11.2. Механизм действия переходного права

Функциональный подход к исследованию правовой системы переходного периода раскрывает динамическую сторону ее существования. При этом ставится вопрос: каким образом правовая система используется для формирования и изменения окружающей ее действительности? Правовая система, рассмотренная с точки зрения своего функционирования, охватывается понятием «механизм действия».

Сама природа механизма действия переходного права проявляется нестатично, ибо речь идет именно о действии. Понятия «механизм действия права» и «механизм правового регулирования» при этом не являются тождественными. Действие права заключается в проявлении всех свойств и качеств права, выражающих способность оказывать влияние на поведение субъектов. Другими словами, действие права–это пути и формы его влияния на общественные отношения; не всегда реализация заключенных в нем установлений, но даже юридическая возможность такой реализации.

Обращение к категории «механизм действия права» отражает ориентацию  правовой системы переходного периода, когда упорядочивающая роль права заметно снижается, а степень правового воздействия  увеличивается. По своей природе механизм действия права – это процесс использования юридических средств воздействия на общественные отношения, охватывающий реализацию правовых норм и влияние правовой информации, динамику правоотношений, прямые и обратные информационные правовые связи. Проблема механизма действия права есть характеристика функционирования, с одной стороны, его структуры, а с другой – управления этим механизмом.

В данном параграфе учебника рассматривается функциональный аспект переходной правовой системы не в узком объеме механизма правового регулирования, а с точки зрения механизма действия права.

Принципиально важно выдвинуть положение о том, что управление переходными процессами – это системообразующий фактор правовой системы в переходный период, организующее начало, столь важное для обеспечения правового порядка. Управление сложными динамическими процессами переходного времени осложняется тем обстоятельством, что функционирование правовой системы осуществляется в условиях непрерывных изменений внутренней и внешней среды. Отсюда задача управления состоит в том, чтобы возможно эффективнее отвечать на эти изменения, перестраивая структуру системы соответственно изменившимся условиям. Иными словами, процесс управления переходными процессами отчасти предполагает упорядочение самой правовой системы. При этом преодолевается несоответствие между фактическим и заданным состояниями правовой системы, идет процесс становления нового типа правовой целостности посредством перевода ее из одного качественного состояния в другое. Упорядочивающее воздействие в данном случае выступает как приведение правовой системы в соответствие с присущими ей объективными закономерностями и тенденциями, характеризующими новую качественную определенность. Имея общее представление о механизме самоорганизации переходной правовой системы, можно предположить, что управление правовой системой осуществляется не только «потусторонними» силами в лице государственной власти, но и внутренне присущими самой правовой системе элементами и факторами. Правовое воздействие в переходный период, таким образом, выступает не только как управление, но и как самоуправление, саморегуляция правовой действительности. Поддерживать ориентацию на становление нового типологического качества правовая система может в условиях определенных воздействий как извне, так и изнутри.

«В сущности своей, - пишет В.Г. Афанасьев, - процесс управления есть антипод процессам дезорганизации, позволяющий стабилизировать систему, сохранить ее качественную определенность, поддержать ее динамическое равновесие со средой, обеспечить совершенствование системы и достижение того или иного полезного эффекта».

Назовем ряд общих положений, определяющих механизм действия права в переходных условиях:

1. Необходимо признание специфики переходной ситуации. Это значит, что ситуация признается переходной тогда, когда она приобретает новые черты и тенденции. Поэтому право, правовая политика, организационно-ресурсные меры в сфере правореализации должны обязательно исходить из того, что положение изменилось. Это внешне тривиальное утверждение на деле пока еще учитывается слабо. Качественно новые правовые задачи часто пытаются решать прежними, нередко уже непригодными средствами. Усложнение общественных отношений вызывает необходимость соответствующего усовершенствования механизма действия переходного права. Переходность обстановки должна преодолеваться постепенными, целенаправленными мерами, с помощью дополнительных усилий удерживаться в правовых рамках и на этой основе трансформироваться в нормальную, стабильную обстановку. В то же время переходность требует перераспределения ресурсов на осуществляемую управленческую деятельность. Это означает возрастание потребности согласования права и нравственности; более значимой становится роль неформального авторитета и связанных с ним формальных и неформальных договоренностей. Изменяется содержание регулятивного потенциала права, которое становится адекватным требованиям переходного времени.

2. Идею о возможности формирования новых общественных отношений путем активного нормотворчества можно признать иллюзорной. Механизм действия права в переходный период непосредственно не порождает новых общественных отношений, а создает лишь условия (юридическую возможность) появления тех или иных отношений.

Р.З. Лившиц утверждал, что при революционных и других мощных, значительных изменениях в обществе новые интересы первоначально выражаются в праве, а затем — в различных сферах общественных отношений. Ссылаясь на опыт буржуазных революций в Западной Европе, он отмечал, что сначала принимались новые законы, а потом, на их базе, формировались иные отношения, в том числе и производственные.

Законы и иные правовые акты традиционно называются в юридической литературе средствами изменения общественных отношений, орудиями преобразовательной деятельности, инструментами социальной инженерии. Но эти стереотипные представления не являются истинными в полной мере.

Действительно, в системе переходного права всевозрастающую роль занимают правовые акты о коренных социальных преобразованиях. Именно эти акты, содержащие установку на переустройство общественных отношений, и определяют природу и характер права переходного периода. Механизм действия переходного права при этом направлен не столько на охрану существующих социальных отношений, сколько на их развитие и преобразование в соответствии с целями перехода. Отсюда авторами научных работ делается сомнительный вывод о том, что законодательство в переходный период является универсальным средством осуществления социальной революции сверху, насаждения нового строя общественных отношений. В этих теоретических построениях отсутствуют некоторые промежуточные звенья, необходимые для понимания целостности механизма действия переходного права, а, следовательно, и оценки реальных возможностей правового воздействия.

Отражая объективное развитие общества, переходное право содержит в нормах лишь юридическую возможность возникновения типологически новых правовых отношений. В нормах переходного права с большей или меньшей степенью адекватности учитываются фактические обстоятельства (факторы), при наличии которых правовые связи приходят в движение. Процесс реализации правовой возможности, которая носит только потенциальный характер, в переходный период встречает массу фактических препятствий — от ресурсного обеспечения правовых норм до подготовленности общественного правосознания к восприятию нормативных новелл. Таким образом, правовая возможность является лишь потенцией социальной действительности, т.е. не сущим, а должным.

В условиях переходного развития нередко возникают противоречия между правом и степенью зрелости общественной среды. Практика переходного регулирования изобилует случаями забегания вперед нормативно-правовых актов, поспешного издания норм без учета реального экономического и культурного положения в стране. Так, до последнего времени отказ от военной службы по соображениям совести, признаваемый ст. 59 Конституции Российской Федерации, не являлся практическим выбором военнообязанного лица. Провозглашенная в Военной доктрине Российской Федерации цель создания профессиональной армии не может быть реализована в условиях экономической отсталости.

В юридической литературе отмечается, что способность к опережению существующего уровня общественных отношений присуща праву всех исторических типов, и наиболее отчетливо опережающие моменты в праве обнаруживаются в моменты социальных революций. Но если в текстах нормативно-правовых актов принимается за основу не реально реализуемое, а лишь декларируемое содержание, сама юридическая природа таких актов может быть поставлена под сомнение. В таких случаях забегание права вперед остается только на бумаге, а программный, декларативный характер многих нормативных положений не перерастает в юридический. Можно ли тогда именовать совокупность идеальных конструкций подобного рода правом? Речь скорее идет об идеологических положениях, проникших в нормативно-правовой акт.

Вместе с тем, исходя из существа механизма действия права, можно обнаружить определенный опосредованный правовой эффект положений нормативно-правовых актов, не имеющих пока условий для своей реализации. Например, ст. 1 Конституции Российской Федерации, признающая Россию правовым государством, явно носит телеологический, программный характер. Тем самым законодатель планирует модель будущих правоотношений, появление которых не является неизбежным и обязательным после принятия соответствующих декларативных положений. В переходный период право всегда носит и дескриптивный, и преспиктивный характер. Оно не только фиксирует наличное состояние общественных отношений, но и описывает желаемое их состояние. Причем дескриптивные элементы могут даже превалировать на первом этапе переходных преобразований. Значение права в этом плане заключается в том, что, издавая правовые акты, изобилующие программными положениями, субъект правотворчества намечает перспективы общественного развития. Через новое право субъекты узнают о политике преобразований, смысле и перспективах коренных изменений. В соответствии с новой социальной ориентацией население строит свое поведение на ближайшую и долгосрочную перспективу. Но такое косвенное воздействие переходного права еще не влечет появления нового типа общественных отношений. Правовым путем закрепляются лишь идеи ожидаемых отношений, а не сами новые отношения. Нередко нормативно-правовые акты принимаются в переходный период не в целях их реального воздействия на общественную жизнь, а для снятия социальной напряженности или в пропагандистских целях.

Приведем один достаточно показательный пример. С начала 1980-х гг. в Китае проводится экономическая реформа по переходу от государственной экономики к рыночной. Фактические изменения в производственных отношениях, происшедшие за эти годы в Китае, огромны. Но только в марте 1993 г. эти, фактически происшедшие, изменения получили юридическое закрепление в Конституции КНР. Здесь приоритет базисных отношений перед правом очевиден. Когда же реформаторские силы рассчитывают, что право само должно создать требуемые отношения, и оно значительно «забегает» вперед, результат может быть такой же, как при попытке ввести принципы коммунизма в России в 1918 г.

Опережающее развитие права по сравнению с общественной средой в принципе возможно, но при этом важно найти меру этого опережения. Иначе возникают ситуации, когда, например, нет подлинного ссудного и акционерного капитала, а уже введены в действие нормы, регулирующие способы их функционирования. Тогда стимулирующие нормы права влекут использование данных форм не для развития реального сектора экономики, а для спекулятивных целей.

В предмет правового регулирования во все периоды, включая переходные, входят общественные отношения, которые могут вызывать юридические споры и поддаются контролю извне. Таким образом, право способно регулировать лишь существующие общественные отношения. А механизм действия права способен оказывать иное юридическое влияние на общественную среду, а именно: способствовать появлению объективно назревших условий для формирования новых социальных отношений. Переходное право может моделировать условия появления таких общественных отношений, которые в обществе уже созрели. Тогда создание новых социальных форм является естественным результатом развития права в переходных условиях, а возникающие переходные противоречия постепенно преодолеваются, сменяясь стабильным правовым порядком.

Здесь уместно вспомнить об обратных связях переходной правовой системы. В условиях обратной связи право не создает напрямую новых общественных отношений, а получает соответствующий импульс от общественной среды и формирует условия появления новых отношений. В этом смысле право запаздывает по сравнению с развитием социальной среды, но это обстоятельство позволяет праву эволюционным путем подготовить новый тип отношений к рождению и адаптации.

Причины неэффективной правовой деятельности в переходный период коренятся не только в правовой сфере. В основании возникновения новых правовых отношений лежат юридические факты, т.е. конкретные фактические обстоятельства, с которыми правовой акт связывает наступление юридических последствий. А фактическое содержание правовых отношений самим правом и только им не подготавливается. Отсюда можно сделать общий вывод об экспрессивной функции переходного права: опережение правом общественного развития весьма ограничено зрелостью условий новых общественных отношений и существующим уровнем духовного развития общества.

3. В переходный период закономерно изменяется сфера действия права. Ранее считалось, что в условиях общественных переустройств происходит расширение сферы правового регулирования. В этом проявлялось стремление государственной власти к необоснованному расширению своих полномочий при использовании экстраординарной обстановки. Но вне зависимости от субъективного желания реформаторов в переходный период сфера правового регулирования все-таки заметно снижается. Это вызвано отмиранием значительного круга общественных отношений и видоизменением оставшихся социальных связей. За счет этого предмет правового регулирования сокращается в объеме. В традиционной литературе утверждается, что расширение сферы правового регулирования в переходный период связано со стимулированием социального развития, т.е. появлением новых, ранее не существовавших общественных отношений. Но стимулирование новых отношений не есть их регулирование. Поэтому при создании условий для новых социальных связей работает механизм действия переходного права, а не механизм правового регулирования.

Констатируя сужение сферы правового регулирования и расширение сферы правового воздействия в переходном обществе, отметим, что магистральным путем является углубление регулирования тех отношений, которые уже находятся в сфере правового регулирования. Изменение сферы действия переходного права состоит также в перераспределении сфер правового регулирования между отдельными отраслями права и изменении методов правового регулирования. Это, в свою очередь, влечет изменение содержания действующих нормативно-правовых актов и количественные изменения в системе законодательства.

При эволюционной форме перехода естественно-исторически возводится в приоритет децентрализация правового регулирования. Это происходит в силу объективной необходимости вследствие снижения управляемости переходных процессов. Сверхцентрализация способна породить в переходный период авторитаризм, который сведет на нет все изначальные демократические устремления и идеалы. Децентрализация же обеспечивает сбалансированное перераспределение ответственности за судьбу реформ. Показательно, что Временное правительство России в 1917 г. уделяло столь много внимания укреплению местного самоуправления – земств и городских дум, расширению их компетенции. В мае было принято Временное положение о земских учреждениях, отменяющее ряд статей прежнего Положения о земствах, изданного в 1890 г. во время наступления на права земств. К прежней земской деятельности по обустройству земли прибавились социальные задачи: им даны были права по охране труда, созданию бирж труда, организации юридической помощи населению.

Однако децентрализация правового регулирования не должна пониматься в ультра-радикальном, либеральном смысле как дерегуляция общественной жизни. Общим для большинства либеральных подходов является предположение о стихийной регенерации, а также свободном перераспределении материальных и духовных благ. Решающим аспектом социальных изменений усматривается освобождение деятельности и ресурсов от прежних институциональных ограничений, формирование новых, свободно перемещающихся ресурсов и сил. Либеральная стратегия переходного развития видит корень общего кризиса в чрезмерном государственном регулировании и предлагает другую крайность, из-за которой оказывается парализованной деятельность государства. Эта стратегия безразлична к последствиям разрушения государственности и к тем, кто не подготовлен к жесткой борьбе за выживание. Эта стратегия игнорирует требования всеобъемлющей кооперации и социальной интеграции в переходный период и традиции культурной репродукции общества. В результате существенного ослабления регулятивных возможностей государства усугубляется кризис правового регулирования, распадается духовная целостность общества, а идеалы демократического, правового строя отодвигаются на отдаленную перспективу.

В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, В.Н. Садовский и Э.Г. Юдин характеризуют стихийный механизм упорядочивающего, управляющего воздействия на систему или со стороны системы как усредненный результат столкновения, переплетения и перекрещивания различных, нередко противоречащих друг другу сил, массы случайных единичных актов. Это воздействие, по их мнению, пробивает себе дорогу как общая тенденция в слепой игре случая. Однако XX столетие, пронизанное угрозами гибели человечества, передает поколению нового века как наказ: наступил предел стихийным регуляторам исторического развития. Сообщество людей не может больше рисковать, отдавая свою судьбу в руки случайных сил, игнорирующих сознательные факторы управления либо использующих переходный период для перевода общесоциальных ресурсов в свою пользу.

Негативное отношение к тоталитарному государству необоснованно распространяется на государство вообще, что приводит к ослаблению этого института и, как следствие, неуправляемости переходных процессов. Между тем именно государство с опорой на право и демократические ценности призвано защищать всеобщие интересы населения, проживающего на его территории. По мере необоснованного сокращения сферы правового регулирования заявляет о себе своего рода «теневое» регулирование. Авторы монографии «Социальные отклонения» (Москва, 1989) называют «теневое нормотворчество», понимая под ним создание социальными группами различных правил поведения, противоречащих общепринятой   официальной   системе   норм.   Теневое   регулирование   усиливается   при отсутствии необходимых юридических норм и процедур в условиях пробельности нормативного правового регулирования. Некоторые частные интересы, в том числе криминальные, начинают восприниматься массовым сознанием как допустимые и законные.

Опыт переходных преобразований свидетельствует, что при неразвитости рыночной инфраструктуры и гражданского общества компенсировать недостаточное развитие экономических, социальных институтов может только государство. В условиях раскола общества нет другой всеобъемлющей организации, способной обеспечивать сохранение целостности общества, как государство. Общество в переходные эпохи особенно остро нуждается в регулятивных функциях государства. В эволюционных условиях перехода государство способно решить проблему становления типологически новой правовой системы. Институциональный порядок на основе правовых норм может поддерживаться постольку, поскольку государство способно удерживать контроль над переходными процессами. «Решающей по силе воздействия переменной, которая объясняет отношения между структурой центров и последствиями революций, является та или иная способность центра мобилизовать ресурсы, необходимые для того, чтобы справиться с проблемами, сопутствующими переходу к цивилизации», - отмечал Ш. Эйзенштадт[2].

Опыт развитых зарубежных стран показывает, что государство никогда не отказывалось от контроля за развитием экономики и регулирования общественных процессов. В частности, американский историк А. Шлезингер называет мифом утверждение, будто США обязаны своим развитием неограниченной свободе частного предпринимательства. Более того, в переходных условиях роль государства в регулировании социальных изменений неуклонно возрастает, государство выступает главным гарантом национальной безопасности. Всемирный банк в своем годовом отчете за 1997 г. признал, что «рынок не может развиваться в отсутствие эффективного государства». По расчетам независимых экспертов Института экономики РАН следует, что при существенном  повышении  роли  государства  в  экономике  возможен  рост  ВВП  от 7 до 12 % в год на период выхода общества из переходного кризиса. «Нигде в мире, - пишет американский автор Г. Шварц, - не встретишь сейчас абсолютно нерегулируемой, бесконтрольной рыночной экономики». В современных условиях господство концепции рыночного общества должно смениться идеалами социально ориентированной экономики, связанной с государственным вмешательством в дела реального общества.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что общество, ослабляя государство, создает угрозу самому себе. В переходных условиях роль государства как органа управления делами гражданского общества значительно возрастает, а потому противопоставление государства и общества в качестве потенциальных врагов крайне опасно. Государство и общество, представляя собой различные формы социального взаимодействия, включаются в единый, целостный организм. Отсюда вытекает не только возможность, но и необходимость параллельного роста активности как государства, так и гражданского общества, усиления их взаимовлияния в переходный период.

В.П. Малков предупреждает, что расширение регулирующей роли государства повлечет увеличение государственного принуждения как метода руководства обществом. Он сводит тем самым многообразное государственное регулирование к принуждению, отчего его выводы оказываются односторонними. Идея усиления правового регулирования со стороны государственной власти предполагает использование самых разнообразных методов, включая методы стимулирования, рекомендации, поощрения, убеждения, силы авторитета.

Разработка стратегии переходного правового развития должна учитывать, что именно государству принадлежит доминирующая роль в преобразовании общества. Государство выступает одним из основных факторов переходных преобразований, гарантом прав и свобод, удерживая новые общественные процессы в границах права.

4. В переходный период наблюдается кризис действия права, обусловленный во многом кризисом общественных отношений. Имеет место неудовлетворенность механизмом действия права в различных сферах общественной жизни. В уголовно-правовой науке преступление рассматривается как вид девиантного поведения. Но в переходные периоды само общество становится девиантным, отклоняющимся от действующих норм права и не обретшим в полной мере новых. В таком обществе количество преступлений многократно возрастает. По данным П. Сорокина, если принять за 100 единиц количество вооруженных грабежей и убийств в Москве в 1914 г., то в 1918-1919 гг. они составляли соответственно 2850 и 1060. П. Сорокин указал на растущую поляризацию общества переходной эпохи, на тех, кто сохраняет позитивный ценностный потенциал, и тех, кто использует нестабильную обстановку для высвобождения из-под правовых норм и переходит на уровень инстинктивного, биологического.

Ряд авторов, изучающих управление кризисными ситуациями, полагают, что в переходных условиях правовое регулирование обретает в целом авторитарные черты (Е.Н. Мощелков, А.Н. Медушевский). Одним из парадоксов переходного развития восточноевропейских стран состоит в том, что отрицание большевизма как системы власти и метода социальных преобразований сочетается с воспроизведением этих методов в процессе реформ. Распад СССР и использование военной силы в Чечне осуществлялись по-большевистски, неправовыми методами.

В пользу авторитарной тенденции в переходном правовом регулировании свидетельствует возрастание субъективного фактора в правотворчестве. Значительное число нормативно-правовых актов принимается в переходный период не коллегиально, а единолично высшими должностными лицами государства. Специалисты отметили, что вместо экономии репрессии в новом Уголовном кодексе Российской Федерации 1996 г. допущена ее избыточность, особенно когда идет речь не о самых опасных преступлениях. Заметно выросло число уголовно-правовых норм с безальтернативными санкциями в виде лишения свободы, в том числе за преступления небольшой (27) и средней (85) тяжести. Федеральный закон от 20 мая 1998 г. об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РФ содержит положения по ужесточению санкций, в первую очередь за преступления, связанные с оборотом оружия, и налоговые преступления. Здесь проявляется тенденция к насыщению ординарного уголовного права нормами, чрезвычайными по своему содержанию, включаемыми в обычно применяемый Уголовный кодекс. Принятые в российском уголовном праве нововведения характеризуются следующими признаками: увеличением числа деяний, рассматриваемых как уголовно наказуемые; расширением круга лиц, которые могут быть подвергнуты уголовному наказанию в качестве специальных субъектов уголовной ответственности на основе более суровых уголовно-правовых предписаний; введением более суровых мер наказания. Законодательство субъектов Российской Федерации также изобилует примерами усиления репрессивной политики. Так, Закон Республики Мордовия «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» от 20 января 1996 г. допускал обыски граждан без санкции суда и прокуратуры и содержание подозреваемых лиц под стражей свыше трех суток.

Воплощены в российское процессуальное законодательство идеи об упрощении и ускорении рассмотрения дел в судах. Согласно положений УПК Российской Федерации судьи получили возможность рассматривать единолично дела о преступлениях небольшой и средней тяжести, увеличилась сфера применения протокольной формы подготовки дела, сведены к минимуму контрольные функции суда на этапе принятия дела к рассмотрению, введены некоторые ограничения прав адвоката в ознакомлении с материалами дела на начальных этапах предварительного расследования, установлена возможность продления срока предварительного заключения и содержания обвиняемого под стражей до двух лет до вынесения приговора. В ГПК Российской Федерации также расширена сфера единоличного рассмотрения дел судьей, предусмотрена возможность вынесения судебного приказа, отменена обязанность суда оказывать сторонам содействие в поиске доказательств по собственной инициативе.

Среди новелл, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, можно отметить упрощенный порядок разрешения индивидуальных трудовых споров с сокращением роли профсоюзного комитета как органа по рассмотрению трудовых споров, сокращение срока письменного предупреждения об увольнении по инициативе работника до двух недель, возможность заключения срочного трудового договора с пенсионерами по возрасту при общем запрете дискриминации в сфере труда. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях значительно расширил круг надзорных и контрольных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Казалось бы, этих и многих подобных новых правовых решений достаточно для признания механизма действия переходного права в целом авторитарным по характеру. Однако существуют и вполне очевидные признаки демократизации правового регулирования, в частности, в развитии гарантий права на защиту подозреваемых и обвиняемых лиц, расширении прав граждан на обжалование в суде действий и решений должностных лиц и государственных органов.

Можно заключить, что общий правовой режим в переходное время отражает сочетание двух полярно противоположных тенденций организации общественных отношений — авторитарности и демократизма. В уголовном процессуальном праве России, с одной стороны, наметилось упрощение ряда производств при ведении предварительного расследования и осуществлении общих условий судебного разбирательства, а с другой – появилась усложненная процедура суда присяжных. Новый Уголовный кодекс Российской Федерации наиболее зримо отражает стремление практических работников ужесточить санкции статей, а теоретиков – гуманизировать текст кодекса и соблюсти международно-правовые стандарты защиты прав человека.

В переходный период можно констатировать наличие стойких проявлений авторитарной тенденции, установление же авторитарного режима будет означать свертывание переходных процессов. Ставка на государственную власть как основного проводника преобразований не может оправдывать диктаторство государственных институтов. Преобладание авторитарных тенденций в правовом регулировании свидетельствует о несовершенстве избранных для преобразовательной деятельности средств. Авторитаризм есть реакция на неудачи формирования нового строя общественных отношений. Эволюционная форма перехода несовместима с торжеством авторитаризма даже на первоначальном этапе преобразований из опасения перед тотальными разрушениями. Авторитарный принцип правового регулирования лишен конструктивного содержания на всех этапах переходного правового развития. Организованное насилие сигнализирует в переходный период о нарушении связей между правовой системой и ее средой. Следовательно, воссоздание относительной стабильности правовой системы требует восстановления контроля над насилием.

5. В условиях переходного общества наблюдается динамика организационной основы механизма действия права и правореализационной деятельности. Относительная стабильность нормативно-правового регулирования во все периоды сочетается с его динамизмом, но в переходный период это сочетание утрачивает органический характер. Динамизм правового воздействия начинает превалировать над его стабильностью. Динамика действия права предполагает постоянное обновление нормативно-правового материала, изменение условий действия правовых норм, дифференциацию правовых норм и институтов.

Динамизм правового воздействия обусловлен рядом факторов, различных по своему характеру и  значению: изменением общественной жизни; появлением новых отношений, не учтенных прежним правом; накоплением правового опыта, позволяющим исправить допущенные в недавнем прошлом ошибки правового развития; новым соотношением противостоящих социальных сил, требующим своего оформления в законодательстве после очередного витка социального соперничества; отторжением неадекватно заимствованных образцов зарубежной юриспруденции; частым изменением содержания переходной конституции, вынуждающим приводить в соответствие с ней остальной нормативно-правовой массив. Сама неустойчивость объекта правового регулирования в переходный период вызывает нестабильность нормативно-правовых актов. Условия переходного развития требуют от права особой подвижности, гибкости и быстроты, соответствующих темпам, характеру и масштабам осуществляемых преобразований.

Динамика действия переходного права не свидетельствует о каком-либо второстепенном значении права. Эти особенности переходного развития свидетельствуют лишь о незавершенности процесса формирования новых общественных отношений и об отсутствии устойчивости в соотношении социальных сил. Появление качественно новых отношений, нуждающихся в правовом регулировании, порождает быстрое нарастание объемов нормативно-правового материала, необходимость принятия нормативных актов в тех областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием, и одновременно соответствующей корректировки уже действующих актов права.

Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», принятый 26 октября 1994 г., уже 23 октября 1996 г. был исправлен. 5 сентября 1997 г. названный закон был принят в новой редакции с измененным названием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Наконец, 5 марта 1999 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла обширный пакет поправок к данному закону, затронувший более  половины  его  статей.  Нередко  изменения  и  дополнения  в  закон   вносятся   спустя  несколько месяцев после его принятия.

Точным и объективным показателем уровня динамизма правового регулирования является количественная оценка временного интервала, прошедшего между принятием закона и его первым, вторым и последующими изменениями.

Структура законодательства Российской Федерации в 1991-2000 гг.

Таким образом, в 1990-е гг. новые федеральные законы составляли около половины всех принимаемых законов, а законы об изменениях и дополнениях ранее принятых законов – почти треть всех принимаемых законов. Данная тенденция отражает помимо прочего субъективную основу переходных преобразований, а именно – стремление реформаторов и всего общества осуществить переход ускоренными темпами. В результате, как правило, нарушается закон естественно-исторического перехода от одного общественно-политического строя к другому. Нарушение этого закона влечет парадоксальное последствие – тотальную пробельность переходного права, несмотря на активность субъектов правотворчества.

Динамика роста количества нормативно-правовых актов

Около 80 % действующих в Российской Федерации нормативно-правовых актов приняты после 1993 г., т.е. после вступления в силу новой Конституции. Для сравнения: после принятия Конституции СССР 1936 г. и до 1985 г. было принято всего 129 законов, включая законы об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР.

