<<
>>

§3. Проблемы доказывания и доказательств при разрешении административно-правовых споров

Вопрос о доказывании и доказательствах при разрешении судами и административными органами административно-правовых споров является одним [638] [639] из центральных вопросов как административного судопроизводства, так и внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров.

Проблема доказывания и доказательств в административном процессе получила своё освещение как в трудах представителей науки административного права, так и представителей науки гражданского процесса1. На наш взгляд, наукой и административного права и науками гражданского, арбитражного, уголовного процессов[640] [641] в достаточной степени разработана теория доказательств, которые классифицируются как прямые и косвенные, первоначальные и производные, а также по источникам получения информации. В силу этого, в настоящей работе мы останавливаемся лишь на проблемных вопросах не столько теории, сколько практики доказывания при разрешении административно-правовых споров.

Е.В. Додин, характеризуя доказывание в административном процессе, указывает на то, что доказывание для органов управления является также необходимым условием в деле установления истины, как и для судебно - следственных органов, а также на две точки зрения на понимание объёма доказывания (сам автор считает более убедительной вторую точку зрения):

1) доказывание включает в себя только сбор и исследование доказательств без их оценки;

2) доказывание есть единство собирания, исследования и оценки доказательств, единство практической и мыслительной деятельности, направляемой и регулируемой в определённых пределах законом1.

Анализируя доказывание по делам об административном правонарушении, А.А. Пеков определяет доказывание как «...вид процессуальной деятельности лиц (органов), правомочных принимать решение по делу об административном правонарушении, и других участников производства по собиранию, проверке и оценке доказательств в целях установления истины и решения иных задач производства по делу об административном правонарушении»[642] [643].

Исследуя позиции М.К. Треушникова[644] и С.В. Курылева[645] о судебном доказывании, Ю.А. Попова предлагает считать судебным доказыванием «процессуальную деятельность суда и всех субъектов процесса по истребованию, представлению, оценке, исследованию относящихся к делу доказательств с целью установления фактов предмета доказывания и доказательственных фактов для постановления законного и обоснованного решения по делу»[646]. Стоит заметить, что истребование и представление доказательств входит в более общее понятие - собирание. Обобщая, можно сказать, что доказывание при разрешении административно - правового спора - это деятельность уполномоченных разрешать административно-правовой спор органов и должностных лиц, а также сторон спора и иных, заинтересованных в результатах дела лиц, по сбору, исследованию и оценке фактических данных (сведений о фактах), имеющих значение для разрешения административно-правового спора. В силу того, что значительная часть административно-правовых споров рассматривается в гражданско-процессуальной или арбитражно-процессуальной формах , имеет значение понятие доказательств, закреплённые в соответствующих процессуальных кодексах. Так, ст. 64 АПК РФ закрепляет, что доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном АПК РФ и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. Статья 55 ГПК РФ даёт в целом аналогичное определение доказательств, под которыми понимаются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

Легальное определение доказательств в административном процессе даётся применительно к производству по делам об административных правонарушениях в ст.

26.2 КоАП РФ, где говорится, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие

значение для правильного разрешения дела. Все доказательства имеют абсолютно одинаковое значение для доказывания.

Несмотря на это, можно констатировать, что процесс доказывания по степени своей процессуальной урегулированности различается при разрешении административно-правовых споров во внесудебном и в судебном порядках. Административный порядок уступает в этом смысле судебному. Причин этому несколько.

Прежде всего, система органов государственной власти, местного самоуправления, государственных органов имеет такое неотъемлемое бюрократическое свойство, как корпоративность, которая в определённых управленческих ситуациях играет положительную роль (например, при организации эффективного исполнения законов и иных нормативно-правовых актов), но в случае с административно-правовыми спорами чаще выступает как фактор, оказывающий отрицательное влияние на выработку чёткой нормативной урегулированности процесса доказывания.

Та положительная тенденция, которая связана с максимальным расширением прав на судебное разрешение административно-правовых споров, несколько отодвинула на второй план вопросы совершенствования административного порядка рассмотрения споров, в котором, помимо прочих проблем, проблема доказывания является едва ли не основной. Вышестоящий орган или должностное лицо рассматривает жалобу в основном по поступившим к ним материалам в виде документов. В некоторых случаях может быть проведена служебная проверка, результаты которой также документально фиксируются. При рассмотрении жалоб на постановления по делу об административном правонарушении вышестоящим органом как и судом могут допрашиваются свидетели, могут быть назначены экспертизы.

Но по другим категориям административно-правовых споров административный порядок их рассмотрения предполагает лишь исследование документов, содержащих сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела. Так, например, письмом Государственного таможенного комитета РФ от 23 сентября 2002 года (в ред. от 20 декабря 2002 г.) «О применении части 2 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1 установлен примерный перечень документов, которыми могут быть подтверждены фактические данные, имеющие доказательственное значение по делу, в том числе и при рассмотрении жалобы: копии контракта и переписки по нему, паспорта импортной сделки, поручений (заявлений) импортера на оплату обязательств по контракту, межбанковских сообщений о переводе нерезиденту денежных средств по контракту, уведомлений о пересечении товарами таможенной границы Российской Федерации, грузовых таможенных деклараций, ведомость банковского контроля, объяснения и протоколы опроса лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его законных представителей, показания и протоколы опроса работников организации, справки о курсе иностранной валюты, письменное заключение, выданное уполномоченными Минэкономразвития России по итогам рассмотрения представленных импортерами - резидентами документов, подтверждающих невозможность ввоза товаров либо возврата денежных средств в иностранной валюте, переведенных из Российской Федерации за границу в целях приобретения товаров. Между тем некоторые доказательства, положенные юрисдикционным органом в основу обжалуемого решения, фактически не могут быть проверены вышестоящим органом или судом. В этой связи обращает на себя внимание проблема отсутствия протокола об административном правонарушении при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьёй, на что обратил внимание Е. В Ламонов, справедливо считающий, что это имеет значение при проверке вышестоящим судом законности и обоснованности вынесенного постановления[647] [648].
Действи- тельно, при проверке вышестоящим судом постановления суда по делу об административном правонарушении отсутствие протокола не даёт возможности проверить, все ли факты, имеющие доказательственное значение, положены в основу постановления.

Одной из проблем доказательств и доказывания при разрешении административно-правовых споров является проблема электронных документов, что особенно важно на фоне бурно развивающихся электронных информационных технологий1. Следует отделять электронные документы от иной информации, содержащейся на электронных носителях: баз данных, компьютерных программ. Встаёт вопрос о том, вся ли указанная информация может быть использована в качестве доказательственной по всем категориям административно-правовых споров? Возможность легального использования электронных документов предусматривает, в частности, часть 2 ст. 26.7 KoAII РФ. Но, в анализируемой статье говорится, что указанные материалы могут быть отнесены (курсив мой -Е.Л) к документам. С.И. Семилетов считает, что файл, как организационно-структурированная форма организации электронного документа фактически является аналогом материального носителя

л

традиционного документа в новейших информационных технологиях . Расценивать электронный документ как аналог традиционного (читай — бумажного) возможно лишь в случае закреплённой законом возможности его идеи-

л

тификации , в том числе и путём электронной цифровой подписи в соответ- [649] [650] [651] ствии с Федеральным законом «Об электронной цифровой подписи» от 10 января 2002 года1. В случае с электронным удостоверением подписи на электронных документах следует иметь в виду, что удостоверяется не только подпись владельца сертификата ключа подписи, но и отсутствие искажений в электронных документах. Подтверждение подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе является условием использования данного документа в качестве доказательства. До принятия вышеуказанного федерального закона в юридической литературе не было единства взглядов не только на то, к каким видам доказательств (письменным или вещественным) могут относиться электронные документы, но и на их использование как доказательств[652] [653] [654] [655].

