Глава 8. Институт регистрации и лицензирования в сфере массовой информации
Процедура регистрации СМИ. Особый этап в жизни любого СМИ — его регистрация в уполномоченных государственных органах. Данная процедура носит не разрешительный, а уведомительный характер.
В ее рамках уполномоченный государственный орган проверяет законность учреждения СМИ как в материально-правовом, так и в процессуально-правовом аспектах.Как явствует из текста Закона о СМИ, процедура регистрации начинается с подачи заявления учредителем или лицом, действующим по его уполномочию. Оно подается в регистрирующий орган в зависимости от территории распространения продукции регистрируемого СМИ. Так, согласно ч. 2 ст. 8, если продукция СМИ предназначается для распространения преимущественно на всей территории России, в нескольких субъектах Федерации или за рубежом, то регистрация осуществляется Министерством печати и информации Российской Федерации (ныне — Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций — МПТР России). Если же основной аудиторией является население субъекта Федерации или административно-территориальной единицы, то регистрация СМИ осуществляется соответствующими региональными органами МПТР.
Здесь следует обратить внимание на три момента. Во-первых, именно учредитель решает, для распространения на какой территории он предназначает продукцию регистрируемого СМИ. Во-вторых, поскольку редакция СМИ может осуществлять свою деятельность лишь после его регистрации, постольку территория распространения определяется исключительно в предположительном плане. Например, учредитель указал в заявлении, что намерен издавать газету для жителей только одной области, однако фактически она стала всероссийской. Здесь нет нарушения закона, но есть необходимость перерегистрации по правилам ст. 11. Наконец, в-третьих, закон говорит не о всей территории распространения, например, тиража газеты (очевидно, что отдельные номера могут продаваться или рассылаться по подписке практически повсюду), а о территории преимущественного распространения.
Иными словами, для периодических печатных изданий речь идет о территории, на которой регулярно распространяется более половины тиража, а для аудиовизуальных СМИ — обеспечивается уверенный прием сигнала, несущего программу. Что же касается сетевых СМИ, то для них вопрос о территории распространения лишен какого-либо смысла вообще.Заявление о регистрации подается в письменной форме. В нем указываются, в частности, сведения об учредителе, обусловленные требованиями закона. Например, если учредитель — физическое лицо, то необходимо сообщить о наличии у него российского гражданства, достижении 18-летнего возраста и отсутствии ограничений в дееспособности, что легко подтвердить с помощью паспорта. Кроме того, обязательно должно быть указано, что учредитель постоянно проживает в Российской Федерации: в противном случае СМИ будет считаться зарубежным. Однако показывать паспорт вовсе не обязательно, поскольку регистрирующим органам запрещено предъявлять при регистрации какие-либо дополнительные требования, не предусмотренные Законом о СМИ.
В заявлении должны быть указаны также: название регистрируемого СМИ; язык, на котором оно будет выходить; адрес редакции; форма периодического распространения массовой информации; примерная тематика и (или) специализация СМИ.
Закон о СМИ обязывает учредителя сообщить в заявлении об источниках финансирования, предполагаемых периодичности выпуска и максимальном объеме средства массовой информации. Причем все эти сведения вовсе не надо подкреплять справками банка или протоколом о намерениях, подписанным с типографией. Однако если регистрирующий орган заподозрит что-то неладное, он вправе в отведенный ему законом месячный срок провести собственную проверку, но не может потребовать от заявителя представления каких-либо дополнительных документов или иных доказательств. Другое дело, что заявителю подчас удобнее самому развеять все сомнения регистрирующего органа, нежели ждать, пока тот откажет в регистрации или вернет заявление без рассмотрения.
Содержащийся в ч.
1 ст. 13 Закона о СМИ перечень оснований для отказа в регистрации является исчерпывающим и не допускает расширительного толкования. Отказ в регистрации возможен, во-первых, если заявление подано от имени субъекта, не обладающего правом на учреждение СМИ, например, иностранцем или лицом без гражданства, не проживающим постоянно в Российской Федерации. Во-вторых, если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности. Для закона не имеет значения, на какой вопрос заявитель дал неверный ответ, по какой причине, умышленно или случайно. В то же время следует еще раз подчеркнуть, что на большинство вопросов заявитель может и должен отвечать в предположительном ключе.В-третьих, отказ возможен, если название, примерная тематика или специализация СМИ представляет собой злоупотребление свободой массовой информации в смысле ч. 1 ст. 4. На практике, однако, не случается, чтобы в заявлении о регистрации указывались такие цели как совершение уголовно наказуемых деяний и т.п. Отсюда, увы, не следует, что изданий, преследующих такие цели, нет, а значит есть гипотетическая возможность борьбы с ними не только через механизм прекращения деятельности, но и, как отмечалось выше, через судебную процедуру признание свидетельства о регистрации полученным обманным путем, а потому — недействительным.
