<<
>>

2. Принципы энергетического права



Исходя из современных достижений общей теории права о принципах права, принципах отдельных отраслей права и законодательства, анализируя содержание нормативных правовых актов энергетического законодательства, требования, предъявляемые обществом к энергетике, мы можем выявить и сформулировать следующие принципы энергетического законодательства, которые необходимо учитывать при разработке и реализации нормативных правовых актов в исследуемой сфере.

Кроме того, нижеперечисленные принципы напрямую вытекают из приоритетов, провозглашенных в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, Доктрине энергетической безопасности. На данном этапе развития правового регулирования энергетических отношений некоторые положения (7, 8, 10), скорее всего, следует отнести к направлениям стратегического развития энергетики, которые со временем, возможно, перерастут в принципы.
Все вышеизложенное позволяет выделить следующий состав принципов энергетического права:
1) принцип гарантии обеспечения энергоснабжения и энергетической безопасности (обязанность по присоединению к сети и по снабжению энергией и источниками энергии - энергоносителями);
2) принцип централизованного принятия решений по основным вопросам государственного регулирования отношений в области энергетики;
3) принцип приоритетности энергетики в экономике страны и ее минерально-ресурсного обеспечения;
4) принцип защиты и охраны окружающей среды;
5) принцип предсказуемости государственной политики в области энергетики;
6) принцип энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
7) принцип адекватности цены на энергоносители с затратами на их производство и реализацию;
8) принцип сбережения редких видов горючего и использования угля;
9) принцип обеспечения развития и использования альтернативных возобновляемых источников энергии;
10) принцип снижения зависимости от иностранных поставщиков (для энергодефицитных стран) и от стран-транзитеров (для Российской Федерации и других стран, осуществляющих поставки энергоресурсов из и через третьи страны).
Сформулированные в качестве принципов энергетического законодательства положения (1 - 10), как нам представляется, адекватно отражают реальное положение дел на данном этапе правового регулирования энергетических отношений. В то же время принципы, как и законодательство в целом, не могут не развиваться и не обновляться. С этих позиций, возможно, некоторые принципы, которые действуют сейчас, видоизменятся, устареют, потеряют силу, появятся новые основания для выделения и формулировки иных принципов энергетического законодательства.
2.1. Принцип гарантии обеспечения энергоснабжения, энергетической безопасности (обязанности по присоединению к сети и по снабжению энергией и источниками энергии - энергоносителями) - один из основных, приоритетных принципов энергетического законодательства, поскольку современная экономика да и нормальное существование человека в случае прекращения подачи энергии перестали бы функционировать.
Полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение кризисного развития ситуаций в энергообеспечении страны названы в числе главных приоритетов Энергетической стратегии России, Доктрины энергетической безопасности, разрабатываемой Правительством РФ по поручению Президента РФ.

Как отмечает академик РАН, президент Российского научного центра "Курчатовский институт" Евгений Велихов, "перед нами огромная задача, фантастическая - обеспечить энергетические потребности растущего населения планеты. И в решении этой задачи все будет использоваться - и Солнце, и ветер, о нем не говорили, но наверняка будет использоваться, и сжигание мусора, которое уже начинается, плазменное, конечно, чтобы уменьшить выброс газов, и био-, и ядерная, и термоядерная энергетика" lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Дефицита энергоресурсов нет: есть дефицит здравого смысла. Проблемы современной энергетики // Мировая энергетическая политика. 2003. N 5. С. 37; Велихов Е.П. Мировая энергетика XXI в. М., 2006.

В этой ситуации развитые страны должны дать пример того, как искать и находить решения в энергетике. Примером такого подхода служит обсуждение проблем энергобезопасности на саммите "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге в 2006 г. Там было сформулировано новое определение энергобезопасности как защищенности от угроз надежному топливному и энергетическому обеспечению и четко выделено шесть ключевых условий ее укрепления:
- повышение прозрачности, предсказуемости и стабильности мировых энергетических рынков;
- улучшение инвестиционного климата;
- повышение энергоэффективности и энергосбережения;
- диверсификация видов энергии, обеспечение безопасности инфраструктуры;
- сокращение энергетической бедности;
- и наконец, решение проблемы изменения климата.
На этой основе должен строиться общий курс, включающий взаимную ответственность поставщиков, потребителей и транзитных стран. В этих координатах можно будет добиться долгосрочных гарантий энергетической безопасности на основе баланса интересов сторон. Нужны понимание "общей энергетической судьбы" и политическая воля.
В современной специальной литературе по вопросам энергетики, экономики топливно-энергетического комплекса, а также в правовой литературе в области энергетики и природных ресурсов выделяют следующие способы обеспечения гарантированного энергоснабжения.
Во-первых, это комбинирование (диверсификация) различных источников энергии. Нефть и газ, бурый и каменный уголь, атомная энергия и возобновляемые источники энергии должны использоваться в соотношении, рациональном с экономической точки зрения, чтобы избежать зависимости от одного источника энергии. Для этого потребуется законодательно укреплять кооперацию и разумный баланс между топливно-энергетическими отраслями, чтобы сдерживать монополизм отраслей, наиболее сильно влияющих на всю российскую экономику и уровень жизни людей.
Особенностью энергетики России являются комплексность и системность ее развития и функционирования, что в значительной степени обусловливается возможностью взаимозаменяемости отдельных энергоресурсов и энергоносителей для промышленных и коммунально-бытовых потребителей при формировании рациональных топливно-энергетических балансов страны и регионов. Топливно-энергетический баланс должен стать основным инструментом государственной энергетической политики lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Топливно-энергетический баланс - соотношение для экономического объекта или некоторой территории объемов топливно-энергетических ресурсов, поступающих вследствие добычи или ввоза и убывающих вследствие потребления на месте или вывоза. На основании топливно-энергетического баланса принимается заключение:
- о достаточности или недостаточности топливно-энергетических ресурсов;
- о возможности создания новых производств на той же топливно-энергетической базе;
- о возможности вывоза топливно-энергетических ресурсов или необходимости их ввоза.
Для расчета топливно-энергетического баланса разные виды топлива переводят в условное топливо. Топливно-энергетический баланс мирового хозяйства - соотношение разного вида топливно-энергетических ресурсов в мировом потреблении для некоторого отрезка времени.

