§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Особое значение соблюдение законности имеет в сфере управления. Это обусловливается следующими важнейшими обстоятельствами.
Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.
Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина и т. п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контексте различных отраслей права.
При помощи правоприменительных актов оказывается организующее воздействие на объекты управления, оперативно решаются индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Поскольку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответствовать содержащимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правопри-
менительная деятельность субъектов управления должна осуществляться в соответствии с принципом законности.
В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, должностные лица и т. д.). С ними чаще всего и имеют дело граждане, различные организации.
От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей, во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.Поэтому органы исполнительной власти обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и подзаконных актов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины.
В-четвертых, органы управления осуществляют правотворчес-кую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни.
Издание нормативных актов органами управления базируется на принципе законности, то есть они .должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, предприятий, учреждений, организаций. Осуществление правотвор-ческой деятельности в рамках законности усиливает их гарантии.
В-пятых, органы управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения. Осуществляя административную юрисдикцию, они самостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правонарушителей, применяя меры государственного принуждения.
Предметом административной юрисдикции являются дела, связанные с административными и дисциплинарными правонарушениями, индивидуальными спорами. В процессе рассмотрения и разрешения такой категории дел органы управления, должностные лица налагают на нарушителей взыскания, добиваясь от них должного поведения. Несомненно, что юрисдикционная деятельность будет только тогда способствовать стабильности общественных отношений, их упорядоченности в сфере управления, когда она будет осуществляться строго в рамках требований закона.
Таким образом, законность охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми.
Она является объективным условием эффективности управления.Эффективность управления зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Она предполагает неуклонное исполнение законов, иных норматив-
308
309
Раздел VI. Административное право и законность в управлении
Глава 18. Законность в сфере управления
ных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения1.
Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности.
Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.
Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой — они находятся в неразрывной связи. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Законность является способом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следовательно, роль и задача законности состоят в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.
Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В свою очередь без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность.
В тесном единстве с законностью находится целесообразность, то есть соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними.
Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач.В связи со сказанным трудно согласиться с мнением о том, что исполнительная власть имеет возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, обладает правом действовать целесообразно в экстремальных ситуациях. Оно противоречит требованиям ст. 15 Конституции РФ, обязывающей всех субъектов права действовать в соответствии с законом.
1 Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1985.
С. 252.
Целесообразность только тогда может приносить пользу гражданам, обществу, государству, когда она не противоречит законности. Целесообразность возможна и допустима только в рамках законности. И с этих позиций можно говорить о единстве законности и целесообразности.
С расширением в последние годы самостоятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, с появлением все большего числа дозволительных правовых норм целесообразность в деятельности субъектов управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие.