§ 2. Понятие и цели организации управления


•• 1. Управление может рассматриваться с различных точек зрения — социально-экономической, политической и др. Административно-правовая организация управления представляет собой сердцевинный аспект организации исполнительной-власти, обеспеченной нормами административного права.
Административно-правовая организация управления (далее — организация управления) есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.
Элементами административной организации управления являются:
а) органы исполнительной власти;
б) другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти;
в) нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;
г) важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом;
д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.
Понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.
Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий


343
Глава 20. Основы административной организации управления
упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исключить в системе управления работу на "холостом" ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.
Организация управления должна учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности в РФ в условиях федеративного государственного устройства и системы местного самоуправления.
В настоящее время возникла крупная проблема учета особенностей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерности развития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только. Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения проблем, определяющих перспективы развития общества.
Управленческие структуры, находясь в зависимости от социально-экономической и политической систем, должны обладать способностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процессами. На такой подход должны быть запрограммированы все конструктивные элементы административной организации управления, его системы.
Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих современным. Современному характеру взаимоотношений между органами государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция "единой системы отраслевых министерств, ведомств", основанная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу "власть — подчинение". Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непосредственного распорядительства. Таким образом, единая система министерства, ведомства означала высокую степень социально-экономической, организационной, правовой централизации, обособленности и
12*

344       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межотраслевых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учреждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их администрации.
В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.
Оттеняя степень самостоятельности государственных предприятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ведение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, диктовать свои условия ее осуществления.
В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанными с замещением должностей руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финансированием определенных мероприятий, проводимых предприятиями. Назначение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усиленное управляющее воздействие государства на различные стороны его деятельности.
Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами фор-


345
Глава 20. Основы административной организации управления
мируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т. п.
Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяйствам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие органы осуществляют прямое управление1.
Между тем в последнее время усиливается тенденция ограничения самостоятельности и иных государственных предприятий.
Вольное обращение с государственным имуществом руководителей государственных предприятий побудило Правительство РФ пойти на некоторые ограничения, установив, что федеральное предприятие распоряжается закрепленным имуществом исключительно в соответствии с целевым назначением имущества, определенным при его передаче, либо уставом предприятия. Ему запрещено продавать закрепленное имущество, вносить это имущество в порядке оплаты уставного капитала других предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться имуществом без согласия Государственного комитета по управлению государственным имуществом2 или его территориального органа. При невыполнении указанных требований Министерство имущественных отношений РФ вправе изъять у предприятия такое имущество или реорганизовать в установленном порядке предприятие.
Для контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, относящегося к государственной собственности и закрепленного за федеральными предприятиями и федеральными государственными учреждениями, могут производиться документальные и фактические проверки (ревизии и инвентаризации), аудиторские проверки. Их могут назначать Министерство имущественных отношений, его территориальные органы и, по согласованию с ними, федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления3.
Гражданский кодекс РФ существенно ограничил права государственных и муниципальных предприятий в распоряжении имуществом, которое находится теперь не в их полном хозяйственном ведении, а в хозяйственном ведении, что означает лишение их права
1 См. постановление Правительства РФ от 6 сентября 1994 г. № 1138 "О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов, казенных фабрик, казенных хозяйств"; ст. 115, 296, 297 ГК РФ.
2 Ныне — Министерство имущественных отношений РФ.
3 См. постановление Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 6 "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности".

346       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество и ограничение распоряжения им.
Конструкция единых систем федеральных органов чаще всего теперь применяется в организации централизованного осуществления межотраслевых функций, имеющих свои периферийные органы, в управлении рядом централизованных отраслей административно-политического характера. Например, единые системы Госкомстата России, Госкомстандарта России, Государственного таможенного комитета РФ и др. При этом они формируются по тем предметам, которые отнесены лишь к федеральному ведению.
Иначе, чем в экономике, обстоит дело в административно-политической сфере. Строго централизованное управление ее отдельными отраслями является их естественным состоянием (оборона, государственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление определенными учреждениями и организациями, подведомственными Министерству внутренних дел РФ (внутренние войска и др.). Следовательно, конструкция единых систем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.
Лишается своей основы если не вообще, то в качестве определенного правила применение принципа двойного подчинения к статусу органов исполнительной власти субъектов РФ. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противоречит организационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов соответствующим федеральным органам.
Правда, Конституция РФ дает серьезные основания для полемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических оснований, а с другой, из этого еще не вытекает жестокое организационное "сцепление" органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. Единство системы исполнительной власти может достигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.
Содержание, организации управления включает решение различных вопросов. Изначально необходимо определить: принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагивает интересы субъектов РФ и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними.


347
Глава 20. Основы административной организации управления
Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по вопросам административной организации управления, Нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.
Важное значение имеют правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления, отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.
Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящимися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).
Общее подчинение может иметь место как при наличии промежуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные промышленные предприятия находятся, как правило, в общем подчинении соответствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.
Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосредственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления, решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объекта управления и т. д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.
Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосредственными. Но они могут быть и через "голову" промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальниками и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими и т. п.
Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, начальнику станции в оперативном отношении подчиняются действующие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безо-


348       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
пасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразделениями и службами правоохранительных органов.
Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должностного лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда главных управлений Администрации Президента РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отношении — руководителю Администрации.
Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномочий совместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчиненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двойного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадлежит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двойного подчинения достаточно узка.
По общему правилу, он не фиксируется в нормативных актах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус органов на основе двойного подчинения прямо устанавливается такими актами. Так, в соответствии с Положением о Федеральной государственной службе занятости населения РФ1 органы службы занятости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответствующим органам исполнительной власти в пределах их компетенции.
Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам государ-


349
Глава 20. Основы административной организации управления
ственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно подчинена Президенту и Правительству РФ (министерства внутренних дел, обороны и др.). Например, контроль за деятельностью Министерства иностранных дел РФ осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Президентом и Правительством РФ1. Иногда соподчинение обусловливается, с одной стороны, специализацией управленческой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, не подведомственные Министерству образования РФ, подчиняются соответствующим министерствам, госкомитетам, а также и Министерству образования РФ по вопросам применения образовательных стандартов и др.
Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.
Важным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидностями могут являться департаменты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.
Правительством РФ принято специальное постановление от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти"2, направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих органов рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей численности работников этих органов. В соответствии с постановлением штатная численность департамента не может быть менее 35, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе департамента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамента и управления не могут входить менее 3 отделов.
Департаменты образуются на основании решений Правительства РФ в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могут создавать-

1 Российская газета. 1993. 29 июня (Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" данная служба ликвидирована, ее правопреемником стало Министерство труда и социального развития РФ).

1 Положение о Министерстве иностранных дел РФ от 14 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1033; 2001. № 11. Ст. 1006; № 23. Ст. 2329.
2 СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4450.              .      •  .        ''

350       Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой
ся в государственных комитетах РФ. Департаменты образуются в соответствии с установленными предельной численностью и годовым фондом оплаты труда работников центрального аппарата.
Департаменты предназначены для координации и регулирования крупного направления сферы экономической и (или) социально-экономической деятельности государства, отнесенной к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти; для решения проблем федерального или отраслевого значения, отличающихся высокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отраслевых связей. Именно эти критерии должны иметь определяющее значение при решении вопроса о создании департамента. При этом предполагается также высокий уровень его автономности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах центрального аппарата лишь федеральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространяется на департаменты органов исполнительной власти субъектов РФ).
В структуре органов, действующих в экономике, социально-культурной сфере, важное место занимают информационно-аналитические, прогнозирующие, технико-технологические функциональные подразделения.
По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их административно-правовой статус, утверждаются руководством этих органов. По действующим положениям, они утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата, а также смету расходов на его содержание; положения о его подразделениях; назначают на должность и освобождают от должности работников центрального аппарата; на уровне республик положения утверждаются в аналогичном порядке; в других субъектах РФ — по-разному: в ряде случаев — главами администраций, но иногда и органами управления администраций субъектов РФ.
Положения об органах управления администраций утверждаются главами администраций. Наиболее принципиальные моменты статуса этих органов регламентируются уставами субъектов РФ.
Как уже отмечалось (см. часть первую учебника), положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов исполнительной власти утверждаются Президентом или Правительством РФ.
Внутренняя организация структурных подразделений регламентируется органами, в составе которых они формируются и действуют. Иной порядок формирования и установления статуса действует в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Руководителям последних предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои тер-


351
Глава 20. Основы административной организации управления
риториальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и освобождать от должности их руководителей.
Между тем создание такого рода органов часто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. Например, органов Государственного таможенного комитета РФ — Таможенным кодексом Российской Федерации; органов Госстандарта России — Положением о нем и т. п. Утверждение положений о территориальных органах возложено на руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределяется Положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, а следовательно, органами, утвердившими такие положения. Например, в Положении о Госкомстате России устанавливается, что территориальные статистические органы осуществляют функции и права, предусмотренные указанным Положением применительно к конкретным условиям их деятельности. Председатель Госкомстата России, утверждая положения о территориальных статистических органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.
<< | >>
Источник: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М.. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М".2003. — 608 с.. 2003

Еще по теме § 2. Понятие и цели организации управления:

  1. Понятие социальной организации. Характеристики организации.Роль организации в социуме.Типология организаций. Формальные и неформальные организации.Структура организации, ее влияние на поведение индивидов. Функции организации.Иерархии в организации. Управление в организации.«Идеальный тип бюрократии» по М. Веберу.
  2. § 2. Понятие и цели государственного управления
  3. 1.1. Основные понятия: управление, организация, персонал, управление персоналом.
  4. Руководство, управление и применение военной организации государства Понятие и правовая природа военного управления
  5. Понятие организации как объекта управления
  6. Организация как объект управления. Особенности организации в органах Г и М управления.
  7. ЦЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ
  8. 3.2 Цели экономической организации
  9. Цели и ресурсы управления
  10. 2.2. Ключевые цели и задачи организации
  11. 52 Цели оценки персонала организации и методы их реализации
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Парламентское право России - Парламентское право России - Право собственности России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Социальное право России - Страховое право России - Трудовое право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -