Введение

Актуальность диссертационного исследования связана с современным этапом стабилизации российской государственности и формирования граж­данского общества. Развитие гражданского самоуправления - имманентная перспектива России в процессе социализации государства.

Президент Российской Федерации В.В.Путин в своих выступлениях постоянно отмечает, что корни многих неудач - в неразвитости гражданского общества и в неумении власти в центре и на местах говорить с ним и сотруд­ничать. В России построен лишь каркас гражданского общества и требуется, чтобы оно стало полноценным партнером государства. Необходимость ис­следования проблем реального состояния взаимодействия государства с ор­ганами местного самоуправления как с институтом гражданского общества

продиктована постоянно идущим поиском политического и гражданского со­гласия, новых возможностей преодоления кризиса в отношениях между го­сударством и обществом, формирования более эффективного механизма взаимодействия властных и государственных структур.

Особое значение для науки и практики имеет осмысление регионально­го опыта. В современных условиях, когда происходит перераспределение властных полномочий по линии центр - округ - регион, исследование прак­тики взаимодействия региональных органов власти со структурами граждан­ского общества, непосредственно связанными с реальными системами жиз­необеспечения человека, является необходимым.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема развития местного самоуправления как института гражданского общества является не­большой частью общей проблемы гражданского общества. Еще в античности складываются представления о гражданстве, возникает понятие общества как совокупности граждан, хотя без четкого разграничения понятий государства и общества. Вплоть до XVIII века понятия общества и государства совпада­ли. Разграничение понятий общества и государства осуществили Н. Макиа­велли, Ж. Боден, Т.Гоббс, Б.Спиноза, Дж. Локк и др. Г.Гегель считал, что гражданское общество реализуется главным образом через взаимодействие его с правовыми учреждениями, представляющими собой средство обеспе­чения лиц и собственности, и через внешний порядок, служащий для охраны их интересов. Иным образом проблема «гражданское общество и государст­во» раскрывается в работах Т.Пейна, а также в программном документе Ве­ликой французской революции «Декларации прав человека и гражданина». А. де Токвилль, Дж. С. Милль были убеждены, что разделение между госу­дарством и гражданским обществом является постоянной характеристикой подлинно демократической, социальной и политической системы. У К. Мар­кса и Ф. Энгельса гражданское общество выглядит как общественная органи­зация, развивающаяся непосредственно из производства и обмена, как сово-

купность экономических и производственных отношений. Маркс выдвинул идею о том, что гражданскому обществу как обществу неполитическому че­рез выборы, участие в законодательной власти следует достигнуть политиче­ского бытия, превратиться в политическое общество и тем самым преодолеть отрыв от государства.

В российской общественно-политической науке исследовались отдель­ные элементы гражданского общества. Так, в проектах государственного деятеля М.М.Сперанского уделяется внимание принципу разделения властей и расширению практики самоуправления. Последняя проблема разрабатыва­лась также В.П.Безобразовым, А.И.Васильчиковым, Б.Б. Веселовским, П.П. Гронским. Развитию предпринимательства и формированию среднего класса производителей посвящены труды П.А. Столыпина. Революционеры- демократы А.И.Герцен и Н.Г. Чернышевский отстаивали идею установления в России демократического порядка. Разработка М.А.Бакуниным и П.А.Кропоткиным идеи федерации мелких автономных ассоциаций свобод­ных производителей, создания тысяч точек соприкосновения между людьми по поводу общих дел имеет прямое отношение к гражданскому обществу. Проблеме прав человека и гражданина отводится большое место в работах С.Н.Булгакова, Б.Н.Чичерина, других отечественных мыслителей дореволю­ционного периода.

Среди современных зарубежных авторов, анализирующих проблемы гражданского общества можно назвать работы А. Арато, Э.Аршамбо, А.Боднара, Дж. Бумендила, Э. Геллнера, Р. Дарендорфа, В. Детлинга, Д.Кола, Р. Патнэма, А. Селигмана, Ю. Хабермаса, Ф. Шмиттера, Т.Янсона и других. Майкл Уолцер предложил идею, что гражданское общество не является пер­вичным условием возможности свободы, хотя и необходимо для ее осущест­

вления. Он обратил внимание на то, что либерализм недооценивает опасно­сти для гражданского общества, исходящие от экономической власти, поэто­му господство бизнеса должно быть ограничено субсидиарным государст­вом. Однако, отдавая должное теориям западных ученых, необходимо учи­тывать, что использовать результаты их исследований следует крайне осто­рожно.

Следует выделить труды современных отечественных ученых, посвя­щенные осмыслению пути гражданского общества, проблем его формирова­ния и влияния на демократизацию российского общества: М.Н.Афанасьева, В.А.Васильева, Г.Г. Водолазова, А.Г.Володина, К.С.Гаджиева, А.А.Галкина, А.П.Кочеткова, С.П. Перегудова и других. Синтезируя достижения совре­менной науки, Н. И. Матузов называет следующие наиболее общие идеи и принципы, лежащие в основе любого гражданского общества: 1) экономиче­ская свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения; 2) безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина; 3) легитимность и демократический характер власти; 4) равенство всех пе­ред законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности;

5) правовое государство, основанное на принципе разделения и взаимодейст­вия властей; 6) политический и идеологический плюрализм, наличие легаль­ной оппозиции; 7) свобода слова, печати, независимость средств массовой информации; 8) невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность; 9) классовый мир, партнерство и национальное согласие; 10) эффективная социальная политика, обеспечи­вающая достойный уровень жизни людей.

Проблемы теории государства и теории гражданского общества, их ин- ституциализации и взаимодействия нашли отражение в работах В.А.Варывдина, З.М.Зотовой, М.В.Ильина, И.К.Калинина, Б.И.Коваль, В.С.Комаровского, И.Б.Левина, В.О.Рукавишникова, А.И.Соловьева, А.К.Уледова, К.Г.Холодковского, В.Г.Хороса и других исследователей.

Проблемы местного самоуправления получили свое отражение в обще­теоретических и прикладных работах по вопросам истории и теории государ­ства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государст­венного управления, местного самоуправления, муниципального права. Классическими являются труды Ф.Веклера, П.Кармайкла, Ф.Дарендорфа, А.де Токвиля. Среди современных отечественных авторов можно назвать труды С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева. Л.А.Велихова, Н.В. Витрука, И.В.Выдрина, А.Г.Гладышева, Ю. А. Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.А.Замотаева, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Ю.М.Козлова, Е.И.Колюшина, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, М.И.Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, В.С. Ос­новина, В.А. Пертцика, А.И. Попова, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В. А. Ржевского, Н.Г. Салищевой, А.Я. Сливы, Н.С.Тимофеева, Ю.А.Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и др.

Следует выделить работы Н.А.Емельянова по вопросам политической со­ставляющей местного самоуправления. Проблемами взаимосвязи местного са­моуправления и местного хозяйства занимаются Т.Т.Авдеева, А.М.Бабич. Н.С.Бондарь, А.Г.Воронин, М.Глазырин, Н.А.Емельянов, В.Г.Игнатов, В.К.Королев, В.А.Лапин, О.Ю.Мамедов, В.И. Патрушев, А.Н.Широков и др.

Государственному управлению и местному самоуправлению посвящен цикл работ В.Г.Игнатова. Труды В.И.Бутова, Т.В.Игнатовой, В.А.Сологуба, В.В.Рудого, Г.П. Солодкова, А.В., Понеделкова, А.М Старостина, Ю.М Пру­сакова содержат оценки возможностей развития гражданских инициатив и предпринимательства для этой сферы.

Гражданско-общественный политический аспект местного самоуправ­ления находится далеко не в центре внимания исследователей, как в России, так и за рубежом. Большинство работ российских специалистов концентри­руется на проблемах муниципального права, управления муниципальным хо­зяйством, муниципального управления. Несмотря на появление комплексных работ, политический анализ местного самоуправления в контексте граждан­ского общества в современной России еще не стал в центре исследователь­ской повестки дня. Отечественные ученые считают, что местное самоуправ­ление не может утвердиться в России из-за "неправильной" политической культуры населения, а последняя, в свою очередь, не может укорениться при слабости местного самоуправления. Для сторонников правового подхода - специалистов по муниципальному праву - главной причиной проблем муни­ципальных реформ в России остается несовершенство законов и неэффек­тивность механизма их реализации. Проблема взаимоотношений органов власти и институтов гражданского общества современной России еще не по­лучила в политической науке всестороннего освещения, что связано главным образом с состоянием практики решения проблемы на современном этапе.

Главная идея, кочующая из работы в работу, - это абстрактное признание ме­стного самоуправления «институтом», «фундаментом», «основой» и т.п. для развития гражданского общества, при этом не раскрывается конкретное со­держание этой обусловленности в современных условиях развития россий­ского социума.

Вне поля зрения исследователей оказались данные процессы на регио­нальном уровне. Поэтому представляется необходимым более глубокое изу­чение и обобщение имеющегося теоретического материала. Недостаточная изученность реального процесса становления системы и механизмов взаимо­действия региональных органов власти и структур гражданского общества снижает эффективность их деятельности и сдерживает процесс демократиза­ции российского общества.

В рамках развития гражданского общества одну из ведущих ролей иг­рает местное самоуправление. По уровню развитости структур местного са­моуправления в государстве можно судить о развитости гражданского обще­ства. В документе «Основные положения государственной политики в облас­ти развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержден­ном указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., говорится, что местное са­моуправление является одновременно и «механизмом формирования граж­данского общества и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия». В связи с реформой, направленной на укрепление вертикали исполнительной ветви власти в Российской Федерации, возникает озабоченность обществен­ности - не отразится ли это сдерживающим образом на развитии местного самоуправления. Роль гражданского общества в процессе строительства со­временного демократического государства не менее велика, чем роль госу­дарственных органов.

Целью данного исследования является выявление особенностей ме­стного самоуправления как механизма формирования гражданского общества в контексте формирования вертикали исполнительной власти. В соответст­вии с поставленной целью в данной работе решаются следующие основные исследовательские задачи:

!.Изучение процесса становления муниципального самоуправления в системе политических отношений в Российской Федерации как основы отно­сительной самостоятельности муниципальной демократии.

2.Осмысление становления нового муниципального управления как культуроформирующего социального института.

3. Анализ основных тенденций развития и механизмов функциониро­вания муниципальной системы в регионах России (на примере г. Ростова-на- Дону).

4. Исследовать влияние реформы политико-административного управ­ления на характер новых взаимоотношений органов государственной власти и перспектив институтов гражданского общества.

5. Выявить причины, блокирующие развитие самоуправления как ме­ханизма гражданского общества в Российской Федерации.

Объектом данного исследования является процесс развития взаимо­отношений органов государственной власти и институтов гражданского об­щества.

Предметом исследования являются формы и механизмы включения органов местного самоуправления в систему государственной власти в кон­тексте реализации задачи развития институтов гражданского общества.

Рабочая гипотеза. Главной характеристикой развития российского ме­стного самоуправления как института гражданского общества является ее амбивалентность, которая заключается в том, что по отношению к государст­ву местное самоуправление как институт гражданского общества является одновременно объектом и субъектом управления, оно подвергается воздейст-

вию со стороны государства, регулирующего систему отношений между людьми для реализации их общего интереса, и, в свою очередь, гражданское общество само воздействует на государство, исходя из особых и общих инте­ресов составляющих его людей и социальных общностей. Государственная власть на региональном и местном уровнях в своей реальной политике не осуществляет в полном объеме и системным образом развития местного са­моуправления как института гражданского общества. В России сложились определенные реальные предпосылки к развитию самоуправления как меха­низма гражданского общества, через него- повышению влияния на общест­венно-политический процесс различных структурно-функциональных эле­ментов, прежде всего, политических партий, органов территориального об­щественного самоуправления, общественных объединений и ассоциаций.

Методологическая, теоретическая основы исследования. Работа ба­зируется на методах исторического анализа, структурно-функционального анализа, коммуникативного исследования политики, сравнительного метода. Использование автором социологического метода (опрос экспертов) позво­лило установить связи и выявить отношения, которые складываются между органами государственной власти и местным самоуправлением.

Теоретической базой исследования являются достижения мировой об­щественной мысли, научные труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам развития государства и гражданского общества, проблемам демо­кратии. Принципиально важно положение о том, что гражданскому общест­ву имманентно свойственны готовность значительной части граждан к ак­тивной самоорганизации с целью воздействия на социальную жизнь, а также наличие посреднических групп, которые это воздействие оказывают.

Другим важным для данной работы положением является известное понятие: местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность реше­ние населением непосредственно и через органы местного самоуправления

вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исто­рических и иных местных традиций. Механизм самоуправления представляет собой, как известно, совокупность закономерностей, принципов, форм и ме­тодов активного участия граждан в решении государственных и обществен­ных дел, эффективного согласования интересов многообразных социальных групп общества. Местное самоуправление можно рассматривать как особую форму инициативной, самостоятельной общественной деятельности граждан, направленной на решение важных вопросов жизнедеятельности населения, развитие ее социальной активности, поддержку социальных инициатив. Не­обходимое условие этого процесса - личная активность каждого гражданина, его ощущение сопричастности ко всему происходящему вокруг.

Особое значение для работы имеет обоснование необходимости раз­граничения уровней принятия решений в соответствии с принципом субси­диарности, касающихся распределения ответственности между различными уровнями власти, в том числе в Европейской хартии о местном самоуправле­нии, ратифицированной Россией.

Эмпирическая база исследования представлена Конституцией РФ, законами РФ и субъектов РФ, нормативно-справочными и распорядительны­ми документами государственных, федеральных и региональных органов власти, аналитическими разработками, материалами текущих архивов, пуб­ликациями в центральной и местной печати, статистическими данными, ре­зультатами экспертных и социологических опросов, нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления, программами и уставами полити­ческих партий и общественных организаций, материалами научных семина­ров и конференций. Большое значение имел эмпирический материал, почерп­нутый из выступлений политических деятелей, материалов печати, сайтов Ин­тернета.

Одним из важных источников анализа явилось изучение деятельности органов государственной власти, системы местного самоуправления, комите­

тов территориального общественного самоуправления, участковых избира­тельных комиссий в процессе избрания мэра города Ростова-на-Дону.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней рассмотрен ма­лоизученный и дискуссионный аспект функционирования местного само­управления как механизма формирования гражданского общества, предло­жены способы оптимизации этого направления деятельности, которое созда­ет возможность повышения эффективности местного самоуправления как формы народовластия. В частности:

- впервые специально анализируется роль местного самоуправления в механизме формирования гражданского общества и элемента государствен­ной власти. Выявляется, что на практике в современном российском государ­стве в результате государственного регулирования местного самоуправления происходит процесс прорастания государства в систему формирующегося гражданского общества: государственные полномочия не передаются, а транслируются под контролем власти на самый низший уровень управления, который действует в форме самоуправления народа;

- в работе освещаются проблемы взаимоотношений органов государст­венной власти и местного самоуправления, которые приводят к непонима­нию и конфликтным взаимоотношениям, показывается, что отсутствие каче­ственного законодательства в области территориального общественного са­моуправления тормозит его развитие, органы местной власти видят в TOCax конкурентов в плане исполнения властных полномочий и препятствуют им в решении вопросов местного значения. Власть также манипулирует общест­венным самоуправлением, использует его в своих интересах в период изби­рательных кампаний, при решении острых экономических проблем, привати­зации и т.п.;

- подчеркивается, что основным элементом механизма взаимоотноше­ний органов государственной власти с институтами гражданского общества является социальное партнерство, основанное на чувстве ответственности

обеих сторон за солидарное решение проблемы; среди принципов взаимоот­ношений названы: знание и понимание целей и задач субъектов взаимоотно­шений, верховенство закона, соблюдение баланса государственного, регио­нального, муниципального, частного интересов различных государственных институтов, групп общественности и отдельных индивидов и другие.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Местное самоуправление является средой формирования граждан­ской инициативы, и поэтому объективно это стратегический, долгосрочный, инструментальный механизм развития гражданского общества в России. Хо­тя в современной России не развито гражданское общество в узком (запад­ном) понимании, складывается ситуация, когда между гражданскими объе­динениями и местным самоуправлением развивается отношение взаимообу­словленного партнерства, благодаря которому одно развивается в меру раз­вития другого.

2. В условиях России местное самоуправление перманентно амбива­лентно: оно - элемент государственной власти и оно - явление общественной жизни, что обусловило закономерную противоречивость всех российских муниципальных реформ. В условиях действия правовых норм о местном са­моуправлении 1990-гг. гражданское общество имело возможность разви­ваться в рамках ТОСов, однако на практике доминировала исполнительная вертикаль власти, которая проводила кадровую, экономическую и другую муниципальную политику без полного учета различных социально- политических интересов и инициатив гражданского населения.

3. Основываясь на исторических традициях и учитывая зарубежный опыт организации и функционирования местного самоуправления, была осуществлена реформа муниципального самоуправления в 2003 г., которая характеризуется совершенствованием возможностей реализации граждан­ской активности в рамках местных референдумов, выборов и других форм непосредственной демократии. Основные элементы Федерального Закона

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в комплексе с другими нормами в целом соответствуют между­народным стандартам, заложенным в Европейской хартии местного само­управления, хотя и прямо не раскрывают путей и критериев формирования гражданского общества. Самоуправление как механизм взаимодействия общества и власти включает в себя в качестве составляющей функцию фор­мирования гражданского общества. Этот процесс приобретает свое конкрет­ное содержание в соответствии со степенью активности граждан и групп граждан, некоммерческих организаций и местных отделений политических партий и других организаций.

Местное самоуправление - механизм осуществления представитель­ства интересов населения. Функции представительства интересов населения призваны выполнять избранные всеобщим голосованием органы местного самоуправления. Вариант организации местного самоуправления как меха­низма формирования гражданского общества, заложенный в федеральном за­конодательстве, не учитывает разнообразия регионального развития. Однако в рамках закона возможно практическое наполнение функций местного са­моуправления, формирование новых моделей гражданских инициатив. От­талкиваясь от эмпирики тех или иных регионов, возможно обоснование в бу­дущем новых подходов, которые неизбежно проявятся в политическом про­цессе и приведут к созданию новых законопроектов о местном самоуправле­нии.

4. Понятие «механизм формирования гражданского общества» приме­нительно к местному самоуправлению характеризует самоуправленческую систему, которая включает в себя государственно-управленческую и граж­данско-общественную составляющие, реализующиеся через специфические формы и направления муниципальной политики на основе предоставления соответствующих полномочий и компетенции наличия собственной компе­тенции в рамках четкого и жесткого разграничения уровней принятия реше-

ний. Статус современного местного самоуправления в качестве одного из ин­ститутов демократии определяет его как организационно обособленную форму осуществления народом своей власти. Как власть подзаконная, само­управление не подлежит самореформированию, но обладает автономией в пределах установленной сверху компетенции и может создавать территори­ально-общественные структуры, не входящие в систему государственной власти

5. Одной из эффективных составляющих механизма практической реа­лизации идеи социального партнерства может быть планирование социально- экономического развития на местном уровне, а также разработка и реализа­ция гражданами программ такого развития. Партнерами в этой работе долж­ны стать органы местного самоуправления, представители бизнеса и ассо­циаций предпринимателей, общественные организации, представляющие ин­тересы различных групп местного сообщества.

6. Взаимодействуя с различными общественными организациями, яв­ляющимися выразителями интересов социальных, национальных, культур­ных, демографических и прочих групп гражданского населения, органы ме­стного самоуправления осваивают гражданскую культуру, приемы коллек­тивной работы, всесторонне овладевают гражданско-общественной состав­ляющей самоуправления, и тем самым объективно становятся культурообра­зующим институтом. C другой стороны, реальное самоуправление может способствовать превращению пассивного населения в активных граждан, четко формулирующих свои интересы и умеющих, их отстаивать в его рам­ках. Самоуправленческая деятельность в принципе может дать возможность населению усвоить, что между собственной активной гражданской позицией и степенью решенности многих местных проблем существует непосредст­венная связь, а ставшее сегодня всеобщим требование наведения порядка в масштабах государства относится к каждому его гражданину.

7. Для взаимодействия между органами местного самоуправления и общественностью в ходе проведения реформ необходимо совершенствование на практике эффективных моделей совместного функционирования общест­венных организаций и местного самоуправления, включающих участие ак­тивных граждан в процессе принятия решений, общественный контроль за их исполнением через выборы, референдумы, сходы граждан, голосования по отзыву депутата, функционирование ТОСов, собрания и конференции граж­дан, опросы граждан, а также через советы муниципальных образований, хо­зяйственные общества и некоммерческие общественные советы, публичных слушание и экспертизы и др.

Теоретическая значимость исследования заключается в системати­зации взаимоотношений органов региональной государственной власти и ин­ститутов гражданского общества, в том, что анализируется и обобщается практическая составляющая этих взаимоотношений, выявляются причинно- следственные взаимосвязи между характером взаимоотношений институтов государственной власти и гражданского общества и процессом демократиза­ции в современной России.

Практическая значимость исследования. Материалы исследования, выводы и практические рекомендации могут быть использованы органами местной власти и управления в их работе; в преподавании курсов общей и прикладной политологии. Практическая значимость исследования заключа­ется в формулировке предложений по совершенствованию взаимоотношений органов государственной власти с местным самоуправлением и другими ин­ститутами гражданского общества.