Практика развитых государств свидетельствует о том, что непрямое государственное регулирование методами тарифной, ценовой, налоговой и таможенной политики позволяет достаточно эффективно осуществлять контроль за балансами топлива и энергии и способствует динамичному развитию национальных экономик. Соответственно, и наше государство должно полноценно использовать аналогичные инструменты непрямого регулирования для достижения намеченных ориентиров.
Для энергодефицитных стран - обеспечить закупки нефти, газа, угля у добывающих стран на основе международных договоров.
Во-вторых, своевременное строительство необходимого количества электростанций, чтобы создать достаточные мощности для энергоснабжения. Альтернативой этому является своевременное заключение долгосрочных договоров с иностранными фирмами об импорте тепловой и электрической энергии. Для создания привлекательного инвестиционного климата в сфере планирования, строительства и эксплуатации электростанций принципиально важно наличие стабильных правовых рамок такого рода деятельности. Стабильность законодательства играет исключительно важную роль, ибо инвестиции в ТЭК имеют длительный (зачастую очень длительный) период окупаемости.
В-третьих, правовое регулирование договоров, заключаемых при приобретении (реализации), например, электрической энергии на оптовом и розничном рынках электрической энергии. Речь идет, в частности, о предоставлении органам государственной власти и управления устанавливать обязательные для контрагентов условия контрактов.
Отношения по приобретению потребителями электрической энергии на розничных рынках оформляются путем заключения последними договоров купли-продажи, а также договоров поставки электрической энергии. В роли продавцов (поставщиков) по таким договорам выступают энергосбытовые организации, а также гарантирующие поставщики.
Как отмечает Министр энергетики Российской Федерации Сергей Шматко, "Министерство энергетики совместно с НП "Совет рынка" ведет работу над совершенствованием нормативно-законодательной базы, регулирующей деятельность оптового и розничного рынков электроэнергии. Кроме того, в сотрудничестве с ФАС формируются механизмы антимонопольного регулирования отрасли. Вместе со специалистами Федеральной службы по тарифам создаются алгоритмы ликвидации межтерриториального перекрестного субсидирования, а также доведения тарифов до экономически обоснованного уровня.
Работаем мы и над улучшением документов, регулирующих проведение экспортно-импортных операций в сфере торговли электрической энергией.
...Среди наиболее важных предложений, которые мы готовим, следует назвать и законопроект о теплоснабжении" lt;1gt;. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций (ст. 1) lt;2gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Шматко С. Основная задача государства - обеспечивать условия для поддержания баланса интересов // ЭнергоРынок. 2008. N 12.
lt;2gt; Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4159 // СПС "КонсультантПлюс".

В-четвертых, заключение договоров между предприятиями об объединении энергосистем. В большинстве стран созданы соответствующие правовые рамки, которые обеспечивают эффективность и рациональность подключения отдельных электростанций к энергосетям в периоды максимального и минимального потребления энергии. В России функционирует созданная еще в Советском Союзе, не имеющая аналогов в мире единая энергосистема, обеспечивающая выполнение этой функции.
Развивается проект синхронизации работы российской ЕЭС и энергетического рынка Евросоюза. Сейчас он в стадии технико-экономического обоснования. Расчеты показали, что технически это вполне осуществимо. Для реализации подобного проекта пока больше экономических и политических препятствий, в том числе сегодняшняя экономическая конъюнктура в странах ЕС, способствующая сокращению энергопотребления.
Хотя, по заявлению предправления "Системного оператора" Бориса Аюева, единой энергосистемы пока не будет. Синхронное объединение энергосистем стран СНГ и Балтии с энергосистемой стран Западной Европы произойдет не ранее чем через 10 лет. Это зависит от Украины, Белоруссии, Молдавии и стран Балтии, которые пока не завершили установку систем регулирования частоты lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Заявление председателя правления "Системного оператора" Бориса Аюева. Прайм-ТАСС // Ведомости. 2009. 3 апр. N 59 (2329).

А.Б. Чубайс - бывший председатель Правления бывшего РАО ЕЭС России - размышлял о том, что амбиции России не должны исчерпываться пределами СНГ. "В перспективе я вижу Северное полушарие нашей планеты с четырьмя великими демократиями: США, Европа, Япония и Россия. Наша задача - замкнуть кольцо четырех великих демократий или, если угодно, империй на равных", - считает он. И в этом направлении уже сделаны конкретные шаги. В ноябре 2003 г. в Брюсселе на конференции "Рынок электроэнергии от Лиссабона до Владивостока" было подписано соглашение между Электроэнергетическим советом СНГ и Европейским союзом электроэнергетической промышленности (Euroelectric) по конкретной подготовке к реализации проекта объединения ЕЭС СНГ и Балтии, с одной стороны, и энергосистем Восточной и Западной Европы - с другой. Когда это произойдет и европейский рынок электричества полностью откроется для "чужаков", то любой европейский потребитель - от крупного предприятия до домохозяина - будет вправе заключать договоры с отечественными энергетиками и владельцами транзитных линий электропередачи и на поставки электричества из России. А с нашим дешевым электричеством реально захватить от четверти до трети этого рынка. И это будет означать электрически замкнуть две "великие демократии". Есть у Анатолия Чубайса проект по электрическому замыканию и с "третьей великой демократией". Для этого необходимо соорудить на Сахалине мощную электростанцию и проложить подводный кабель в Японию. А проект замыкания с "четвертой великой демократией" разрабатывали еще советские энергетики: они предлагали объединить ЕЭС СССР с энергосистемами США и Канады, проложив подводные кабели через Берингов пролив lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Классон М. РАО ЕЭС уже тесно в России // Мировая энергетика. 2003. N 10. С. 18 - 21. Более развернуто см.: Конопляник А.А. Россия на формирующемся Евроазиатском энергетическом пространстве: проблемы конкурентоспособности. М., 2004.

Нам нужна в идеале не биржевая конкуренция ради конкуренции, которая уже показала в России даже на продовольственном, лекарственном рынке услуг и др. свою затратную направленность. Потребителю нужна конкуренция поставщиков исходя из эффективности технологических характеристик оборудования, а конкуренция услуг нацелена на достижение "эталонного результата".
Весь смысл обеспечения приоритета принципов надежности при развитии отрасли, по большому счету, в защите народного хозяйства страны от непредсказуемых колоссальных убытков, что необходимо каждому потребителю и каждой энергокомпании. Именно это позволяет создать долговременное давление на минимизацию затрат в электроэнергетике.
Переход на указанные принципы необходим еще и потому, что в рыночных условиях преодолеть каждой компании в одиночку последствия аварий кратно тяжелее lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Там же.

С удовлетворением можно констатировать, что на данный момент (зима 2011 г.) названные в 2003 г. предложения в значительной степени реализованы на практике.
2.2. Принцип централизованного принятия решений по основным вопросам государственного регулирования отношений в области энергетики особенно актуально и рельефно звучит для стран с федеративным устройством, к которым относятся Российская Федерация и Федеративная Республика Германия. В мире немногим более двух десятков федеративных государств, и в них этот принцип в области энергетики неуклонно проводится в жизнь lt;1gt;. В Конституции Российской Федерации четко закреплено, что к ведению Российской Федерации относятся "федеральные энергетические системы" (п. "и" ст. 71 Конституции РФ).
--------------------------------
lt;1gt; См.: Лахно П.Г. Правовое регулирование полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области энергетического права. Правовые проблемы нефтегазового комплекса: Сборник научных трудов / Под общ. ред. М.И. Клеандрова, О.И. Клоца. Тюмень: Вектор Бук, 2002. Вып. 3. С. 64 - 76.

Под федеральными энергетическими системами согласно одному из проектов закона понимаются расположенные на территории Российской Федерации производственные объекты топливно-энергетического комплекса, предназначенные для производства (добычи, переработки), транспортировки (передачи), хранения, распределения и поставки (потребления) энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа, нефти, нефтепродуктов и угля), осуществляемых субъектами права на основании и в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе техническими регламентами lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Проект Федерального закона "О федеральных энергетических системах", разработанный Минтопэнерго РФ и внесенный Правительством РФ в Государственную Думу, в свое время был снят с повестки дня. Дело в том, что правовой институт "федеральных энергетических систем" предусмотрен Конституцией РФ. Однако он до сих пор не прописан в федеральном законодательстве.

В ст. 72 Конституции РФ записано: "1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности...".
"Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73).
Понятие "ведение" устанавливает, что все функции государственного воздействия: нормативное регулирование, общее руководство, координация, текущее распорядительство, учет, контроль, надзор, а также осуществление иных государственно-властных действий относительно указанной сферы деятельности - осуществляются Федерацией.
Мы прекрасно помним начало и особенно середину 90-х годов прошлого века, "парад суверенитетов", противоречивость законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством.
Как отмечал еще в 2003 г. в то время вице-премьер Правительства РФ Виктор Христенко, "убежден, что если бы в 1992 году, в разгар приватизации, параллельно с процессом раздачи суверенитетов субъектам РФ в этот же "котел" была брошена инфраструктура, мы бы сегодня имели дело с другой страной.
Удержать развал России помог каркас из труб, рельсов и проводов - он и стал скелетом для страны... Развитием и управлением магистральной транспортной трубопроводной системы будет заниматься государство.
Государственная инфраструктура есть фактор энергетической, экономической и военной безопасности" lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Сухова С., Новиков В. ТЭК и будет... // Итоги. 2003. 10 июня. См. также: Из рабочих тетрадей зам. Председателя Правительства РФ В.Б. Христенко. Рельсы. Трубы. Провода. Опыт управления структурными комплексами. М., 2004.

"Политика государства состоит в том, что инфраструктура (транспорта в широком смысле этого слова) - зона прямой ответственности государства. Потому что именно это создает условия жизнедеятельности всех отраслей экономики, в значительной степени определяет возможности для бизнеса в стране. И даже саму целостность государства".
Данное положение нашло непосредственное отражение в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, в Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации, в целом ряде других документов аналогичного характера, а также в нормативных актах энергетического законодательства.
Комплексный подход к решению проблем в сфере энергетики в целом делает централизованное принятие решений привлекательным и снимает напряжение от постоянного поиска центром путей достижения целей. В то же время каждый крупный регион России имеет свои особенности топливо- и энергообеспечения. Их правильный и своевременный учет - основа успешной реализации государственной энергетической политики. В Энергетической стратегии России региональным особенностям развития энергетического сектора посвящен специальный раздел.
2.3. Принцип приоритетности энергетики в экономике страны и ее минерально-ресурсного обеспечения характеризуется прямой связью между здоровой энергетикой и экономическим процветанием в целом. Ибо энергетика является основой, становым хребтом индустриально развитой страны.
Особую роль и стратегическое значение имеет электроэнергетика, которая является основой функционирования экономики страны и жизнеобеспечения граждан, одновременно представляя собой промышленную отрасль и интегрирующую подсистему всего топливно-энергетического комплекса.
Энергетика в индустриально развитой стране - это примерно 25 - 30 и больше процентов ВНП. Возможны незначительные отклонения, но сама суть, идея не вызывает сомнений не только у энергетиков, экономистов, политиков, но также и у юристов. Достаточно вспомнить "энергетическую судьбу" Президента США Джимми Картера, уготованную ему историей. Поэтому при разработке, принятии и реализации нормативных правовых актов законодательства в энергетической сфере мы должны исходить из этого принципиального положения.
Уникальный минерально-сырьевой потенциал России, созданный природой и многолетними усилиями работников горно-геологической службы страны, является одним из главных достояний России и исходным базисом развития ее экономики как в настоящее время, так и в последующие годы.
Минеральные ресурсы - основа экономического могущества и национальной безопасности государства. Отсюда то внимание, которое уделяется постоянному совершенствованию правового регулирования как отношений в сфере недропользования в целом, так и особенно в сфере недропользования первичными источниками энергии. Принципиальные положения закреплены в документах программного характера в этой сфере (Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования; О сырьевой безопасности России в XXI в.). В Энергетической стратегии России на период до 2030 года устойчивое развитие минерально-сырьевой базы названо в числе основных факторов, которые будут определять развитие ТЭК в первой четверти XXI в.
Под устойчивым развитием по отношению к минерально-сырьевым ресурсам подразумевается гарантированное обеспечение экономической безопасности страны путем создания надежной минерально-сырьевой базы для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики России с учетом экономических, социальных, демографических, оборонных и других факторов. При этом мы должны исходить из того, что рыночный механизм даже в развитых странах не обеспечивает решение стратегических задач природопользования, охраны природы, устойчивой экономической безопасности. Усилия государства должны быть направлены на совершенствование природно-ресурсного законодательства; углубление и совершенствование экономического механизма природопользования; уточнение и корректировку системы лицензирования и регламентации режима природопользования; разработку механизма аудита в области природопользования; расширение перечня видов природных ресурсов, используемых на платной основе; создание действенного механизма финансового обеспечения программ и мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов; формирование критериев и требований к разграничению государственной и иных видов собственности на природные ресурсы, а также на создание федерального фонда резервных месторождений полезных ископаемых и иных видов естественных богатств lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Путин В.В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Использование и охрана природных ресурсов. 2000. N 3. С. 3 - 8.

Понимание энергетического права опирается в большей степени на понятие ресурсов, источников энергии, на то, каким образом они добываются, перерабатываются и используются. По мнению Владимира Литвиненко, ректора Петербургского государственного горного института им. Плеханова, "страна нуждается в рыночном режиме недропользования, учитывающем состояние горнодобывающих отраслей и состояние минерально-сырьевой базы. Наиболее эффективной для нашей страны является договорный режим недропользования - лицензия с гражданско-правовыми оговорками, который должен работать в рамках национального правового поля... Договор между государством и компанией должен заключаться с указанием конкретных обязательств государства и инвестора и проведением обязательной всесторонней экспертизы этого месторождения в Государственной комиссии по запасам при правительстве, которая в последнее время упразднена и практически не выполняет должной рыночной функции по определению качественных и количественных показателей месторождения. Необходимость вовлечения того или иного месторождения в эксплуатацию, объемы добычи, воспроизводства запасов полезных ископаемых должны регулироваться исключительно государством с использованием опыта других развитых стран с рыночной экономикой посредством продуманной минерально-сырьевой балансовой политики. Баланс - главный инструмент государственного воздействия в рыночной экономике по выравниванию разницы между спросом и предложением" lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Литвиненко В. Концепция концессии для страны - пройденный этап // Мировая энергетика. 2003. N 10. С. 6 - 7, 28 - 29.

В целях обеспечения защиты национальных интересов государства и формирования в России предсказуемого и прозрачного делового климата для иностранных инвесторов были приняты Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (далее - Закон) и Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства".
Закон устанавливает ограничения на участие иностранных инвесторов или групп лиц в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (далее - общества), в том числе и для хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющих геологическое изучение недр и (или) разведку и добычу полезных ископаемых на участках недр федерального значения (далее - общества, осуществляющие недропользование), а также регулирует отношения, связанные с совершением иных сделок, в результате которых иностранные инвесторы или группы лиц устанавливают контроль над такими хозяйственными обществами. Законодатель выделяет общества, осуществляющие недропользование, в отдельную категорию и предусматривает особый порядок для осуществления инвестиций в такие хозяйственные общества на гораздо более строгих условиях, чем в отношении иных обществ. Это обусловлено особой заботой государства об обеспечении в перспективе потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых, в том числе энергетическими ресурсами - нефтью, газом, углем, ураном и др. lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Лахно П.Г., Белицкая А.В. Иностранные инвесторы в сфере недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: правовое регулирование // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. Серия 14. 2010. Вып. 4.

2.4. Принцип защиты и охраны окружающей среды. Этот вопрос наиболее острый, актуальный и, что особенно приятно отметить, достаточно разработанный в правовой науке lt;1gt;, законодательстве и практике как национальной, так и международной. Как новая энергетическая политика соотносится с уже существующими национальными стандартами и техническими, технологическими условиями, СНиПами (строительными нормами и правилами) и СанПиНами (санитарными правилами и нормами), всей совокупностью актов, издаваемых в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании"? Нет ли необходимости снижения этих стандартов для нормального развития энергетики?
--------------------------------
lt;1gt; См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003; Экологически устойчивое развитие России. Экология и право. (Взаимодействие государства и гражданского общества в развитии экологического законодательства и практики его применения). М., 2007; Она же. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды. М., 2004; Ясвин В.А. Формирование экологической культуры. М., 2004; Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 4, 5.

Важным является вопрос: не приведет ли производство большего количества нефти и газа или, например, переход к более интенсивному использованию угля к деградации окружающей среды? Это означает, что при производстве и распределении энергии следует как можно меньше нарушать экологическое равновесие. При поиске, разведке и особенно добыче и транспортировке, обработке природных энергетических ресурсов нельзя (хотя это практически невозможно) загрязнять окружающую среду. Специалисты признают тот факт, что идеально чистой энергетики не существует. В то же время необходимо спасение природы от усиливающейся нефтетранспортной и нефтедобывающей атаки на нее в виде бесконечной череды аварийных разливов нефти. Нужно законодательно закрепить необходимость использования технологий, которые позволяют предотвращать загрязнение окружающей природной среды lt;1gt;. Наглядным примером могут служить действия Президента США Барака Обамы и правительства этой страны, направленные на ликвидацию последствий аварии в Мексиканском заливе.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Крюков В., Силкин В., Токарев А., Шмат В. Как потушить факелы на российских нефтепромыслах? Институциональный анализ условий комплексного использования углеводородов (на примере попутного нефтяного газа). Новосибирск, 2008.

Специалисты в области атомной энергетики утверждают, что строительство и эксплуатация АЭС в развитых индустриальных странах являются одними из элементов экологичного производства энергии. Этот способ производства энергии не оказывает негативного влияния на климат, так как не усиливает "парниковый эффект". Поэтому строительство таких электростанций должно допускаться по крайней мере в государствах высокоразвитых с технологической точки зрения при условии, что безопасность при эксплуатации АЭС будет гарантированно обеспечена, чтобы предотвратить экологические катастрофы вследствие аварий на АЭС. Хотя этот вопрос небесспорен. Например, в Германии неоднозначно подходят к эксплуатации всех АЭС на своей территории. С другой стороны, во Франции, Японии, некоторых других странах существуют программы по развитию атомной (ядерной и термоядерной) энергетики.
При выборе между энергетикой и экологией в пользу чего будет сделан выбор? На первый взгляд кажется, естественно, экологии. Но все мы хотим жить тем не менее при свете и в тепле. Отсюда надо знать, какие экологические риски и затраты связаны с разработкой альтернативных возобновляемых (более экологически чистых) источников энергии.
Энергетическая стратегия России предусматривает минимизацию техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции.
Директор Института солнечной энергии Мадридского технического университета (Испания) Антонио Лукэ отмечает: "Проблема энергии состоит еще в том, чтобы изменить всю картину. Проблема не только в ресурсах. Их достаточно на несколько сотен лет, поэтому настоящая проблема лежит не в ресурсной области. Основная проблема состоит в охране окружающей среды. Каждый раз когда вы что-то сжигаете, вы используете уголь, нефть, совмещаете его с кислородом, и идут выбросы CO2 в атмосферу. За последние два-три века выбросы CO2 в атмосферу сильно увеличились. Что дальше произойдет? Будут положительные или отрицательные последствия?" lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Дефицита энергоресурсов нет: есть дефицит здравого смысла // Мировая энергетическая политика. 2003. N 5. С. 37.

Комплекс правовых решений и механизмов, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы, которые возникают при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, регламентирован в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Большое значение для реализации названного принципа имеют положения Федеральных законов от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 15 апреля 1998 г.); от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Значительный вклад в области правового регулирования и взаимодействия гражданского общества и природы должен внести разрабатываемый в настоящее время Экологический кодекс Российской Федерации lt;1gt;. Комплекс мер, в том числе законодательного порядка, был одобрен на заседании Президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды 27 мая 2010 г. lt;2gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Интервью декана юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, заведующего кафедрой экологического и земельного права, доктора юридических наук, профессора А.К. Голиченкова // Законодательство. 2008. N 8. С. 5 - 10; Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 4, 5.
lt;2gt; URL: http://news.kremlin.ru/transcripts/7872.

2.5. Принцип предсказуемости государственной политики в области энергетики.
Предсказуемость энергетической политики - это здравомыслие, сравнимое с возможностью постановки целей в теоретической модели. Она реалистична для общества и имеет комплексную природу, изучаемую нами. Комплексность и непредсказуемость, характерные для энергетики, делают важным сам факт принятия решения, оставляя на заднем плане вопрос правильности принятого решения. Предсказуемость решения часто может быть более значимой целью, чем полная справедливость или эффективность.
Речь идет о справедливой энергетической политике, когда энергетические компании получают прибыль, возмещающую затраты и позволяющую инвестировать в дальнейшее развитие своего бизнеса. Этот вопрос постоянно находится в центре внимания государства и бизнеса, особенно остро он стоял в России при изъятии так называемых сверхприбылей нефтяных компаний в условиях высоких мировых цен на энергоносители и прежде всего на нефть (в июле 2008 г. баррель нефти стоил более 147 долларов США).
Потребители при экономном и бережливом расходовании энергии должны иметь возможность оплатить необходимое им количество потребляемой энергии. Здесь должно действовать очень важное правило справедливости. Справедливости в буквальном, адекватном понятии этого слова в данное время, в данном месте, для данной категории потребителей. Справедливость не должна конфликтовать с энергоэффективностью, энергосбережением.
Энергетическая стратегия России на период до 2030 года как раз является тем документом, который предопределяет развитие энергетики, устанавливает ориентиры для всех субъектов энергетических отношений. Как известно, стратегия - представление о том, что мы хотели бы видеть как результат наших усилий и каковы возможные пути его достижения. Стратегия - это прежде всего руководство к действию, перенос умственных усилий в практическую плоскость. Любая стратегия должна опираться на некоторые изначальные принципы. Россия, одобрив с формальной точки зрения Энергетическую стратегию, приняла модель экономического развития на период до 2030 года. И это чрезвычайно важно с точки зрения предсказуемости государственной энергетической политики. Энергетическая стратегия - это сегодня наиболее ясное и полное выражение государственной политики в сфере ТЭК. Имея такой документ, Правительству будет сложнее менять правила игры, повышать налоги или тормозить строительство трубопроводов.
2.6. Принцип энергосбережения и повышения энергетической эффективности является краеугольным камнем государственной энергетической политики и ее правового регулирования. В Энергетической стратегии России на период до 2030 года формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению выделено в качестве мер, необходимых для достижения энергетической эффективности экономики. Среди мер названы снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК. На реализацию названного принципа работает повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала энергетического сектора, рост производительности труда для обеспечения социально-экономического развития страны. В сферу действия этого принципа входит рациональное, экономичное и эффективное использование энергии. При этом под энергосбережением понимается реализация правовых, организационных, научных, производственных, технических и экономических мер, направленных на эффективное использование энергетических ресурсов и на вовлечение в хозяйственный оборот возобновляемых источников энергии. Как отмечает лауреат Нобелевской премии академик РАН Жорес Алферов, "научно-технические проблемы развития мировой энергетики в первую очередь связаны с проблемами энергосбережения и развитием энергетики на основе возобновляемых источников" lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Дефицита энергоресурсов нет: есть дефицит здравого смысла // Мировая энергетическая политика. 2003. N 5. С. 36.

Что дает энергосбережение экономике с точки зрения производительности? Чем будет сопровождаться энергосбережение? Снизит ли сбережение энергии ее потребление, или оно приведет к увеличению энергетической эффективности, или произойдет и то и другое? Классический способ снизить спрос - это повысить цены. Если цена повысится, на кого ляжет бремя энергосбережения? Должно ли быть энергосбережение главным аспектом нашей энергетической политики? Комплекс правовых решений и механизмов, регламентирующих деятельность в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, закреплен в одноименном Федеральном законе и принятых в его развитие других нормативных актах.
Энергосберегающая политика государства основана на принципах приоритета эффективного использования энергетических ресурсов. При этом под последними понимается достижение экономически оправданной эффективности использования энергетических ресурсов при существующем уровне развития техники и технологий и соблюдении требований к охране окружающей природной среды.
Юридическими механизмами, реализующими энергосберегающую политику государства, являются: осуществление государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов; обязательность учета юридическими лицами производимых ими энергетических ресурсов, а также учета физическими лицами получаемых ими энергетических ресурсов; включение в национальные стандарты и технологические регламенты на оборудование, материалы и конструкции, транспортные средства показателей их энергоэффективности; сочетание интересов потребителей, поставщиков и производителей энергетических ресурсов; создание экономико-правовых рамок, заинтересовывающих юридических лиц - производителей и поставщиков энергетических ресурсов в эффективном их использовании. Общим условием является реализация предписаний нормативных актов в процессе деятельности, направленной на эффективное использование энергетических ресурсов при их добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении и потреблении, при непременном применении мер юридической ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, эколого-правовой lt;1gt;, дисциплинарной и уголовной) за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение предписаний и норм энергетического законодательства.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Бринчук М.М. Эколого-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 2009. N 4. С. 39 - 48.

