Результативность субъектов законодательной инициативы
Какова судьба законодательных инициатив, внесенных различными субъектами законодательной инициативы? Статистика свидетельствует, что она далеко не одинакова. Вот иллюстрация на эту тему (табл.
13 и рис. 13) <*>.--------------------------------
<*> См.: Аналитический вестник. Вып. 14: Проблемы организации законодательного процесса в свете статистических данных (по итогам 1996 г. - I квартала 1997 г.). М.: Государственная Дума, 1997. С. 14 - 15.
Таблица 13
СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ЗА ПЕРИОД 1996 - 1997 ГГ., %
| Субъекты | Внесено | Рассмотрено | Принято | Стало законами |
| Президент РФ | 100 | 54,2 | 47,2 | 34,7 |
| Правительство РФ | 100 | 67,3 | 39,4 | 27,9 |
| Депутаты ГД | 100 | 44,1 | 21,1 | 9,9 |
| Субъекты РФ | 100 | 47,3 | 5,4 | 1,6 |
| СФ, члены СФ | 100 | 25,0 | 11,8 | 0 |
Приведенные данные отражают ряд тенденций, которые имеет смысл вычленить и рассмотреть по отдельности.
Прежде всего, как соотносится количество рассмотренных и не рассмотренных Государственной Думой законодательных инициатив? Приведенные ниже результаты свидетельствуют, что наибольшее внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства Российской Федерации (рассмотрены 67,3 процента внесенных законопроектов), на втором месте - законодательные инициативы Президента Российской Федерации (54,2 процента), на третьем - законодательные инициативы субъектов Российской Федерации (47,3 процента).
Последнее место занимают законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации - Государственная Дума рассмотрела лишь 25 процентов внесенных ими законодательных инициатив.
Таблица 14
СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И НЕРАССМОТРЕННЫХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %
| Субъекты | Рассмотрено | Не рассмотрено |
| Президент РФ | 54,2 | 45,8 |
| Правительство РФ | 67,3 | 32,7 |
| Депутаты ГД | 44,1 | 55,9 |
| Субъекты РФ | 47,3 | 52,7 |
| СФ, члены СФ | 25,0 | 75,0 |
Разумеется, не все рассмотренные инициативы получили поддержку Государственной Думы. Какова результативность участия в законотворчестве субъектов законодательной инициативы на этой стадии законодательного процесса? Ответ на этот вопрос содержат табл. 15 и рис. 15. Как можно убедиться, наиболее результативными участниками законотворчества на данном этапе оставались Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, эффективность остальных участников заметно ниже. На последнем месте - Совет Федерации, члены Совета Федерации и субъекты Российской Федерации.
Таблица 15
СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И ПРИНЯТЫХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %
| Субъекты | Рассмотрено | Принято |
| Президент РФ | 54,2 | 47,2 |
| Правительство РФ | 67,6 | 39,4 |
| Депутаты ГД | 44,1 | 21,1 |
| Субъекты РФ | 47,3 | 5,4 |
| СФ, члены СФ | 25,0 | 11,8 |
Наконец, каков итоговый результат участия субъектов законодательной инициативы в законотворческом процессе? Какая часть их законодательных инициатив, пройдя все этапы законотворческой процедуры, дошла до последнего этапа и стала законами? Ответ на этот вопрос дают табл.
16 и рис. 16.
Таблица 16
РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ УЧАСТИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
(ПРОЦЕНТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, СТАВШИХ ЗАКОНАМИ)
| Субъекты | Стали законами | Не стали законами |
| Президент РФ | 34,7 | 65,3 |
| Правительство РФ | 27,9 | 72,1 |
| Депутаты ГД | 9,9 | 80,1 |
| Субъекты РФ | 1,6 | 98,4 |
| СФ, члены СФ | 0 | 100 |
Наиболее результативно участвовали в законотворческом процессе Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (соответственно - 37,4 и 27,9 проц. законодательных инициатив). На третьем месте - депутаты Государственной Думы (9,9 проц.). "Проходимость" законодательных инициатив Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации существенно ниже.
Приведенные данные позволяют отметить по крайней мере два обстоятельства.
Во-первых, сравнительно скромное участие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с точки зрения общего количества вносимых законодательных инициатив в какой-то степени компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Это объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, в распоряжении которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето" (законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, значительно реже попадали под президентское "вето", хотя это случалось).
Во-вторых, обращает на себя внимание низкая результативность участия в федеральном законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации, особенно заметная на фоне роста общего количества их законодательных инициатив.
Данное обстоятельство давало повод говорить о "напряженных отношениях" между депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, "ревности к власти", "пренебрежении депутатов к законодательным инициативам с мест" и т.д.Психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы действительно существуют, это реальный фактор политики, который нельзя сбрасывать со счетов (обстановка заседаний в Совете Федерации, где могли не дать слова приглашенному депутату Государственной Думы, - пример на эту тему). Но все же, на наш взгляд, в общем контексте взаимоотношений субъектов законодательной инициативы указанный фактор не является определяющим. Гораздо существеннее то обстоятельство, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодательству. Уровень научной и технико - юридической проработки этих инициатив, как правило, невысок, не отработана технология их "сопровождения" по стадиям законодательного процесса. Неудивительно, что эти законодательные инициативы оказываются "на дне" законодательного портфеля, и очередь до них часто просто не доходит.
Повышение роли субъектов Российской Федерации в федеральной политике должно выражаться не просто в количественном росте числа законодательных инициатив, а прежде всего - в повышении их юридического качества. Значимая законодательная инициатива вытекает из продуманной правовой стратегии, является продолжением и формой реализации экономической и социальной политики. Способны ли субъекты Российской Федерации разрабатывать и проводить в жизнь общегосударственную политику? Создание в регионах Российской Федерации институтов и центров регионального законотворчества говорит о том, что субъекты Российской Федерации все чаще задумываются над своим местом и ролью в законодательном процессе <*>.
--------------------------------
<*> См.: Сборник из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вып. 5. Об участии институтов регионального законодательства и центров законотворчества в правовом обеспечении нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. М.: Государственная Дума, 1999.