Утворення Центральної Ради. Державне будівництво уНР

Перемога Лютневої 1917 р. буржуазно-демократичної революції і повалення самодержавства в Росії призвели до кардинальних змін у суспільно-політичному устрої. Найвищим органом влади до скликання Установчих зборів став Тимчасовий уряд у Петрограді, який проголосив демократичні свободи і розпочав реорганізацію органів управління.

На хвилі народного піднесення і згуртування національних сил у Києві 3-4 березня 1917 р. було створено Центральну Раду. До неї увійшли українські соціалісти, представники робітничих, солдатських, студентських організацій, профспілок, кооперативів, духовенства та ін. Головою Ради 7 березня було обрано видатного історика і громадського діяча М. Грушевського. На початку свого існування Рада, претендуючи на роль органу влади загальноукраїнського масштабу, фактично складалася з представників лише київських організацій. Виникало питання щодо її легітимності. На підтримку Центральної Ради 19 березня у Києві була проведена маніфестація, у якій взяли участь 100 тис. чоловік. Багатотисячний мітинг на Софійському майдані висловився за скликання Установчих зборів Росії і надання територіальної автономії Україні.

Важливе значення у становленні і зміцненні Центральної Ради мав Всеукраїнський національний з'їзд, що відбувся у Києві 6-8 квітня 1917 р. за участі 600 представників від різних українських політичних, культурних, військових, селянських, жіночих, студентських, кооперативних спілок та організацій. Окрім представників українських територій на з'їзді були делегати від українських громад Петербурга, Москви, Ростова-на-Дону, Кубані, Саратова,

Кронштадта, Виборга. З'їзд висловився за національно-територіальну автономію України та інших регіонів у складі Російської федеративної демократичної республіки, визначення кордонів автономій, забезпечення прав національних меншин, які проживають в Україні. Було рекомендовано створювати місцеві органи самоврядування у формі сільських, повітових та губернських комітетів, які мали формуватися на основі рівного й загального виборчого права.

З'їзд обрав новий склад Центральної Ради із 115 чоловік, санкціонувавши її утворення як найвищого територіального органу влади в Україні. Головою Ради знову було обрано М. Грушевсько- го. Рада обрала Комітет у складі 20 (пізніше 40) осіб, який до утворення уряду був по суті її виконавчим органом. З'їзд санкціонував майбутнє поповнення Центральної Ради делегатами від робітників, селян, солдатів після їх обрання на відповідних з'їздах.

На підставі цього рішення у червні-липні 1917 р. до Ради увійшли: Всеукраїнська рада військових депутатів (близько 130 осіб), Всеукраїнська рада селянських депутатів (близько 210 осіб), Виконавчий комітет Всеукраїнської ради робітничих депутатів (близько 100 осіб), 52 представники губерній, 23 представники великих міст, по 5 представників від учительської спілки, кооператорів, студентів та ін. Рада здійснювала поповнення свого складу ще й представниками національних меншин (росіян, поляків, євреїв та ін.), які мали становити до 30 % депутатського корпусу. За даними мандатної комісії Шостих загальних зборів (сесії), на початок серпня Центральна Рада мала такий кількісний склад: а) повинно бути всіх членів — 792; б) скільки обрано — 643; в) скільки присутніх — 447.

Порядок діяльності Ради визначався в наказі Українській Центральній раді від 5 травня 1917 р., згідно з яким робота її мала проводитися через Загальні збори й Комітет. Чергові Загальні збори мали скликатися раз на місяць, надзвичайні — в разі необхідності. Комітет або, як його пізніше називали, Мала Рада, за постановою від 12 липня визначався як постійно діючий розпорядчий орган, який мав право кваліфікованою більшістю (не менш як 2/3 складу) здійснювати й законодавчі функції. Центральна Рада приймала рішення у формі універсалів, постанов, ухвал, резолюцій.

Таким чином, Центральна Рада, що оформилася шляхом делегування, а не загальних демократичних виборів, за своїм представницьким складом, функціями, значенням і формами діяльності була прообразом парламенту України.

Згідно з проголошеною Першим Універсалом (10 червня 1917 р.) стратегічною лінією — "однині самі будемо творити наше життя" 15 червня 1917 р. було створено перший український уряд Генеральний Секретаріат на чолі з В. Винниченком. Він складався з генеральних секретарств, кількість яких у різні періоди становила від 8 до 14. Тим самим розпочався процес розмежування законодавчої і виконавчої влади. Відповідно до Четвертого Універсалу (11 січня 1918 р.) уряд отримав нову назву Рада Народних Міністрів. Компетенція і порядок діяльності Генерального Секретаріату визначалися "Статутом вищого управління України", який був затверджений Малою Радою 16 липня 1917 р. Однак дію Статуту було припинено Інструкцією Тимчасового уряду від 4 серпня, яка звузила повноваження Генерального Секретаріату до рівня крайового (на п'ять губерній) органу. Свій урядовий статус Генеральний Секретаріат поновив з прийняттям 12 жовтня Декларації, що розширила його повноваження. На засіданнях Генерального Секретаріату розглядалися питання внутрішньої і зовнішньої політики, оподаткування, судоустрою, військового будівництва тощо. Рішення приймалися у формі постанов, декларацій, інструкцій.

В організації місцевої влади і місцевого самоврядування Центральна Рада виходила з намагання реорганізувати попередню систему, пристосувавши її до потреб національно-державного будівництва. Перший Універсал зберігав існуючу систему органів місцевої влади, приписуючи переобирати їх там, де "влада зосталась в руках людей, ворожих до українства". В результаті поряд з губернськими й повітовими комісарами Центральної Ради та волосними, повітовими і губернськими земельними комітетами, радами селянських депутатів на місцях діяло здебільшого старе проросій- ське або створене більшовиками місцеве управління (Ради робітничих і солдатських депутатів, Червона гвардія). В містах створювалися домові комітети, на які покладалися функції залучення громадян до постачання продуктів та палива, санітарного упорядкування та утримання будинків тощо.

Непослідовність дій Центральної Ради проявилася в тому, що в Четвертому Універсалі вона вдалася до визнання Рад робітничо- селянських і солдатських депутатів як органів місцевого самоврядування, не визначивши їхнього місця в структурі місцевих органів. Невдалими виявилися спроби врегулювати відносини між цими численними органами в Земельному законі від 18 січня 1918 р., а також запровадивши законом від 6 березня 1918 р. новий адміністративно-територіальний поділ України на 30 земель. Через структурну невизначеність системи самоврядування, відсутність належної правової бази та державного фінансування Центральна Рада не змогла організувати діяльності органів влади й управління на місцях.

Важливе значення в діяльності Центральної Ради належало реформуванню судочинства, яке було розпочато із заходів щодо українізації тодішніх судових установ. У червні 1917 р. в Києві відбувся з'їзд юристів, який обрав крайовий судовий комітет для забезпечення зв'язків між Центральною Радою і місцевими судовими установами. Процес реформування інтенсифікувався після проголошення УНР. У Третьому Універсалі було визначено програмні цілі реформування судової системи: "Суд на Україні повинен бути справедливий, відповідний духові народу. З тою метою приписуємо Генеральному Секретарству судових справ зробити всі заходи упорядкувати судівництво й привести його до згоди з правними поняттями народу".

10 листопада Мала Рада затвердила законопроект, у якому визначалося, що "суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки". На початку грудня 1917 р. на розгляд Центральної Ради було внесено законопроект про утворення тимчасового Генерального суду, який мав складатися з цивільного, карного і адміністративного департаментів, а його персональний склад визначався у кількості 15 генеральних суддів.

Конкретними кроками на шляху реформування суду стали рішення Центральної Ради про "неправомочність" судових палат (грудень 1917 р.), ліквідацію селянських волосних і верхніх сільських судів, дозвіл одноособового розгляду справ мировими суддями (березень 1918 р.). Компетенція мирових суддів була досить широкою. Під час розгляду цивільних і кримінальних справ судові рішення приймалися на основі старого законодавства.

Ускладнення військово-політичної ситуації спричинило виникнення "надзвичайного" правосуддя. Починаючи з лютого 1918 р. рішеннями головних губернських військових комендантів для розгляду конкретних справ — як військових, так і цивільних осіб — про вбивства, пограбування, підпали, зґвалтування та розбій створювалися революційні військові суди. З метою упорядкування діяльності цих судів у квітні було затверджено "Інструкцію Військовому революційному суду". Передбачався колегіальний розгляд справ (у складі професійного судді, двох представників від громадськості і чотирьох за призначенням військового коменданта), участь захисника, приватного обвинувача й приватного позивача. Для проведення дізнання у справі військовими комендантами призначалися слідчі. Надзвичайні судові повноваження надавалися і комісарам Центральної Ради на місцях.

Внаслідок різкого посилення злочинності почали траплятися випадки самосуду. У селах самосуд чинив сільський сход або комітет, у місті — переважно натовп. Як правило, самосуди застосовували смертну кару (розстріл, повішення, відрубування голови, спалення живим).

Відповідно до Закону "Про упорядження прокураторського нагляду на Україні" від 23 грудня 1917 р. була створена прокураторія Генерального суду.

27 січня 1918 р. у Брест-Литовському делегація УНР підписала з Німеччиною, Австро-Угорщиною, Болгарією і Туреччиною мирну угоду. Щоб утримати владу, Центральна Рада звернулася до німецького уряду з проханням про військову допомогу. У лютому- березні 1918 р. 33 німецькі і австро-угорські дивізії разом з полками Центральної Ради під командуванням Болбочана, Петлюри, Присовського, Сушка розгорнули наступ проти більшовицьких

сил. За військову допомогу Центральна Рада зобов'язалася поставити Німеччині й Австро-Угорщині 60 млн пудів хліба, 400 млн яєць, 2,75 млн пудів м'яса, 37,5 млн пудів залізної руди.

Протягом двох місяців владу більшовиків було повалено, а територію України поділено на сфери впливу між Німеччиною й Австро-Угорщиною. Однак це не врятувало Центральну Раду. Поширювалася боротьба українського народу проти окупантів, які вдавалися до репресій і розстрілів. Анархія, яка існувала в країні, поставила в опозицію до Центральної Ради не тільки заможні верстви, а й переважну більшість населення. Німецьке командування було заінтересоване у проведенні політики твердої руки, про що свідчить зустріч 24 квітня начальника штабу німецьких військ генерала Гренера з П. Скоропадським, на якій було з'ясовано умови підтримки німцями майбутнього гетьмана.

Обрання М. Грушевського президентом УНР, яке відбулося, за свідченням Д. Дорошенка, на засіданні Малої Ради 29 квітня 1918 р., очевидно було останньою спробою Центральної Ради утримати владу в умовах санкціонованого німецьким окупаційним командуванням державного перевороту.