Важное значение в сфере осуществления государственной энергосберегающей политики имеют законодательное закрепление и реализация таких ее направлений, которые обусловлены естественно-, природно-климатическими и технологическими особенностями (свойствами) деятельности в топливно-энергетическом комплексе, а именно:
- развитие добычи и производства альтернативных видов топлива, способных заменить энергетические ресурсы более дорогих и дефицитных видов;
- создание и использование эффективных технологий, топлива, энергопотребляющего и диагностического оборудования, конструкционных и изоляционных материалов, приборов для учета расхода энергетических ресурсов и контроля за их использованием;
- обеспечение точности, достоверности и единства измерений в части учета отпускаемых и потребляемых энергетических ресурсов.
2.7. Принцип адекватности цены на энергоносители с затратами на их производство и реализацию. Страна не может рассчитывать на политику, направленную на поддержание низкой цены на топливо, нет надежды, что это произойдет в будущем. Наоборот, цена будет расти, а позиция по вопросу распределения, основанная на вышесказанном, натолкнется на сопротивление. Должны ли потребители или производители взять на себя бремя повышения цены? Если повышение цены должно произойти за счет потребителей, то на плечи какой группы оно должно лечь? Должны ли люди с фиксированными доходами взять на себя бремя, связанное с повышением цены, и вообще, должно ли повышение цены идти за счет каких-либо групп населения? Эти сложнейшие социально-экономические вопросы должны определяться государством, в том числе и в нормативных актах энергетического законодательства. Иллюстрацией к сказанному служит следующая информация: "Новый год в России всегда начинается с повышения цен. Не были исключением ни кризисные годы, ни годы нефтяного бума. Все опять подорожает и в новом, 2011 г.
Инфраструктурные монополии вновь выбили себе прибавку - хотя и не такую значительную, как хотелось. Тарифы на газ для населения вырастут на 15% вместо запланированного 21%, на электроэнергию - на 13 - 15%, на коммунальные услуги - не более чем на 15%.
Как всегда, в январе вырастут тарифы на коммунальные услуги - хотя бы потому, что предусмотрено заметное повышение цен на газ и электроэнергию. Кроме того, регионам разрешили повысить цены на водоснабжение: в Москве - в пределах 18%, в Петербурге - 19%, в других регионах эти тарифы вырастут от 10 до 20%. Тепло придет в дома россиян тоже по новым ценам. В зависимости от региона цены могут увеличиться на 6,2 - 22,4%. В Москве тепло подорожает на 12,5%, в Петербурге - на 15,9%.
Перепишут ценники и владельцы автозаправок: с нового года повышается акциз на моторное топливо, цены вырастут предположительно на 2 рубля за литр...
...Так что, протрезвев после затяжных праздников, россияне обнаружат себя более бедными, чем в старом году. И зададутся справедливым вопросом: а почему так? Почему тарифы всегда только растут и никогда не снижаются?.. В 2011 - 2013 гг. энергорынок ждет много структурных изменений, которые приведут минимум еще к двукратному росту цен. Это полная либерализация тарифов, запуск долгосрочного рынка мощности, переход сетей на ценообразование по RAB-системе (она учитывает в тарифе необходимость возврата инвестиций), отмена регулирования сбытовых надбавок на розничном рынке. К тому же после распродажи активов в РАО ЕЭС на рынке электрогенерации не возникло конкуренции, как надеялся Анатолий Чубайс, а появились новые монополисты...
Получается ответ, который мы знаем с середины 90-х: инфраструктурные монополии, которые в нашей стране принято называть "естественными", получают от Правительства ежегодную прибавку в виде роста тарифов. Ее величина не зависит от качества их услуг или спроса на рынке - это лишь вопрос умелого лоббирования. Поэтому у монополии нет стимулов не только сокращать издержки, но даже их раскрывать. А базис для сравнения по определению отсутствует - конкурентов нет" lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Только вверх! От редакции // Ведомости. 2010. 24 дек.

2.8. Принцип сбережения редких видов горючего и увеличение использования угля. Государство должно принимать во внимание необходимость создания (стремиться к созданию) равных конкурентных условий между всеми видами энергоресурсов, между различными видами производства энергии - гидро, АЭС, ТЭЦ - на угле, газе, мазуте и др. - между различными энергетическими суботраслями.
Это более специфичный вопрос. Если ограничение использования будет направлено только на отдельные виды горючего и при этом будет продолжаться добыча иных видов природных ресурсов, запасы которых выше, то в этих условиях экономический рост может сосуществовать с политикой сбережения. И, конечно же, такая политика, направленная на увеличение потребления угля, не может существовать без серьезного государственного регулирования экологических процессов. Ибо, как известно, ничто больше не загрязняет окружающую среду, как углекислый газ - продукт сжигания каменного угля lt;1gt;. В этом плане необходимо отметить предусмотренное проектом Долгосрочной программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года стимулирование потребления качественных (обогащенных) энергетических углей на ТЭС путем ввода понижающего коэффициента железнодорожного тарифа на перевозки угля (с калорийностью не ниже 6000 ккал/кг), осуществляемые по прямым контактам, а также содействие межтопливной конкуренции угля с газом для обеспечения не менее чем двукратного превышения цен природного газа по сравнению с ценами на уголь, стимулирование промышленного извлечения газа метана из угольных месторождений и его использования в экономике страны, стимулирование развития глубокой переработки угля (полукоксование, газификация, СЖТ), в том числе путем предоставления налоговых льгот на проектный срок окупаемости инвестиций.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Худяков Н. Уголь рано списывать в утиль // Мировая энергетика. 2004. N 1, 2. С. 52 - 55.

