<<
>>

§ 1. Особенности внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров

Внесудебный порядок разрешения административно-правовых споров характеризуется нами в широком легальном и традиционном для отечественной правовой доктрины смысле, то есть включает в себя любой внесудебный, но связанный с реализацией властной воли порядок разрешения самими сторонами или третьим лицом (вне зависимости от порядка подчинённости) возникшего и имеющего все признаки спорного, правоотношения.

Норбер Рулан, характеризуя антропологию права, даёт следующую типологию процедур урегулирования конфликтов в современном сложном (в отличие от элементарного, полуэлементарного и полусложного) обществе: судебные и несудебные (переговоры, посредничество, месть)1. Между тем, согласно исследованиям А.А. Дёмина, «способов организации решения спора, вытекающего из административного правоотношения, защиты прав гражданина, или, шире, способов проверки законности действий сторон административноправового отношения, может быть названо много: административный, судебный, административная юстиция, омбудсмен, панчаят, посредничество, ам- паро, инквизиция, колдовство, общественная защита, habeas corpus, международный суд»[539] [540].

Для советской системы разрешения административно-правовых споров характерной следует назвать такой внесудебный порядок, как администра

тивный, сохранившийся и в современной российской административноправовой практике. C развитием административно-договорных отношений к указанному порядку добавляются примирительные процедуры, а с включением в отечественную правовую доктрину общепризнанных в Европе принципов права - и институт омбудсмена, то есть Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, модель статуса которого обсуждалась на страницах юридической литературы1 до принятия соответствующего Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[541] [542].

Однако, модель института омбудсмена, реализованная в России, не позволяет отнести деятельность омбудсмена к способам разрешения административно-правовых споров. Граждане обращаются к Уполномоченному по правам человека, если исчерпаны иные административные и судебные способы защиты нарушенных, по мнению обратившегося, прав и законных интересов. Сам Уполномоченный по правам человека не вправе разрешать спор, но он может содействовать пересмотру выводов иных органов по конкретному делу, для чего наделяется целым рядом надзорных полномочий, таких, как право на обращение за информацией к должностным лицам; право на проведение проверок деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; знакомство с материалами уголовных, гражданских дел, дел об административных правонарушениях; право на посещение любых организаций вне зависимости от формы собственности и ведомственной подчинённости. Вместе с тем, Уполномоченный по правам человека в РФ не вправе принимать самостоятельного юрисдикционного решения по жалобе

лица, а лишь только даёт свои заключения[543], обращается в суд или иные, уполномоченные рассматривать споры органы. В какой-то степени это сближает его статус со статусом прокуратуры, а если точнее, они близки по методам, формам и способам деятельности2. Но протесты, вынесенные прокурорами по жалобам лиц по делам об административных правонарушениях, приостанавливают исполнение постановлений по делу до рассмотрения протеста (за исключением постановлений об административном аресте), а акты Уполномоченного по правам человека в РФ таких юридических последствий не имеют. Попутно хотелось бы отметить и то, что согласно п. 3. Ст. 20 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» отказ Уполномоченного в принятии жалобы не может быть обжалован, что, на наш взгляд, противоречит основополагающим положениям Конституции РФ о праве каждого на обжалование любого действия или бездействия в судебном порядке.

Это тем более важно в связи с тем, что сама должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты нарушенных прав и свобод граждан, и при этом сам же закон исключает одну из важнейших конституционных гарантий.

Примирительные процедуры характеризуют в основном те случаи, когда участники спорного административного правоотношения находятся в договорных отношениях и имеют равный правовой статус, то есть, не подчинены друг другу и находятся на одном властном уровне, например, два федеральных министерства. Вместе с тем, примирительные процедуры, хоть и в специфической форме находят себе место и во властных взаимоотношениях. Об этом, в частности, свидетельствует исследование Е. Мурзиной относительно досудебного порядка разрешения спора о применении мер ответственности за налоговое правонарушение1. Конечно, считать процедуру, закреплённую в п. 1. ст. 104 HK РФ, примирением в традиционном смысле этого термина нельзя. При примирении стороны могут диспозитивно установить те или иные условия. В данном же случае государственный орган лишь предлагает добровольно оплатить штраф. Более того, мы считаем, что ситуацию, когда налоговый орган выступает с таким предложением после вынесения решения

