Унитарность союзного государства

Противоположностью федерализму является не унитарное на - чало, а абсолютно единое государство. Унитаризм и федера - лизм — две влиятельные силы, действующие внутри союзного государства и определяющие его облик в зависимости от преоб- ладания одной из них.

В тексте Основного закона унитарное начало в ФРГ с особой определенностью выражено в ст. 28, абз. 1, которая провозгла- шает принципы Конституции нашего государства обязательными для конституционного строя земель, а также в ст. 72, абз. 2, передающей федерации законодательные полномочия в сферах конкурирующей компетенции в случаях, когда: а) какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; б) урегулирование какого-либо вопроса законом одной земли может нарушить интересы других земель или общества в целом; в) этого требует сохранение правового или экономического единства, в частности поддержка одинаковости жизненных условий во всех землях.

Правда, в адрес Основного закона, инкорпорировавшего реше - ние о создании унитарно-союзного государства, раздаются и кри- тические голоса. Рассматривая тенденции развития Германии в последнем столетии с точки зрения конституционной истории, В. Вебер отметил, что с 1867 г. в ней преобладали федеративные начала, но в период действия общегерманской Веймарской Кон - ституции, несмотря на некоторые понятные шаги, шел процесс усиления унитарных начал. Текст Основного закона с точки зре- ния исторической тенденции как бы вернулся более чем на 30 лет назад и создал впечатление о возвращении к первоначаль- ному «фундаменталистскому» федерализму. Однако впечатление это обманчиво. Другие авторы не заходят в своих оценках так далеко, но тоже обращают внимание на процесс унитаризации, который может нанести ущерб принципу федерализма. Об этом свидетельствует прежде всего усиливающаяся концентрация в руках федерации все большего круга государственных полномочий в результате использования федеральным законодателем своих возможностей в сфере конкурирующей законодательной компетенции и определения основ законодательства в некоторых сферах, указанных Основным законом (ст. 75). В том же направ - лении идут постоянные сокращения полномочий земель в области финансов, связанные с общим процессом утраты ими своих полномочий, а также непрерывное разрастание системы подчиненных федерации органов исполнительной власти, создаваемых многочисленными федеральными ведомствами в землях.

И все же таким унитаристским тенденциям положен четкий предел. В решении от 10 мая 1960 г. ФКС недвусмысленно зая- вил: «Федеральная Конституция в принципе требует уважения к конституционному строю земель; вмешательство в эту сферу фе- деральной власти допустимо только в тех случаях, когда оно пря- мо предписывается или допускается Основным законом». ФКС многократно подчеркивал, что «в союзном государстве ФРГ, по - строенном в соответствии с ее Основным законом на четких федеративных началах, конституционные сферы деятельности феде- рации и земель в принципе самостоятельны и существуют бок о бок».

Федеральный конституционный суд решительно высказался и против завуалированных стремлений подстегнуть унитаризацию государства сверх допускаемой меры. «Предусмотренное Основ - ным законом разделение государственной власти между феде - рацией и землями требует определенных защитных мер против попыток с помощью обычных законов добиться вопреки Консти- туции сдвигов системного характера в федеративном устройстве государства. Роль таких мер выполняют в интересах земель пре - дусмотренные Основным законом правила, требующие одобрения определенных решений федеральных властей Бундесратом». ФКС скорректировал, таким образом, ложное впечатление от форму - лировки, употребленной в его решении от 23 октября 1951 г. Там говорилось, что Основной закон, хотя и гарантирует деление Фе - деративной Республики на земли, но не обеспечивает отдельным землям абсолютную защиту от изменений их территориального статуса, как это следует из ст. 29 и 118 Основного закона. ФКС дополнил свое решение следующим разъяснением: «Основной за - кон признает «лабильный характер» федеративного государства», однако эта «лабильность» не распространяется на содержание принципа федеративного государства и его функции в единой конституционной системе. Имея в виду сказанное, правовая тео- рия предложила термин «стабильное федеративное государство», добавив к нему эпитет «динамичное». Таким образом, итоговая формула выглядит следующим образом: ФРГ — это стабильное динамичное унитарное союзное государство.

Унитарная компонента федеративного государства особенно полезна в сфере защиты прав граждан, поскольку нормы зако - нодательства земель устанавливают масштабы применения принципа равенства только в рамках конституционного устройства отдельных земель. Статья 3 Конституции ФРГ (о равенстве всех перед законом) утрачивает силу во всех случаях, когда законо- дательная компетенция федерации не определена или не используется полностью. Статья 33, абз. 1 провозглашает равенство немцев во всех землях ФРГ только в сфере прав и обязанностей граждан. За пределами действия данной статьи невозможно бо - роться с различным регулированием этих прав в отдельных землях, опираясь на ст. 3 Основного закона, поскольку не сущест- вует «основного права на унитарное союзное государство». Феде - ральный конституционный суд дал по этому поводу вполне четкое разъяснение: «В рамках своей исключительной законодательной компетенции земли в принципе свободны и независимы; Основной закон исходит из того, что они могут по-разному подходить к одним и тем же проблемам, когда их решение зависит от усмотрения законодателей земель». Вместе с тем признается, что каж- дая из земель несет свою долю ответственности за совместное осуществление защиты основных прав, которая опирается на гарантии их единообразного толкования по отношению к законо - дательству как федерации, так и земель.

7.