О правовой системе современной России

--------------------------------

lt;*gt; Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов: К 80-летию С.С. Алексеева. М. - Екатеринбург: Статут; Ин-т частного права, 2004.

Наиболее глубокие и взаимосвязанные изменения за последние 15 лет можно видеть в экономике и государственно-правовой системе России. Произошло кардинальное преобразование отношений собственности, всего строя экономических отношений. Переход от единой централизованной экономики, основанной на господстве государственной собственности, к собственности частной и товарно-денежным отношениям как основной форме экономических связей повлек за собой адекватное изменение в государственно-правовой системе. По существу, в России появились новое государство и новая правовая система.

Преобразования шли невиданными темпами. Это относится не только к молниеносному разрушению прежней государственной и правовой системы, но также к весьма быстрому и динамичному формированию нового государства и права. Этот процесс начался с принятием первых законов о собственности и о предприятии. Однако сама основа новой государственности и новой правовой системы возникла после и в результате принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Следовательно, новая государственно-правовая система должна исследоваться как результат принятия и реализации основных положений Конституции 1993 года.

Что касается современного Российского государства, то его исходные составляющие и характеристики закреплены в ряде статей главы первой Конституции. Основными из них являются следующие: статья 1 Конституции указывает на то, что Российская Федерация есть демократическое, правовое государство. Статья 10 указывает на то, что государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых является самостоятельной.

Не менее значительные изменения претерпела и российская правовая система. И, пожалуй, наиболее глубоким и коренным изменением следует признать то, что в российской правовой системе возродился дуализм, характеризующий все современные развитые правовые системы - деление права на частное и публичное.

Это деление имеет свои материальные основы в виде возникших в обществе принципиально иных экономических отношений, базирующиеся на частной собственности и частном предпринимательстве. Юридическую же основу деления права на частное и публичное составляют исходные положения Конституции Российской Федерации.

Конституция является прежде всего основным источником публичного права, ибо она как раз регулирует устройство самого Российского государства, объявляя его в статье 1 федеративным государством с республиканской формой правления, а также структуру органов власти и основные функции, выполняемые в современном обществе Российским государством. Конституция содержит исходные положения, относящиеся ко всем отраслям публичного права, таким как государственное, административное, финансовое (бюджетное, налоговое), судебное (судоустройственное и процессуальное) и охранительное (уголовное и природоохранное) право.

Несомненно, что именно Конституция обусловливает само существование в российской правовой системе частного права и фиксирует основные его положения. К числу таких фундаментальных положений Конституции относится указание в статье второй на то, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Статья 7 Конституции обязывает государство проводить политику, которая была бы направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Пункт 2 этой же статьи возлагает на государство обязанность охранять труд и здоровье людей, устанавливать гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, поддержку инвалидов и пожилых людей. Статья 8 Конституции гарантирует признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Статья 9 закрепляет важнейшие положения о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Статья 17 содержит положение о том, что права и свободы в России должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права. Основные права и свободы принадлежат каждому от рождения. В соответствии со статьей 18 права и свободы являются непосредственно действующими, и они, что чрезвычайно важно, определяют смысл, содержание и применение закона, деятельность всех органов государственной власти. Они обеспечиваются правосудием. Право частной собственности охраняется законом (статья 35). Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (статья 36). Каждый имеет право на свободное использование имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34). Статьи 45, 46 Конституции Российской Федерации гарантируют государственную защиту прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом.

Конституция Российской Федерации закрепляет также исходные положения и отрасли публичного права. Достаточно обратить внимание, например, на то, что статья 57 устанавливает обязанность каждого платить предусмотренные законом налоги и сборы. И вместе с тем закрепляет важнейшие положения о том, что новые налоги или нормы, ухудшающие положения налогоплательщика, обратной силы не имеют. Статья 58 фиксирует обязанность для каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Статья 59 в качестве долга и обязанности гражданина устанавливает защиту отечества.

Приведенные положения, как и все содержание Конституции в целом, формируют дуалистическую правовую систему и фундаментальные положения как частного, так и публичного права, определяют не только сам факт существования этого основного деления в праве, но и основные черты того и другого.

Анализ Конституции свидетельствует о том, что она исходит из факта существования и необходимости правового обеспечения как частных, так и публичных интересов. При этом из содержания Конституции явствует, что под публичными интересами она понимает не интересы самого государства и его органов или должностных лиц, а интересы общества как совокупности граждан. Иначе говоря, граждане реализуют свои интересы не только через категории частного, но также и публичного права. А государство должно выступать в соответствии с Конституцией в качестве гаранта частных интересов и выразителя интересов публичных. Исходя из этого в соответствии с Конституцией в обществе складываются и функционируют два типа отношений.

Первый тип - это отношения, в которых государство как носитель власти не участвует. Эти отношения строятся как отношения горизонтальные, юридического равенства, отношения координации. Через них граждане приобретают и реализуют свои частные интересы. Эти отношения и являются предметом регулирования частного права.

Другой тип отношений - это отношения, в которых участвует государство как власть.

Сообразно двум типам отношений в праве складывается два типа регулирования. Первый из них присущ частному праву, второй публичному. Частное право отличается преобладанием дозволительного (правонаделительного) регулирования. Именно субъективные права граждан являются средствами признания и удовлетворения их частных потребностей и интересов. Частноправовое регулирование строится на основе правовой автономии, самостоятельности участников отношений. Само правовое регулирование носит во многом диспозитивный характер, является регулированием децентрализованным, предполагающим использование договора как согласованной воли участников отношений.

Правовое регулирование, присущее публичному праву, характеризуется использованием таких средств правовых предписаний, как обязывание, запрет. Оно является императивным регулированием, строится на подчинении одного участника отношений другому, является централизованным.

Конституция Российской Федерации послужила основой для бурного развития современной правовой системы, как частного, так и публичного права. При этом весьма симптоматично то, что частное право развивалось опережающими темпами. Первые крупные акты кодификации появились именно в сфере гражданского и семейного, а затем также трудового и природоресурсного права.

Кодификации подверглось также и публичное право в виде Бюджетного, Налогового, Таможенного кодексов, а также Кодекса об административных правонарушениях. Ярким свидетельством развития публичного права явилось также принятие нового Уголовного кодекса и коренное обновление процессуального законодательства с принятием новых Гражданского процессуального, Арбитражного процессуального и Уголовно-процессуального кодексов.

К настоящему времени современная правовая система и обе ее главные составляющие - частное и публичное право в основном сформированы. Это обстоятельство свидетельствует о том, что Российское государство действительно может теперь функционировать как государство правовое.

В области экономики использование права в качестве главного регулятора общественных отношений в полной мере соответствует характеру отношений собственности, где преобладает частная собственность. Государство частной собственностью не может управлять, но может и обязано устанавливать правовые нормы приобретения и осуществления права собственности, а также обеспечивать их неуклонное соблюдение. При этом благодаря введению в действие частного права государство обеспечивает необходимую свободу и самостоятельность участников экономических отношений, развитие конкуренции между ними, что создает могучий стимул экономического развития и удовлетворения интересов и потребностей граждан. Формирование новой правовой системы означает также вхождение России в состав демократических, правовых государств мира, основывающих экономику на частной собственности и закономерностях товарно-денежного, рыночного хозяйства.