В зависимости от отраслевой принадлежности соотношение вновь принимаемых законов и законов об изменениях и дополнениях неодинаково:

Данные цифры говорят о приоритетах правовой реформы, более или менее адекватно определенных отечественным законодателем.

В субъектах Российской Федерации общая тенденция роста числа принимаемых нормативно-правовых актов также ощутима. За период с 1990 по 2000 гг. законодательными органами Республики Мордовия было принято 238 законов, 105 из которых — это законы о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законодательные акты. В области избирательного законодательства в Мордовии было принято за указанный период 19 законов, 8 из которых – о внесении изменений. В области административного законодательства было принято 26 законов, 11 — об изменениях и дополнениях. К 2001 г. в России насчитывалось более 580 тысяч нормативно-правовых актов субъектов Федерации, что составляло 64 % в общем нормативном объеме.

Можно отметить, что интенсивное наращивание темпов правотворчества на первых этапах переходного периода побуждает субъектов правотворческой деятельности вносить в принятые нормативно-правовые акты изменения и дополнения на последующих этапах перехода. По мере стабилизации системы новых общественных отношений количество вновь принимаемых нормативно-правовых актов постепенно снижается, а доминирующей формой правотворчества становится кодификация. Так, за период с октября 1917 г. по июль 1918 г. ЦИК РСФСР принял 100 декретов, СНК – 600 правовых актов. А с 1956 г. по 1 января  1980г. 24 878 актов союзного законодательства были изменены частично, а 25 712 актов — отменены полностью. В 1864 г. были введены в действие Судебные уставы, в соответствии с которыми было обновлено Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Изменения и дополнения в указанные акты вносились еще дважды – в 1870 и 1885 гг., пока в 1903 г. не было принято Уголовное уложение Российской Империи.

Изучение характера динамики действия права в переходный период позволяет сформулировать нетрадиционный вывод: для условий переходности пригодно издание и действие временных нормативно-правовых актов, которые в совокупности и образуют «переходное законодательство». В переходный период искусственно подчеркивать долговечность принимаемых нормативных актов наделением их труднопреодолимыми механизмами пересмотра нецелесообразно. Иначе их применение окажется проблематичным, а то и невозможным ввиду несоответствия правовых норм потребностям общественного развития. Таким образом, переходное право (отчасти) представляет собой совокупность временных нормативно-правовых актов.

Временность переходного нормативно-правового массива обусловлена не заранее предустановленным законодателем календарным сроком его действия, а самим характером переходных общественных отношений. На различных этапах переходного периода задачи, которые ставит перед собой переходная власть, различны. Поэтому действие разных «поколений» нормативно-правовых актов ограничено временем, необходимым для выполнения той или иной конкретной задачи. По этой причине переходные нормативно-правовые акты нельзя отождествлять с актами определенно-длительного действия.

В начале коренного реформирования в странах Восточной Европы многие государства, включая Российскую Федерацию, поспешили принять в качестве постоянной свою конституцию. Польша отказалась следовать общему устремлению и ограничилась принятием конституционного закона временного значения «О взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями Республики Польша, а также о местном самоуправлении» от 17 октября 1992 г. Когда другие страны потерпели неудачу в попытке закрепить свои  преобразования в актах долговечного характера и признали конъюнктурный характер принятых в начале перехода основополагающих законодательных актов, Польша приняла свою Конституцию 2 апреля 1997 г. Кроме того, польские законодатели не принимали законов о декоммунизации, приватизации или реституции, а также нового Уголовного кодекса, которые могли бы обострить социальную напряженность в стране. Опыт Польши свидетельствует, что принцип эволюционности, постепенности и последовательности изменений и построения правовой системы наиболее оправдан.

Не приведет ли реализация указанной рекомендации к оформлению режима личной власти в переходный период? Ведь в правовых нормах общество усматривает залог стабильности общественных отношений. А временные правовые акты утратят стабилизирующие свойства, и процесс правового регулирования переходных процессов будет лишен постоянных ориентиров. Можно сослаться на правовой опыт Веймарской Германии, Югославии, Таджикистана и многих других государств, демократические и постоянные конституции которых не воспрепятствовали установлению авторитарных диктатур в стране. Значит, постоянный или кратковременный период действия нормативно-правового акта залогом демократии не является. Временный характер правовых актов призван лишь подчеркнуть специфическую юридическую природу нормативно-правового материала, принимаемого в переходный период; а именно то, что нормативные акты объективно не могут отличаться стабильностью в крайне нестабильных условиях действия. Интенсивное обновление права в переходный период отражает интенсивное обновление общественной жизни. А постоянство идеологических ориентиров переходного развития должны гарантировать общественное мнение и соответствующие программные документы (Декларации, Общественные договоры и т.п.). Если само общество отстранится от ранее разделяемых им социальных идеалов, никакие конституционные установления не воспрепятствуют этому. Учет переходным правом динамизма общественной жизни в переходный период есть необходимое отражение реальной действительности.

Динамизм действия права в переходный период вместе с тем предполагает не количественное, хаотическое наращивание нормативно-правового материала, приводящее к утрате правом системных качеств, а последовательное расширение правового массива в соответствии с достигнутыми результатами реформирования общества. Последовательность выражается в понимании реформ как сложной, поэтапной социальной инженерии, позволяющей избежать скачкообразных социальных потрясений.

6. Интересам планомерного управления переходными процессами должны удовлетворять новые правовые подходы, которые не сводились бы к повтору существовавших ранее подходов. В частности, в переходный период нужно отказаться от скрупулезной детализации законов. Излишняя формализация права в переходный период перерастает в неразумную заурегулированность отношений, при которой сковывается творческая инициатива субъектов права, исключается возможность учета конкретных обстоятельств, выбора наиболее оптимальных решений. Ценность формальной определенности права должна быть соразмерной условиям действия переходного права.

Какими основными путями можно обеспечить органическое соединение динамизма общественных отношений с динамизмом права в переходный период? Если бы речь велась в данном случае о совмещении несовместимого, тогда пришлось бы признать приостановление действия права на весь период перехода. Наличие непрерывного правового регулирования в рассматриваемый период требует совершенствования права с тем, чтобы добиться его соответствия требованиям постоянно изменяющихся общественных отношений.

Для переходного периода предпочтительно широкое использование диспозитивной формы правового воздействия, что объясняется усложнением задач управления. Диспозитивное регулирование допускает усмотрение субъектов права, самостоятельно оценивающих правовую ситуацию и разрешающих возникшие противоречия. Эта форма правового регулирования ориентирована на достижение социальных компромиссов, предоставляет рамочные возможности для выбора варианта правового поведения. С помощью диспозитивного регулирования восполняются пробелы в переходном праве, образовавшиеся ввиду невозможности принятия однозначного нормативно-правового решения по соответствующим вопросам.

Оптимальным средством диспозитивного правового регулирования в переходный период можно признать издание модельных законодательных актов. Эти рекомендательные законы обеспечивают нормативную ориентацию в регулировании общественных отношений и общие подходы при подготовке нормативно-правовых актов нижестоящими субъектами правотворчества. В такого рода законах заинтересованы субъекты федеративного государства либо конфедерации. Так, Межпарламентская Ассамблея СНГ приняла более 60 модельных законодательных актов. Большой опыт издания модельных законов накоплен Государственным институтом регионального законодательства Иркутской области. В 1990-е гг. учеными этого института были разработаны «Модельный краевой (областной) закон о краевых (областных) нормативных правовых актах: концепция и содержание», «Модельный устав края (области)», «Модельный краевой (областной) закон о краевых (областных) государственных должностях» и др.

Потребностям гибкого правового регулирования переходных процессов соответствует и особый способ изложения правовых норм: так называемые каучуковые или открытые нормы, изложенные с использованием нормативных обобщений высокого порядка, рамочных, диспозитивных установлений, оценочных понятий. Широкие обобщения указывают на общие черты определенной группы правовых явлений, оставляя в стороне множество конкретных особенностей. Конституции, принимаемые в переходный период, во многом представляют собой совокупность открытых норм, в рамках которых возможна гибкая интерпретация правила в зависимости от конкретной правовой ситуации. Г. Вольманн отмечал, что открытые конституционные нормы позволяют по-разному определять форму правления переходного государства, которая может эволюционировать в различном направлении[2]. Однако открытые нормы не могут служить основанием для признания неких предполагаемых или «скрытых» полномочий государственных органов и должностных лиц. Использование государственной власти в каждом конкретном случае предполагает юридические полномочия, закрепленные в праве. Так, например, каучуковая формулировка ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент является гарантом Конституции, не допускает руководства главой государства федеральными законодательными и судебными органами, а, следовательно, издания им законодательных актов либо осуществления правосудия.

На момент издания переходного законодательства оптимальные правовые модели желаемых общественных отношений удается найти не всегда. «Размытость» нормативно-правовых положений обеспечивает легальное пространство для дальнейших поисков правовых решений. Но подобный способ изложения нормативного материала представляется непригодным при закреплении гарантий прав и свобод населения. В частности, в Конституции Румынии содержится право на достойный уровень жизни, не подкрепленное механизмом обеспечения.

Изменение содержания присуще правовым нормам, в формулировках которых содержатся оценочные термины. Содержание понятий, обозначенных оценочными терминами, меняется вместе с изменением социально-политической ситуации. Такое изменение происходит ввиду смены критериев социальной оценки тех или иных явлений, обозначенных оценочными критериями. А.Ф. Черданцев указывал на подвижность характера оценочных норм права как недостаточно определенных по содержанию. Оценочные нормы можно считать определенными амортизаторами между формальной определенностью правового регулирования и динамично развивающимися в переходный период социальными отношениями. С помощью этих норм субъект нормотворчества более полно охватывает регулированием конфликтные сферы отношений, учитывая их возможные изменения. Изданием нескольких оценочных норм законодатель может сэкономить на разработке массы казуистических. В активном использовании общих оговорок, открытых и оценочных норм рамочного характера реализуются диспозитивные начала правового регулирования, проявляется динамизм переходного права, его приспособляемость к изменяющимся историческим условиям действия. Такая приспособляемость переходного права к динамике общественной жизни должна носить правовой характер, ничего общего не имеющий с приспособляемостью правореализации к сиюминутным интересам реформаторских сил. Нравственный стандарт, международно-правовой каталог прав и свобод человека, а также принципы права являются критерием уточнения смысла оценочных норм и рамочных установлений. Таким образом, уточнение значения нормативных обобщений высокого порядка осуществляется не только путем их привязки к конкретным ситуациям, но и отправляясь от общепризнанных духовных ценностей.

Показательными примерами долговечности нормативно-правовых актов, несмотря на действие в переходной обстановке, могут служить Великая хартия вольностей 1215 г., Гражданский кодекс Франции, а также конституции Италии и Японии, принятые во второй половине XX столетия. Стабильность указанных основополагающих правовых актов обязана нарушениям правил юридической техники (какими их принято было понимать в отечественной теории права). В частности, тексты данных актов отличаются краткостью, неопределенностью большинства нормативных положений, неполной юридической урегулированностью социальных отношений.

Получается парадоксальная ситуация – чем совершеннее тот или иной нормативно-правовой акт с точки зрения основ юридической техники, тем он недолговечнее. Стремление скрупулезно, вплоть до малейших деталей, отрегулировать переходные общественные отношения ускоряет процесс «старения» правовых актов, обрекая их на периодическое обновление.

Таким образом, именно гибкое правовое регулирование способно обеспечить в переходный период приспособление действующего права к изменяющимся общественным отношениям. Основными средствами гибкого регулирования являются нормы-принципы, рамочные установления, открытые и оценочные правовые положения, отвечающие началам диспозитивности.

7. При недооценке механизма действия права сам факт издания новых нормативно-правовых актов выдается за успех правовой реформы. С.Н. Братусь писал, что «как только закон вступил в силу, он стал объективной социальной реальностью». Видимо подобными суждениями объясняются ожидания немедленного исправления ситуации от принятия многочисленных нормативных актов. Но даже совершенные законы сами по себе не обеспечивают желаемого правопорядка. Нормы права включаются в общественную практику не автоматически после вступления в юридическую силу, а через соответствующую деятельность субъектов. В этой деятельности нормы и реализуются. Поэтому устойчивость правовой системы в переходный период зависит от четкой правореализации.

Тесная системная связь между двумя важнейшими компонентами правовой системы – правотворчеством и правореализацией – имеет в своей основе прежде всего их функциональную взаимообусловленность. Так, изменение функционального аспекта правовой системы приводит к изменению ее структурной основы. Простой нормативный анализ переходного права без учета факторов его применения окажется неполным. Условия реализации правовых норм в переходный период настолько специфичны, что заложенная в нормах модель социального поведения далеко не всегда воплощается в конкретные общественные отношения. Кризис правового регулирования, сопровождающий процесс строительства и адаптации новой правовой системы, отрицательно влияет на механизм действия права.

Активная преобразующая роль переходного законодательства реализуется лишь в том случае, если новые правовые нормы приводят в движение предусмотренный ими механизм действия права. Международные организации и эксперты оценивали российское законодательство периода реформ на «4», а за его выполнение ставят «единицу».

Подход к механизму действия права в переходных условиях должен опираться на принципиальное признание кризисности социальной обстановки. Всякая переходная ситуация имеет приметы кризиса, и правореализация в такой ситуации в принципе является недостаточной по целям и результатам. Однако это утверждение лишь подчеркивает необходимость совершенствования системы государственного управления, а не освобождает  государство от выполнения присущих ему функций.

В переходный период закономерно нарушается соответствие между статической совокупностью нормативно-правовых актов и их действием, практическим регулированием общественных отношений либо иного рода воздействием на них. Возникает разрыв между нормативно-правовой базой и процессуальной формой или механизмом реализации, между правотворчеством и правореализацией. Выходом из создавшегося положения является не столько упование на механизм самоорганизации правовой системы, сколько на оптимизацию процессов управления, в частности – организацию исполнения правовых норм.