Наконец, в-четвертых, отказ возможен, если регистрирующим органом ранее зарегистрировано СМИ с тем же названием и той же формой распространения массовой информации. Цель данного запрета состоит в том, чтобы не создавать путаницу на рынке массовой информации. Практически все — а они крайне малочисленны — случаи отказа в регистрации имели место именно по этой причине.
Причем, как правило, суть заключалась не в случайном совпадении, а в сознательной попытке использовать механизм регистрации для борьбы с учредителем или руководством редакции. Так, раскол в редакции экологического журнала «Зеленый крест» привел к длительному спору о «праве первородства» при регистрации данного издания.
Аналогичная история имела место с журналом «Человек и закон».Конфликтом с учредителем была предопределена фактическая перерегистрация газеты «Московский комсомолец», журналисты которой после августовского путча 1991 года «увели» издание у деморализованных горкома и обкома ВЛКСМ. Используя тот факт, что в свидетельстве о регистрации название газеты дано без кавычек, они подали заявление о регистрации газеты «Московский комсомолец» в кавычках, учредителем которой стал журналистский коллектив ранее зарегистрированной газеты «Московский комсомолец» без кавычек. Таким образом удалось сохранить и старое название, и редакционный коллектив, и привычную аудиторию, и подписку. Впоследствии именно случай с «Московским комсомольцем» навел нас на мысль о необходимости включить в российский Закон о СМИ отсутствовавшую в союзном законе норму о недопустимости повторной регистрации (ст. 9), влекущей признание нового свидетельства о регистрации недействительным.
Несмотря на законодательный запрет случаи параллельного существования одноименных СМИ встречаются на практике. Так, довольно долго выходили две «Правды». Причем Закон недвусмысленно устанавливает, что при совпадении наименований право продолжать издание имеет тот, кто зарегистрировал свое СМИ раньше. Зарегистрированное СМИ не может быть зарегистрировано повторно, а если такое обнаружится, то «законной признается первая по дате регистрация».
Учредителем одной из «Правд» была, как указано в свидетельстве о регистрации, «первичная организация Союза журналистов СССР». Однако на момент разбирательства спора в суде СЖ СССР уже давно не существовал. Что же касается самой первичной организации, то она может обладать правом учреждать СМИ либо как организация (если является юридическим лицом), либо как объединение граждан. Очевидно, что невозможно при этом говорить о «членстве в учредителе», а только о членстве в организации, являющейся учредителем. Следовательно, члены организации-учредителя не могут рассматриваться как соучредители.
В данном конфликте примечательно еще и то, что одна редакция представила доказательства регистрации в качестве средства массовой информации, но не в качестве юридического лица, а другая, напротив, представила доказательства регистрации в качестве юридического лица, но не в качестве средства массовой информации.
Здесь следует принять во внимание, что Закон о СМИ вполне допускает, что редакция может не быть юридическим лицом, но запрещает — под угрозой административной ответственности — выпуск и распространение продукции СМИ без его регистрации (абз. 3 ст. 60, а также ст. 1711 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Сам по себе факт регистрации редакции в качестве юридического лица не является основанием для выпуска и распространения СМИ.Регистрация не является обязательной для тех СМИ, которые создаются органами власти исключительно для издания официальных материалов, нормативных и иных актов или выпускаются тиражом менее одной тысячи экземпляров. Однако освобождение от регистрации не означает запрета регистрации таких СМИ. Если, например, учредитель газеты, предполагаемый тираж которой будет составлять 500 экземпляров, представит свое издание на регистрацию, то регистрирующий орган будет обязан произвести регистрацию в общем порядке.
Судебная и административная практика по вопросам регистрации СМИ. Анализируя судебную практику по делам, связанным с регистрацией СМИ, нельзя обойти вниманием вопрос о подведомственности данной категории дел. Известен случай, когда судья суда общей юрисдикции отказал в принятии от регистрирующего органа заявления о признании недействительным свидетельства о регистрации СМИ в связи с невыходом газеты в свет более года. Судья не обратил внимание на то, что ст. 15 Закона о СМИ устанавливает, что такое свидетельство может быть признано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства.
Отказывая в принятии заявления и разъясняя заявителю его право обратиться в арбитражный суд, судья сослался на то, что ответчиком по данному делу является юридическое, а не физическое лицо, а потому дело не может быть рассмотрено судом общей юрисдикции. Однако, как указал Верховный Суд Российской Федерации, само по себе наличие статуса юридического лица еще не дает оснований для рассмотрения спора с его участием в арбитражном суде.
Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, вправе обратиться с иском в арбитражный суд только тогда, когда спор с их участием носит экономический характер и возник в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, допускаемой законодательством (ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Спор о признании недействительным свидетельства о регистрации газеты не носит экономического характера, а значит подлежит рассмотрению в судах общей юрисдикции1.Следует признать, что правовой механизм признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным содержит пробелы, затрудняющие его реализацию. Главный недостаток — отсутствие обязательности для регистрирующего органа обращаться в суд с иском в случае, например, получения свидетельства обманным путем. Известен случай, когда один из соучредителей в тайне от другого соучредителя добился перерегистрации СМИ на свое имя. Узнав о случившемся, второй соучредитель обратился в регистрирующий орган с просьбой подать иск в суд о признании выданного свидетельства недействительным. Регистрирующий орган имел возможность подать иск в суд по месту нахождения соучредителя-обманщика, однако отказался это сделать. Согласимся с профессором Э.П. Гавриловым, что в подобной ситуации заинтересованный соучредитель вправе сам обратиться в суд с иском о признании выданного свидетельства недействительным, поскольку п. 1 ч. 1 ст. 61 Закона о СМИ предусматривает возможность судебного обжалования любых неправомерных действий регистрирующих органов2.
Институт лицензирования в сфере массовой информации. Для аудиовизуальных СМИ регистрация является необходимым, но, как правило, вовсе не достаточным условием для начала деятельности по производству и выпуску средства массовой информации. Поскольку эта категория СМИ использует для передачи информации естественным образом ограниченный ресурс (эфирные частоты), постольку российское государство по примеру многих других цивилизованных стран ввело систему лицензирования в этой сфере.
Впервые порядок выдачи лицензий на телевизионное и радиовещание был введен постановлением Совета Министров РСФСР «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР» № 500 от 26 сентября 1991 г.3 Избранная организационно-правовая модель не была лишена некоторого остроумия и походила на автомобиль для учебной езды: один руль, но две педали тормоза. Предусматривалось на каждую частоту выдавать не одну, а две лицензии:
а) на право занять частоту и включить передатчик — ее должно было выдавать Минсвязи по согласованию с Миниинформпечатью и ВГТРК;
б) на право осуществлять телевизионное или радиовещание на данной частоте и с помощью данного передатчика — по решению Мининформпечати, согласованному с Минсвязи. Причем лицензии взаимосвязанные, парные, что должно по идее вынуждать обоих лицензиатов договариваться друг с другом по всем вопросам, лишая владельца передатчика преимуществ своего монопольного положения.
Данная модель отчасти действует и поныне благодаря постановлению Правительства Российской Федерации «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» от 7 декабря 1994 г. № 1359. Конечно, она далека от совершенства, поскольку фактически ставит вещателя в зависимость от государственной монополии в области связи. Более того, упомянутое Положение требует от потенциального лицензиата уже при подаче заявления представлять подтверждение права аренды (использования) передающего оборудования, т.е. фактически заранее принять все условия владельца передатчика. Однако политико-правовая реальность такова, что единая лицензия на частоту может появиться не ранее создания Федеральной комиссии по телерадиовещанию, судьба которой, в свою очередь, зависит от вступления в силу закона о телерадиовещании, в чем органы исполнительной власти, мягко говоря, не заинтересованы.
Положение о лицензировании достаточно близко подходит к требованиям Закона о СМИ. Но и оно, увы, не безгрешно. Здесь, например, установлены дополнительные основания для отказа в выдаче лицензии и для ее аннулирования. Далее. В Законе о СМИ говорится, что лицензия аннулируется, если неоднократно нарушались лицензионные условия, по поводу чего делались письменные предупреждения»; в Положении же говорится, что лицензия аннулируется в случае «повторного в течение года нарушения норм...». Разумеется, Положение — не более чем временная норма до принятия Федерального закона, определяющего порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию.
Следует подчеркнуть, что при создании системы лицензирования в нее был вкраплен важный демократический элемент, призванный обеспечить разумное, справедливое и гласное распределение частот, — Комиссия по вещанию. Этот межведомственный орган включал не только представителей заинтересованных министерств и ВГТРК, но и авторитетных независимых журналистов, социологов, юристов. Ныне Федеральная конкурсная комиссия (ФКК) является частью механизма конкурсной распродажи частот, предусмотренного Постановлением Правительства Российской Федерации «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» от 26 июня 1999 г. № 698.
Речь идет фактически именно о распродаже частот, поскольку все конкурсы организуются по формуле «концепция — свободная».
Но в чем же тогда состоит государственная политика в области лицензирования вещания? Другое дело, если бы ФКК объявляла конкурсы не просто на получение канала вещания, а — с учетом реальных условий конкуренции на медийном рынке того или иного региона — на лучшую реализацию заранее определенной концепции вещания: город М. — спортивный телеканал, город Н. — канал для пенсионеров, город Р. — детский канал и т.д. Если же концепция «свободная», то нет ни государственной политики развития медийной среды, ни объективных критериев для выбора и оценки.
В то же время не следует сбрасывать со счетов роль федеральных органов исполнительной власти в области связи, чей приоритет в сфере лицензирования вещания опирается на Федеральный закон «О связи» от 16 февраля 1995 г. Характерно, что данный акт не содержит почти никаких правил, касающихся видов и сроков действия лицензий, условий их выдачи, приостановки или прекращения их действия, относя все эти и связанные с ними вопросы к области подзаконного нормотворчества, в которой больше возможностей для отстаивания ведомственного интереса. Едва ли не единственное исключение — ст. 15 Закона, согласно которой именно Минсвязи производит выдачу, изменение условий или продление сроков действия лицензий на право деятельности в области связи, а также прекращение действия лицензий.
Особого комментария заслуживает ч. 4 упомянутой статьи: «Выдача лицензий на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, а также присвоение частот, занесенных в перечень частот, используемых и планируемых к использованию для целей телерадиовещания, осуществляются на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации по заявлению физических и юридических лиц, владеющих, пользующихся и распоряжающихся средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания, либо имеющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания».
Избранная законодателем формула, с одной стороны, закрепляет существующую практику парных лицензий на одну и ту же частоту. Причем приоритет закрепляется за лицензией на вещание. Именно она составляет основу для выдачи лицензии на деятельность в области связи для целей телерадиовещания. Не вполне ясен, правда, в этом контексте смысл формулы «без проведения конкурса». Видимо, законодатель желал подчеркнуть, что Минсвязи обязано выдать требуемую лицензию на безальтернативной основе именно тому заявителю, который указан в лицензии на вещание?
Сопоставив эти правила с содержащимися в ст. 31 Закона о СМИ, приходим к заключению, что лицензия на вещание касается лишь ее держателя, поскольку именно ему предоставляется право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять распространение продукции аудиовизуальных средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с Законом. Отсюда следует, что лицензия на деятельность в области связи полагается тому, кто имеет лицензию на вещание.
С другой стороны, Закон о связи признает заявителями лишь физические и юридические лица, в чьей собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении находятся или предположительно будут находиться средства связи, используемые для телерадиовещания. Иными словами, лицензию на деятельность в области связи может получить лишь тот, кому принадлежит или будет принадлежать передатчик и кто выступает в качестве оператора связи. Упоминание о лицах, «имеющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи», может рассматриваться в данном контексте как лазейка для тех телерадиокомпаний, которые не имеют собственных передатчиков, но готовы их приобрести.
Таким образом, сохраняя систему парных лицензий, Закон о связи объективно способствует их концентрации в руках операторов связи. Это особенно больно ударяет по интересам независимых вещателей, не располагающих крупными финансовыми ресурсами. Что же касается общероссийских и региональных государственных телерадиокомпаний (ГТРК), то в большинстве случаев, поглотив ранее самостоятельные радиотелевизионные центры (РТЦ) со всеми студийными комплексами и прочей материально-технической базой, они до недавних пор не могли проделать аналогичную операцию с радиотелевизионными передающими центрами (РТПЦ), входившими в систему Минсвязи. И в этом был свой плюс, поскольку РТПЦ заинтересованы в том, чтобы предоставлять свои услуги по распространению сигнала не только ГТРК, но и другим вещателям — на взаимовыгодной основе. Тем самым, по идее, должен был поддерживаться информационный плюрализм.
Однако в 1998 году в связи с формированием ВГТРК-холдинга все ГТРК стали его дочерними предприятиями, а все РТПЦ — филиалами. Подобная концентрация технических средств распространения аудиовизуальных СМИ в одних руках является беспрецедентной и откровенно ущемляющей интересы как всех прочих вещателей, так и региональных властей. Кроме того, такое положение неминуемо вело к обнищанию РТПЦ4.
В этой связи обратим внимание на решение Европейского суда по правам человека в деле Inf ormationsverein Lentia и другие против Австрии, признавшее государственную монополию на радиовещание и (или) на телевизионное вещание чрезмерным вмешательством в свободу коммуникации, соотносимым с нарушением ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод5. Это решение, контрастирующее с российской практикой, ясно отражает тенденции правового регулирования электронных СМИ в современной Европе. Государственная монополия в области телевидения и радио еще в 1975 году по решению Конституционного Суда Италии была объявлена неконституционной; во Франции она была отменена в 1982 г.
Судебная и административная практика по вопросам лицензирования вещания. Вопросы лицензирования вещания все чаще становятся предметом судебных споров. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ, распространив свое действие на телерадиовещание, породил весьма серьезные проблемы процессуального и материально-правового характера.
Во-первых, сопоставляя реальные сроки рассмотрения дел в судах с предельным сроком, на который может быть приостановлено действие лицензии (6 месяцев), лицензиат приходил к выводу, что оспаривать приказ МПТР не имеет никакого смысла. Более того, оставшись без эфира даже на менее значительный срок, телерадиокомпания неизбежно лишается своего места на рекламном рынке, а значит, средств к существованию (исключение составляют лишь телерадиокомпании, созданные за счет средств, привлеченных из других секторов экономики, исключительно для решения предвыборных, лоббистских или иных подобных задач). Поэтому всякая длительная судебная тяжба между лицензиатом и лицензиаром неминуемо вела к истощению и поражению первого вне зависимости от убедительности его правовой позиции. Впрочем, не будем забывать о возможности телерадиокомпании потребовать от лицензиара возмещения вреда на основании ст. 1069 ГК РФ.
Во-вторых, лицензиаты далеко не всегда оспаривали в судебном порядке вынесенные им предупреждения, наивно полагая, что лицензиар этим ограничится. Как показывает практика, МПТР никогда не выносило предупреждения, руководствуясь исключительно представлениями о неотвратимости наказания за правонарушение. Напротив, вслед за первым предупреждением неминуемо следовало второе, чтобы закрепить систематичность правонарушений.
Причем Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в своей изначальной редакции, действовавшей до 10 февраля 2001 г., не конкретизировал, какого рода нарушения могут служить основанием для предупреждения, а также для приостановления или даже аннулирования лицензии. Это позволяло МПТР как лицензиару суммировать предупреждения, вынесенные по совершенно несопоставимым основаниям. Например, в отношении телекомпании ТВЦ Министерство сначала вынесло предупреждение за нарушение правил предвыборной агитации, а спустя короткое время — за несвоевременное извещение об изменении юридического адреса. Закрепив таким образом систематичность нарушений, лицензиар на этом основании отказал в пролонгации лицензии на вещание. Конфликт, правда, в конце концов был урегулирован скорее политическим, но никак не правовым путем.
В-третьих, Закон о лицензировании не определял порядок обжалования действий и решений лицензиара. П. 4 ст. 13 устанавливал лишь: «Решение о приостановлении действия лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Что же касается предупреждений, то п. 1 ст. 12, уполномочивающий лицензиара их выносить, не конкретизировал ни их оснований, ни порядка обжалования. Впрочем, не будем забывать, что ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации прямо устанавливает: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Следовательно, суд не вправе отказаться от рассмотрения спора о признании недействительным вынесенного лицензиату предупреждения или решения о приостановлении действия лицензии.
