Динамика источников законодательства
Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства.
Каков удельный вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и подзаконными актами? (см. табл. 6 и рис. 6).
Таблица 6
УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(ЗА 1991 - 1998 ГГ.)
| Акты | Федеральное законодательство | Законодательство субъектов Федерации | ||
| зарегистриро- вано актов - документов | удельный вес, % | зарегистрирова- но актов - до- кументов | удельный вес, % | |
| Конституции, уставы и законы | 1504 | 1,7 | 10286 | 3,7 |
| Акты прези- дентов и глав админи- страции | 12473 | 14,4 | 37154 | 14,4 |
| Акты правительства | 21248 | 24,6 | 35126 | 12,7 |
| Прочие | 51259 | 59,3 | 194639 | 70,2 |
| Всего | 86448 | 100 | 277205 | 100 |
Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников.
За совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно - властной компетенции.Можно поставить и такой вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными? Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода?
Приведенные данные (табл. 7 и рис. 7) свидетельствуют как о сходстве, так и о различиях в тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992 - 1993 гг., связанного, по-видимому, с парламентско - президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных законодательных систем.
Таблица 7
ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ
В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, %
| Категория | Годы | В сред- нем по базе | |||||||
| 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | ||
| Федеральное законодательство | 9,0 | 1,8 | 1,4 | 1,1 | 2,7 | 1,4 | 1,3 | 1,5 | 1,7 |
| Законодательство субъектов РФ | 8,4 | 3,6 | 2,7 | 3,4 | 4,4 | 5,4 | 5,7 | 5,3 | 3,7 |
Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см.
табл. 8 и рис. 8).
Таблица 8
ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОВ
(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, % АКТЫ ПРЕЗИДЕНТОВ
(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ)
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
| Категория | Годы | В сред- нем по базе | |||||||
| 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | ||
| Акты Президента Российской Феде- рации | 28,4 | 26,0 | 23,8 | 21,6 | 10,2 | 11,4 | 8,5 | 8,5 | 14,4 |
| Акты президентов (губернаторов, глав администра- ций) субъектов Российской Феде- рации | 5,1 | 11,5 | 17,8 | 26,5 | 18,6 | 15,3 | 16,4 | 18,8 | 13,4 |
Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали вес".
Пик президентско - губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. табл. 9 и рис. 9).
Таблица 9
ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ
ПРАВИТЕЛЬСТВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %
| Категория | Годы | В сред- нем по базе | |||||||
| 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | ||
| Акты Правитель- ства Российской Федерации | 13,7 | 37,2 | 34,2 | 30,6 | 23,4 | 20,0 | 19,9 | 19,9 | 24,6 |
| Акты правитель- ств субъектов Российской Феде- рации | 5,7 | 10,6 | 12,1 | 13,6 | 19,0 | 20,3 | 17,5 | 16,3 | 12,7 |
Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991 - 1992 гг., вызванного распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления вошло в полосу устойчивого кризиса.
За 1992 - 1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов.Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в 1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства.
Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации (президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и правительства). (См. табл. 10 и рис. 10.)
Таблица 10
ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
И В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %
| Категория | Годы | |||||||
| 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | |
| Федеральное законодательство | 51,2 | 65,0 | 59,4 | 53,4 | 36,3 | 32,8 | 29,6 | 29,9 |
| Законодательство субъектов РФ | 19,2 | 25,7 | 32,7 | 43,5 | 42,1 | 40,8 | 39,6 | 40,4 |
Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях складывались противоположные тенденции.
Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом.Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне. Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в табл. 11 и на рис. 11.
Таблица 11
СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ,
ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) И АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В СИСТЕМЕ
ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
| Категория | Годы | |||||||
| 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | |
| Законы | 175 | 193 | 248 | 704 | 1362 | 2185 | 2627 | 2792 |
| Акты президентов, губернаторов, глав администраций | 106 | 621 | 1615 | 5488 | 5640 | 6238 | 7530 | 9918 |
| Акты правительства | 119 | 575 | 1099 | 2806 | 5745 | 8243 | 8078 | 8570 |
Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансировано, нежели на федеральном уровне. Яркий "всплеск" законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 г., следует отнести, по-видимому, на счет "технического фактора", - в условиях начавшегося в тот период создания баз данных регионального законодательства. В первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты высшей юридической силы. А вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994 - 1997 гг., уже невозможно объяснить "техническим фактором". Она отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их системе источников законодательства.