Действующее законодательство решает данный вопрос весьма противоречиво. Статья 26.7 КоАП РФ, говоря о документах, указывает, что они могут быть в письменной и иной формах, в том числе и электронной, следовательно, говорить применительно к электронным документам, об их письменной форме некорректно. В то же время ст. 75 АПК РФ в п. 1 и 3 и ст. 71 ГПК РФ говорят об электронных документах как о письменных доказательствах. В этой связи представляется обоснованной позиция А.П. Вершинина, который, обосновывая точку зрения о том, что «электронные доказательства не имеют одного из двух основных признаков письменных доказательств», говорит, что «в отличие от письменных документов электронные

Л

документы сами по себе не доступны человеческому восприятию» . Действительно, письменность предполагает систему графических знаков, а электронные документы используют цифровую систему, декодируемую в графическую лишь при помощи специальных технических средств. Статья 75 АПК РФ и 71 ГПК РФ говорят о письменных доказательствах, выполненных в формах цифровой и графической записи, но не относит к ним иные формы записи (кино-, фото- съёмки, аудио-, видео- записи), хотя они тоже могут содержать документарные сведения. Таким образом, представляется, что настало время говорить не о письменных доказательствах, выраженных в цифровой форме, а о электронной форме доказательств.

Закреплённые в ст. 26.8 КоАП РФ показания некоторых специальных технических средств, в частности приборов для измерения скорости транспортных средств, не оборудованных системой видеонаблюдения и фиксации, как в судебном заседании, так и вышестоящим органом могут быть проверены лишь исходя из данных, отраженных в протоколе об административном правонарушении. В плотном потоке транспортных средств должностное лицо органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения, при пользовании указанным прибором зачастую не может объективно зафиксировать факт нарушения. Следовательно, без дополнительных доказательств данные показания сами по себе являются лишь косвенным доказательством. Отражение этих данных в протоколе об административном правонарушении не делает показания технического средства необходимым доказательством и уж никак не может служить поводом для признания презумпции «законности актов, решений, действий органов власти, управления и их должностных лиц», как это утверждает Ю.А. Попова[656].

В России исторически сложившийся до 90 - х годов XX века менталитет законодателя, правоприменителя, да и некоторых учёных, способствовал тому, что, как правило, признавалась презумпция правоты действий или бездействий государственных органов, отсутствие процессуального равенства между лицом и органом (должностным лицом), действия которого обжалуются, и, как следствие, отсутствовала подробно урегулированная процедура доказывания (во многом она несовершенна и в настоящее время). В этом смысле показательна позиция А.А. Пекова, который, анализируя обжалование действий сотрудников органов, налагающих административное взыскание в ситуации, когда не составляется протокол об административном правонарушении, считает, что «имеет право на существование и запрет обжалования действий, с правомерностью которых правонарушитель согласился или признанных им фактах»1. При таком подходе представитель юрисдикционного органа или соответствующее должностное лицо вообще ничего не доказывает кому-либо, кроме лица, привлекаемого к ответственности, что не так уж и трудно сделать в определённых ситуациях (дефицит времени у лица, привлекаемого к ответственности, плохое знание им своих процессуальных прав). В последнее время ситуация в административном праве, где признана довольно долго дискутировавшаяся[657] [658] презумпция невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, и смежных с ним отраслях права, изменилась. Так, М.В. Карасёва применительно к исследованию презумпций и фикций в финансовом праве, указывает на наличие презумпции добросовестности именно налогоплательщика, а не налоговых органов, из чего вытекает презумпция доказывания налогового органа[659]. Вопрос о перераспределении бремени доказывания по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, предполагает, что лицо, обжалующее действие или бездействие органа или лица, наделённого государственно-властными

