<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Особое место в складывающейся системе органов власти Российской Федерации принадлежит местному самоуправле­нию. Именно здесь наиболее короткая дистанция между населением и властью, преодолеть которую призваны нынешние политические реформы.

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах сво­их полномочий самостоятельно. Его органы не входят в систему органов госу­дарственной власти. Но, несмотря на конституционное закрепление местного самоуправления, признать его реально существующим социально- политическим институтом в общественно-политической жизни страны нельзя.

Трудность проведения в жизнь данного конституционного положения обу­словливается, прежде всего тем, что оно основывается не на социальной и по­литической реальности, сложившейся в России к началу 90-х годов, а вопреки этой реальности, на основе западноевропейских моделей организации местного самоуправления. Уже к концу 90-х годов стало очевидно, что реальная практи­ка формирования местной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации. Образовавшийся «зазор» федеральные и региональные органы государственной власти пытаются устранить посредством принятия все новых законов и других нормативных актов. К 2000 году их было уже более ста пятидесяти. Однако увеличение количества законов отнюдь не повлияло на ка­чественную сторону местного самоуправления, оно по-прежнему носит в боль­шинстве случаев лишь номинальный характер.

Самостоятельность местного самоуправления провозглашается при заве­домой невозможности формирования в большинстве случаев местных бюдже­тов из собственных доходных источников; при территориальной основе, не со­ответствующей естественной таксономии, не обеспечивающей самодостаточ­ности жизнедеятельности местного сообщества; при кадровом составе органов местного самоуправления, представленном в основном бывшими партийными и

4

советскими работниками, несущими с собой административный опыт команд­ной системы; при отсутствии готовности населения взять на себя ответствен­ность за жизнедеятельность муниципального образования, осуществлять само­управление.

Такое положение оказалось возможным вследствие того, что нынешнее политическое руководство страны, как и прежнее, придерживается в своих дей­ствиях так называемого классического подхода к пониманию социального управления, согласно которому органы власти рассматриваются как субъект управления, находящийся над объектом - обществом, определяет цель его раз­вития, ведет к достижению этой цели. Классический подход базируется на представлении об обществе как уравновешенной системе систем, возможности целенаправленного проектирования будущего состояния общества, получения нужных субъекту управления результатов в соответствии с предусмотренными проектом параметрами. Примером реализации такого подхода является попыт­ка имплантировать чужеродный орган, каковым является западноевропейская модель местного самоуправления, в «живое тело» российского общества, от­торгающего его.

Предполагалось, что разработка и принятие соответствующих законов и организационная перестройка местных органов власти приведут к местному самоуправлению. Однако этого не случилось. Анализ реальной практики пока­зывает, что ныне существующие органы местного самоуправления находятся в зависимости скорее не от населения - суверена власти, а от органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации. Фактически сохраняется вер­тикаль власти сверху донизу. В тех редких случаях, когда муниципальному об­разованию удается сформировать бюджет, исходя из собственных доходных источников, возможность влияния на него со стороны органа государственной власти уменьшается. Возникает ситуация, в которой государственная власть оказывается не заинтересованной в развитии производства на местах, увеличе­нии налогооблагаемой базы муниципальных образований.

5

Персонал органов местного самоуправления пока не отвечает своему на­значению - муниципальной службе, преимущественная его часть рассматрива­ет себя не служащими, а «хозяевами» муниципального образования, которые руководствуются в своей деятельности формами и методами работы, сложив­шимися в партийных комитетах.

Навыка изучения социальной структуры, со­циальной динамики, потребностей и интересов социальных общностей с целью адекватного реагирования на них, в рамках своих функциональных обязанно­стей, муниципальные служащие не имеют. Переподготовка персонала местных органов власти во многом воспроизводит прежние образцы, сложившиеся еще в системе партийной учебы.

Формирование государственной и муниципальной службы предъявляет новые требования к развитию теоретического базиса социального управления, методологии и методики исследования процесса взаимодействия органов вла­сти и населения. Требуется уточнение предмета социологии управления, опре­деления ее места в изучении процессов и продуктов социальной самоорганиза­ции, связи с другими научными дисциплинами, составляющими общую теорию социальной самоорганизации.

Таким образом, актуальность темы исследования определена как общест­венными потребностями, логикой формирования местных органов власти, так и логикой развития теории социального управления. Это определило стратегию исследования проблемы становления и развития местного самоуправления с позиции теории социальной самоорганизации и привело к необходимости вы­работки рекомендаций по ключевым проблемам строительства местных орга­нов власти.

Степень научной разработанности проблемы. Исследование проблемы становления и развития местного самоуправления в контексте общей теории социальной самоорганизации осуществляется впервые. Значительных работ, исследующих эту проблему в такой постановке ни в отечественной, ни в зару­бежной литературе не обнаружено. Это объясняется двумя причинами: во- первых, господством рационалистического подхода к пониманию социального

6 управления и, во-вторых, (это касается, прежде всего, нашей страны) отсутст­вием практики подлинного местного самоуправления, т.е. той эмпирической основы, которая могла бы явиться предметом изучения.

Вместе с тем, научных трудов, посвященных проблеме местного само­управления, довольно много. Особенно большой интерес со стороны ученых к этой проблеме проявился в начале 1990-х годов, т.е. с периода начала ради­кальных реформ органов власти. Вновь востребованными оказались труды рос­сийских и западноевропейских государствоведов и социологов XIX и начала XX века1. C новых позиций началось осмысление советского периода отечест­венной истории государственного устройства, взаимоотношений между орга­нами местной власти и населением. Нетрадиционный подход в этом отношении демонстрирует А.С. Ахиезер. По его мнению, развитие местного управления имеет синусоидальный характер. Централизация всякий раз сменяется децен­трализацией и наоборот[1][2]. Такое представление о волновом характере общест­венно-политического развития имеет важное теоретико-методологическое обоснование. В настоящее время эту тему развивают Э.А. Азроянц, И.Н. Бары- гин, А.И. Субетто, А.С. Харитонов, Ю.В. Яковец, И.П. Яковлев[3]. Названные ав­торы считают, что биологические, экономические, социальные явления вклю­чают в себя громадную совокупность ритмов. Колебания взаимодействуют ме­жду собой, создавая, тем самым, единый волновой процесс, то есть процессами развития управляют не только внешние воздействия, но и внутренние ритмиче­ские импульсы.

7

Большой интерес российских обществоведов вызвал процесс становления местного самоуправления в России на современном этапе (Г.В. Атаманчук, Ф.М. Бородкин, Д.М. Карапетян, И.И. Овчинников, Ж.Т. Тощенко)1. Некоторые из названных авторов (Ф.М. Бородкин, Ж.Т. Тощенко) считают, что нынешние органы власти на местах, хотя и называются органами местного самоуправле­ния, таковыми не являются. Такой вывод делается на том основании, что насе­ление не воспринимает себя субъектом управления, не проявляет готовности под свою ответственность заниматься управлением значительной частью обще­ственных дел, как это сказано в Законе.

В последние годы появились труды, авторы которых (К.Х. Делокаров, В.С. Егоров, Д.Г. Жовтун, В.С. Капустин, В.Л. Романов, А.Д. Урсул, Ю.В. Яковец и др., представляющие научную школу РАГС), обосновывают новую парадигму социального управления на основе несилового влияния и поддержки жизне­обеспечивающего функционирования социума. Наряду с учеными PATC эту парадигму развивают в своих трудах Г.А. Аванесова, В.И. Аршинов, В.В. Ва­силькова, Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий[4][5].

Новая парадигма социального управления разрабатывается в рамках постне­классического этапа развития науки, сущность которой раскрывают термодинамика неравновесных процессов и теория диссипативных структур (И.Р. Пригожин), синер­гетика (Г. Хакен), автопоэзис (У. Матурана и Ф. Варела) и другие[6]. Общим для них является идея самоорганизации, свойственная всему живому и косному миру, оче­видно, свойственна она и территориальным общностям.

Процесс становления и развития местного самоуправления складывается из множества составляющих, среди которых важная роль принадлежит терри-

8 ториальной основе, роли местного сообщества в решении местных дел, мест­ным органам власти, муниципальной службе и профессионализму муниципаль­ных служащих.

Теоретические разработки, касающиеся проблемы определения территори­альной основы местного самоуправления, немногочисленны. Основополагаю­щим в этом отношении является труд Ф. Тенниса «Община и общество»1, а также работы современных зарубежных ученых, таких как: Э. Рейс, Л. Пал, Дж. Гиллари, П. Уоррен[7][8]. Среди отечественных ученых, занимающихся этой про­блемой, следует выделить, прежде всего, Е.Е. Горяченко. В своей статье «Тер­риториальная общность в изменяющемся обществе»[9] она выявляет латентную социально-территориальную структуру общества, представляющую собой от­ражение особенностей демографического и социально-экономического разви­тия территории. Наряду с Е.Е. Горяченко проблемами территориальных общно­стей занимаются Т.Н. Заславская, С.Г. Кирдина, А.М. Сергиенко, В.И. Федо­сеева, М.А. Шабалов.

В последние годы многие ученые, исследуя территориальные общности, делают акцент на самоорганизующийся характер их жизнедеятельности и ис­пользуют в качестве теоретико-методологической основы синергетический подход (А.С. Ахиезер, Г.А. Гольц, Н.Г. Денисов, А.Н. Лексин, А.П. Репина, Р.Ф. Туровский, А.Н. Швецов)[10]. Сторонники этого подхода анализируют сло­жившуюся в России практику административно-территориального районирова­ния. Основной мотив их научных трудов в данной области состоит в том, что

9

нынешние границы субъектов Российской Федерации и районов далеко не все­гда совпадают с социокультурной таксономией.

Наряду с территориальной основой местного самоуправления важной про­блемой является организация власти на местах и взаимоотношения органов власти с населением, являющимся источником этой власти. Данная проблема восходит к проблеме сущности власти как таковой, механизму делегирования властных полномочий от населения к властному органу. Выяснением данной проблемы занимались многие ученые, начиная от древних мыслителей до со­временных. Что касается последних (П. Бурдье, М. Крозье, В.Ф. Халипов)1, то ими предпринимается попытка объяснить причины неэффективности власти, выявить неиспользованные ресурсы.

Для органов местного самоуправления, как и любых органов власти, одной из важнейших является проблема формирования кадрового состава. Эта про­блема распадается как бы на три составные части: отбор кадров, прохождение муниципальной службы и повышение профессионализма. Все эти вопросы ши­роко и всесторонне исследуются многими авторами, причем с разных позиций: с традиционной, рационалистической и синергетической. Доминантной по- прежнему остается рационалистическая позиция (В.Э. Бойков, В.И. Лукьянен­ко, В.А. Мальцев, В.И. Матирко)[11][12]. Наряду с ней в последние годы появились труды, авторы которых, опираясь на новую парадигму социального управления, обосновывают и новые подходы к муниципальной службе и обучению персо­нала органов власти (В.И. Аршинов, Е.А. Генина, М.Г. Громкова, Д.Т. Жовтун, Л.Я. Зорина, Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, В.Л. Романов, И.А. Сурина)[13].

10

Говоря в целом, сторонники синергетического подхода рассматривают об­разовательный процесс как осознание человеком собственного действия и взаимодействия с окружающим миром. Это не перекладывание знаний из одной головы в другую и не преподнесение готовых истин. Это - нелинейная ситуа­ция открытого диалога, прямой и обратной связи, солидарности обучающих и обучающихся.

В соответствии с новой парадигмой рассматривается объективная и субъ­ективная регуляция социальных процессов. Если в основе субъективной регу­ляции лежит воля некоего субъекта (применительно к обществу — органа вла­сти), то объективная регуляция осуществляется спонтанно. Разные авторы в разное время обращали внимание на саморегуляцию социально-экономических процессов, начиная от «невидимой руки» Адама Смита и до, может быть, Ю.В. Алейникова, Н.А. Оносова, предлагающих ноосферный проект социоприрод- ной регуляции1.

На основе социальной саморегуляции построена теория анархизма. П.А. Кропоткин обосновывал способность общества обходиться без государственно­го регулирования по аналогии с живой природой[14][15]. Природной самоорганизи- рующей составляющей человека и социума посвящены труды К.А. Абульхано- вой-Славской, В.В. Васильковой, А.А. Горелова и др[16]. Спонтанный характер носит производственно-экономическая регуляция. Интересные в этом отноше­нии идеи высказывали А. Горц, Л. фон Мизес, Ф. фон Хайек, А.В. Чаянов[17].

и

Весьма убедительными являются работы, М.М. Акулича, В.П. Алексеева, А.Г. Асмолова, касающиеся социокультурной регуляции[18].

Таким образом, научных трудов, авторы которых с разных научных пози­ций обращаются к исследованию того или иного аспекта местного самоуправ­ления, немало. Однако даже в совокупности все эти труды не позволяют рас­сматривать исследуемую проблему в целостности. Только на основе единого теоретико-методологического подхода, причем, рассматривая проблему в цело­стности и взаимосвязанности всех элементов, можно понять ее качественное состояние и определить пути развития. Это и обусловило выбор темы исследо­вания, определило его стратегию, цели и задачи.

Цель исследования. Целью данного исследования является анализ процес­са становления местного самоуправления в России и обоснование путей и средств его развития.

Задачи исследования.

Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:

1. Рассмотреть содержание и генезис основных понятий, относящихся к проблеме самоорганизации территориальных общностей и местному само­управлению.

2. Исследовать механизм социального упорядочения на основе классиче­ского, неклассического и постнеклассического подходов к социальному управ­лению и проиллюстрировать его на примере территориальной общности.

3. Раскрыть сущность социального регулирования, обосновать соотноше­ние объективного и субъективного типов социальной регуляции.

4. Проанализировать состояние местного самоуправления в России в пост­советский период, раскрыть основные проблемы его становления и развития.

5. Определить характер отношений между местным сообществом и орга­нами местного самоуправления.

12

6. Рассмотреть основные пути решения проблемы местного самоуправле­ния.

7. Обосновать подходы к определению оптимальной модели администра­тивно-территориального устройства местного самоуправления.

8. Рассмотреть способность и возможности территориальных общностей в формировании местных органов власти.

9. Проанализировать количественные и качественные характеристики кад­рового состава местных органов власти, разработать методологию и методику оценки потребности его обучения и обосновать адекватные формы ее реализа­ции.

Объект исследования. Объектом данного исследования являются терри­ториальные общности разной степени интегрированности (село, поселок, во­лость, район, город, группа районов и городов), являющиеся базой муници­пальных образований, а также органы местного самоуправления, включающие в себя представительную и исполнительную ветви власти.

Предмет исследования. Предметом исследования являются социальная самоорганизация и социальное управление как формы упорядочения процесса становления и развития местного самоуправления.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико­методологическую основу исследования составляют труды известных отечест­венных и зарубежных ученых в совокупности представляющие собой общую теорию социальной самоорганизации. Прежде всего, речь идет о термодинами­ке неравновесных процессов и теории диссипативных структур (И.Р. Приго­жин), синергетике (Г. Хакен), автопоэзисе (У. Матурана и Ф. Варела). Несмотря на то, что названные теории касаются, прежде всего, физических или биологи­ческих явлений, в последние годы были открыты широкие возможности их применения в исследовании и объяснении социальных процессов и явлений. На базе этих теории возникла новая парадигма социального управления в создании которой заслуга принадлежит В.И. Аршинову, Г.Л. Аванесовой, В.С. Егорову,

13

К.Х. Делокарову, Е.Н. Князевой, С.П. Курдюмову, Г.Г. Малинецкому, В.Л. Ро­манову и другим ученым.

Сущность новой парадигмы удачно сформулировал В.Л. Романов. Она со­стоит в том, что вопреки классическому представлению об управлении, соглас­но которому субъект - орган власти находится над объектом - обществом, за­дает ему цель и ведет к этой цели, постнеклассическая парадигма определяет место субъекта управления в структуре общества. На этом основании можно говорить о полисубъектности социального управления. Особенно наглядно та­кое видение предстает на примере территориальной общности с характерной для нее иерархической структурой организации. Субъектно-объектные отноше­ния в этом понимании не противопоставляются, а синергизируются, процесс управления берет начало не в одной точке, а зарождается во множестве очагов социальной самоорганизации[19].

Движение к постнеклассическому пониманию процесса социального управления с неизбежностью проходит через постижение общей теории систем (Л. фон Бертоланфи), кибернетики (Н. Винер), тектологии А.А. Богданова.

Поскольку в диссертационном исследовании рассматривается процесс ста­новления и развития местного самоуправления, а всякий процесс растянут во времени, автор предпринимает попытку использовать для понимания этих про­цессов волновую теорию Н.Д. Кондратьева. Волновая или циклическая идея социального развития широко используется в синергетическом подходе к ана­лизу социальных процессов.

Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой диссертации яв­ляются результаты социологических исследований, проведенных в 1992 - 2002 годах.

Основным источником изучения проблем становления местного само­управления в России на современном этапе послужили три лонгитюдных ис­следования, проведенных под руководством автора диссертации:

14

1. «Качественные характеристики кадрового состава местных органов вла­сти». Исследование проводилось в течение восьми лет с периодичностью в два года в шести субъектах Российской Федерации в Западной и Восточной Сиби­ри: в Республиках Бурятия и Тыва, Алтайском и Красноярском краях, Новоси­бирской и Кемеровской областях. Применялась гнездовая выборка. В качестве гнезд, отобранных собственно случайным методом, явились местные админи­страции, обладающие некоторыми типическими признаками. Опрос в гнездах осуществлялся по методу сплошного массива. Общий объем выборки в каждом исследовании составлял 1200 человек. Обработка результатов исследования проводилась на компьютере на основе программы детерминационного анализа (ДА - система, 4 версия). В ходе исследования изучалась динамика численного состава муниципальных служащих, изменение их качественных характеристик в частности возраст, уровень образования, опыт работы.

Исследование позволило выявить источники рекрутирования граждан на муниципальную службу, формы и методы отбора кадров, мотивацию, процесс прохождения службы, характер отношений персонала «по вертикали» и «гори­зонтали», а также взаимодействие с населением муниципальных образований, уровень профессионализма, этические нормы и духовные потребности.

Особое место в исследовании занимает изучение потребностей в профес­сиональных знаниях. Результаты исследования позволили установить, что неза­висимо от того, где находится муниципальное образование, какова в нем соци­ально-экономическая и политическая ситуация кадровые проблемы в них при­мерно одинаковы и связаны с трудностями становления и взаимодействия с ор­ганами государственной власти субъекта федерации.

2. «Готовность населения сибирских городов к осуществлению местного самоуправления». Опрос проводился в 1996, 1998 и 2000 годах в городах Ново­сибирск, Красноярск, Томск, Усть-Илимск Иркутской области и Каргат Ново­сибирской области. Объем выборки в каждом из городов составлял 700 респон­дентов. Отбор респондентов осуществлялся на основе квотной выборки. Квоти­ровались следующие признаки: пол, возраст, род занятий. Данные, полученные

15

на основе опроса трех крупных городов Новосибирск, Красноярск, Томск, од­ного промышленного города средней численности (Усть-Илимск) и одного сельского райцентра (Каргат), свидетельствуют о том, что проблемы становле­ния местного самоуправления во многом зависят от величины муниципального образования, его бюджетной обеспеченности, специфики занятости основной части населения. Общим для все типов поселений является то, что и в крупных городах, и в мелких население не ощущает себя сувереном власти, принципи­альной разницы между бывшими партийно-советскими органами и нынешними органами местного самоуправления не видит, депутатов в качестве своих пред­ставителей в органах власти не воспринимает. Но есть и различия. Они состоят в том, что самоуправление возможно только там, где есть самодостаточность у муниципальных образований - экономическая, финансовая, коммуникацион­ная, социальная и т.д. В настоящее время такими самодостаточными являются крупные города и то не все. Мелкие поселения, даже в тех случаях, когда в них провозглашено местное самоуправление, но нет экономической самостоятель­ности, полностью находятся в подчинении у органов государственной власти субъектов федерации.

В ходе исследования определен характер заселения сибирских городов, миграционных процессов, отношение населения к деятельности органов мест­ного самоуправления, в том числе глав администраций и аппаратов органов власти, готовность жителей городов лично участвовать в самоуправлении. Оп­ределена степень осознания населением своей роли источника власти в муни­ципальном образовании и сделан вывод о несоответствии реального состояния с положениями закона о местном самоуправлении.

3. «Население и власть». Исследование проводится, начиная с 1996г., на базе города Новосибирска. Опрос населения осуществляется ежегодно на осно­ве репрезентативной выборки. Объем выборки всякий раз составляет 700 рес­пондентов. Выборка квотная. Цель данного исследования - выявление процесса формирования гражданского общества, осознания населением себя в качестве реальной силы, способной оказывать воздействие на органы власти. В ходе ис-

16

следования выявлены политические симпатии жителей города, процесс изме­нения социальной структуры, электорального поведения, возможности и огра­ничения его управлением.

Особая ценность всех трех исследований состоит в том, что они проводи­лись в течение нескольких лет, на основе однотипных выборок, одной страте­гии, одних типов инструментария, одних моделей обработки полученной ин­формации. Все это позволило сравнивать результаты и изучать явления в дина­мике, то есть исследовать не состояние, а процесс.

Кроме названных в диссертации представлены результаты, проведенных под руководством автора исследований:

■ Общественное мнение о состоянии преступности, правосознания и пу­тях укрепления законности в условиях перехода к рыночным отношениям. 1991 год, Новосибирская область, квотная выборка, 1348 единиц анализа;

■ Город и деревня. Отношения городского и сельского населения к друг другу. 1993год, Новосибирская область, квотная выборка, 1200 единиц анализа;

■ Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправ­ления в области бюджетной и налоговой политики. 1997год, экспертный опрос 86 руководителей бюджетных комитетов органов государственной власти и ме­стного самоуправления Западной и Восточной Сибири;

■ Анализ потребности обучения государственных и муниципальных слу­жащих. 1998год, Новосибирская область, квотная выборка, 829 единиц анализа;

■ Социальный портрет лиц БОМЖ. 1999 год, Новосибирск, 400 единиц анализа;

■ Кадровая политика Сибирского федерального округа и механизм ее реа­лизации. Кадровый потенциал региона: сущность и основные направления формирования и развития. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Сбор ин­формации методом анализа документов, 112 единиц анализа;

■ Механизм формирования резерва кадров в условиях Сибирского феде­рального округа. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Сбор информации методом анализа документов, 112 единиц анализа;

17

■ Потребность в дистанционном обучении муниципальных служащих в субъектах Федерации Сибирского федерального округа. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Экспертный опрос 120 глав администраций органов мест­ного самоуправления.

■ Административно-территориальное устройство местного самоуправле­ния: обоснование подходов к определению оптимальной модели. 2002год, Си­бирский федеральный округ, 950 единиц опроса.

Исследования касались различных сторон жизнедеятельности муници­пальных образований, бюджетных отношений, состояния правосознания насе­ления, взаимодействие города и деревни, оценки потребности обучения муни­ципальных служащих и определения оптимальной формы обучения. Получен­ные результаты контролировались данными государственной статистики, а также с помощью информации, поступающий из органов государственной вла­сти и местного самоуправления.

В качестве дополнительных источников в работе над диссертацией использо­вались результаты исследований ряда известных ученых России, прежде всего В.Э. Бойкова, Ф.М. Бородкина, В.В. Игнатова, В.Г. Попова, Ж.Т. Тощенко.

При написании диссертации использовались также федеральные законы и законы субъектов федерации, касающиеся местного самоуправления, норма­тивно-правовые и распорядительные документы, статистические сборники, публикации в специальных журналах и на Web сайтах в сети Internet.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна. Исследуя социальные процессы с позиций общей теории со­циальной самоорганизации и основываясь на том, что упорядочивающееся на­чало лежит в основе и самоорганизации, и социального управления, автор фор­мирует методологическую базу нового научного направления, имеющего важ­ное значение для решения проблем становления и развития местного само­управления в России.

■ Обоснована возможность и целесообразность применения социологоси­нергетического подхода к исследованию самоорганизации территориальных

18

общностей и процесса формирования института местного самоуправления. Традиционное, рационалистическое представление о социальном управлении применительно к территориальной общности, по мнению автора, является оши­бочным. Местное сообщество выполняет роль и объекта, и субъекта управле­ния, причем его роль как субъекта управления нельзя воспринимать в традици­онном виде, как некую силу, формулирующую цель и организующую ее испол­нение. В отличие от целевой организации, где субъектно-объектные отношения совершенно очевидны и, где объект управления создается субъектом в соответ­ствии с параметрами, обуславливаемыми целями, формулируемыми субъектом, территориальная общность сама создает орган власти для удовлетворения сво­их потребностей и интересов, делегирует ему часть своих полномочий. Свою роль субъекта управления территориальная общность реализует посредством согласования частных интересов и действий, составляющих ее индивидов меж­ду собой и выработки устраивающих всех норм поведения, сперва нижних ор­ганизационных уровней, а затем более высоких. Таким образом, задается исходный императив деятельности органов власти, которая представляет собой не управление населением в традиционном смысле, а служение местному сообществу.

■ Разработан новый подход к пониманию процесса социального регулиро­вания как движение от хаоса к порядку. Поскольку этот процесс направлен на сохранение системы посредством изменения взаимосвязи ее элементов, то есть упорядочивающее начало выступает как общий, определяющий внутреннее со­держание и самоорганизации, и управления признак, то он включает в себя все виды регулирования, в том числе процесс управления. В диссертации рассмат­риваются два вида регулирования социальных процессов: социально­объективный, включающий в себя природный, производственно­экономический и социокультурный типы, и социально-субъективный, пред­ставляющий собой социальное управление. Социально-объективные типы ре­гуляции осуществляются спонтанно, без участия целенаправленной деятельно­сти человека. Социально-субъективный вид регулирования представлен двумя типами: один связан с внешним социальным управлением, когда источник

19 управления отделен от объекта, второй - гражданско-правовой, базирующийся на самостоятельности и связанный с использованием различных форм коорди­нации саморегулирования. В диссертации обосновывается первичность соци­ально-объективного регулирования и вторичность социально-субъективного.

■ Установлено несоответствие декларируемой самостоятельности местно­го самоуправления в рамках своей компетенции реальному его месту в струк­туре органов власти. Отсутствие самодостаточности многих муниципальных образований, несоответствие их границ реальной таксономии, неполноценность социальной инфраструктуры не позволяют органам местного самоуправления выйти из прямого подчинения органов государственной власти субъектов Фе­дерации, преодолеть стародавнюю традицию единства власти в регионе и в стране в целом. Созданная в 1990-е годы законодательная база местного само­управления такова, что по мере укрепления самостоятельности и независимо­сти муниципальных образований, властные полномочия субъектов Российской Федерации сокращаются. Таким образом, создается объективная основа тормо­жения процесса развития местного самоуправления. В тех субъектах Федера­ции, где сильны позиции сепаратизма, развитие местного самоуправления сдерживается еще и по причине возможного ослабления в этом случае единства субъекта Федерации, снижения его политического веса. То есть развитие мест­ного самоуправления можно рассматривать как форму профилактики и борьбы с сепаратизмом.

■ Показана социальная структура типичного района советского периода и ее трансформация в настоящее время. Несмотря на декларируемое равенство, социальная структура района представляла собой стратифицированное образо­вание. Основными критериями стратификации были принадлежность к власти и доступ к распределению дефицитных товаров и ресурсов.

Начиная с 1990-х годов, расслоение по вертикали пошло на основе такого критерия как материальное благосостояние. Веберовская триада: богатство, престиж и власть оказалась несоответствующей нашей реальности в части пре­стижа. Традиционно престижные профессии учителя, врача и т.д., вследствие

20

резкого снижения уровня заработной платы, оказались в самом нижнем соци­альном слое, а представители таких ранее непрестижных профессий, как про­давцы розничной торговли - в верхнем. Однако в последнее время наметилась тенденция «реабилитации» профессий, считавшихся традиционно престижны­ми: инженера, врача, учителя, работника учреждений культуры. Постепенно сглаживаются границы между полярными слоями социальной структуры, к 2001 году стало заметно смещение к центру, то есть к той группе, которая не относит себя ни к богатым, ни к бедным. Результаты социологического иссле­дования социальной структуры типичных муниципальных образований позво­ляют сказать, что наметилась тенденция возрождения среднего класса, который в перспективе должен стать превалирующим.

В диссертации отмечается, что процесс формирования социальной струк­туры идет спонтанно, являясь продуктом социально-объективной регуляции.

■ Раскрыто понятие «муниципальный интерес» как совокупность личных интересов членов местного сообщества, которые удовлетворяются ими совме­стно. Понятие «муниципальный интерес» относится к категории групповых ин­тересов и занимает промежуточное положение между национальным (государ­ственным) интересом и личным. В диссертации показан характер взаимосвязи всех трех видов интересов. Интерес местного сообщества связан с необходи­мостью проживания на одной территории, а, следовательно, общими для всех жителей является коммунальное хозяйство, транспорт и средства связи, ото­пление помещений, электро- и водоснабжение и т.д., но не управление. Оно не является потребностью местного сообщества, а, следовательно, оно не входит в понятие «муниципальный интерес». Фактически, местное самоуправление мо­жет реализоваться лишь в процессе избрания местных органов власти путем го­лосования и организации контроля за их деятельности по удовлетворению групповых интересов местного сообщества.

■ На основе лонгитюдного социологического исследования показан ха­рактер отношений, складывающийся между местными сообществом и органами местного самоуправления. Задача преодоления отчуждения населения от вла-

21

сти, а власти от населения не решена. Более того, наметилась тенденция к уси­лению этого отчуждения на местном уровне. Население не ощущает себя суве­реном власти, выборы органов местного самоуправления большинством мест­ных сообществ игнорируются, персоналу органов местного самоуправления выражается недоверие. Готовность и желание местного сообщества участвовать в местном самоуправлении в какой-либо форме часто отсутствуют.

Органы местного самоуправления не отрешились от стремления господ­ствовать над местным сообществом, институт муниципальной службы отсутст­вует. Вместе с тем, сложившаяся ситуация, по мнению автора, в современных условиях является нормальной и логически проистекает из исторической тра­диции функционирования органов власти в России. Местное самоуправление не может возникнуть в результате его провозглашения, оно может быть только продуктом самоорганизации территориальных общностей.

■ Обоснована методология определения территориальной основы местно­го самоуправления. В основу предлагаемой методологии положен синергетиче­ский подход, рассматривающий территориальную общность во всей ее сложно­сти как «живое социальное существо». Автор считает, что, только поняв ее внутренние законы функционирования и развития, можно выходить на поиск путей социально-субъективного регулирования ее жизнедеятельности и опре­деления границ муниципального образования. Территориальная общность представляет собой единое целое благодаря совокупности разного рода связей пространственной самоорганизации населения. Характер этих связей обуслав­ливается спецификой территориальных общностей, такими ее характеристика­ми как рельеф местности, транспортные коммуникации, экономика и социаль­ные отношения в целом. В результате анализа реальных процессов, происходя­щих в территориальных общностях, автор приходит к выводу о необходимости укрупнения муниципальных образований и создания трехуровневой модели ме­стного самоуправления (уезд - район - населенный пункт), обеспечивающей самодостаточность жизнедеятельности местного сообщества.

22

■ В диссертации показан гетерономный характер электорального процесса в местных сообществах. Альтернативные выборы в местных органах власти но­вое явление для России, они, также как и другие атрибуты демократии, привне­сены извне и не являются продуктом жизнедеятельности социума. Их успешное внедрение в социальный процесс требует длительного времени, адаптации со­циума к проникновению в его жизнь этого возмущающего влияния. Территори­альные общности оказались не готовыми принять этот метод формирования власти, не успели выработать защитные средства от ошибок, от проникновения во власть людей, чуждых муниципальным интересам. Вместе с тем, в диссерта­ции показано как территориальная общность, являющаяся социальной систе­мой, стремясь к самосохранению, спонтанно выводит из избирательного про­цесса слои населения, обладающие неустойчивыми взглядами и поведением, та­кие как молодежь, малообразованные и малообеспеченные категории, а также лиц, незначительное время, проживающих в данном муниципальном образовании.

■ Раскрыта сущность условий, при которых лозунг «кадры решают все» является оправданным и при каких становится неприемлемым. Названный ло­зунг появился в 1920-е годы в период формирования административной систе­мы и вписывался в классическое представление об управлении как силовом воздействии субъекта на объект. Оформлением подобных отношений является номенклатурный метод работы с кадрами. В диссертации показано, что этот метод базируется на двух постулатах: идее равенства в эгалитаристском ее по­нимании и государственной собственности. Необходимым условием номенкла­турного метода является также однопартийная система. Разрушение всех на­званных элементов с неизбежностью привело к ликвидации номенклатурного метода. В состав номенклатуры входили высшие должностные лица партийных комитетов, органов советской власти, хозяйственные руководители, а также ру­ководители «силовых» и идеологических учреждений. Отношения между ними строились на основе принципа взаимной дополняемости: у кого была полити­ческая власть, у того не было ресурсов, у кого были материальные, финансовые и человеческие ресурсы, у того не было политической власти. Неудовлетворен-

23

ность своим положением каждой из названных групп приводило к постепенно­му их сращиванию. Этот процесс осуществлялся преимущественно посредст­вом перехода «держателя» финансово-экономических ресурсов во власть при сохранении и на базе своего экономического влияния.

Демократизация меняет отношение между органами власти и населением, теперь уже кадры органов власти призваны не управлять и «решать все», а слу­жить населению. Синергетическое понимание муниципальной службы предпо­лагает социальную организацию во взаимодействии с активной самоорганиза­цией общества. Муниципальная служба не означает выполнение указаний и реко­мендаций, идущих от местного сообщества, а глубокое изучение населения, его возможностей, потребностей и интересов - своеобразный социальный маркетинг, результаты которого являются основой социального регулирования.

■ В диссертации на основе лонгитюдного исследования изучены количе­ственные и качественные характеристики персонала местных органов власти, степень его соответствия решаемым задачам. Выявлены способы и мотивация поступления на муниципальную службу, проблемы ее прохождения, дан соци­альный портрет современного муниципального служащего и сделан вывод о том, что нынешние кадры в своем большинстве еще не соответствуют своему предназначению.

■ Предложены методология и методика осуществления анализа потребно­сти обучения (АПО) муниципальных служащих, включающая в себя, во- первых, изучение проблем местного сообщества, во-вторых, определение сте­пени компетентности кадрового состава органа власти и его способности ре­шать возникающие проблемы и ,в-третьих, выявление «зазора» между требова­ниями, предъявляемыми ситуацией, складывающейся в муниципальном обра­зовании, и способностью кадров удовлетворять этим требованиям. Задача учебного процесса ликвидировать этот зазор. В диссертации предлагаются ре­комендации по организации обучения муниципальных служащих и оценке его эффективности.

24

Практическая значимость исследования. Практическая значимость ис­следования заключается в том, что полученные результаты могут быть исполь­зованы:

■ законодательными и исполнительными органами государственной вла­сти Российской Федерации при разработке законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, его территориальной основы, кадровой политики и муниципальной службы;

■ органами государственной власти субъектов Федерации, а также орга­нами местного самоуправления в решении возникающих проблем, относящихся к разграничению полномочий «по вертикали» (органы местного самоуправле­ния - органы государственной власти субъектов Федерации и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти) и по «горизонтали» (ор­ганы местного самоуправления - предприятия и организации, расположенные на территории муниципального образования), в том числе в части администра­тивно-территориального деления в рамках субъектов Федерации;

■ органами местного самоуправления для осуществления кадровой работы и организации муниципальной службы;

■ политическими партиями и движениями для определения стратегии и тактики проведения выборных компаний, определения возможностей и ограни­чений управления электоральным поведением;

■ при осуществлении научных исследований на основе общей теории со­циальной самоорганизации;

■ в профессиональном обучении государственных и муниципальных служащих..

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного ис­следования достаточно полно отражены в публикациях автора, в том числе в четырех монографиях, пяти учебно-методических пособиях, более чем в два­дцати статьях (пять из них в реферируемых журналах) и тезисах общим объе­мом около 80 печатных листов.

Основные идеи и положения диссертации доложены и были опубликованы в материалах всероссийских и региональных конференций: «Формирование

25

кадрового потенциала государственной и муниципальной службы: проблемы разработки и реализации образовательных программ и технологий». Новоси­бирск, 1997г.; «Теория и практика образовательных технологий в системе под­готовки государственных и муниципальных служащих». Челябинск, 1997г.; «Социальная динамика Ханты-Мансийского автономного округа. Состояние и перспективы XXI века: федеральные и региональные аспекты». Сургут, 1998г.; «Государственная и муниципальная служба: проблемы становления и разви­тия». Пермь, 1998г.; «Местное самоуправление, подготовка и переподготовка муниципальных служащих: опыт и проблемы становления». Красноярск, 1998г.; «Государственные служащие: оценка профессионализма и потребности обучения». Новосибирск, 1999г., «Проблемы совершенствования института го­сударственной власти и местного самоуправления». Новосибирск, 1999г.; «Тра­диции, инновации в юридическом образовании на рубеже веков: наука, практи­ка преподавания». Новосибирск, 2000г.; «Вертикаль власти: проблемы оптими­зации взаимодействия федерального, регионального и местного уровня власти в современной России». Ростов-на-Дону, 2001г.; «Управление социальными про­цессами в регионе». Екатеринбург, 2002г.

Отдельные результаты диссертационного исследования были положены в основу разработанной автором «Концепции государственной кадровой работы в Сибирском Федеральном округе», учебных программ и курсов лекций «Со­циология управления» и «Местное самоуправление», докладов на заседаниях Координационного совета по вопросам государственной службы и кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском Федеральном округе, совещаниях руководителей кадровых служб Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, выступлений на курсах по­вышения квалификации муниципальных служащих. На основе представленных автором основных направлений развития местного самоуправления разработана модель самодостаточной территориальной основы муниципальных образований с трехуровневой системой управления.

26

<< | >>
Источник: Новокрещёнов Александр Васильевич. Самоорганизация территориальных общностей как основа становления и развития местного самоуправления. Диссертация. Екатеринбург - 2003. 2003

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Статья 314. Незаконное введение в организм наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов
  2. ВВЕДЕНИЕ История нашего государства и права — одна из важнейших дисциплин в системе
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Мысли об организации немецкой военной экономикиВведение
  5.   ПРЕДИСЛОВИЕ [к работе К. Маркса «К критике гегелевской философии права. Введение»] 1887  
  6. Под редакцией доктора юридических наук, профессора А.П. СЕРГЕЕВА Введение
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. Введение
  9. Введение
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Введение
  12. Введение
  13. Введение
  14. ВВЕДЕНИЕ
  15. Введение
  16. ВВЕДЕНИЕ