<<
>>

Административное судопроизводство, как форма разрешения административно-правовых споров

Рассмотрение вопроса о судебном порядке разрешения административноправовых споров заставляет, прежде всего, определиться с такими юридическими категориями, как административная юстиция, административное судопроизводство, правосудие по административным делам, производство по административным делам, а также выяснить соотношение этих категорий между собой.

Несмотря на то что вышло достаточно много работ по этим вопросам1, защищены диссертации[575] [576] [577], Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что «пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и с традиционно используемым понятием «административная юстиция» . Сравнительный анализ указанных понятий следует начать с замечания Д.М. Чечота о внутренней противоречивости самого термина «административная юстиция», где «между управлением (administratio) и правосудием (Justitia) существуют различия, как в самом содержании деятельности, так и во внешних формах её проявления»[578]. Исходя из указанных посылок, Д.М. Чечот приходит к выводу о том, что «... административная юстиция это рассмотрение и разрешение вопросов и споров по управлению (администрация) органами, осуществляющими правосудие (юстиция)»1. А.Б. Зеленцов и В.И. Радченко, отмечая перспективность данной концепции, предполагают, что «...наиболее развитой формой административной юстиции является судебное разбирательство и разрешение административных споров в порядке искового административного судопроизводства в специальных административных судах. Это - административная юстиция в собственном смысле слова»[579] [580]. Как судебное исковое право характеризует административную юстицию и Ю.Н. Старилов[581].

Но законодатель, тем не менее, лишь отчасти подтверждает исковой порядок административного судопроизводства применительно к искам налоговых органов о взыскании штрафных санкций с налогоплательщиков.

Мысль А.Б. Зеленцова и В.И. Радченко об «административной юстиции в строгом смысле слова (stricto senso)»[582] представляется особенно важной в связи с тем, что отдельные авторы относят к административной юстиции и досудебные формы разрешения административно-правовых споров[583]. В одном из распространённых словарей административного права административная юстиция определяется как «система специальных судебных и квазисудебных органов, главной задачей которых является контроль за законностью действий и решений администрации (органов исполнительной власти) при рассмотрении исков и жалоб граждан или организаций в связи с нарушением их прав и законных

интересов»1. Но это основное содержание не является единственным. На наш взгляд, административная юстиция связана с административной юрисдикцией, как в широком так и в узком смыслах, то есть характеризует и судебное разрешение административно-правовых споров, и деятельность по привлечению в судебном порядке к административной ответственности. Значительная часть современных авторов характеризуют административную юстицию как исключительно судебную деятельность . Действительно, в этимологиче- ском смысле юстиция трактуется как судебная деятельность . Так, И.В. Панова указывает, что «административная юстиция — рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, т.е. правосудие по административным делам, которое отправляется судами общей юрисдикции, арбитражными и конституционными в порядке соответственно ГПК и АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах»[584] [585] [586] [587]. Отождествляя административное правосудие и административную юстицию[588], с чем вполне можно согласиться, И.В. Панова, как кажется, даёт слиш

ком узкую характеристику административной юстиции, связывая её исключительно с жалобами на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, в то время как иные авторы называют то же самое административным судопроизводством1.

Действующее законодательство даёт прямое указание на рассмотрение жалоб на действия и бездействия любых органов и должностных лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями в порядке производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, если не установлен иной порядок обжалования (например, конституционного). А.К. Соловьёва определяет административную юстицию как деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично - правовых споров в сфере государственного управления, возникающих по поводу законности актов органов государственного управления или должностных лиц, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами и имеющую целью прекращение действия незаконных актов органов управления[589] [590] [591]. Оставляя в стороне объём характеризуемого А.К. Соловьёвой вида судебной деятельности, заметим, что целью этой деятельности является отнюдь не прекращение действия незаконных актов. В процессе судебного разбирательства может быть подтверждена законность и обоснованность административного акта. Следовательно, целью необходимо считать разрешение конкретного административно-правового спора. Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева указывают, что основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного ли-

ца) публичной (курсив мой - Е.Л.) власти1. Е.В. Ламонов характеризует административную юстицию как «судебный контроль за управлением в Российской Федерации»[592] [593]. Следует, однако, оговориться, что административная юстиция связана с контролем не за управлением вообще, а за государственным и отчасти муниципальным управлением. В связи с указанием на контроль как

%

основное содержание института административной юстиции нельзя не сказать о позиции тех авторов, которые вообще не считают разрешение споров по делам, вытекающим из административно-правовых отношений правосудием, а называют эту деятельность судебным контролем.