управленческими полномочиями, обязано доказать факт нарушения его прав и законных интересов. В судебном порядке законность обжалуемого действия или бездействия обязана доказывать та сторона в административноправовом споре, действия или бездействия которой обжалуются. Но указанное правило не может быть однозначно применено к доказыванию по всем типам административно-правовых споров. Об этом говорит ст. 249 ГПК РФ и ст. 65 АПК РФ. Прежде всего, это правило не применимо к административному порядку рассмотрения административно-правовых споров, так как действующее законодательство и иные нормативные акты по этому вопросу могут не содержать указаний о перераспределении бремени доказывания. В отсутствие кодифицированного акта, которым осуществлялось бы общее регулирование внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров, необходимо руководствоваться правилами доказывания в каждом конкретном случае закреплёнными соответствующим актом применительно к конкретной категории споров (налоговым, в связи с привлечением к дисциплинарной ответственности и т.д.). Применительно к судебному порядку разрешения электоральных споров В.А. Тупиковым высказывается точка зрения

0 том, что «.. .каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений»1. Д.И. Ще- кин, анализируя материально-правовые и процессуальные презумпции в налоговом праве утверждает, что в действительности же существует общее правовое требование о доказанности фактических обстоятельств для применения нормы права, и бремя доказывания при этом может быть возложено как на налоговый орган, так и на налогоплательщика[660] [661].

Перераспределение бремени доказывания при рассмотрении административно-правовых споров в судах общей и юрисдикции и арбитражных судах имеет своей целью усиление гарантий правовой защиты лиц, стремящихся защитить свои возможно нарушенные права и законные интересы. Это связано с тем, что физическое или юридическое лицо попросту не имеет доступа к доказательствам, которые могут быть положены в обоснование действия или бездействия, которыми могли быть нарушены права и законные интересы лица. Хотелось бы отметить, что аналогичная ситуация возникает и во внутрисистемных административно-правовых спорах о компетенции, а также в спорах, вытекающих из административных договоров. Как и в случае с физическими лицами, органы, наделённые государственно-властными управленческими полномочиями, в силу ведомственной замкнутости также могут не иметь доступа к сведениям фактах, послуживших основанием для действий (бездействий) другого органа или должностного лица. При указанных обстоятельствах обоснованным является закрепление инквизиционных элементов административного процесса в части сбора доказательств при разрешении административно-правовых споров, что закреплено в ч.2 ст. 249 ГПК РФ: при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Инквизиционные черты процесса разрешения административно-правовых споров судом, осуществляемые в рамках гражданско-процессуальной или арбитражно-процессуальной формы, не противоречат принципу состязательности процесса. Принцип «личной автономии тяжущихся» ещё в конце XIX - начале XX века подвергся обоснованной критике в русской процессуальной литературе. Н.А. Гредескул отмечал, что «господствующая доктрина о состязательном начале путает всю теорию гражданского процесса, извращает судебную практику и тормозит правильное движение процессуального законодательства. Отождествивши состязательное начало с пассивностью суда в процессе эта доктрина низвела его до

полной бессодержательности, из живого принципа превратила в совершенно мёртвую формулу... Процесс есть совместная деятельность, взаимодействие суда и сторон; никакими усилиями мысли её нельзя превратить в одностороннюю деятельность только сторон, которую пассивно созерцал бы суд»1.

Современные авторы также говорят о том, что «производство этих дел должно быть подчинено принципам следственности и объективной (или материальной) истины в силу императивного характера норм публичного права, которые должны быть применены в результате рассмотрения этих дел»[662] [663].

К особенностям доказывания в арбитражном процессе при разрешении административно-правовых споров следует отнести и правило, закреплённое частях 3 и 4 ст. 65 АПК РФ, в соответствии с которыми каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания, если иное не установлено АПК РФ. Кроме того, лица, участвующие в деле, вправе ссылаться только на те доказательства, с которыми другие лица, участвующие в деле, были ознакомлены заблаговременно. Казалось бы, применительно к административно-правовым спорам указанное правило ставит орган или должностное лицо в менее выгодные условия с точки зрения доказывания. Но практика судебного разбирательства по административным делам характеризуется тем, что процесс сбора доказательств со стороны заявителя (жалобщика) не ограничивается лишь доказыванием факта действия или бездействия, затрагивающего, по мнению лица, его право, обязанность или законный интерес. Зачастую лицо, защищающее свои публичные управленческие права, законные интересы, порядок реализации управленческих обязанностей занимает активную позицию не только по исследованию, но и по собиранию доказательств. В этой связи вряд ли прав Д.И. Щекин, предлагающий при анализе Федерального закона «О едином налоге на вменённый доход для определённых видов деятельности», предоставить налогоплательщику право доказывания, что в действительности им вменённый доход не получен[664]. Но, налогоплательщика такого права никто и не лишал! Перераспределение бремени доказывания предполагает иное, чем в обычном гражданском процессе распределение обязанностей, но не прав.

Лицо может получить доказательства непосредственно перед или во время судебного заседания, в перерыве судебного заседания. Естественно, это не даёт возможности заблаговременно ознакомить противоположную сторону со вновь полученными сведениями о фактических данных и лишает лицо права ссылаться на них при рассмотрении дела. Это затягивает судебный процесс, так как суд или судья должны дать время лицам, участвующим в деле, ознакомиться с новыми доказательствами в соответствии с п. 5. ст. 158 АПК РФ. Указанное правило, если трактовать его в связи с положениями ст. 65 АПК РФ, должно быть изложено в императивной форме, а не применяться по усмотрению суда. Если же ставить целью действительную защиту субъективных публичных управленческих прав и законных интересов граждан и организаций, то следует признать, что предварительное раскрытие информации со стороны физического или юридического лица, считающего, что его права или интересы нарушены, должно относиться лишь к доказыванию факта нарушения соответствующих прав и законных интересов, то есть к обязательному элементу доказывания. Если же лицо занимает активную позицию по собиранию тех доказательств для суда, в отношении которых оно может формально и не делать этого, то лишение его права представлять доказательства в любой момент судебного заседания до вынесения судебного акта по

делу в первой инстанции есть не что иное, как ослабление процессуальных гарантий судебной защиты. Наконец, доказательствами могут быть лишь те сведения о фактах, которые прошли соответствующую процессуальную проверку судом. В уголовно-процессуальной теории доказательств, которую вполне возможно перенести и на почву административных доказательств, справедливо указывается, что «признание относящихся к делу и полученных в соответствии с законом сведений достоверными, их «трансформация» в доказательства происходит прежде всего путём выяснения обстоятельств, позволяющих судить об этом качестве в ходе доказательственной деятельности по конкретному делу»1. На проверку как обязательный элемент доказывания указывается и в административно-правовой литературе . Таким образом, даже если законодатель не усматривает в предварительном раскрытии информации признаков ослабления процессуальных гарантий при спорах с органами публичной власти, то считать доказательствами информацию, которую требуется раскрыть до её судебной проверки по ч. 4 ст. 65 АПК РФ вряд ли возможно. В этой связи необходимо хотя бы редакционно изменить положения ч. 4 ст. 65 АПК РФ, изложив её следующим образом: «Лица, участвующие в деле, вправе ссылаться только на те сведения, с которыми другие лица, участвующие в деле, были ознакомлены заблаговременно».

*

*

*

»

<< | >>
Источник: Лупарев Евгений Борисович. Административно-правовые споры. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Воронеж - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме §3. Проблемы доказывания и доказательств при разрешении административно-правовых споров:

  1. Глава 14. Защита чести, достоинства и деловой репутации в сфере массовой информации
  2. ОТЗЫВЫ НЕОФИЦИАЛЬНЫХ ОППОНЕНТОВ НА АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
  3. 317. Каковы элементы виндикационного иска и условия для его удовлетворения?
  4. § 1. Способы защиты гражданских прав
  5. § 4. Возмещение убытков
  6. § 2. Понятие и виды (формы) злоупотребления правом
  7. Правовая защита рыночной экономики и создание экономического правосудия
  8. Экономическое правосудие: правовая защита рыночной экономики
  9. § 1. Способы возникновения права собственности
  10. ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -