Меры по профилактике коррупции в районных судах, предусмотренные Федеральным законом «О противодействии коррупции».

На современном этапе развития государства и общества успех противодействия коррупции, по большей части, обусловлен эффективным применением мер профилактики. Федеральный закон «О противодействии коррупции» закрепляет основные меры по профилактике коррупции, которые могут иметь реальное применение в работе районного суда, а именно следующие.

!.Формирование нетерпимости к коррупционному поведению в районном суде.

В настоящее время профилактика коррупции существенно осложняется низкой правовой культурой служащих и граждан, существованием в обществе стереотипов двойных стандартов (люди поддерживая публичные обличения в коррупции, сами активно пользуются «услугами» коррупционеров для решения собственных проблем), а также широко распространенным и глубоко укоренившимся правовым нигилизмом, что, в свою очередь, во многом связано с отсутствием в стране системы правового просвещения и воспитания. Просвещение и воспитание должны включать весьма значительный антикоррупционный компонент и играть заметную роль в профилактике коррупции, выявлении и устранении ее причин, недопущении формирования мотивации коррупционного поведения, преодолении терпимого отношения к коррупции.

А.П. Фоков справедливо замечает, что решение основополагающих проблем судебной реформы, направленной на становление и укрепление судебной власти, обеспечение независимого и компетентного правосудия неизменно связано с личностью судьи^[102].

Даже идеально сконструированная судебная система и сбалансированные процессуально-процедурные нормы сами по себе не могут гарантировать качественное и беспристрастное правосудие. Тем более если судьи не заинтересованы в его качественном отправлении ввиду низкого уровня профессионализма или низких нравственных устоев^[103].

В этой связи, проводимая в России судебная реформа заставляет обратить внимание на такое необходимое условие ее успешного осуществления, как формирование правосознания судейского корпуса, соответствующего назначению и духу этой реформы.

Формированию нетерпимости к коррупционному поведению в районном суде, безусловно, способствует следование положениям Кодекса судейской этики - документа, определяющего правила поведения судьи при исполнении им своих полномочий и во внеслужебных отношениях.

Положения Кодекса устанавливают, что судье надлежит соответствовать высоким стандартам нравственности и морали, быть честным, при любых обстоятельствах сохранять личное достоинство, дорожить своей честью, избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти и причинить ущерб репутации судьи. Судье не следует заниматься теми видами внесудебной деятельности и принимать участие в мероприятиях, которые могут повлиять на надлежащее исполнение судьей своих служебных полномочий, неблагоприятным образом влияют на независимость и беспристрастность судьи, приводят к частым заявлениям об отводе или самоотводе судьи либо не соответствуют ограничениям, установленным Законом о статусе судей^[106]. Следование Кодексу судейской этики должно осуществляться по внутреннему убеждению судьи, должно способствовать повышению уровня доверия к судам, уверенности общества в компетентности, независимости, беспристрастности и справедливости правосудия.

В свою очередь, к работникам аппарата районного суда применяются положения Типового кодекса этики и служебного поведения гражданских служащих федеральных судов общей юрисдикции, утвержденного Приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 26.04.2011 № 79.

Формирование нетерпимости к коррупционному поведению у работников аппарата районного суда реализуется также посредством антикоррупционного образования. К числу мероприятий в данной сфере следует отнести проведение учебных занятий антикоррупционной тематики, ознакомление с изменениями законодательства в области профилактики коррупции. Представляется, что систематическое осуществление указанных мероприятий позволит решить задачи формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры гражданских служащих аппарата районного суда.

2. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов проводится в целях выявления и последующего устранения коррупциогенных факторов. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления

120

коррупции^[108].

А.В. Кудашкин отмечает, что устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение законности, единства правового пространства. Коррупциогенная норма порождает или может породить коррупционные правонарушения. Такая норма не соответствует целям и задачам правового регулирования, поскольку обычная правовая норма направлена на регулирование наиболее важных общественных отношений, на эффективное воздействие на них путем применения предусмотренных законом мер принуждения, рассчитанное на неоднократную реализацию^[109] . Коррупциогенная норма, формально

имеющая такое же функциональное назначение правовой нормы, на практике снижает эффективность воздействия на общественные отношения.

Как указывает Т.Я. Хабриева, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности^[110]. По этой причине методические основы

антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении.

В таких условиях важное значение приобретает антикоррупционная экспертиза актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, регулирующих отдельные аспекты профилактики коррупции в районном суде. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 01.06.2012 № 117 утвержден Порядок проведения указанной экспертизы, как в отношении проектов нормативных правовых актов, так и действующих актов.

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится уполномоченным структурным подразделением Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации при проведении их правовой экспертизы.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится при мониторинге их применения структурными подразделениями Судебного департамента - разработчиками нормативных правовых актов. При мониторинге осуществляется: а) сбор информации о практике применения нормативных правовых актов; б) непрерывное наблюдение за применением нормативных правовых актов; в) анализ и оценка получаемой информации о практике применения нормативных правовых актов и результатов наблюдения за их применением^[111]. При обнаружении в ходе мониторинга в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов соответствующее структурное подразделение Судебного департамента - разработчик нормативного правового акта подготавливает проект нормативного правового акта о внесении изменений в соответствующий нормативный правовой акт или его отмене.