2.9. Принцип правового обеспечения развития и использования альтернативных возобновляемых источников энергии. К традиционным источникам энергии относятся: древесина, уголь, газ, нефть, а также атомная энергия и некоторые другие. Все остальные виды являются нетрадиционными. Они включают в себя исчерпаемые и неисчерпаемые источники. К неисчерпаемым источникам относятся: солнечная энергия, энергия ветра, биомассы, энергия приливов и отливов и др. (ст. 3 Федерального закона "Об электроэнергетике"); к исчерпаемым - сланцевый деготь, гудрон и геотермальные ресурсы. Принципиально важным, в глобальной перспективе судьбоносным, представляется разработка новых технологий создания первичных энергетических ресурсов, например технологии производства высококачественной нефти и газа. В России в попытках повторить вековое природное формирование нефти разрабатывается ускоренный процесс получения моторного топлива из водорослей lt;1gt;. Подобная технология была разработана фирмой "Changing World Technologies" ("Технологии изменяющегося мира") и названа термической деполимеризацией. Суть технологии весьма логична. Она заключается в создании в установках термической деполимеризации природной технологии нашей планеты, создавшей в многотысячелетней эволюции геологических эпох нынешние месторождения нефти, условий для многократного ускорения этого процесса до реального времени lt;2gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Лесков С. Граф Калиостро в свете модернизации // Известия. 2010. 29 дек. N 245 (28260).
lt;2gt; См.: Габараев Б., Корякин Ю. От добычи нефти к ее производству? // Мировая энергетическая политика. 2003. N 10. С. 66 - 67; Тропко Л. Без дотаций // Мировая энергетика. 2004. N 2. С. 26 - 29.

В Послании Конгрессу Президент США Барак Обама поставил цель: нефтяные компании должны активнее инвестировать в прогрессивные технологии. К 2015 г. на дорогах должно появиться 2 млн. автомобилей с высокотехнологичными двигателями, что поможет снизить потребление нефти на 785 баррелей в день к 2030 г., к 2035 г. около 80% американской энергии должно производиться из чистых источников энергии lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Кравченко Е., Сейранян Т. Слабая заморозка. Барак Обама дал сигнал бизнесу // Ведомости. 2011. 27 янв.

Существует технология получения энергии на основе низкотемпературной плазмы за счет плазменного сжигания токсичных отходов. Эта комбинация представляет огромную ценность, потому что мир завален и токсичными, и нетоксичными отходами. И развитые страны производят их намного больше, чем развивающиеся. Конечно, успех в этом направлении дал бы гигантский эффект.
Для России фактически безальтернативной является стратегия смешанного, ресурсно-инновационного роста за счет перехода от использования исключительно невозобновляемых к преимущественно возобновляемым ресурсами и прежде всего человеческого потенциала, производства и использования знаний и высоких технологий. Рост за счет инноваций, инновационная экономика в самом широком смысле этого слова - единственная реалистическая экономическая стратегия lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Модернизация. Президент берет процесс в свои руки. Замахнулся на реформу // Ведомости. 2009. 18 мая; Комиссия мечты // Ведомости. 2009. 19 мая.

2.10. Принцип снижения зависимости от зарубежных поставщиков и стран-транзитеров. Взаимопонимание по данному вопросу чрезвычайно важно для целей национальной безопасности. Это чрезвычайно сложно регулировать. Наглядным примером служат имевшие место до последнего времени регулярные дискуссии по вопросу транзита российского газа в Европу по территории Украины в пред- и посленовогодние дни.
Уроки газовых кризисов наглядно демонстрируют необходимость выработки общепризнанной юридической основы энергетических отношений как в Европе, так и в глобальном масштабе.

<< | >>
Источник: Яковлев В.Ф.. Правовое государство: вопросы формирования. – М.: Статут,2012. – 488 с.. 2012

Еще по теме 2. Принципы энергетического права:

  1. § 2. Средства защиты гражданских прав
  2. § 1. Понятие и значение элементов механизма осуществления права и исполнения обязанности
  3. § 2. Энергетическое законодательство Российской Федерации: становление и развитие. Энергетический кодекс РФ I. Понятие и содержание энергетического законодательства
  4. II. Энергетическое право - комплексная отрасль законодательства
  5. III. Энергетический кодекс Российской Федерации - основополагающий юридический документ, регулирующий отношения в ТЭК
  6. § 3. Принципы энергетического права (законодательства) lt;...gt; 1. Понятие правовых принципов
  7. 2. Принципы энергетического права
  8. § 1. Понятие и родовые признаки субъективного гражданского права .
  9. Параграф пятый. Основные черты романо-германской традиции права
  10. § 1.7. Право и корпоративные нормы теневых структур
  11. Под предлогом защиты прав угнетенных наций и народов утверждается их кабала перед лицом глобализаторов мира
  12. Формирование латиноамериканского права
  13. 3.3. Гражданское Право[3]
  14. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПРИНЦИПОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БИБЛИОТЕК И ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ
  15. Энергетический кризис 1979-1980 гг.: содержание, последствия
  16. Евроатлантические противоречия по энергетическому вопросу в условиях «второго издания» холодной войны (1980-1982 гг.)
  17. 2.4. Тенденции и перспективы развития «мягкого права»
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -