2.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением компетенции по предмету
Данный вид дефектов в первую очередь связан с нарушением общих принципов разграничения компетенции по осуществлению публичной власти в государстве. Применительно к современному российскому государству, в самом общем виде, можно выделить следующие случаи принятия таких дефектных административно-правовых актов.
Во-первых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения уровней публичной власти. Речь идет об актах органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Российской Федерации), принятых в целях решения вопросов местного значения*(6), а также актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (далее - местные администрации), принятых в целях реализации государственных полномочий*(7). Такие акты нарушают конституционные принципы*(8) недопустимости произвольного присвоения публичной власти и самостоятельности осуществления государственной власти и местного самоуправления (ст.3, 11, 12, 130 Конституции РФ)*(9).
Во-вторых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри публичной власти определенного уровня. Здесь в первую очередь нужно назвать административно-правовые акты, принятые по предметам, входящим в компетенцию законодательной и судебной ветвей власти*(10). Подобные акты нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ). Федеративная природа нашего государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Конституция РФ выделяет предметы ведения Российской Федерации (ст.71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст.73). В компетенцию федеральных органов исполнительной власти входят полномочия по предметам ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляют полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения*(11). Принятие административно-правовых актов вопреки этому правилу приводит к тому, что они становятся дефектными. Такие акты нарушают конституционный принцип федерализма (ст.5, 11 Конституции РФ)*(12).Принцип федерализма, помимо прочего, предполагает самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий*(13). Это означает, что органы исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации не обладают полномочиями по реализации компетенции органов исполнительной власти другого субъекта Российской Федерации. Административно-правовые акты, принятые вопреки этому правилу, также будут содержать в себе дефекты компетенции по предмету*(14).
Базовым принципом организации власти на уровне муниципального образования является разграничение компетенции между представительным органом и местной администрацией*(15). В данном случае нарушением компетенции по предмету будет принятие местной администрацией административно-правового акта, которым реализуется полномочие, относящееся к компетенции представительного органа муниципального образования. В соответствии с принципом самостоятельности местного самоуправления местная администрация реализует полномочия по решению вопросов местного значения своего муниципального образования. Соответственно, принятие местной администрацией одного муниципального образования административно-правового акта, направленного на решение вопросов местного значения другого муниципального образования, будет нарушением компетенции по предмету*(16). Такие акты являются дефектными, они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления*(17).
В-третьих, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри исполнительной власти определенного уровня*(18).
Действующие в настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти определены Указами Президента РФ от 9 марта 2004г. N314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(19) и от 12 мая 2008г. N724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"*(20). В соответствии с этими нормативными правовыми актами федеральные органы исполнительной власти могут создаваться в виде федеральных министерств (осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию), федеральных служб или служб (осуществляют функции по контролю и надзору) и федеральных агентств (осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом). Административно-правовые акты будут содержать дефект компетенции по предмету, если один федеральный орган исполнительной власти примет акт, вторгающийся в компетенцию другого федерального органа исполнительной власти. В качестве некоторых примеров можно привести следующие случаи: принятие органом общей компетенции (Правительством РФ) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа отраслевой компетенции (министерства), и наоборот; принятие вышестоящим органом (министерством) акта по вопросам, составляющим компетенцию нижестоящего органа (службы и агентства, подведомственных данному министерству), и наоборот; принятие органом одной ведомственной принадлежности (службой, подведомственной одному министерству) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа другой ведомственной принадлежности (службы, подведомственной другому министерству); принятие актов с нарушением функционального принципа организации системы федеральных органов исполнительной власти - служба издает нормативные акты, министерство принимает акты контрольно-надзорного характера*(21).По общему правилу федеральный орган исполнительной власти принимает административно-правовые акты самостоятельно. Однако бывают ситуации, когда предмет, в отношении которого должен быть принят акт, является комплексным, одновременно затрагивает компетенцию нескольких органов исполнительной власти.
В таком случае устанавливается положение о том, что административно-правовой акт принимается совместно несколькими органами или одним органом по согласованию с другими*(22). В науке административного права такие акты именуются, соответственно, совместными актами и актами, принятыми по согласованию. Представляется, что данные акты имеют разную природу. Можно согласиться с высказанным в административно-правовой литературе мнением о том, что основное отличие совместных актов от актов, принятых по согласованию, заключается в их разной волевой природе, точнее, в особенностях процессов волеформирования и волеизъявления*(23). Так, совместный акт - это, по сути, одно волеизъявление, совершенное несколькими органами. Здесь имеет место множественность лиц на властной стороне государственного управления*(24). В случае принятия акта по согласованию имеют место несколько волеизъявлений, но совершенно разной юридической значимости: первое - волеизъявление, направленное на возникновение тех правовых последствий, с которыми связано принятие акта, остальные - волеизъявления, направленные на согласование проекта акта. Здесь никакой множественности лиц на властной стороне государственного управления нет, вовне выступает только орган, принявший данный акт, а не согласующие органы*(25). Это влияет на разный характер дефектов, допущенных при принятии данных актов. Представляется, что если совместный акт принят без участия какого-нибудь органа (органов), то речь должна идти о нарушении компетенции по предмету. В данном случае предмет, по которому должен быть принят совместный акт, является единым, комплексным для всех участников процесса его принятия. Соответственно, компетенцией на принятие совместного акта наделены все органы сразу, ни у одного из них в отдельности такой компетенции нет. В случае с актами по согласованию ситуация несколько иная. Здесь принятие самого акта входит в компетенцию только одного органа (того, который должен согласовать проект акта с другими), все остальные не уполномочены принимать акт по данному предмету, они могут лишь его согласовать или не согласовать. Поэтому при принятии органом акта без согласования с другими органами нет нарушения компетенции по предмету (акт принимается по тому предмету, в отношении которого орган компетентен), а есть нарушение процедуры его принятия (согласование проекта акта - это стадия процедуры принятия акта). На основании вышеизложенного можно сформулировать следующий общий вывод: совместный акт, принятый без участия какого-нибудь органа или органов, содержит в себе дефект компетенции по предмету; акт, принятый без согласования с другим органом или органами, содержит в себе процедурный дефект.