Таким образом, антикоррупционная экспертиза посредством выявления и последующего устранения коррупциогенных факторов того или иного нормативного правового акта или его проекта направлена на выполнение превентивной роли в отношении возможных коррупционных проявлений в районном суде.

3. Предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должности судьи и должностей гражданской службы аппарата районного суда, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами.

Законом о статусе судей предусмотрены квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи. Так, кандидатом на должность судьи не может быть: лицо, подозреваемое или обвиняемое в совершении преступления; лицо, состоящее в близком родстве или свойстве (супруг (супруга), родители, дети, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов) с председателем или заместителем председателя того же суда. Судьей районного суда может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет^[112].

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает три вида квалификационных требований: к уровню образования, к стажу и к профессиональным знаниям и навыкам^[113]. Аналогичные квалификационные требования к должностям гражданской службы аппарата суда установлены и Приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 27.07.2006 № 69.

Как справедливо отмечает Ф.М. Кобзарев, необходимость

установления квалификационных требований обусловлена объективными обстоятельствами. К их числу в первую очередь относится ухудшение в последние годы качества высшего юридического образования в стране, неподготовленность многих выпускников вузов юридического профиля к эффективному выполнению профессиональных обязанностей, отсутствие у них способности надлежащим образом применять знания, умения и опыт в конкретной юридической деятельности^[114].

Требования к уровню профессионального образования.

Наличие высшего профессионального образования является обязательным требованием для лиц, замещающих или претендующих на замещение должностей гражданской службы в аппаратах судов общей юрисдикции категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 в аппаратах районного суда установлены категории «руководители», «помощники (советники)» ведущей группы должностей, категория «специалисты» старшей группы должностей и категория «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей государственной гражданской службы^[115].

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Требования к стажу.

Для замещения должности гражданской службы в аппаратах судов общей юрисдикции устанавливаются квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности. Так для ведущих должностей гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности, для старших и младших должностей гражданской службы требования к стажу не предъявляются.

Требования к профессиональным знаниям и навыкам.

Профессиональные знания - это совокупность теоретических научных сведений и познаний, а также осведомленность в определенной сфере деятельности, необходимые для качественного исполнения должностных обязанностей с целью достижения результатов в профессиональной служебной деятельности.

Профессиональные навыки - это способность, умение применять на практике в повседневной служебной деятельности теоретические знания в соответствии с уровнем профессионального образования при замещении должности государственной гражданской службы^[116].

Профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей гражданскими служащими аппаратов судов общей юрисдикции, различаются по направленности и объему в зависимости от категорий и групп должностей государственной гражданской службы.

Следует отметить, что некоторые требования к профессиональным навыкам, такие как использование конструктивной критики, наличие навыков лидера, правильное распределение рабочего времени, не отличаются определенностью и зачастую не имеют конкретного содержания, что в итоге может привести к нарушению прав граждан на равный доступ к государственной службе.

4. Представление судьями и работниками аппарата районного суда сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также проверка полноты и достоверности представленных сведений.

Федеральным законом в п. 4 ст. 6 закреплено положение, предусматривающее применение мер юридической ответственности к лицам, не представившим либо представившим заведомо недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах. Установление и применение мер ответственности дисциплинирует лиц, обязанных представлять указанные сведения, нельзя отрицать и превентивного значения данной меры. Тем не менее, в первую очередь в качестве меры профилактики стоит рассматривать непосредственно саму обязанность, предусматривающую декларирование доходов и расходов, порядок ее реализации, процедуру контроля представленных сведений. Это объясняется тем, что применению мер ответственности в данном случае должно предшествовать представление лицом сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также проведение проверки полноты и достоверности представленных сведений. Таким образом, указанную меру следует рассматривать в двух аспектах:

1) представление соответствующих сведений и осуществление контроля за их полнотой и достоверностью;

2) применение мер ответственности в случае непредставления либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Согласно подп. 8 п. 6 ст. 5 и п. 1 ст. 8.1 Закона о статусе судей кандидаты на должность судьи и непосредственно сами судьи обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. В существующей редакции рассматриваемая обязанность мало способна выполнять задачи, на решение которых она направлена, так как в большинстве случаев имущество можно передать совершеннолетним детям, братьям, сестрам, родителям и так далее.

Декларирование доходов и расходов членов семьи лиц, замещающих государственные должности, является распространенной превентивной антикоррупционной мерой, причем часто речь идет именно о членах семьи, то есть всех близких родственниках. Так, в Китае все государственные служащие и приравненные к ним лица ежегодно представляют декларацию о доходах. В декларации указывается информация о наличии у государственного служащего недвижимости, банковских вкладов, иного имущества. Сотрудник государственного органа КНР заполняет декларацию на себя, а также на ближайших родственников (супругу, детей). При этом в декларации также указывается, занимаются ли государственный служащий или его родственники коммерческой деятельностью, проживают ли за границей. В Сингапуре государственные служащие ежегодно представляют отчеты о своих расходах. Сведения о наличии осуществления

государственными служащими крупных расходов, несопоставимых с полученными доходами, могут стать основаниями для проверок, которые проводятся Бюро по расследованию случаев коррупции. Агенты Бюро проверяют банковские счета, имущество не только самих чиновников, но и их детей, жен, родственников и даже друзей. В США государственный служащий обязан представлять следующую информацию о своих расходах и доходах, а также расходах и доходах его близких родственников (детей, супруга (супруги), родителей), в том числе: сведения об источниках происхождения имущества, его составе и стоимости; сведения об имеющихся депозитах, полученных и выданных займах, а также полученных кредитах; перечень полученных подарков, стоимость которых превышает 50 долларов; перечень транспортных, развлекательных и иных сопоставимых услуг, оплаченных не из личных или бюджетных средств (с указанием источника)^[117]. Таким образом, нормативно-правовое закрепление декларирования доходов и расходов в отношении широкого круга родственников (детей, супруга (супруги), родителей) является распространенной мировой практикой, которую надлежит использовать в отечественной правовой системе.

Расширение перечня лиц, в отношении которых необходимо представлять сведения о доходах обладает очевидными преимуществами, однако необходимо учитывать, что подобная практика чревата и некоторыми негативными последствиями:

1) широкое публичное раскрытие информации о членах семьи, а также об источниках и размерах их доходов, расходах и имущественных обязательствах может быть использовано в противоправных целях. Причем в таких условиях родственники судьи с большей вероятностью могут стать объектом преступного посягательства (кражи, грабежа, разбоя, вымогательства имущества, похищения с корыстной целью и т.п.), поскольку они, в отличие от судей, не наделены особым статусом;

2) расширение круга лиц приводит к значительному увеличению нагрузки на органы, ответственные за сбор, публикацию, хранение и проверку представленных сведений. При наличии у них кадровых проблем и недостаточности финансирования, данная мера может и не привести к существенному улучшению ситуации, и даже наоборот, способствовать понижению продуктивности в данной сфере;

3) возможны ситуации, когда судья вопреки его желанию будет неспособен представить сведения о доходах и имуществе отдельных членов семьи. Причинами могут быть его плохие отношения с отдельными родственниками или категорическое нежелание членов семьи раскрывать информацию о своей частной жизни. Чем более широк круг родственников, на которых распространяются требования о декларировании, тем выше вероятность возникновения таких ситуаций.

Для разрешения указанных проблем могут устанавливаться процедуры, позволяющие судье доказать уважительность причины непредставления необходимых сведений и избежать применения мер ответственности. В частности, путем подачи судьей письменного заявления уполномоченному лицу или в подразделение суда, ответственное за сбор и обработку сведений о доходах, о невозможности по объективным причинам представить необходимую информацию.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 20.05.1993 № 4994-1 «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» разъясняет, что к членам семьи судьи относятся супруг(-а), родители и дети, проживающие с ним и ведущие общее хозяйство^[118].

Кодекс судейской этики предусматривает, что судья должен быть осведомлен о своем личном имуществе и источниках его формирования, должен принимать разумные меры в целях получения информации об имуществе и материальных интересах членов своей семьи^[119]. Причем к членам семьи судьи данный Кодекс относит супруга, супругу, родителей, детей и любых других близких родственников, проживающий совместно с судьей.

В настоящий момент положения закона о декларировании доходов и расходов не учитывают возможности для их сокрытия и перевода имущества и имущественных обязательств на ближайших родственников, каковыми являются совершеннолетние дети и родители. В этой связи вполне обоснованным представляется расширение существующего перечня лиц, в отношении которых необходимо представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, путем добавления в него только совершеннолетних детей и родителей судьи.

Обосновывается это и тем, что обязанные декларировать доходы лица стремятся перевести на своих ближайших родственников фактически принадлежащее им имущество либо источники доходов. Кроме того, они могут протежировать своим родственникам, создавать им благоприятные условия для коммерческой и иной деятельности, а отсутствие возможности осуществить проверку доходов ближайшего окружения лиц, представляющих сведения о доходах, не позволяет выявить незаконность такого содействия в силу латентного характера таких действий^[120].

Также целесообразно схожим образом расширить перечень лиц, в отношении которых предоставляются сведения о расходах. Существующая же позиция Закона не позволяет эффективно реализовать данную меру по профилактике коррупции.

Кроме декларирования доходов, судья обязан представлять сведения о своих расходах, а также о расходах супруга (супруги) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, определяемых Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Согласно данному Закону судья обязан представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году представления сведений, если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки.

В случае невыполнения этой обязанности лицо подлежит освобождению от занимаемой должности как совершившее правонарушение.

При получении «достаточной информации» о сделке, превышающей трехлетний доход, может быть принято решение об осуществлении контроля за расходами конкретного лица. Такой контроль предполагает истребование от проверяемого сведений о расходах, связанных с совершением такой сделки, об источниках получения средств, за счет которых она совершена, проверку достоверности и полноты сведений, а также определение соответствия расходов лица и расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, связанных с совершением такой сделки, их общему доходу.

Также Законом предусматривается, что имущество, в отношении которого не представлено доказательств его приобретения на законные доходы может быть обращено в доход Российской Федерации по решению

суда^[121].

Эффективность положений указанного Закона вызывает вполне обоснованные сомнения. Так, декларирование расходов исключительно по сделкам, сумма которых превышает общий доход семьи за три года, оставляет без контроля сделки, сумма которых не выходит за указанные

пределы. Представление сведений о расходах по сделкам по приобретению драгоценных металлов и предметов искусства настоящим Законом вообще не предусмотрено. Тем не менее, несмотря на очевидные недостатки, данный Закон стал первым шагом на пути построения эффективной системы декларирования расходов, сам факт его принятия подтверждает стремление государства к формированию реальных инструментов профилактики коррупции.

Особого внимания заслуживает механизм проверки декларируемых сведений и ответственность судей за их непредставление. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 18.03.2015 утверждено Положение о порядке проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах судей, их супруги(-а) и несовершеннолетних детей, которое предусматривает, что в многосоставных (со штатом, как правило, десять и более судей) районных судах должны быть созданы комиссии по проверке полноты и достоверности представляемых судьями сведений. Проверка достоверности сведений о доходах и расходах судей малосоставных судов осуществляется комиссией районного суда по согласованию с председателем суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа^[122]. Подробнее проблемные вопросы организации работы указанной комиссии будут рассмотрены в следующем параграфе.

Закон о статусе судей предусматривает, что за непредставление сведений, а также представление заведомо недостоверных сведений судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности^[123]. Так, решением квалификационной коллегии судей Свердловской области от 22.04.2014 к дисциплинарной ответственности в виде предупреждения привлечен судья Кировского районного суда Екатеринбурга М. Согласно заключению комиссии по результатам проверки установлено, что М. не представил сведения о части своего имущества и обязательствах имущественного характера, в частности, занизил доход по основному месту работы, не указал доход в виде денежной компенсации за санаторно-курортное лечение в размере 44 тысяч рублей и полученную 50 % надбавку ежемесячного пожизненного содержания судьи в размере 359 тысяч рублей, не указал и обязательство имущественного характера, а именно заключенный с ОАО «Сбербанк России» кредитный договор на 1 млн. рублей, остаток долга по которому составил 717 290 рублей, не отразил некоторые иные обязательные сведения. Как было установлено в ходе дисциплинарного производства, представление судьей М. недостоверных сведений о своих доходах было совершено умышленно, так как ранее в 2009-2011 годах им допускались аналогичные нарушения, за которые он не был привлечен к ответственности, но ему указывалось на недопустимость их совершения. Таким образом, действия М. являются проступком, не соответствующим антикоррупционному стандарту поведения судьи^[124].

Согласно ст. 13.1 Федерального закона лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непредставления сведений о своих доходах, а также о доходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений^[125]. Таким образом, следует внести изменения в Закон о статусе судей, определив что, судья подлежит привлечению к дисциплинарной ответственности в случае непредставления, а также представления заведомо недостоверных сведений о доходах (расходах). Установление конкретных мер ответственности обеспечит единообразие практики применения законодательства по данному вопросу, будет способствовать повышению значимости и эффективности реализации данной антикоррупционной меры.

Гражданские служащие аппарата районного суда также обязаны ежегодно представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Согласно Приказу Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 05.11.2015 № 342 перечень должностей гражданской службы аппаратов районных судов, при назначении на которые граждане и при замещении которых гражданские служащие обязаны представлять указанные сведения утверждается территориальными органами Судебного департамента^[126]. Так, согласно Приказу Управления Судебного департамента в Костромской области от 20.03.2015 № 11, в аппаратах районных судов Костромской области сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера обязаны представлять: а) начальник отдела и его заместитель; б) помощник председателя суда; в) помощник судьи; г) секретарь судебного заседания; д) государственный служащий, который в соответствии с должностным регламентом является материально-ответственным лицом и с

которым заключен договор о полной индивидуальной материальной

139

ответственности .

На основании проведенного исследования диссертантом были сформулированы предложения в Федеральную целевую программу «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы», направленные на совершенствование порядка представления судьями и работниками аппарата суда сведений о доходах, а также процедуры проверки указанных сведений. В рамках работы Научно-образовательного центра «Судебная реформа» данные предложения были направлены в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. В ответе от 18.02.2013 руководство Департамента, по сути, соглашаясь с диссертантом, указывает, что вопросы определения четкого перечня оснований проведения проверки представляемых сведений о доходах судьи и его близких родственников, процедуры привлечения судьи, не представившего такие сведения к дисциплинарной ответственности требуют внесения изменений в законодательство Российской Федерации.

В целом, к перспективным направлениям развития института декларирования доходов и расходов можно отнести следующие меры: расширение перечня декларируемого имущества; обеспечение широкого применения компьютерных программ при представлении декларируемых сведений; изменение порядка публикации представленных сведений на официальном сайте суда в сети «Интернет».

Расширение перечня декларируемого имущества обусловлено важностью осуществления контроля за расходами судьи. Если в справке о доходах не приведена информация о сбережениях в наличных деньгах, ^[127] драгоценных металлах, ювелирных украшениях, недобросовестный служитель фемиды имеет возможность обосновать дорогостоящую покупку, превышающую его общий доход за три года. Для этого ему необходимо будет указать, что источником средств, потраченных на совершение сделки, стали активы, не подлежащие обязательному декларированию.

Таким образом, необходимо в Законе о статусе судей закрепить обязанность судей и членов их семей помимо сведений о недвижимом имуществе, транспортных средствах, банковских счетах указывать данные об ином дорогостоящем имуществе, а также о сбережениях в наличных денежных средствах, не размещенных на счетах и вкладах в кредитных организациях.

В настоящее время внедряется специальное программное обеспечение, которое позволяет осуществить сбор, проверку и опубликование представленных деклараций. Применение компьютерных программ в области декларирования доходов и расходов имеет несколько преимуществ: способствует уменьшению количества ошибок при заполнении деклараций за счет автоматизированного логико-форматного контроля; упрощает контроль своевременности предоставления декларируемых сведений; снижает нагрузку на органы, ответственные за публикацию сведений о доходах на официальных сайтах за счет автоматизации указанных процессов; обеспечивает снижение сроков проверки полноты и достоверности представленных сведений, поскольку происходит автоматизированное сопоставление с декларациями, представленными ранее, и данными правоохранительных органов; позволяет повысить эффективность контроля за процедурой декларирования; упрощает процесс хранения документов, поскольку не предполагает сохранение большого количества бумажных документов и сведений^[128].

Использование информационных технологий в данной сфере корреспондирует положениям Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы, согласно которому Правительству Российской Федерации поручено организовать внедрение в деятельность подразделений по профилактике коррупционных правонарушений компьютерных программ, разработанных на базе специального программного обеспечения «Справки БК»^[129], в целях осуществления мониторинга и автоматизированного анализа сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими, с использованием баз данных о доходах, недвижимом имуществе, транспортных средствах, счетах, кредитах, ценных бумагах.

Следовательно, необходимо внедрить в практику работы районных судов специализированные информационные технологии, которые позволяют: сформировать и пополнять перечень лиц, на которых законом возложена обязанность по антикоррупционному декларированию; заполнять декларации с использованием компьютерных программ; автоматизированным способом обеспечивать публикацию представленных сведений; проводить проверку полноты и достоверности задекларированных сведений.

Также большое значение для эффективного действия института декларирования доходов и расходов имеет публикация представленных сведений. Размещение задекларированной информации на официальном сайте суда обеспечивает условия для общественного контроля, делает указанные сведения доступными для широкого круга лиц. Следовательно, необходимо создать условия для такого порядка публикации, который помимо предоставления широкого доступа к сведениям о доходах, расходах, обеспечит ясную и незамысловатую процедуру поиска нужной информации.

Сейчас сведения о доходах выборочно публикуются в сокращенном виде на официальных сайтах районных судов. Проанализировав некоторые официальные сайты районных судов, можно сделать вывод, что процедуре опубликования декларируемых сведений присущи некоторые проблемы, усложняющие процесс поиска нужной информации: сведения опубликованы в разных форматах; сведения размещены в разных разделах и подразделах официальных сайтов районных судов^[130].

Существование указанных проблем снижает эффективность общественного контроля за представлением сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера со стороны граждан, СМИ и институтов гражданского общества.

Наиболее перспективным представляется подход, в соответствии с которым все декларации будут размещаться в едином формате на специальном сайте в сети «Интернет», который, по сути, будет базой данных с возможностью поиска необходимой информации по разным категориям.

Таким образом, можно констатировать, что с одной стороны, в Российской Федерации создана нормативно-правовая база представления сведений о доходах и расходах судьями и работниками аппарата районного суда, определен порядок их представления и проверки, с другой стороны, действующему законодательству до сих пор присущи серьезные недоработки, которые не позволяют эффективно осуществлять сбор и особенно проверку сведений, не дают возможности в полной мере использовать собранные данные. Декларирование доходов пока не стало в России действенным инструментом профилактики коррупции. Это признал и Дмитрий Медведев, заявивший, что «первая декларационная кампания дала почти нулевой эффект»^[131].

5. Внедрение в практику кадровой работы судов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении на вышестоящую должность, присвоении специального звания, классного чина или при поощрении.

Реализация данной меры достаточно затруднительна. Прежде всего, вследствие оценочного характера таких категорий как: «длительность», «безупречность» и «эффективность». Кроме того, неоспоримым препятствием является внедрение указанных процедур не в законодательство, а в практику. Однако в таком случае встает вопрос об обязательности исполнения рассматриваемых требований^[132].

Согласно Приказу Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 01.11.2013 № 211 гражданским служащим аппаратов районных судов, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, квалификационным требованием к которым является юридическое образование, присваиваются классные чины юстиции, соответствующие группам должностей гражданской службы.

Гражданским служащим аппаратов районных судов, замещающим должности гражданской службы, квалификационным требованием к которым является наличие иного профессионального образования, присваиваются классные чины государственной гражданской службы Российской Федерации, соответствующие группам должностей гражданской службы.

Классные чины юстиции или гражданской службы присваиваются персонально, с соблюдением последовательности в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня и продолжительности службы в предыдущем классном чине. Классный чин не присваивается гражданским служащим аппаратов судов, имеющим дисциплинарные взыскания либо в отношении которых проводится служебная проверка или возбуждено уголовное дело^[133].

Что же касается судей, то им в зависимости от занимаемой должности, стажа работы в должности судьи и иных обстоятельств присваиваются квалификационные классы. Квалификационные классы (высший, первый, второй, третий, четвертый, пятый, шестой, седьмой, восьмой и девятый) присваиваются судьям по результатам квалификационной аттестации, под которой понимается оценка уровня профессиональных знаний и умения применять их при осуществлении правосудия, результатов судебной деятельности, деловых и нравственных качеств судьи.

Квалификационные классы судьям присваиваются с соблюдением последовательности присвоения и сроков пребывания в соответствующих квалификационных классах. Судьям районных судов присваиваются квалификационные классы с пятого по седьмой. Срок пребывания в седьмом - два года, в пятом и шестом - три года.

Несмотря на существенное обновление нормативно-правовой базы квалификационной аттестации судей в части совершенствования процедуры присвоения квалификационных классов и увеличения их количества с существенной дифференциацией оплаты за каждый квалификационный класс, в данной сфере сохраняются некоторые проблемы.

В частности, отсутствие в законодательстве требований к последовательности занятия судейских должностей, сложившаяся практика назначения на руководящие судейские должности граждан, ранее не работавших в судебной системе.

Также следует отметить, что формально «потолок», которого может достигнуть судья районного суда, - это пятый квалификационный класс, а судья арбитражного суда субъекта Российской Федерации - первый квалификационный класс, хотя в соответствии со ст. 4 Закона о статусе судей стартовые требования к судье районного суда и судье арбитражного суда субъекта Российской Федерации по возрасту и по стажу работы по юридической специальности равны (соответственно возраст 25 лет и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет)^[134]. Следовательно, необходимо внести изменения в подп. 3 п. 3 ст. 20.2 данного Закона, указав, что председателям, заместителям председателей, судьям районных, городских и гарнизонных военных судов присваиваются квалификационные классы с первого по седьмой.

В целом, на основании исследованных нормативных правовых актов можно констатировать, что длительное, безупречное и эффективное исполнение судьей или работником аппарата районного суда своих обязанностей лишь частично учитывается соответственно при присвоении квалификационного класса или классного чина.

Тем не менее, стоит отметить, что практическая реализация рассматриваемой меры может в значительной степени снизить вероятность трудоустройства и дальнейшего продвижения по службе случайных лиц, которые рассматривают работу в районном суде исключительно как средство достижения личных, корыстных интересов.

6. Развитие института общественного контроля за деятельностью районных судов.

Общественный контроль является свойством гражданского общества и выступает в качестве одной из его основных функций. Посредством осуществления общественного контроля формируются стандарты правомерной деятельности как самого общества, так и отдельных его индивидов, групп и институтов^[135].

Субъекты общественного контроля имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между ними существует взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность всей системы общественного контроля.

Субъекты общественного контроля, как правило, возникают самостоятельно, в том числе по инициативе граждан, хотя сегодня отмечается преобладание субъектов, формируемых по принципу «сверху», - общественные палаты, советы и комиссии. Для них государство создает особые условия, одновременно ограничивая независимых субъектов^[136]. Однако необходимо помнить, что создание институтов гражданского общества «сверху» ведет к их формализации и к профанации сути общественной деятельности.

Субъектами общественного контроля выступают^[137]: 1) общественные организации (общественные объединения, профсоюзы, правозащитные движения); 2) общественные палаты (советы); 3) средства массовой информации; 4) граждане Российской Федерации.

В то же время А.С. Кузнецов отмечает, что для целей эффективного осуществления общественного контроля общественные организации должны быть наделены рядом характеристик^[138]: не должны дублировать деятельность органов государственной власти и входить в них; их формирование должно осуществляться на основе выборности и периодической сменяемости их членов; деятельность их членов должна осуществляться не на профессиональной основе; необходимо периодически публиковать отчеты о результатах их деятельности.

Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия^[139].

Таким образом, общественный контроль следует рассматривать как важную составляющую конституционно-правовых отношений, участниками которых являются граждане, организации, государственные институты. Деятельность всякого органа власти, лишенная общественной оценки и не принимающая во внимание позицию институтов гражданского общества, неизбежно приведет к нарушениям закона, к различного рода злоупотреблениям, проявлениям коррупции. Общественный контроль обеспечивает создание условий для реализации и защиты гражданских прав и свобод, что обуславливает необходимость расширения сферы его применения.

В современной России широко применяются различные формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Особого внимания заслуживают формы общественного контроля, которые сопровождают работу судебной системы, в том числе районного суда. Прежде всего, это объясняется высокой степенью загруженности судов, каждый год рассматривающих огромное количество гражданских и уголовных дел. При такой интенсивности работы судебной системы, в условиях недостаточного материального обеспечения, затруднительно организовать осуществление всестороннего общественного контроля за деятельностью судов, качеством рассмотрения дел, справедливостью

~152

принимаемых решении^[140].

Однако судья не может и не должен находиться в правовом и социальном вакууме, в изоляции от общества, он должен осознавать, что в отношении его могут быть задеиствованы процедуры, позволяющие контролировать, насколько эффективно и качественно он осуществляет свои судейские функции.

Идея общественного контроля была поддержана Председателем Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькиным, который указал, что независимость судей не предполагает полной закрытости судейского корпуса, а полномочия судей непосредственно связаны с их ответственностью, которая подразумевает в первую очередь подотчетность судейского корпуса обществу^[141].

Открытость деятельности судов выступает базовым постулатом их функционирования, предопределяет существование различных форм общественного контроля в данной сфере. При этом нельзя исключать вероятности возникновения ошибок в процессе осуществления правосудия, что обуславливает важность полноценного контроля со стороны общественности.

По мнению Е.В. Бердниковой, общественный контроль можно классифицировать по следующим направлениям:

1) внешний, реализуемый общественными институтами, которые напрямую не связаны с деятельностью судов (Общественная палата Российской Федерации и т.п.);

2) внутренний, или инкорпорированный, обеспечивается гражданами и иными субъектами, участвующими в работе органов судебной власти (представители общественности в квалификационной коллегии судей).

Внутренний контроль реализуется на постоянной основе, порядок его реализации имеет детальное правовое регулирование. Внешний общественный контроль применяется в дополнение к внутренним формам контроля, в случае появления обстоятельств, вызывающих необходимость для применения его механизмов, многие из которых не имеют формального

154

закрепления .

Представляется, что в целях профилактики коррупции применительно к деятельности районного суда могут быть применены такие формы общественного контроля, как участие представителей общественности в работе квалификационных коллегий судей и общественный мониторинг за соблюдением судьями и работниками аппарата суда антикоррупционного законодательства.

Большое значение для реализации внутреннего общественного контроля имеет участие представителей общественности в работе квалификационных коллегий судей Российской Федерации, которые входят в систему органов судейского сообщества.

В соответствии с Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» представителями общественности в квалификационных коллегиях судей могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и ^[142] учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатами и нотариусами^[143].

Цараев А.А. считает излишним требование об обязательном наличии у представителей общественности высшего юридического образования^[144]. Он отмечает положительную сторону участия непрофессионалов в работе квалификационных коллегий судей, мотивируя это тем, что лица, не имеющие высшего юридического образования, могут обладать свежим взглядом, подметить что-то особенное, в том, что для профессионального юриста видится обыденным и повседневным.

Однако некоторые исследователи полагают недостаточными существующие требования, предъявляемые к представителям общественности квалификационных коллегий судей. Так, О.В. Романовская предлагает^[145] установить в отношении представителей общественности в квалификационных коллегиях судей субъектов Российской Федерации требование об их принадлежности к научной или преподавательской сфере, а для представителей общественности в составе ВККС в качестве квалификационного требования закрепить наличие ученого звания или ученой степени в области юриспруденции.

Следует согласиться с мнением Е.В. Бердниковой, которая указывает, что такой подход к формированию правового статуса представителя общественности в квалификационной коллегии судей, с одной стороны, будет способствовать повышению качества работы коллегий за счет повышения профессионализма части членов, а с другой - ограничит в реализации права на участие в отправлении правосудия ряд не менее квалифицированных практических работников^[146]. Следовательно, требование, предъявляемое к представителям общественности в квалификационных коллегиях судей, о наличии высшего юридического образования необходимо сохранить в неизменном виде.

Другой проблемой выступает назначение в состав квалификационных коллегий судей «удобных» представителей общественности, которые лояльны к принимаемым решениям, не способны влиять на очищение судебной системы от коррупции. Так, представителями общественности в квалификационной коллегии судей Челябинской области осенью 2012 года стали такие граждане, как ранее судимый за совершение умышленного преступления, бывший мировой судья (не рекомендованный на следующий срок полномочий), занимающийся частной юридической практикой, а также юристы организаций, основной деятельностью которых является участие в судопроизводстве^[147], то есть, выполнение функций, аналогичных функции адвоката, хотя возможность назначения адвокатов прямо запрещена законом.

В научной литературе высказывается мнение, что включение в состав квалификационной коллегии судей представителей общественности послужило неким разрывом корпоративной замкнутости указанного органа судейского сообщества. Цель включения представителя общественности в состав членов квалификационной коллегии судей - постановка под общественный контроль судебной власти. И.А. Тарханов полагает, что при таком подходе представителям общественности всегда уготована роль неких общественных ревизоров, непосредственно не причастных и не заинтересованных в решении корпоративных по форме, но весьма общезначимых по содержанию основных задач органов судейского сообщества. Можно согласиться с данной позицией, поскольку действительно при таком подходе создается, вероятнее всего, ситуация, когда роль общественных представителей заключается лишь в том, что они осуществляют контроль за тем, чтобы независимость судебной власти не превратилась в безответственность, т.к. чаще всего они «понятия не имеют о работе судьи»^[148]. И.А. Тарханов отмечает, что при реформировании судебной сферы посредством привлечения представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей как органа судейского сообщества ставилась иная, противоположная по вектору направленности социальная задача - способствовать судейскому сообществу в полномасштабном решении основных задач, определенных в ст. 4 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

В Определении Конституционного суда Российской Федерации от 05.11.2003 № 412-О указано, что для обеспечения самостоятельности квалификационных коллегий судей законодатель вправе избрать различные механизмы их формирования, в том числе предусмотреть определенные требования и ограничения в отношении членов квалификационных коллегий судей. Квалификационные коллегии судей не подотчетны органам, их избравшим, и формируются из судей и представителей общественности. Включение в состав квалификационных коллегий судей представителей общественности - лиц, не наделенных государственно-властными полномочиями, не выполняющих функции представителей органов государственной власти, в том числе законодательных, является одной из гарантий такой самостоятельности^[149].

По мнению А.Г. Чепурнова, появление представителей общественности в квалификационных коллегиях судей - это шаг на пути искоренения злоупотребления в судебных органах. Представители общественности - это та часть экспертного сообщества, которая особенно внимательно анализирует именно институциональный и общественный аспект в деятельности судебной системы. В результате произошел разрыв корпоративной закрытости, который не привел к разрозненности в принятии решений. Напротив, возник еще один элемент оценки и контроля за принятием важных решений: подбор кадров, аттестация судей, дисциплинарная ответственность и др. Качество работы не пострадало, мрачные прогнозы не оправдались^[150].

Таким образом, включение представителей общественности в состав квалификационных коллегий судей направлено на предупреждение коррупции, защиту судов от произвола, от вмешательства каких-либо политических структур, утверждение авторитета судебной власти и решение задач, поставленных перед квалификационными коллегиями судей Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

Общественный контроль выступает важнейшим институтом гражданского общества и давно доказал свою значимость как эффективный инструмент обеспечения законности и профилактики различных правонарушений, в том числе коррупционного характера.

Важным элементом осуществления внешнего общественного контроля является Общественная палата Российской Федерации, в составе которой функционирует рабочая группа по содействию реформе правосудия. Специфика работы Общественной палаты заключается в возможности акцентировать внимание государственных органов и иных заинтересованных лиц на актуальных вопросах жизни общества и связанных с ними негативных проявлениях, таких как коррупция. Так Общественная палата ежегодно готовит доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики, в котором особое место отводится вопросам общественного контроля за деятельностью судебной системы.

Организация мер по профилактике коррупции в целом направлена на снижение уровня коррумпированности районных судов. Тем не менее, результаты социологических опросов и исследований указывают на недостаточную эффективность существующих мер. Так, по результатам опроса, проведенного Общественной палатой Российской Федерации, на предмет изменения уровня коррупции в судебной системе по итогам 2012 года, 30% респондентов отметили рост уровня коррупции, 35 % - неизменность этого уровня по сравнению с 2011 годом, 20 % - затруднились ответить и лишь 15 % опрошенных указали на его снижение^[151].

Подобные показатели неизбежно сказываются на уровне доверия граждан к суду. По данным фонда «Общественное мнение» по состоянию на июль 2012 года отрицательно оценивают работу судов и судей 40% респондентов^[152], однако по результатам опросов, проведенных в 2013 году, наблюдается положительная динамика: отрицательно оценивают

деятельность судов и судей уже 35% опрошенных^[153]. В то же время, по данным Левада-Центра, 61% россиян уверены: обратившись в суд, рядовой гражданин не может рассчитывать на справедливое решение^[154].

В федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007-2012 годы» среди целевых индикаторов на первое место ставился вопрос доверия-недоверия граждан органам правосудия. Предполагалось, что доля граждан, не доверяющих органам правосудия, снизится с 25% до 6%^[155]. Однако этого не произошло. Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» вообще не содержит подобного целевого индикатора^[156]. Очевидно, что, не имея вариантов решения данной проблемы, разработчики программы решили ее просто проигнорировать, подменив реальные показатели - удобными и менее информативными. Такой подход не может благоприятно сказаться на профилактике коррупции в судебной системе в целом и районных судах в частности. Следовательно, необходимо внести изменения в Федеральную целевую программу «Развитие судебной системы на 2013-2020 годы» дополнив перечень целевых индикаторов вопросом доверия-недоверия граждан органам правосудия.

Подытоживая, следует заключить, что как основные, так и дополнительные меры по профилактике коррупции в районном суде призваны снизить количество коррупционных проявлений, устранить социально-экономические предпосылки коррупции, причины и условия коррупционных деяний. Для правильной реализации рассмотренных мер важным является понимание пределов профилактической деятельности, очерченных статусом и функциями участвующих субъектов. Как отмечает В.В. Астанин, анализ практики показывает, что недостаточность или отсутствие компетенции у организаторов (исполнителей) в деятельности по предупреждению коррупции в решающей степени предопределяет возникающие в этой сфере просчеты, ошибки и системные неудачи^[157]. Таким образом, в следующем параграфе будут изучены основные субъекты профилактики коррупции в районном суде, порядок их участия в организации указанной деятельности.

2.3.