В частности, Н.М. Чепурнова считает, что «судебная власть реализуется в таких конституционно-правовых формах, как правосудие, судебный надзор вышестоящих судов над нижестоящими, судебное управление, судебный надзор, судебный кон- ® ституционный контроль»[594]. Разграничивая правосудие и судебный контроль

по административным делам, Н.М. Чепурнова называет различия по предмету судебного рассмотрения и его оценки, по процедуре их осуществления, по характеру принимаемых судом решений, а также связывает правосудие в гражданском процессе лишь с исковым производством[595]. А.Т. Боннер и В.Т. Квиткин указывают на прямой и косвенный контроль судов за законностью деятельности органов государственного управления, где прямой контроль

♦ связан с рассмотрением дел, возникающих из административных правоотно-

шений, а косвенный осуществляется при рассмотрении уголовных и гражданских дел1. Подобной же позиции придерживаются В.М. Горшенев и И.Б. Шахов, которые отмечают, что «контроль судебных органов может выражаться в непосредственной проверке законности и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов управления, а может иметь сопутствующий характер, когда факты нарушения законности в сфере государственного управления выявляются судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел»[596] [597] [598]. В.М. Лебедев отмечает, что «если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение усилий различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов - проявление прин- ципа «сдержек и противовесов» . Обычно выделяется две формы судебного контроля за нормативными актами (нормоконтроля): опосредованный и непосредственный. Опосредованный контроль осуществляется в рамках рассмотрения конкретного дела, прямо не связанного с проверкой законности нормативного акта, который при его несоответствии Конституции РФ не отменяется, а как бы «дисквалифицируется» для данного случая, а непосредственный контроль связывается с оспариванием нормативного акта в «чистом виде», как выразился В.М.

Лебедев[599].

И всё же правосудие - это комплексное явление, характеризующее многогранность основной судебной деятельности. Действительно, контроль, как

элемент государственного управления, его метод и функция, присутствует и в деятельности судов. Но как самостоятельное явление он характеризует внутриорганизационную деятельность судов, а как внешневыраженная функция входит в состав основной судебной деятельности - правосудия. Б.Н. Юрков правильно, как нам кажется, указал на то, что «судебный контроль выступает как самостоятельная функция правосудия, если непосредственной задачей суда будет проверка законности и обоснованности постановлений юрисдикционных административных органов, а не разрешение гражданско- правового спора или уголовного дела»1.

Возвращаясь к анализу соотношения административной юстиции и административного судопроизводства, правосудия, заметим, что значительный, близкий к максимальному, объём действий юрисдикционного характера вкладывает в понятие административной юстиции Ю.М. Козлов, который отмечает, что система административной юстиции в Российской Федерации пока ещё не оформилась, «...хотя её определённые элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают дальнейшее развитие», и включает в число указанных элементов «...судебное разрешение жалоб на неправомерные действия органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней

л

в судебных органах» . Ю.Н. Старилов, являясь автором многочисленных работ по административной юстиции, последовательно заявляет, что административная юстиция - это специальный вид правосудия, связанный с деятельностью администрации и полиции, с разрешением спора о праве администра- [600] [601]

тивном (публичном)1. Имея в виду возможность широкого толкования термина «административная юстиция», связанного не только с судебной, но и с управленческой деятельностью по административному порядку рассмотрения жалоб в области управления, Ю.Н.

Старилов предлагает заменить термин «административная юстиция» на понятие «административное судопроизводство (правосудие)»[602] [603]. Между прочим, данная позиция основана на законе. Федеральный законодатель практически не употребляет термин «административная юстиция», зато употребляется термин административное судопроизводство в ст. 118 Конституции РФ, производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в разделе III АПК РФ. По данным, приведённым Ю.А. Тихомировым со ссылкой на работу А.Н. Пелипенко[604], «в законодательстве европейских стран термин «административная юстиция» почти (курсив мой - Е.Л.) не используется»[605]. Сравнительный анализ статей 1, 2, 189, 202 АПК РФ позволяет предположить, что в АПК РФ законодатель не разделяет понятия судопроизводство, правосудие: статья 1 АПК РФ говорит об осуществлении правосудия арбитражными судами, включая сюда производства как по административно-правовым спорам (ст. 189 АПК РФ), так и производство по привлечению к административной ответственности (ст. 202 АПК РФ); статья 2 АПК РФ указывает на задачи су

допроизводства в арбитражных судах. ГПК РФ в статье 1 говорит о судопроизводстве, а в статье 5 - об осуществлении правосудия только судом. Несколько нелогичен в этом смысле Федеральный закон « Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 года1, который в ч. 2 ст. 2 разделяет в пунктах 4) и 5) административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях, что правильно в том смысле, что административное судопроизводство отчасти включает в себя производство по делам об административных правонарушениях. Но в ч. 4 той же статьи раздельно говорится об административном судопроизводстве и судопроизводстве по делам об административных правонарушениях, то есть, по логике анализируемого закона административное судопроизводство не включает в себя производство (судопроизводство) по делам об административных правонарушениях, что на наш взгляд, не вполне логично. И.В. Панова вообще относит к административному судопроизводству только деятельность судей и мировых судей по привлечению к административной ответственности или по применению иных мер административного принуждения[606] [607]. Если исходить из достижений представителей иных отраслей юридической науки, то выясняется, что применительно к конституционному праву Н.В. Витрук называет конституционное судопроизводство формой конституционного правосудия[608]. Л.Д. Кокорев не разделял понятий правосудие по уголовным делам и судопроизводство (производство по уголовным делам в суде)[609]. В то же время В.Е. Усанов, применительно к административному праву, называет административный процесс в суде методом

осуществления правосудия, отождествляемого им с административной юстицией, указывая при этом лишь на жалобное или исковое производство, то есть не относя к правосудию и, соответственно, к юстиции производство по применению административных наказаний[610]. В.В. Бойцова и В.Я. Бойцов, анализируя содержание термина «административная юстиция», осторожно относясь к отождествлению некоторыми авторами административной юстиции и правосудия по административным делам, тем не менее, признают, что юстиция есть правосудие, то есть судебная ветвь власти2. В то же время вызывает удивление отнесение вышеназванными авторами к судебной власти квазисудебных органов. Подобную точку зрения на структуру органов, осуществляющих судебную власть, высказали Ю.А. Дмитриев и Г.Г. Черемных, которые назвали её системой специальных государственных и муниципальных органов, обладающих предусмотренными законом властными полномочиями, направленными на установление истины, восстановление справедливости, разрешение споров и наказание виновных лиц в форме, установленной законом . Не говоря о том, что судебная власть в России не может осуществляться муниципальными органами, хотелось бы заметить, что разрешение споров и наказание виновных и есть формы восстановления справедливости. Применительно к субъектам судебной власти представляется более реалистичной позиция Е.В. Ламонова, который указал, что «под судебной властью следует понимать самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, осуществляющую через систему специальных органов -суды- рассмотрение споров о праве (правосудие) и в установленных законом пределах

внешний контроль за другими ветвями власти, обеспечивая оптимальный режим их деятельности»1. Правосудие нельзя сводить только к деятельности судов по разрешению споров[611] [612] и конфликтов[613], как это иногда делается в юридической литературе. Как ранее доказывалось в настоящей работе, конфликт и спор - понятия близкие, но не синонимичные. Спор является правоотношением относительного характера, субъекты которого достаточно чётко определены. Спору может предшествовать конфликт, но могут быть споры и бесконфликтные. Справедливости ради, надо сказать, что отечественная судебная практика знает очень немногие случаи решения вопроса о целесообразности управленческих действий при осуществлении правосудия. В основном решение таких споров - прерогатива вышестоящих органов и должностных лиц во внесудебном порядке. Кроме того, не всякий конфликт можно отнести к категории спорных относительно определённых правоотношений. Конфликтом в юридической литературе называют и правонарушения[614], где лицо или организация вступает в противоречие с законом, являющимся легальным выражением воли большинства в обществе. Спорить с положениями закона, который, по мнению лица, нарушает его права или законные интересы можно, но в легальных формах, а не путём нарушения закона. Следовательно, применительно к административным правоотношениям административное судопроизводство (правосудие, юстиция), с одной стороны, выступает способом разрешения административно-правовых споров, а с другой - служит

средством судебного разрешения конфликтов людей и организаций с правовыми нормами, что выражается в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Изложенное, а также сравнительный анализ частей 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ позволяет предположить, что правосудие вообще является видом государственно-властной деятельности. Любая государственно-властная деятельность должна иметь свой источник, в качестве которого, в данном случае, выступает судебная власть, то есть правосудие выступает основным видом деятельности судебной власти. Следовательно, административное судопроизводство выступает в качестве одной из составных частей правосудия, его формой и методом (на что указывает этимологическое значение термина «посредством», то есть при помощи, используя что-либо). Такой подход позволяет логично соотнести административное судопроизводство с иными составными частями правосудия - конституционным, уголовным и гражданским судопроизводством. Проблема административного судопроизводства состоит в том, что оно, реализуясь в разных процессуальных формах правосудия (гражданской, арбитражной и собственно административной), объединяет в себе как деятельность по привлечению к административной ответственности, так и деятельность по разрешению административно-правовых споров. Разные процессуальные формы осуществления административного судопроизводства приводят значительную часть теоретиков и практиков к обсуждению вопроса об изменении организационного оформления административного судопроизводства, а также об отнесении судебной процессуальной формы разрешения административно-правовых споров к особой (не к гражданской или арбитражной) форме судопроизводства.

2.2.

<< | >>
Источник: Лупарев Евгений Борисович. Административно-правовые споры. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Воронеж - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме Административное судопроизводство, как форма разрешения административно-правовых споров:

  1. Глава 11. Правовой статус журналиста
  2. §3 Защита публичных прав посредством административного иска
  3. § 3. Формы защиты гражданских прав
  4. § 1. Исковой порядок защиты чести, достоинства и деловой репутации в гражданском судопроизводстве
  5. § 2. Понятие и виды (формы) злоупотребления правом
  6. Утверждение начал правового государства Интервью журналу "Признание" (февраль - март, 2000 г.)
  7. Актуальные правовые вопросы в Российской Федерации на современном этапе Интернет-конференция Советника Президента Российской Федерации В.Ф. Яковлева (18 мая 2005 г.)
  8. Об административной реформе
  9. §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа
  10. Глава 7. ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПО ВОПРОСАМ ИНФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ
  11. § 2. Природа административно-правового спора
  12. Виды споров о компетенции и их характеристика
  13. § 2. Административно-правовой спор, как элемент административного процесса
  14. § 3. Стадии развития административно-правового спора и их юридическое значение
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -