсійна система», хоча в поодиноких випадках автори вкладають у них дещо різний зміст. У дослідженні вважатимемо зазначені поняття синонімами терміна «пенсійна система».

Рис. 1.1. Передбачена структура пенсійної системи України

Відповідно до чинного законодавства пенсійна система України має складатися із трьох рівнів (рис. 1.1).

Перший рівень - солідарна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування (далі - солідарна система, розподільча, система І рівня), що базується на засадах солідарності й субсидування та здійснення виплати пенсій і надання соціальних послуг за рахунок коштів Пенсійного фонду на умовах і в порядку, передбачених Законом.

Другий рівень - накопичувальна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування (далі - система ІІ рівня), що базується на засадах накопичення коштів застрахованих осіб у Накопичувальному фонді та здійснення фінансування витрат на оплату договорів страхування довічних пенсій та одноразових виплат на умовах і в порядку, передбачених Законом.

Третій рівень - система недержавного пенсійного забезпечення (далі - система ІІІ рівня), що базується на засадах добровільної участі громадян, роботодавців та їх об’єднань у формуванні пенсійних накопичень з метою отримання громадянами пенсійних виплат на умовах і в порядку, передбачених законодавством про недержавне пенсійне забезпечення.

Проаналізуймо спільні й відмінні риси солідарної та обов’язкової накопичувальної пенсійних систем (табл. 1.1).

Таблиця 1.1

Спільні й відмінні риси солідарної та обов’язкової накопичувальної пенсійних систем

Закінчення табл.

*Мається на увазі виключно пенсія за віком. Пенсія по інвалідності та у зв’язку із втратою годувальника як специфічні види пенсій не аналізуються

У таблиці порівнюються риси наявної в Україні солідарної системи та найбільш типові риси обов’язкових накопичувальних систем (на основі аналізу світового досвіду).

За характером сплати і обсягами пенсійних внесків солідарна та обов’язкова накопичувальна системи не відрізняються між собою: в обох випадках внески є обов’язковими, а їх розмір визначається законодавством.

Проте обидві системи розрізняються за джерелами сплати внесків. На сьогодні внески до солідарної системи здійснюються і за рахунок нарахувань на заробітну плату, і за рахунок відрахувань із неї. Іншими словами, джерелом надходжень до солідарної системи є кошти і підприємства-роботодавця, і працівника. Натомість відповідно до найбільш поширеної світової практики джерелом внесків до накопичувальної системи є виключно кошти працівника. Забігаючи наперед, зазначимо, що концепція запровадження обов’язкової накопичувальної системи в Україні передбачає чітке розмежування джерел пенсійних внесків: солідарна система наповнюється коштами роботодавця, тоді як обов’язкова накопичувальна - коштами працівника.

Кінцевим одержувачем внесків до солідарної системи є Пенсійний фонд України, який відповідно до законодавства має статус самоврядної неприбуткової організації. Стосовно обов’язкової накопичувальної системи міжнародна практика значно різниться. У низці країн Накопичувальний фонд існує в однині, маючи при цьому статус державної установи. У певних країнах обов’язкова накопичувальна система функціонує за участю кількох недержавних спеціалізованих фінансових установ. Крім того, є кілька проміжних варіантів, коли Накопичувальний пенсійний фонд функціонує поруч із кількома недержавними.

За характером обліку пенсійних внесків солідарна й накопичувальна системи кардинально відрізняються. У солідарній системі хоча й може вестись персоніфікований облік пенсійних внесків, але розмір майбутньої пенсії не надто залежить від суми внесків. Принаймні цей зв’язок не є таким тісним, як у накопичувальних системах. Можна стверджувати, що зберігання коштів у солідарній системі має умовно-колективний характер.

Натомість у накопичувальних системах застосовується виключно індивідуальний (персоніфікований) облік пенсійних коштів. При цьому існує 100-відсотковий зв’язок між обсягом накопичень і розміром майбутньої пенсії (якщо не брати до уваги результати інвестування).

Характер обліку внесків в обох системах безпосередньо пов’язаний із можливістю інвестування пенсійних накопичень. Ідеологія солідарної системи взагалі не передбачає інвестування як такого. Відповідно до найкращої світової практики, якщо обсяги внесків починають стабільно перевищувати обсяги пенсійних виплат (що буває украй рідко), приймається рішення або щодо підвищення останніх, або щодо зменшення обсягів пенсійних внесків.

Натомість будь-яка накопичувальна система неодмінно передбачає інвестування пенсійних активів. Зазвичай виокремлюють дві основні цілі такого інвестування: захист пенсійних накопичень від інфляції та формування «довгого» й «дешевого» національного інвестиційного ресурсу для потреб фінансової системи й економіки взагалі.

Цілком логічно, що в контексті інвестування пенсійні системи відрізняються можливістю отримання інвестиційного доходу. За відсутності інвестування солідарна система не передбачає інвестиційного доходу, тоді як для накопичувальної його наявність вважається цілком природною.

Зрозуміло, що розмір такого доходу може й повинен відрізнятися, оскільки залежить від низки об’єктивних і суб’єктивних чинників (стан національної економіки й економік зарубіжних країн, ризиковість інвестиційної політики, кваліфікація менеджменту тощо). Оскільки є імовірність отримання негативного інвестиційного доходу (зменшення суми пенсійних накопичень), постає проблема гарантування їх збереження, яку окремо розглянуто у п. 4.2.

За характером пенсійних виплат солідарна система передбачає виплату довічної пенсії.

В обов’язковій накопичувальній системі громадянин зазвичай має право на отримання довічної пенсії або одноразової виплати за рахунок коштів з його накопичувального пенсійного рахунка. До того ж довічна пенсія відповідно до поширеної практики може мати три форми: довічна пенсія із встановленим періодом, довічна обумовлена пенсія та довічна пенсія подружжя.

У контексті оподаткування пенсійних виплат отримання пенсій із солідарної системи не включається до розрахунку загального місячного (річного) оподаткованого доходу. Натомість пенсійні виплати, що здійснюються громадянам із накопичувальної системи пенсійного страхування, підлягають оподаткуванню відповідно до законів України про оподаткування.

Насамкінець, можливість успадкування пенсійних накопичень із солідарної системи відсутня, тоді як грошові кошти з обов’язкової накопичувальної системи підлягають успадкуванню.

Соціальна сутність пенсійної системи полягає у створенні системи захисту працюючих громадян і членів сімей, що знаходяться на їх утриманні, від втрати трудового доходу при настанні непрацездатності внаслідок старості, інвалідності, втрати годувальника та за вислугу років, а також непрацездатних громадян (соціальні пенсії).

Економічна сутність пенсійної системи є дещо складнішою. Певна частина дослідників вважає, що пенсійні внески за своєю економічною суттю мають податкову природу, оскільки мають усі ознаки платежів податкового типу. Найбільш характерним прибічником такого підходу є Т. В. Муравлева [96, с. 9]. З-поміж вітчизняних дослідників економічну природу внесків на державне пенсійне страхування найбільш повно розкрила І. В. Педь [113, с. 19-21], яка вважає, що з юридичної позиції соціальні збори (у т. ч. внески на державне пенсійне страхування - прим. автора) не є складником податкової системи України. Однак, виходячи з їх економіко-правового змісту, соціальні збори повинні визнаватися платежами податкового характеру, оскільки мають усі основні ознаки податку - обов’язковість, законодавчу закріпленість, примусовий і некаральний характер. Відмінність соціальних зборів від податків є такими ж, як і у випадку з податковими зборами. По-перше, соціальні збори мають цільове призначення. По-друге, їм бракує індивідуальної безоплатності.

Але разом з тим податкові й соціальні збори мають також і низку відмінностей. По-перше, внески на державне пенсійне страхування спрямовуються не до бюджету, а до Пенсійного фонду України, який має статус позабюджетного цільового фонду. Крім того, ці внески мають цільове призначення - створення джерела фінансування заходу соціального забезпечення громадян. І. В. Педь визначає економічну природу пенсійної системи, що фінансується за рахунок страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування «поєднанням певного виду податку з певною програмою державних трансфертних платежів соціального характеру» [113, с. 20].

Але є і третій погляд, апологети якого наводять такі аргументи [59].

1. Страховий внесок на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування (далі - пенсійний внесок) - це усуспільнена частина вартості робочої сили, що відчужується економічно активними працездатними членами суспільства на користь непрацездатних. Із певним припущенням можна розглядати пенсійні внески як відкладену, зарезервовану на випадок непрацездатності частину заробітної плати, що належить працівникові, тоді як податок є усуспільненою часткою доданого продукту, що ніяк не стосується трудовитрат.

2. Пенсійний внесок є оплатним платежем, який передбачає еквівалентність (співвідносність) сплачених за робітника грошових коштів розміру пенсії, на яку він набуває права при виникненні відповідних підстав (наприклад, досягнення пенсійного віку). Особа, не охоплена пенсійним забезпеченням, у загальному випадку не набуває права на отримання пенсійних виплат (або такі виплати жодним чином не пов’язані із сумою пенсійних внесків, наприклад соціальна пенсія).

Податки, навпаки, жодним чином прямо не пов’язані з правом на будь-які виплати в майбутньому. Якщо виплати гарантовано законом, то право на них виникає незалежно від того, сплачував одержувач пенсійні внески чи ні. Тим паче розмір виплат абсолютно не пов’язаний із сумою сплачених внесків.

3. Пенсійне забезпечення, виникнення права на яке обумовлено сплатою страхових внесків, надається не за будь-яких життєвих обставин, що потребують соціальної підтримки, а лише в окремо зазначених у законодавстві випадках. У системі обов’язкового пенсійного страхування беруть участь тільки платники пенсійних внесків, тобто громадяни, які офіційно працевлаштовані, отримують офіційну заробітну плату і страхуються від трьох найбільш розповсюджених випадків утрати заробітку - старість, інвалідність, утрата годувальника.

Натомість податок і соціальні виплати, здійснювані за рахунок податкових надходжень, жодним чином не пов’язані один з одним. Підставою для таких виплат є інші випадки, не обумовлені втратою заробітку.

4. Пенсійний внесок і податок мають принципово різні завдання, що безпосередньо відбивається на визначенні їх розміру. Розмір пенсійного внеску відповідно до чинного законодавства має визначатися актуарно, виходячи з кількості платників, кількості пенсіонерів, середньої заробітної плати й середнього розміру пенсії. Таким чином розмір пенсійного внеску має співвідноситися з розміром пенсії. Остання є компенсацією втраченого заробітку, тому соціально допустимий рівень пенсійного забезпечення визначається співвідношенням розміру пенсії та заробітної плати (т. з. коефіцієнт заміщення). Тому зміна тарифу страхових внесків і бази її стягнення має бути прямо пов’язана зі зміною рівня заробітної плати в країні. Якщо остання зростає, а база стягнення пенсійних внесків залишається незмінною, то розмір пенсії обов’язково має зростати. У випадку з податками такого взаємного зв’язку та взаємозалежності не існує. Тому ставка податку й база оподаткування можуть змінюватися внаслідок значної кількості чинників залежно від економічної політики, здійснюваної державою.

5. Пенсійний внесок не має бути диференційованим відносно категорій робітників з різним рівнем заробітної плати або за будь-якою професійною ознакою. (Наявні в Україні винятки не відповідають найкращій світовій практиці, тому вже протягом тривалого часу продовжуються дискусії щодо їх скасування. Прикладом може бути відміна пільги зі сплати пенсійних внесків для виробників сільгосппродукції).

Іншими словами, для пенсійного внеску неприпустимо встановлювати прогресивну або регресивну шкалу сплати або пільги, оскільки це прямо порушує принцип рівності прав застрахованих осіб і відбивається при «недоборі» або «переборі» прав на пенсійне забезпечення відносно інших робітників.

Крім того, ризик втрати заробітку, який, власне, і страхується в пенсійній системі, не може бути різним (меншим або більшим) для різних частин заробітної плати. Тобто ступінь ризику жодним чином не залежить від розміру заробітку, який отримує працівник.

Натомість при встановленні податків досить поширеною є практика диференціації податкових ставок, введення прогресивних або регресивних шкал визначення бази оподаткування, а також встановлення податкових пільг і преференцій для окремих категорій платників. Така практика має місце та є допустимою, оскільки не впливає на обсяг прав, що набуваються громадянами.

У пенсійному забезпеченні пільги окремим категоріям можуть бути реалізовані виключно за рахунок утиску інших категорій застрахованих осіб або компенсовані з бюджетних джерел.

6. Пенсійні внески й податки потребують різного адміністрування. Це також пов’язано з тим, що пенсійний внесок має відшкодувальний характер, а податок не передбачає відшкодування. Принципові відмінності в адмініструванні обумовлюють необхідність персоніфікованого обліку сум пенсійних внесків, здійснюваних протягом усього періоду трудової діяльності.

Адміністрування пенсійних внесків та адміністрування обліку пенсійних прав відповідно до кращої світової практики є єдиною функцією, яку неможливо розділити. У більшості країн адміністрування цих двох функцій об’єднується в руках пенсійного фонду. Якщо таких фондів кілька, то адмініструванням займається зазвичай найбільш потужний з них в інфраструктурному відношенні.

У результаті автори [59] доходять висновку, що з урахуванням наведених відмінностей буде помилковим ототожнювати пенсійні внески зі звичайними податковими платежами, розглядаючи те й інше як єдиний «податковий тягар». Пенсійні внески - це пенсійні права робітників, виражені у грошовій формі. Скільки роботодавець і робітник сплатять у пенсійний фонд, стільки й матиме коштів робітник у старості.

Отже, наукова спільнота пропонує таку класифікацію економічної природи пенсійних внесків:

• податкова природа;

• природа, відмінна від податкової;

• поєднання податкової та неподаткової природи (зважаючи на те, що пенсійні внески мають формальні ознаки податків і є платежем соціального характеру).

На перший погляд, питання економічної природи пенсійних внесків є своєрідною науковою абстракцією, яка не має жодного практичного значення. Але не погодимося із цією тезою на таких підставах:

• від правильної ідентифікації економічної природи будь-якого явища залежать підходи, правила й механізми його використання на користь суспільства. У процесі трансформації вітчизняної пенсійної системи побудова нової структури має бути науково обґрунтованою, тобто такою, що враховує усі слабкі й сильні сторони сучасних суспільних відносин;

• розуміння економічної природи пенсійних внесків здатне вивести дискусію щодо їх розміру на принципово новий рівень, забезпечивши практичним крокам сприйняття і підтримку суспільства, що, на думку автора, є запорукою та неодмінною умовою успішності будь-якої реформи.

Більш детальне визначення економічної природи пенсійної системи потребує аналізу її побудови, яка своєю чергою базується на особливостях її функціонування.

На думку автора, функціонування накопичувальної складової пенсійної системи докорінно відрізняється від функціонування солідарної. Однак і зсередини передбачувана накопичувальна конструкція неоднорідна, оскільки є низка відмінностей, що мають принциповий характер (табл. 1.2).

Якщо внески у солідарну та обов’язкову накопичувальні системи за ознакою «обов’язковість сплати» за певних припущень можна трактувати як податок (хоча вони надходять не до бюджету), то внески до добровільної накопичувальної системи жодним чином не підпадають під цю категорію.

Особливості функціонування складових пенсійної системи

Таблиця 1.2

Платники внеску до обов’язкових систем зобов’язані сплачувати їх у порядку й розмірах, визначених законом. Для добровільної накопичувальної системи законодавча закріпленість відсутня.

Нецільовий характер внесків до солідарної системи слід вважати умовно відсутнім, оскільки платник знає, що вони спрямовуватимуться на виплату пенсій, а не, наприклад, на медицину чи освіту. Внески в накопичувальну систему слід вважати такими, що мають цільовий характер.

Не можна категорично стверджувати, що зобов’язання щодо сплати внеску до солідарної системи мають повністю односторонній характер - скоріше, характер відстроченого відшкодування. Але у випадку з податком має ітися про еквівалентне відшкодування. У випадку з пенсійними внесками до солідарної системи еквівалентність є досить дискусійною, тоді як щодо внесків до накопичувальних складових еквівалентність має місце.

Отже, внески до солідарної системи найбільше підпадають під формальні ознаки податку. Частково ця теза справедлива для обов’язкової накопичувальної системи та лише незначною мірою - для добровільної накопичувальної.

Насамкінець зазначимо, що справедливість віднесення чи невідне- сення пенсійних внесків до податків має переважно теоретичний характер. Незважаючи на наявність певних відмінностей у їх правовій природі, з позицій платника внески в солідарну систему можна вважати платежами податкового характеру; внески до обов’язкової накопичувальної системи є поєднанням платежу податкового характеру з відкладеним трансфертним платежем соціального характеру; внески до добровільної накопичувальної системи є відкладеним трансфертним платежем соціального характеру.

1.2.