Пробельность и избыточность в законодательстве о СМИ.
К сожалению, парламент до сих пор не смог принять важнейшие законы, которые должны были бы превратить положения Закона о СМИ в стройную систему законодательства. Серьезнейший пробел в правовом регулировании предопределен отсутствием закона о телерадиовещании.
Законодательство о СМИ будет неполным пока не вступит в силу этот правовой акт, принятие которого прямо предусмотрено ч. 2 ст. 30 Закона о СМИ. Трудно не обратить внимание на исключительные превратности судьбы этого закона. Принятый Государственной Думой 12 мая 1995 г. и поддержанный Советом Федерации, он был отклонен Президентом. Дума сумела 20 марта 1996 г. преодолеть президентское вето, но при голосовании в Совете Федерации 10 апреля 1996 г. закон собрал лишь 16 процентов голосов. Анализируя этот итог, нельзя не учитывать, что на законе о телерадиовещании скрещиваются противоположные интересы мощных социальных сил, а минимизация правового регулирования дает простор административному усмотрению в вопросе о свободе аудиовизуальной информации, для реорганизаций государственных телерадиокомпаний и эффективного воздействия на их программную политику, для произвольного распределения и перераспределения каналов вещания.Не началась даже подготовка закона об основах экономических отношений в сфере массовой информации. Именно этот закон должен был бы положить конец продолжающейся монополизации СМИ, обеспечить транспарентность отношений собственности и контроля, гарантировать независимость редакционной политики. Недвусмысленный намек на необходимость принятия данного нормативного акта содержится в перечне сведений, которые должны быть сообщены при регистрации СМИ, а именно, в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором, редакцией, издателем или распространителем (п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о СМИ).
Вместо того, чтобы установить основы экономических отношений в данной сфере, законодатель пошел по пути элементарного патернализма, приняв Федеральные законы «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» и «Об экономической поддержке районных (городских) газет».
Причем, последний долгое время не действовал, поскольку средства на его исполнение не предусматривались в федеральном бюджете, а в нашей правовой системе действуют только те законы, которые не приостановлены законом о федеральном бюджете3.Конечно, не будь этих законов, экономический кризис неминуемо привел бы к гибели многие некоммерческие СМИ. Но беда в том, что данные федеральные акты подменяют комплексное регулирование рынка СМИ системой временных льгот и привилегий. На местах данные механизмы копируются с известными «уточнениями», в результате чего допуск к налоговым льготам получают только лояльные к властям СМИ.
Серьезную опасность представляют нормативные акты, пытающиеся регулировать те общественные отношения, которые в этом не нуждаются. В пределах подобных зон избыточного правового регулирования свобода массовой информации оказывается существенно ограничена. Наиболее яркий пример — многочисленные законопроекты, в которых ясно различимы черты пресловутого Федерального наблюдательного совета по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании.4 Эти мотивы прослеживаются в законопроектах «О государственном регулировании и контроле оборота продукции сексуального характера», «О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании», «О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации» и др.
Главным недостатком этих законопроектов является смешение права и морали, что характерно только для теократических и тоталитарных государств. Так называемый «Высший совет» предстает в законопроекте государственным органом, определяющим нравственный характер материалов телевидения и радио в соответствии с установленными им самим критериями. Это является прямым нарушением конституционных принципов идеологического разнообразия и запрета на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной.
Причем проект не дает юридического определения таких понятий как «нравственность», «любовь и уважение к Отечеству», «вера в добро и справедливость» и т.п. В результате деятельность Высшего Совета неминуемо сведется к произвольному истолкованию этих терминов и юридически неосновательному решению вопросов возложения ответственности в конкретных случаях.В России, которая в соответствии с Конституцией является светским и демократическим государством, подобного рода регулирование неконституционно. Более того, оно противоречит Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку вводит ограничения, которые не являются необходимыми в демократическом обществе.
В законодательстве «распылено» немало отдельных норм, регулирующих отношения в сфере СМИ, но не входящих непосредственно в систему законодательства о средствах массовой информации. Наличие таких норм свидетельствуют об относительной неразвитости законодательства о СМИ. Причем нередко именно через «распыленные» нормы в сферу СМИ проникают многочисленные предписания, противоречащие Закону о СМИ. Например, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29 апреля 1999 г. ограничивает свободу массовой информации, устанавливая в ст.ст. 21, 22, что все СМИ в обязательном порядке «формируют у граждан потребность в занятиях физическими упражнениями», а телерадиокомпании «организуют ежедневные передачи оздоровительной направленности (утренняя, производственная гимнастика)». При этом не забыты финансовые интересы спортивного бизнеса: «...Трансляция спортивных соревнований и других спортивных мероприятий по каналам теле- и радиовещания, съемки и фотографирование спортивных соревнований и других спортивных мероприятий, производство записи их изображения и их звуковые записи осуществляются только при наличии разрешений организаторов спортивных соревнований или других спортивных мероприятий либо соглашений в письменной форме о приобретении прав у организаторов спортивных соревнований».
В законодательстве о выборах, напротив, нормы, касающиеся использования СМИ, вполне уместны, однако они не всегда отличаются четкостью и последовательностью.
В УК РФ имеется отдельный состав, призванный защитить профессиональные права журналистов.
Правда, ст. 144 немало потеряла по сравнению со своей предшественницей — ст. 1401 УК РСФСР. Если в прежней редакции диспозиция включала злостное воспрепятствование в какой бы то ни было форме законной профессиональной деятельности журналистов, а равно принуждение их к распространению либо отказу от распространения информации с целью ограничения свободы массовой информации, то в новой редакции сохранилось лишь принуждение к распространению или отказу от распространения информации. В таком виде сфера применения данной уголовно-правовой нормы сужается.Помимо законов, статус СМИ на федеральном уровне определяется также многочисленными указами Президента, постановлениями Правительства, нормативными актами Центризбиркома, а иногда и ведомственными инструкциями. В той части, в которой данные акты ограничивают свободу массовой информации, они противоречат положениям ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом и только в строго определенных целях, а с учетом требований ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод — также только в той мере, в какой это необходимо в Демократическом обществе.