На практике нередко возникают споры относительно правовой природы предупреждения, выносимого лицензиаром. Последний, стремясь уклониться от рассмотрения в суде правомерности и обоснованности его действий, пытается доказать, что предупреждение не является ненормативным актом государственного органа. Но конституционная норма объемлет не только решения, но и действия (бездействие) органов государственной власти.
Кроме того, очевидно, что предупреждение имеет все признаки ненормативного правового акта: оно исходит от органа государственной власти, касается конкретного юридического или физического лица, порождает юридические последствия для этого лица. Так, п. 2 ч. 1 ст. 32 Закона о СМИ связывает возможность аннулирования лицензии с неоднократными нарушениями лицензионных условий, по поводу чего делались письменные предупреждения. Выносимое лицензиаром предупреждение как раз и является актом фиксации нарушения и обязывания лицензиата его устранить.
В-четвертых, требует разъяснений вопрос о подведомственности споров о недействительности решений и действий лицензиара. Пока действовал Закон о лицензировании в первоначальной редакции, судьи арбитражных судов нередко отказывались рассматривать иски о признании недействительными предупреждений и решений лицензиара о приостановлении действия лицензий на том основании, что спор между сторонами не носит экономического характера. Однако, обратим внимание на то, что согласно Закону о лицензировании право выносить предупреждения и приостанавливать действие лицензии принадлежало не должностным лицам, а лицензирующим органам. Следовательно, в данном случае речь может идти о признании недействительным акта не должностного лица (Министра или его заместителя), а государственного органа (Министерства).
В этой связи процитируем п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 года «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам». Здесь дается четкое разграничение: «Споры о признании недействительными актов государственных или иных органов, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей, подлежат решению в арбитражном суде. Требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами». Поскольку обжалуемые действия лицензиара документально оформлены в виде предупреждения или приказа о приостановлении действия лицензии, постольку спор относится к подведомственности арбитражного суда.
Следующий вопрос — носят ли подобные споры экономический характер? Здесь нужно сослаться на ст. 49 ГК РФ, которая прямо увязывает объем правоспособности юридического лица с наличием у него специального разрешения (лицензии) для занятия отдельными видами деятельности. Примем во внимание, что главным видом деятельности телерадиокомпаний является телевизионное и (или) радиовещание, осуществляемое на основании выданной МПТР лицензии. Очевидно, что аннулирование лицензии, первым шагом к чему является предупреждение, лишает компанию возможности осуществлять тот вид предпринимательской деятельности, на который ему выдана лицензия. Таким образом, вопрос о судьбе лицензии непосредственно связан с защитой нарушенных прав и законных интересов лицензиата именно в сфере предпринимательской деятельности, которая понимается ст. 5 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» как вид экономической деятельности.
Сошлемся также на п. 6 упоминавшегося выше постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 года: «Спор об отмене разрешения на хозяйственную деятельность, выданного организации или гражданину-предпринимателю, подлежит разрешению в арбитражном суде».
Ссылка на ст. 61 Закона о СМИ в обоснование вывода о подведомственности спора между лицензиатом и лицензиаром суду общей юрисдикции не может быть признана убедительной. Хотя в данной статье Закона о СМИ упоминается гражданско-процессуальное законодательство как основа обжалования действий регистрирующих СМИ органов и решений комиссии по телерадиовещанию об аннулировании лицензий, однако не предрешается вопрос о подведомственности споров.
Главное же заключается в том, что в правоотношениях между МПТР и телерадиокомпаниями необходимо различать два совершенно различных блока правоотношений: между регистрирующим органом и организацией, осуществляющей выпуск средства массовой информации, и между лицензиаром и лицензиатом. Точно так же нужно различать предупреждения в смысле ч. 3 ст. 16 Закона о СМИ, предупреждения в смысле п. 2 ч. 1 ст. 32 того же закона и предупреждения в смысле п. 1 ст. 13 Закона о лицензировании. Эти ненормативные акты имеют совершенно различные основания, последствия и правовую природу.
Нельзя пройти мимо вопроса о применимом праве в отношениях между МПТР и телерадиокомпаниями по поводу лицензирования вещания. Как мы неоднократно отмечали в своих публикациях, Закон о лицензировании не мог и не должен был применяться к данным правоотношениям6.
Во-первых, п. 3 ст. 19 данного Закона (в первоначальной редакции) гласил: «Установленный в настоящем Федеральном законе порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами». Заметим, что Закон о лицензировании был датирован 25 сентября 1998 года. Семью годами раньше, 27 декабря 1991 г., Закон РФ «О средствах массовой информации» ввел лицензирование телерадиовещания, посвятив этому ст. 30, 31, 32. Поскольку в Законе о СМИ 1991 года есть нормы, регламентирующие порядок лицензирования телерадиовещания, постольку Закон о лицензировании 1998 года на телерадиовещание распространяться не мог.
Во-вторых, предметом данного Закона являлось предоставление права на осуществление определенных видов деятельности (ст. 2). Причем, согласно п. 2 ст. 7 «деятельность, на осуществление которой федеральными органами государственной власти выдана лицензия, может осуществляться на всей территории Российской Федерации». Следует ли отсюда, что, скажем, телекомпания, получившая лицензию на вещание по 25-му каналу в городе Калуге, может вещать по одноименному каналу в Костроме? Разумеется, нет. Поскольку в Костроме может не оказаться такого канала вообще или он может быть занят другой телекомпанией. Отсюда вытекает, что лицензия на вещание содержит не право заниматься конкретным видом деятельности, а право использовать для этой деятельности определенную часть радиочастотного спектра, являющегося ограниченным ресурсом. Именно такой смысл вкладывает в лицензирование вещания постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 года «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания». Здесь указывается, что целью его является повышение «эффективности использования ограниченного государственного ресурса — радиочастотного спектра, выделяемого для целей наземного эфирного телерадиовещания».
Такого рода лицензии «на ресурс», строго говоря, вообще не относились к предмету правового регулирования Закона о лицензировании, поскольку согласно п. 2 ст. 1 его действие не распространялось на «деятельность, связанную с использованием природных ресурсов». Напротив, в Законе о СМИ есть норма, обязывающая лицензиара отказать в выдаче лицензии, если отсутствует техническая возможность осуществления вещания с заявленными соискателем характеристиками (ч. 3 ст. 31).
В-третьих, за получение лицензий на эфирное вещание упоминавшееся выше постановление Правительства РФ предусмотрело единовременную плату, размер которой устанавливается Федеральной конкурсной комиссией «с учетом покрытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиочастотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания». На практике сумма такой платы может достигать миллиона долларов США. И это полностью соответствует требованиям ч. 6 ст. 31 Закона о СМИ. Напротив, ст. 15 Закона о лицензировании (в первоначальной редакции) устанавливала взимание лицензионного сбора в пределах лишь десятикратного минимального размера оплаты труда.
На основании изложенных соображений, мы еще в 1999 г. пришли к выводу, что Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не применим к телерадиовещанию7. В новой редакции Закона о лицензировании, датированной 8 августа 2001 г., прямо указано (п. 2 ст. 1), что он не распространяется на «использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации)». Тем самым подтверждено, что применимым является здесь только Закон РФ «О средствах массовой информации».
--------------------------------------------------------------------------------
[1] См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 1998 года. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 1998 г.
[2] Гаврилов ЭЛ. Признание недействительным свидетельства о регистрации СМИ // Законодательство и практика средств массовой информации. 2000. № 11.
[3] Нормативные акты... С. 92—98.
[4] Указом Президента Российской Федерации «О создании федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» от 13 августа 2001 г. все РТПЦ выделены из состава ВГТРК и объединены в новую супер-монополию - РТРС.
[5] Case-law concerning Article 10 of the European Convention on Human Rights // Directorate General of Human Rights. Strasbourg, 2000. P. 7, 20.
[6] См., напр.: Федотов М.А. Лицензирование телерадиовещания: «подводные камни» судебной практики // Российская юстиция. 2001. № 3.
[7] См.: Ограниченный ресурс и неограниченный произвол. Интервью с Михаилом Федотовым // Телефорум. 2000. № 4—5. С. 65—67.
--------------------------------------------------------------------------------
Назад • Дальше
СодержаниеСодержание
Назад • Дальше