Коренным на сегодня является вопрос о том, завершено ли формирование эффективной государственно-правовой системы, отвечающей потребностям общества и тем целям и функциям государства, о том, завершено ли формирование эффективной государственно-правовой системы, отвечающей потребностям общества и тем целям и функциям государства, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. На этот вопрос можно ответить положительно при условии, что то состояние общества, которое зафиксировано в Конституции в качестве ее целей, уже достигнуто. Представляется, что этого в действительности еще нет. Этим и определяется текущая политика государства, направленная на то, чтобы придать российской экономике социальные черты и социальную направленность, преодолеть бедность значительного числа граждан, сделать механизм конкуренции и стимулирования более эффективным, наладить справедливое и эффективное использование природных богатств и производительных сил и на этой основе повысить благосостояние граждан России. Для этого требуется повышение эффективности деятельности самого государства и его органов, его позитивное регулирующее воздействие на экономические процессы. Предстоит решение задачи интегрирования российской экономики в экономику европейскую и мировую на взаимовыгодных условиях, отвечающих интересам как России, так и других участников интеграционных процессов. Все свидетельствует о том, что предстоит дальнейшая серьезная работа по совершенствованию государственной и правовой систем. Представляется, что основными здесь являются два направления. Первое - установление оптимального соотношения и отлаженного взаимодействия публичного и частного права. Второе - коренное совершенствование деятельности органов государственной власти, и более всего - исполнительной.

Представляется, что взаимодействие публичного и частного права в решении этих коренных задач опять-таки заложено в самой Конституции. Действительно, и для публичного, и для частного права единой целью в соответствии со статьей 2 Конституции является человек, его интересы, его права и свободы. Публичное и частное право являются не целью, а разными средствами достижения этой цели. И именно поэтому их применение должно быть синхронизировано ради достижения этой цели. Публичное право должно обеспечивать полную реализацию частного права, не деформируя его. Вместе с тем без публичного права частное право является недостаточно эффективным или даже просто неэффективным. Это хорошо видно на примере конкуренции, образующей саму сущность современной рыночной экономики. Участниками конкурентных отношений являются субъекты частного права, и основой конкуренции является частная собственность. Однако конкуренция без публично-правового воздействия через положения и институты антимонопольного права может привести к монополизму и, следовательно, к уничтожению самой себя. Публичное право охраняет и гарантирует нормальное функционирование институтов рынка и частного права. Это далеко не единственный пример сопряжения и совместного эффективного действия публичного и частного права. Для нормального функционирования практически всех институтов частного права необходима их охрана, в том числе с помощью институтов уголовного права - охрана частной собственности, свободной, честной, добросовестной конкуренции. Для того чтобы обеспечить надлежащее функционирование институтов частной собственности, например в сфере природных ресурсов, совсем не обязательно уничтожать частную собственность или существенно ее ограничивать. Достаточно с помощью публично-правового регулирования обеспечить разумное использование природных ресурсов и справедливое распределение доходов от их использования.

Необходимость сочетания частного и публичного правового регулирования прямо вытекает из положений статьи 7 Конституции о том, что Российская Федерация является социальным государством. Сообразно этому крупномасштабная собственность, особенно на объекты природы, должна выполнять социальные функции, использоваться в интересах не только носителя права частной собственности, но также и других участников экономических отношений, особенно в сфере крупномасштабного производства. На это указывает статья 9 Конституции Российской Федерации, требующая, чтобы земля и другие природные ресурсы охранялись и использовались как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

И мировой, и наш собственный отечественный опыт указывает на то, что оптимальное сочетание частного и публичного права должно быть обеспечено особенно в следующих сферах. Во-первых, в сфере использования природных ресурсов. Не случайно регулирование частной собственности на землю и ее оборот в товарно-денежных фондах происходит не только под воздействием гражданского права, являющегося правом частным, но также и Земельного кодекса, представляющего собой ограниченное соединение частного и публичного права. Например, оборот земель сельскохозяйственного значения должен иметь существенные особенности, обеспечивающие сохранность и рациональное использование этих земель. Вторая сфера тесного соединения публичного и частного права - это сфера публичной собственности. С одной стороны, юридические лица, базирующиеся на публичной собственности, являются участниками товарно-денежного оборота, регулируемого гражданским правом. С другой стороны, внутренние отношения этого вида собственности между государством и его агентами - государственными предприятиями и учреждениями - должны быть надлежащим образом урегулированы посредством нового публичного права, обеспечивающего надлежащий контроль за рациональным использованием государственного имущества как в натуральном, так и в денежном его выражении. Третья сфера - это сфера внешней торговли и вообще внешних экономических связей, где, с одной стороны, опять-таки применяются нормы торгового права и, с другой, обеспечивается необходимый экспортно-импортный, валютный, таможенный и иной контроль с использованием инструментов публичного права. Четвертая сфера - взаимодействия публичного и частного права. Это сфера рыночного оборота в целях обеспечения свободной конкуренции и пресечения установления и использования монопольного или доминирующего положения на рынке. Как показывает опыт социально-рыночной экономики, при отсутствии публично-правового обеспечения честной и добросовестной конкуренции и подавления монополизма рыночная экономика сколько-нибудь эффективно функционировать не может.

В-пятых, одной из причин вторжения публичного права в сферу применения частного права является защита экономически слабой стороны от возможного злоупотребления своим положением экономически более сильным субъектом. Результатом взаимодействия частного и публичного права в этом направлении является современное трудовое право многих стран мира, обеспечивающее одновременно и интересы обеих сторон договора, но особенно наемного работника, в частности, путем нормативного определения оснований прекращения трудовых отношений, условий оплаты труда и т.д. К этой же группе относится использование публичного права и государственной поддержки для развития малого и среднего бизнеса.

Представляется, что именно во всех указанных сферах взаимоувязка публичного и частного права в современной правовой системе России еще не достигла оптимального уровня. Требуется дальнейшая отладка весьма тонких механизмов соотношения частноправового и публично-правового регулирования по всем обозначенным аспектам.

Однако наиболее актуальным направлением повышения эффективности государственно-правовой системы является совершенствование организации и деятельности органов государственной власти. Это в равной степени относится к системе законодательной и судебной власти. Именно поэтому продолжается совершенствование деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, осуществление судебной реформы. Но наибольшую остроту эта проблема приобрела в сфере деятельности исполнительной власти, которая до последнего времени продолжала существовать и функционировать больше как управленческая власть, нежели власть исполнительная, которая должна быть нацелена на создание и осуществление системы эффективного нормативно-правового регулирования общественных отношений.

Переход к новым функциям является главной задачей осуществляемой в стране административной реформы. Создаваемая новая структура исполнительной власти на федеральном уровне как раз соответствует этим задачам. Представляется, однако, что административная реформа не должна ограничиться только перестройкой органов исполнительной власти и их функций. Не меньшее значение имеет сам порядок, процедура деятельности исполнительной власти. Под действия любого органа и должностного лица в сфере исполнительной власти должен быть подведен прочный законодательный фундамент. Должна быть четко отработана процедура подготовки и принятия нормативных и индивидуальных актов исполнительной власти. По существу, требуется принятие кодекса административных процедур. Немаловажное значение имеет переобучение лиц, занимающих государственные должности в системе исполнительной власти. Они должны досконально знать законодательство, действующее в сфере их деятельности. Полезно ввести соответствующий экзамен для занятия соответствующей должности. Чрезвычайно важно установить эффективный досудебный и судебный контроль за законностью деятельности чиновников в системе исполнительной власти. Это могло бы стать и одним из главных средств предупреждения коррупции.

Важно наладить внутренний контроль за законностью принимаемых актов и решений. В этом отношении важную роль могли бы сыграть досудебные процедуры разрешения заявлений и жалоб граждан, оспаривающих законность нормативных и индивидуальных актов органов исполнительной власти. В налоговом, таможенном и других ведомствах было бы полезно создать органы по разрешению этих споров, своего рода квазисуды, подобные тому, как это практикуется в западных странах, для быстрого, на высоком профессиональном уровне и бесплатного для граждан рассмотрения обоснованности их заявлений о нарушениях прав незаконными актами исполнительной власти. При этом, разумеется, на период рассмотрения заявлений граждан действие оспариваемых актов должно приостанавливаться. А также должен быть обеспечен последующий судебный контроль за законностью и обоснованностью разрешения заявлений и жалоб граждан в судах, по заявлению опять-таки заинтересованных граждан. Представляется, что без такой работы потенциал Конституции в полной мере реализован быть не может.

Говоря о проблемах дальнейшего развития правовой системы России, следует все же признать, что за истекшие годы преобразований была проведена колоссальная по своим масштабам работа, которая и обусловила создание действующей правовой системы в нашей стране. Иногда темпы и результаты этой работы вызывают удивление как у наших соотечественников, так и у зарубежных экспертов. Представляется, однако, что для столь быстрого продвижения вперед существовали достаточные объективные и субъективные предпосылки. К их числу, несомненно, следует отнести следующее. Во-первых, назревшая внутри общества потребность к переменам. Не надо забывать о том, что попытки преобразований, достаточно крупных изменений предпринимались в прошлом неоднократно, начиная с новой экономической политики (НЭПа) и кончая реформами 60-х и 70-х гг. прошлого столетия. Не следует забывать и о том, что и рыночная экономика, и частное право - это не новые явления для российского общества, до Революции 1917 г. они существовали в весьма развитом виде. В наше время мы используем собственный, отечественный опыт, что особенно проявило себя в возрождении и развитии современного гражданского права. Нельзя игнорировать и то, что цепочка в развитии гражданского права никогда не прерывалась, были Гражданские кодексы Российской Федерации 1922 г., 1964 г., что и облегчило существенным образом разработку и принятие в короткие сроки весьма современного Гражданского кодекса России, вполне обоснованно называемого экономической конституцией России.

Следующий фактор интенсивного развития новой правовой системы России - использование современного зарубежного опыта, активное взаимодействие с наукой и практикой Запада, привлечение западных экспертов. Это тем более необходимо и важно в связи с тем, что Россия интенсивно интегрируется в мировое и европейское экономическое пространство.

Все это говорит о том, что проводимые преобразования, не есть нечто пришедшее со стороны и навязанное извне, нет, это результат внутреннего созревания тех изменений и процессов, которые в настоящее время происходят в стране. В связи с этим следует обратить внимание и на теоретические предпосылки современного правового развития. Основные черты современной правовой системы были достаточно четко и определенно выражены правовой наукой, теорией права, теорией гражданского права еще в предшествующие этапы жизни нашего государства и общества. Идеи гражданского права как права частного, как наиболее эффективной формы современной экономики, всегда жили и развивались выдающимися российскими учеными. Можно назвать немало имен ученых, создавших научно-теоретические предпосылки становления и развития современной правовой системы, идеи правового государства, идеи частного права. Достаточно вспомнить о трудах таких выдающихся ученых, как академики РАН В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В.С. Нерсесянц, Ю.К. Толстой, член-корреспондент РАН З.А. Керимов, профессора С.Н. Братусь, О.А. Красавчиков, О.С. Иоффе, А.А. Пушкин, В.П. Грибанов, Ю.Х. Калмыков, В.А. Тархов, В.С. Якушев и многие, многие другие. Учитывая особенность данного издания, следует выделить заслуги в создании теоретических предпосылок, в формировании современной системы России профессора, члена-корреспондента РАН, заслуженного деятеля науки РСФСР С.С. Алексеева. Его многолетняя деятельность увенчалась большим числом фундаментальных теоретических разработок, книг, по которым учились представители многих поколений юридической науки и практики. Понятие права, его ценность для общества, система права, механизм воздействия права на общественные отношения, - все это было глубочайшим образом исследовано С.С. Алексеевым и стало достоянием отечественной правовой мысли. Особенно большую роль сыграла книга С.С. Алексеева, посвященная предмету гражданского права. Алексеев теоретически глубоко обосновал необходимость существования в современной экономике товарно-денежных отношений и гражданского права как главного регулятора этих отношений. Огромное значение имела и практическая деятельность этого выдающегося ученого в качестве депутата Верховного Совета Союза ССР и председателя Комитета законодательства. С.С. Алексеев - родоначальник и конституционного правосудия в России, поскольку именно ему довелось быть руководителем первого в нашей стране Комитета конституционного надзора СССР. Остается надеяться на то, что и дальнейшее развитие правовой системы России на благо ее граждан получит надежную теоретическую базу в современных трудах по теории права, как частного, так и публичного.