В естественных науках признано, что ни одно тело, находящееся в состоянии покоя, не начнет двигаться, если не будет какой-либо внешней силы, которая сможет вывести его из состояния покоя. Нет движения без наличия силы, ответственной за него. Еще                  М.М. Сперанский отмечал: исполнение законов есть не что иное как, государственное управление. Не случайно поэтому в переходный период именно правоприменение выходит на первый план среди всех прочих форм реализации права.

Если уже на первом этапе переходного развития реформаторские силы не заботятся об укреплении государства, они лишаются институциональных средств проведения реформ. По данным В.В. Лунеева, ежегодно в России 6-8 млн пострадавших от преступлений граждан не получают должной защиты и поддержки закона и государства и примерно столько же преступников остаются безнаказанными. Ссылки в юридической литературе на отсутствие нормативной базы для борьбы общества с организованной преступностью и коррупцией представляются необоснованными. Дело здесь в крайней ослабленности государства (в том числе его правоохранительных органов) и отсутствии реальной политической воли. 23 марта 1995г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации», который не выполнил своего предназначения. В марте 1917 г. Временным правительством России была принята Декларация, обещавшая отмену всех сословных привилегий, которую соблюдать не поспешили. Закон об отмене сословных привилегий и ограничений был принят уже советским представительным органом в ноябре 1917 г.

В связи с этим, видимо, есть необходимость различать декларативные и заведомо неисполнимые (фиктивные) нормы переходного законодательства. Последние издаются без намерения проведения в жизнь, в пропагандистских либо иных целях. Так, законодательным органом Чувашской Республики был принят Закон о культуре, на реализацию которого потребовалось бы 78 % доходной части республиканского бюджета, а также Закон о здравоохранении, потребовавший бы 90 % доходной части бюджета. А.В. Малько предлагает использовать термин «правовой популизм», отражающий расхождение между юридическим решением и его реализацией. Невостребованное фактическими отношениями нормативное регулирование, равно как и «регулирование» надуманных, реально не существующих социальных отношений не является правовым регулированием в собственном смысле слова и противоречит морально-нравственным принципам.

Механизм действия переходного права остро нуждается в ресурсном обеспечении. В большинстве случаев для приведения в действие всего механизма необходимо затратить некоторые ресурсы – материальные, кадровые, информационные. Переходное же состояние общества неизбежно связано с временным расстройством экономики, ослаблением материальной основы государства и правовой системы. Поэтому переходное государство не должно идти на широкомасштабное разгосударствление  своей собственности, а сохранить на переходный период доминирующий характер государственной формы собственности (в любом случае необходима государственная монополия на использование природной ренты). Государства, лишившиеся потенциала материальных ресурсов вследствие тотальной приватизации, оказываются заложниками иностранных кредиторов либо внутренних инвесторов, требующих за свою помощь массу разнообразных услуг. Из-за неблагоприятной экономической ситуации в Российской Федерации в 1990-е гг. не исполнялось в среднем каждое третье судебное решение по гражданским делам. Уголовный кодекс РФ 1996 г. предусмотрел введение в действие новых видов наказания (ареста и ограничения свободы) в срок до 2001 г. Однако из-за экономической необеспеченности данного правового решения его реализация оказалась сорванной и отложенной на неопределенный период.

Многие принимаемые в переходных условиях нормативно-правовые акты не подкрепляются механизмами реализации. Это происходит на фоне активного правотворчества, что создает видимость интенсивного формирования целостной правовой системы. В результате провозглашенные основополагающими законодательными актами экономические, политические, социально-культурные права и свободы для значительной части населения действуют лишь формально. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 31 мая 1993 г. № 12-П по делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» сделал вывод о том, что высшие государственные органы Российской Федерации не приняли необходимых мер по выполнению содержащихся в названном законе требований. Не применяя данный нормативно-правовой акт на практике, они фактически поставили под сомнение его конституционность. Но, к сожалению, переходное законодательство изобилует нормами, не соответствующими возможностям национальной экономики. В ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации сказано о том, что малоимущим гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Но данное конституционное положение игнорируется на практике. В 1999 г. в Латвии было приостановлено полностью или частично действие ряда статей 16 законов и 2 постановлений Парламента, касающихся социально-экономических прав граждан, включая государственных служащих, а также гарантии независимости судей. В частности, было приостановлено право сотрудников полиции на получение беспроцентных ссуд на индивидуальное жилищное строительство; установление для сотрудников полиции 50-процентной скидки при оплате коммунальных услуг; право инвалидов I и II групп на бесплатный проезд.

Следовательно, в принимаемых в переходный период нормативно-правовых актах должны содержаться только реальные предписания, обеспечивающие выполнимость данного акта и его согласованность с другими нормативными правовыми актами. Для реализации правовых актов нельзя ограничиваться каким-либо одним, пусть и универсальным средством. Необходимо использовать комплекс средств – юридических, экономических, политических, социальных, психологических, чтобы активизировать потенциал системных связей правовой системы.

Законодательное закрепление прав и свобод человека не является гарантией их реализации в реальной жизни. Поэтому переходные государства должны создавать надежную систему институциональных и правовых процедур, призванных обеспечивать соблюдение нормативно-правовых положений. Механизм действия переходного права нуждается в особых, дополнительных процедурных механизмах. Значение процессуально-регламентарных норм в переходных условиях возрастает.

Вызывает удивление девальвация норм российского законодательства, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель обычно предусматривает в законе специальную главу или  статью, посвященную вопросам ответственности за нарушение положений данного закона. Однако все сводится, как правило, к повторению правила о том, что  виновные  лица  несут  ответственность  в  соответствии   с   законодательством   Российской Федерации. Причина неурегулированности механизма юридической ответственности отчасти кроется в несоразмерности соотношения между дозволениями и запретами, стимулами и правоограничениями. С.С. Алексеев писал: «сейчас, на пороге нового тысячелетия, насилие открыто противостоит праву, которое по логике Истории призвано занять центральное место в жизни людей. Причем — противостоит не просто как своему исконному врагу, антагонисту-противоборцу, но и как врагу смертельному – той решающей, а по ряду отношений единственной силе, которая по самой своей природе способна преодолеть насилие»[2]. Однако ни в одной стране мира право не обходилось без поддержки со стороны государственного насилия, характер которого может укладываться в рамки цивилизованного общественного устройства. Сама категория юридической ответственности есть достижение правовой цивилизации. Ответственность в ее негативном и позитивном аспектах является гарантией устойчивого развития всякого человеческого сообщества. В условиях перехода роль социальной (и, в частности, юридической) ответственности может только возрастать. Это связано с общим кризисом переходных общественных отношений, усилением социальных противоречий. С помощью института юридической ответственности государство указывает направление правового развития, вытесняя устаревшие общественные отношения, определяя виды неправомерного поведения.

И, наконец, интересам ответственного, устойчивого общества должен соответствовать оптимальный правовой режим. Правовой режим понимается как специфика юридического воздействия на общественные отношения с помощью определенного сочетания различных юридических средств и способов. Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование общественных отношений, содействуют созданию желаемого социального состояния. Правовой режим реализуется через механизм действия права. Постоянно воспроизводимый правовой режим как особый порядок правового регулирования может характеризовать общее государственное и правовое состояние и их постепенную эволюцию. В литературе традиционно считается, что правовой режим складывается лишь в определенной сфере правового регулирования обособленной группы общественных отношений. Однако правовой режим вполне может характеризовать функциональную сторону правовой системы в целом. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими задачами правовой системы. Общий правовой режим способен возвести в доминанту ту сторону сущности права, которая характеризует его как общесоциальный регулятор.

Как известно, юридические формы преобразующей деятельности людей в переходном обществе заложены в системе прав и обязанностей. Ввиду кризисных условий жизнедеятельности переходного общества представляется уместным предусмотреть особый правовой статус населения в переходный период. Корректность применения правовой конструкции «правовой статус населения в переходный период» обусловлена рядом соображений. Во-первых, особые условия общественной жизни должны вызывать дополнительные меры правовой защиты населения. А, во-вторых, условия переходного периода ставят проблему минимума прав, связанных с жизнеобеспечением членов общества. Оба соображения требуют формирования специального каталога прав, обеспечивающих интересы населения в переходный период. Речь идет о предоставлении дополнительных прав членам переходного общества, не принадлежащих им в стабильный период: права на экономические и иные государственные дотации, материальную, медицинскую и иную помощь. По существу имеется в виду существенное расширение социальных и экономических прав. Такое предложение опирается на тот очевидный факт, что все население государства, переживающего переход к новому общественно-политическому строю, подвергается в той или иной степени опасностям, переносит возникающие тяготы социальных преобразований. В правовой статус населения переходного государства нужно ввести право на притязание по отношению к государству и раскрыть это право путем перечисления тех действий, которые государство обязано совершить. Правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости. Устойчивость такого статуса означает его формализацию в виде совокупности правовых норм. В рамках обретенной нормативно-правовой формы обеспечивается относительное постоянство содержания регулируемых соответствующими нормами отношений. Внутренняя согласованность как качественный признак правового статуса проявляется во внутренней взаимосвязи и взаимозависимости отдельных элементов такого статуса. А системообразующая значимость правового статуса обращает его вовне, предопределяя связи с правовым режимом данной правовой системы. Правовой статус выступает одним из основных свойств субъектов права, поскольку от его полноты и ясности зависит четкость и устойчивость правовых связей. Он оформляет в единое правовое качество самые разнообразные свойства элементов структуры правопорядка. Правовой статус как атрибутивное свойство участников правоотношений затрагивает все грани правопорядка. В правовой статус включаются цели, задачи и предмет правовой деятельности субъекта; определение его места и положения в отношениях с другими; объем, характер и содержание прав, свобод и обязанностей, а также средства их гарантирования.

Необходимость нормативного закрепления правового статуса населения в переходный период диктуется общесоциальной потребностью в том, чтобы издержки переходного периода не переносились на население. Переходное государство не только не должно отказываться в это время от выполнения социальных функций, но обязано даже наращивать их. С этой целью уже на первоначальном этапе перехода нужно закрепить основы рассматриваемого правового статуса в основополагающих законодательных актах. В связи с этим можно предложить принятие Закона «О правовом статусе граждан Российской Федерации в переходный период». В данном законе необходимо дать определение понятию «переходный период», определить права, обязанности граждан применительно к условиям перехода, при необходимости выделить и иные, специальные статусы отдельных групп населения, основания и факторы, определяющие особый статус данной группы людей, закрепить гарантии прав и ответственность за неисполнение обязанностей, организационно-ресурсную основу реализации статуса. Все указанные элементы следовало бы развернуть в законодательном акте таким образом, чтобы они включали в себя нормы прямого действия, т.е. чтобы ведущий закон о правовом статусе населения в переходный период мог действовать без опосредования другими актами и был лишен декларативных и фиктивных положений.

Издание подобного закона неизбежно повлечет изменение порядка деятельности государственных органов путем расширения круга обязанностей и пределов их компетенции, возложения на должностных лиц дополнительных обязанностей и усиление ответственности за их неисполнение. А.П. Коротков и Ю.Ю. Соковых среди правовых средств управления кризисными ситуациями называют установление особого порядка распределения материальных ресурсов и продовольствия, возложение обязанности по выпуску необходимой продукции на предприятия независимо от форм собственности[1]. Эти и им подобные законодательные меры призваны значительно снизить уровень социальной напряженности в переходном обществе за счет поддержания достойного уровня и качества жизни людей.

Итак, регулирующая роль права в переходный период заметно ослабевает. Однако эта тенденция смягчается расширением механизма действия переходного права. Указанный фактор оказывает глубокое влияние на состояние общественных отношений, и без его учета невозможно в полной мере объяснить специфику переходной правовой системы.

Переходное состояние общества не исключает, а с необходимостью предполагает правовое воздействие на социальные отношения. Функции переходного государства облекаются в правовую форму, а сфера неправовой деятельности государства при эволюционной форме перехода остается незначительной.

Долговременная ориентация переходной правовой системы получает отражение и фиксацию в устойчивости ее структуры, а также в общих принципах организации и функционирования данной системы, а ее восприимчивость к динамике общественной среды – в гибкости правового регулирования, разнообразии методов правового решения возникающих проблем и своевременном обновлении нормативно-правового материала.

Правовое воздействие на переходные общественные отношения должно быть не столько инновационным, сколько системообразующим. Инновационное воздействие предполагает создание нового как такового: выдвижение новых правовых идей, принятие новых нормативно-правовых актов. В этом заключается элементная новизна. А системообразующее правовое воздействие есть установление новых правовых связей и отношений между субъектами и объектами, благодаря чему они обретают новое качество, выступают в новой роли. Это – системная новизна. Главная задача механизма действия права в переходный период – установление системной новизны в сфере общественных отношений, в среде, не поддающейся полному охвату и исчерпывающему расчету. Способность правовой системы к системообразующему творчеству есть способность правовым образом упорядочивать относительно себя окружающую общественную среду. Таким образом, наряду с привычным и ставшим традиционным пониманием правотворчества и правового воздействия как создания чего-то нового должно быть понимание их как создания новой системы отношений между уже известными и ранее не существовавшими элементами.

Управление переходными процессами предполагает также управляющее воздействие и на саму правовую систему. Это, в свою очередь, требует охвата правовым воздействием всех основных факторов, которые определяют состояние данной системы, обеспечение целенаправленного воздействия на каждый элемент правовой системы, согласованного, взаимосвязанного функционирования элементов правовой системы. До тех пор, пока все части правовой системы не будут согласованы, общие правовые результаты окажутся неполноценными, даже если отдельные элементы достаточно эффективны. И напротив, выполнение условий системного правового воздействия на общественную среду ведет к появлению эффекта совместного действия, который несравнимо больше, нежели простая сумма эффектов действия отдельных элементов правовой системы.

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1. Дайте определение понятия «механизм действия переходного права».

2. Каким образом изменяется сфера действия права в переходный период?

3. Какие тенденции характеризуют механизм действия переходного права?

4. Какими средствами, на Ваш взгляд, можно обеспечить действие переходного права?