0 привлечении лица к ответственности, не всегда можно считать спором. Должен пройти определённый срок, указанный в решении налогового органа, в течение которого лицу даётся возможность добровольно исполнить решение налогового органа. Если этот срок прошёл, штраф не уплачен, тогда это и является свидетельством того, что налогоплательщик своим бездействием оспаривает решение налогового органа об уплате штрафа и наступает время предложения в порядке досудебного урегулирования спора, как того требует

ч. 2 п. 1 ст. 104 HK РФ. Таким образом, существует несоответствие между ч. 2 и 3 п. 1 ст. 104 HK РФ, где в первом случае говорится о предложении, а во втором - о требовании, на что правильно указывает Е. Мурзина в своей работе.

Наиболее распространённым, однако, является традиционный админист- ративный порядок разрешения административно-правовых споров . Право- [544] [545]

вое регулирование данного порядка не единообразно и закреплено в законах, как федерального уровня , так и уровня субъектов Российской Федерации , в подзаконных актах[546] [547] [548], включая акты Президента РФ[549], федеральных органов исполнительной власти[550], органов исполнительной власти субъектов РФ[551], а также органов местного самоуправления[552]. Анализ данных актов позволяет выделить как общие, характерные для рассмотрения споров всеми органами и должностными лицами черты, так и особенности, определяемые спецификой государственного или муниципального управления определёнными объектами. Общие и особенные черты административного порядка разрешения

административно - правовых споров могут быть структурированы по таким параметрам, как:

1) сроки рассмотрения жалоб;

2) субъекты, управомоченные рассматривать жалобы;

3) особенности процедуры рассмотрения и принятия решения;

4) возможность дальнейшего обжалования решения, принятого по жалобе.

Административный порядок рассмотрения административно - правовых

споров имеет своим формальным основанием жалобу физического лица (как с общим, так и со специальным статусом) или организации. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» не содержит сроков, в течение которых гражданин, считающий, что его субъективное публичное управленческое право нарушено или не удовлетворён законный публичный интерес, может подать жалобу в административный орган, но содержит сроки, в течение которых жалоба должна быть рассмотрена в административном порядке:

а) не требующая проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней;

б) общий срок - до одного месяца;

в) при необходимости проведения специальной проверки или сбора дополнительных материалов - до двух месяцев в исключительных случаях.

Аналогичное правило закрепляется и в законодательстве субъектов РФ[553].

Пропуск уполномоченным органом или должностным лицом указанных сроков является основанием для судебного обжалования данного бездействия. Статья 119 Дисциплинарного устав вооруженных сил Российской Федерации называет семидневный срок рассмотрения жалобы военнослужащего в воинской части, пятнадцатидневный срок в вышестоящих органах военного управления, который может быть продлён до тридцати дней при необходи-

мости проведения специальной проверки, истребования дополнительных материалов. Аналогичный с точки зрения сроков рассмотрения жалобы порядок установлен при рассмотрении жалоб в органах ФСБ РФ[554].

В иных актах общефедерального уровня, например ст. 37, 38 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации, устанавливаются и сроки обжалования (3 месяца со дня ознакомления с приказом о наложении дисциплинарного взыскания, а по вопросам об увольнении со службы - в месячный срок со дня вручения копии приказа об увольнении) и сроки рассмотрения дела вышестоящим начальником таможенного органа - безотлагательно, но не позднее 1 месяца со дня получения жалобы сотрудника таможенного органа.

КоАП РФ в ст. 30.5 называет дифференцированные сроки рассмотрения жалоб, но применительно к административному порядку имеет значение лишь десятидневный срок со дня поступления жалобы со всеми материалами, так как обжалование административного ареста относится исключительно к судебному порядку. Указанная формулировка ст. 30.5 КоАП РФ фактически даёт возможность юрисдикционному органу увеличить сроки рассмотрения жалобы в силу того, что лицо, обжалующее постановление об административном правонарушении, часто имеет в качестве всех материалов (курсив мой - Е.Л.), как это сказано в законе, лишь копию постановления без каких-либо дополнительных материалов, затребование которых входит в компетенцию уполномоченного органа или должностного лица, что требует дополнительного времени.

В этой связи нами предлагается исключить из п. 1 статьи 30.5 КоАП РФ формулировку «...со всеми материалами дела...». В этом смысле показателен подход, установленный п. 2.1 и 2.2 Регламента рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, где установлен общий месячный срок рассмотрения вышестоящим налоговым органом или должностным лицом жалобы налогоплательщика, а по жалобам на постановление об административном правонарушении - десятидневный со дня поступления жалобы в налоговый орган.

В связи с тем, что десятидневный срок не всегда реален, то следует пойти по пути унификации со сроками рассмотрения иных жалоб, предусмотрев для административного ( да и для судебного) порядка рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях общий 30 дневный срок.

Субъектами, управомоченными рассматривать жалобы в административном порядке, являются:

1) вышестоящие в порядке подчинённости по отношению к спорящим сторонам руководители - в административно-правовых спорах, связанных с административно-служебными правоотношениями;

2) руководители органов государственной власти и местного самоуправления по отношению к заранее не определённому кругу лиц вне отношений служебной подчинённости;

3) органы государственной власти и местного самоуправления общей и специальной компетенции, наделённые государственно-властными управленческими полномочиями по вопросам, входящим в объект административно-правового спора.

Вышестоящим в порядке подчинённости руководителем считается лицо, находящееся по отношению к спорящим сторонам на первом, более высоком властном уровне и наделённое правом налагать и снимать дисциплинарные взыскания, а также решать иные вопросы, связанные с осуществлением служебной деятельности. Как указывает Ю.Н. Старилов, руководящие служащие (начальники) являются носителями линейной власти по отношению к подчинённым им лицам1. Однако, как отмечает А.Ф. Ноздрачёв, кто в каждом конкретном случае является руководителем можно определить только по структуре государственного органа[555] [556]. В свою очередь, структуры органов государственной власти, местного самоуправления, государственных органов могут отличаться значительным разнообразием. Достаточно сказать, что существует линейный[557], линейно-штабной, функциональный, линейнофункциональный (смешанный)[558] типы организационной структуры управления, на которые накладываются особенности федеративного устройства Российской Федерации. Причём «при линейном типе структуры у каждого подчинённого имеется только один руководитель, который решает все вопросы. При функциональном типе структуры исполнитель подчинён одновременно нескольким функциональным руководителям, при этом каждому - лишь по определённым вопросам»[559]. В любом случае, функциональные структурные подразделения должны иметь своих линейных руководителей. Выделяется несколько видов начальников (руководителей). Так, ст. 31-33 Устава внутренней службы вооружённых сил Российской Федерации выделяют прямых, непосредственных начальников, начальников по воинскому званию. А в соответствии со ст. ПО и 116 Дисциплинарного устава Вооружённых сил Poc- сийской Федерации жалобы рассматриваются непосредственными начальниками тех лиц, по чьей вине нарушены, по мнению военнослужащего, его права.

Непосредственным начальником считается ближайший к подчинённому прямой начальник, то есть ближайшее лицо, которому военнослужащий подчинён по службе, хотя бы и временно. Если начальник не имеет достаточных полномочий по рассмотрению жалобы, то в соответствии с ч. 2 ст. 116 Дисциплинарного устава вооружённых сил Российской Федерации он направляет жалобу по команде, то есть своему непосредственному начальнику.

К сожалению, иные нормативные акты, регламентирующие административный порядок рассмотрения административно-правовых споров, недостаточно чётко определяют лиц, которые рассматривают жалобы, ограничиваясь указанием на вышестоящий орган или должностное лицо, которых жалобщику предстоит определить исходя из структуры соответствующего органа. Например, налогоплательщик, осуществляющий свою деятельность в городе, где есть районное (окружное) деление, и одновременно в каком-либо районе данного субъекта РФ при обжаловании ненормативного акта налогового органа, вынесенного в городе, подаёт жалобу в городскую налоговую инспекцию, а если акт вынесен районной налоговой инспекцией субъекта РФ, то сразу в территориальное управление федерального органа исполнительной власти специальной компетенции по данному субъекту РФ. При этом, если в первом из приведённых случаев жалоба будет подана в управление налогового органа субъекта РФ, то он не будет её рассматривать, а направит в городской налоговый орган, что, на наш взгляд, затянет сроки рассмотрения жалобы и является ещё одним аргументом в пользу увеличения сроков рассмотрения административно-правовых споров в административном порядке. Иерархия вышестоящих органов исполнительной власти, управомоченных рассматривать жалобы на действия или бездействия нижестоящих, может включать в себя межтерриториальные подразделения. Так, в соответствии с п. 26) ст. 6 Приказа Министерства юстиции РФ от 22 октября 2002 года № 286 «Об утверждении Положения об управлении (отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации» территориальное управление рассматривает жалобы граждан, связанные с работой управления и учреждений юстиции, а также осуществляет контроль за рассмотрением жалоб граждан в подконтрольных ему органах и учреждениях Министерства юстиции РФ1. Как видно из данного Положения, речь идёт не только о рассмотрении жалоб на действия и бездействия подчинённых управлению юстиции субъекта РФ органов (например, службы судебных приставов) и учреждений (например, государственных учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним), но и на действия и бездействия служащих аппарата Управления юстиции по субъекту РФ. Очевидно, что речь может и должна идти и о рассмотрении жалоб организаций. Кроме того, в Положении следует определить лиц, рассматривающих жалобы (начальник управления, его заместитель), ибо в статье о функциях начальника соответствующего управления об этом не говорится. В пользу чёткого определение субъектов, рассматривающих жалобы в административном порядке, говорит и то, что вышестоящие органы также могут иметь несколько ступеней иерархии. В нашем примере это Федеральные управления Министерства юстиции по Федеральному округу, которые также наделены правом рассматривать жалобы и заявления граждан и организаций (курсив мой в связи с анализом предыдущего Положения - Е.Л.), связанные с работой территориальных органов Министерства юстиции РФ, иных органов и учреждений юстиции . В свою очередь, в соответствии СП. 61) ст. 6 Положения о Министерстве юстиции РФ от 2 августа 1999 г. министерство орга- [560] [561] низует рассмотрение устных и письменных обращений граждан, связанных с работой органов и учреждений юстиции1.

Если лицо, действия которого обжалуются, имеет несколько функциональных руководителей, то жалобу на его действия или бездействия всё равно должен рассматривать ближайший к нему линейный руководитель. Об этом, в частности, свидетельствуют ст. 36, 38 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. , где указывается, что жалобы сотрудника таможенного органа в связи с привлечением его к дисциплинарной ответственности рассматривает вышестоящий начальник таможенного органа, то есть спор разрешает линейный руководитель вне зависимости от того, имеются ли у лица, наложившего взыскание, функциональные руководители.

Действующие нормативные акты дифференцируют должностных лиц и органы, рассматривающие административно-правовые споры. Как уже отмечалось, в рамках органа следует чётко выделить должностных лиц, ответственных за разрешение возникших административно-правовых споров, подведомственных данному органу. Косвенное указание на вышестоящих руководителей, имеющих право рассматривать административно-правовые споры, связанные с обжалованием постановлений о наложении административных наказаний, заложено в статьях 23.3 -23.61 КоАП РФ, где даются указания на нижестоящих и вышестоящих должностных лиц, обладающих правом рассматривать дела об административных правонарушениях. Но не в каждой из указанных статей даётся указание на линейных руководителей. Так, например, не ясно, кто является должностным лицом, которому могут обжаловаться постановления, вынесенные военным комиссаром субъекта РФ в соответствии со ст. 23.11 КоАП РФ. Кроме того, статьи главы 23 КоАП РФ не всегда [562] [563] дают указание на систему органов исполнительной власти, в рамках которой рассматриваются административно-правовые споры, связанные с обжалованием постановлений об административных правонарушениях.

Помимо должностных лиц, рассмотрение административно-правовых споров может осуществляться и вышестоящим органом. Нередко в современной административной практике в рамках самой системы органов, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями, устанавливается, какое именно структурное подразделение вышестоящего органа осуществляет рассмотрение административно-правовых споров с участием нижестоящих органов той же системы. Так, статьи 8.1 — 10 ранее упомянутого Регламента рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, утверждённого приказом Министерства по налогам и сборам РФ от 17 августа 2001 года, относят решение вопросов по жалобам налогоплательщиков к ведению Комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, которая коллегиально рассматривает

административно-правовые споры налогоплательщиков с нижестоящими (по отношению к комиссии) налоговыми органами. Состав комиссии формируется из специалистов юридических подразделений вышестоящего налогового органа, на которые возложена функция рассмотрения жалоб налогоплательщиков. Подобным же образом решается вопрос об обжаловании решений квалификационных комиссий по приёму экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности. В отличие от комиссий, создаваемых в налоговых органах, апелляционная комиссия по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, образуется при Министерстве юстиции РФ. Персональный состав Комиссии формируется Министерством совместно с Федеральной нотариальной палатой на паритетных началах. В соответствии со ст. 4 Положения об апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приёму экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, утверждённого приказом Министерства юстиции РФ от 21 июня 2000 г.[564], в состав комиссий входят как сотрудники Министерства юстиции, так и представители Федеральной нотариальной палаты, а также учёные-юристы. В системе Министерства здравоохранения РФ действует Апелляционная комиссия по вопросам сертификации лекарственных средств, которая рассматривает споры между участниками сертификации лекарственных средств. Порядок работы данной комиссии определяется соответствующим Положением, утверждённым приказом Мин-

л

здрава РФ от 15 декабря 2002 года № 385 .К особенностям работы комиссии следует отнести: зависимость периодичности созыва апелляционной комиссии от количества поступивших апелляций (жалоб, претензий); персональный состав комиссии включает в себя квалифицированных специалистов Минздрава России, комиссия может привлекать к работе специалистов других организаций, которые, впрочем, не имеют права решающего голоса.

Опыт создания аналогичных комиссий, в частности по разрешению споров в связи с муниципальной службой, есть и в системе местного самоуправления[565] [566] [567].

Правовая регламентация принятия решения по административно - правовому спору во внесудебном порядке различается по степени нормативной урегулированности (на законодательном или подзаконном уровнях), по качеству юридической техники. Так, Дисциплинарный устав таможенной службы, утверждённый Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 года № 1396 в статьях 38 и 39 говорит лишь о том, что вышестоящий начальник таможен- ного органа обязан всесторонне и объективно (курсив мой - Е.Л) рассмотреть жалобу сотрудника таможенного органа о привлечении его к дисциплинарной ответственности и вынести решение безотлагательно, но не позднее месяца со дня её получения, о чём сотрудник и начальник, действия которого обжалуются, уведомляются письменно. Жалобу запрещается передавать на рассмотрение тому начальнику, действия которого обжалуются. Дисциплинарный устав Вооружённых Сил РФ в ст. 116 говорит о том, что командир (начальник) должен чутко и внимательно относиться к поступившим жалобам военнослужащих, а если не имеет достаточных прав для их рассмотрения, то в пятидневный срок направляет её по команде. Статья 119 Дисциплинарного устава Вооружённых Сил РФ даёт указания по поводу доказательств, используемых для разрешения административно-правового спора в порядке внесудебного производства, которые может быть необходимо исследовать: материалы специальных проверок, документы. Материалы специальных (служебных) проверок используются при разрешении административноправовых споров также и в других органах (другими должностными лицами), наделённых государственно-властными управленческими полномочиями. Попытка нормативного урегулирования порядка проведения служебных проверок была предпринята Приказом ГТК РФ от 3 декабря 1998 года (в ред. 28 января 2000 г.), который, однако, не был зарегистрирован Министерством юстиции РФ (письмо Минюста РФ от 5 июня 2002 года № 07/6398-АК), в связи с чем отменён самим ГТК РФ приказом от 6 августа 2002 г. \

Особенностью порядка внесудебного рассмотрения административноправовых споров налоговыми органами является относительно подробная нормативная урегулированность данного вопроса. Раздел VII Налогового кодекса РФ и Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке в этой части содержат следующие принципиальные положения: 1

1) поступившая жалоба с запросом вышестоящего налогового органа подлежит направлению в нижестоящий налоговый орган, но не для рассмотрения, а для дачи по ней заключения, представления копий документов, необходимых для рассмотрения жалобы с указанием срока для представления заключения нижестоящего налогового органа;

2) запросы могут быть направлены в так называемые методологические подразделения для дачи заключения по спору;

3) вышестоящий налоговый орган, рассматривающий спор, вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта, если есть достаточные (документально подтверждённые) основания полагать, что обжалуемый акт не соответствует законодательству РФ;

4) споры рассматриваются Комиссией по рассмотрению жалоб налогоплательщиков в присутствии должностных лиц организации - налогоплательщика либо индивидуального предпринимателя или их представителей, которые заблаговременно извещаются о времени и месте рассмотрения;

5) рассмотрение спора может быть перенесено по просьбе налогоплательщика в пределах сроков, предусмотренных ч. 3 ст. 140 Налогового кодекса РФ, то есть в пределах месяца со дня получения жалобы;

6) если лицо извещено о месте и времени рассмотрения спора, но не явилось, то жалоба рассматривается без участия представителя налогоплательщика;

7) в заседании могут участвовать представители налоговых органов, акты которых рассматриваются, если есть основания полагать, что обжалуемый акт, действие или бездействие не соответствуют законодательству РФ;

8) в заседании ведётся протокол, подписываемый всеми лицами, участвующими в заседании;

9) окончательное решение по жалобе налогоплательщика по результатам рассмотрения принимается руководителем вышестоящего налогового органа или его заместителем, осуществляющим оперативное руководство юридическим (правовым) подразделением.

Решения упоминавшихся выше апелляционных комиссий, создаваемых при Министерстве юстиции РФ, принимаются в коллегиальном порядке и не требуют своего утверждения каким-либо должностным лицом Министерства юстиции РФ.

В присутствии лица, подавшего жалобу, административно-правовой спор может быть рассмотрен непосредственно на приёме у должностного лица, которому жалоба подаётся. Осуществление приёма физических лиц и организаций может осуществляться как непосредственно должностными лицами, имеющими полномочия по рассмотрению жалоб, так и специалистами приёмных, дежурными соответствующих органов. Возможность представления жалобы непосредственно лицу, управомоченному рассматривать дело, предоставляет жалующемуся дополнительные возможности по разъяснению обстоятельств дела. На личном приёме можно выяснить и первоначальную реакцию должностного лица на содержание жалобы, что достаточно важно из тактических соображений. При отрицательной первичной реакции есть смысл продолжить обжалование не в административном порядке, а в судебном или путём обращения в органы прокуратуры. Конечно, если подать жалобу непосредственно на приёме у должностного лица, управомоченного рассматривать дело, не удалось, то не стоит избегать изложения своей позиции и служащим, осуществляющим приём. Как справедливо заметил В.В. Калитвин, говоря о должностных лицах, осуществляющих первоначальный приём заявлений на принесение надзорного протеста в гражданском судопроизводстве, и что по аналогии может быть воспроизведено применительно к административному порядку обжалования, «...небезызвестно, что с учётом их мнения решается вопрос об истребовании дела, им поручается его изуче- ниє...»[568]. От себя добавим, что зачастую именно эти лица и готовят решение по жалобе, а уполномоченный руководитель лишь его подписывает. На наш взгляд, целесообразно параллельно использовать все имеющиеся способы обжалования, особенно с учётом небольших сроков судебного обжалования. Выход из возможных коллизий, связанных с одновременным затребованием дела и судом, и вышестоящим административным органом видится, опять же в увеличении сроков судебного обжалования, во всяком случае, по делам об административных правонарушениях.

Акты, регламентирующие порядок рассмотрения жалоб, принятые представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не столь подробно регламентируют порядок рассмотрения и принятия решения, ограничиваясь, как это указывается, например, в ч. 1. ст. 8 Закона Краснодарского края «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае», указаниями о том, что лицо, рассматривающее обращение, обязано: тщательно разобраться в существе обращения, в случае необходимости истребовать нужные документы, направить работников на места для проверки, принять другие меры для объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения вопроса.

Решения, принимаемые в результате рассмотрения органом или должностным лицом административно-правового спора во внесудебном порядке, должны отвечать как требованиям, предъявляемым к управленческому (административному), так и к судебному актам, что и должно отличать его от иных административных актов. Прежде всего, следует иметь в виду, что административные акты относятся к разновидности государственных решений, специфической чертой которых является их юридическая форма, на что указывает М.П. Лебедев, говоря, что «специфической особенностью государственных постановлений является их юридическое оформление»1. Управленческое решение может (хотя и не всегда) рассматриваться как разновидность государственного решения. Характеризуя управленческое решение, Ю.А. Тихомиров определяет, что «управленческое решение есть, таким образом, социальный акт, подготовленный на базе вариантного анализа и оценки, принятый в установленном порядке, имеющий директивное, общеобязательное значение, содержащий постановку целей и обоснование средств их осуществления, организующий практическую деятельность субъектов и объектов управления»[569] [570]. Указанные характеристики отражают подход к государственным управленческим решениям вообще. Вместе с тем, как «каждой группе управленческих решений свойственны свои требования к «архитектуре» текста, к построению структурных частей, их оглавлению, соотношению между собой, к формулированию положений»[571]. Н.Г. Салищева, характеризуя правоприменительные государственные управленческие решения, говорит о том, что «решение по административному делу должно тщательно обосновываться с точки зрения фактических обстоятельств и отражать объективную истину»[572]. Раз так, то и применительно к внесудебному порядку разрешения административно-правовых споров требуется установление видов и структуры решения по делу по аналогии с тем, как это закрепляется относительно судебных актов. В этом смысле, наиболее детально структура административного акта, вынесенного по результатам рассмотрения административноправового спора, закреплена в ст. 30.7 и ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ. Обращает на себя внимание то, что решение по жалобе должно содержать обстоятельства,

установленные при рассмотрении дела[573], и быть мотивированным. Для иных решений по административно-правовым спорам действующее законодательство требований относительно описательной части прямо не устанавливает.

Виды решений по административно-правовому спору многообразны, ибо зависят от особенностей защищаемых субъективных публичных управленческих прав, интересов и порядка реализации управленческих обязанностей. Одна только ст. 30.7 КоАП РФ содержит указание на пять видов решений и один вид определения, выносимых при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Сравнительный анализ действующих нормативно-правовых актов позволяет нам предложить следующую обобщённую систему решений, выносимых при рассмотрении административно - правовых споров во внесудебном порядке:

1) об оставлении жалобы (заявления) без удовлетворения;

2) об удовлетворении жалобы (заявления) в полном объёме и вынесении нового решения или обязании нижестоящего органа или должностного лица осуществить предусмотренное нормативными актами действие;

3) о частичном удовлетворении жалобы (заявления);

4) о возврате жалобы (заявления) на повторное рассмотрение в тот же орган или тому же должностному лицу, если в результате рассмотрения спора выясняется существенное нарушение процессуальных и иных административно-процедурных норм при осуществлении обжалуемого действия или бездействия;

5) о направлении жалобы по подведомственности в уполномоченный орган или должностному лицу в случаях, если будет установлено, что обжалуемое действие совершено неуполномоченным лицом, или если

вышестоящий орган или должностное лицо не управомочены рассматривать данную жалобу (заявление);

6) о возврате жалобы обратившемуся, если будет установлено, что она не подведомственна данному органу или должностному лицу и требует обращения в суд с соблюдением требований, предъявляемым к жалобам, подаваемым в суд.

Для каждого из указанных случаев в законе могут быть сделаны оговорки, отражающие специфику объекта спора. В частности, при полном удовлетворении жалобы (заявления) может возникнуть ситуация, когда от вышестоящего органа или должностного лица требуется, по существу, вынести новое решение вместо обжалуемого. В тех случаях, когда вынесение подобного решения не входит в компетенцию должностного лица или органа, то оно должно обоснованно обязать нижестоящий орган осуществить то или иное действие надлежащим образом. Например, в соответствии с частью 3 ст. 13 Приказа Министерства юстиции РФ от 16 августа 1999 г. «О правовом контроле за деятельностью учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[574] Министерство юстиции РФ может обязать Главного государственного регистратора прав на недвижимое имущество субъекта РФ осуществить регистрацию права собственности на недвижимое имущество или сделку, притом что само министерство как орган не осуществляет государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок C ним.

Изложенная проблематика позволяет прийти к выводу о том, что внесудебный порядок рассмотрения административно-правовых споров требует своей законодательной унификации на федеральном уровне в административно-процессуальном кодексе РФ. На наш взгляд, кодекс в этой части должен содержать в себе:

1) единые административные и судебные сроки обжалования управленческих действий и бездействий органов и лиц, наделённых государственновластными управленческими полномочиями;

2) предельные (увеличенные в соответствии с высказанными в данной работе предложениями) сроки рассмотрения административно-правовых споров во внесудебном и судебном порядке;

3) чёткие указания на порядок рассмотрения поступивших жалоб, включая указания на права и обязанности спорящих сторон и лица, рассматривающего спор;

4) указания на доказательства, принимаемые во внимание при рассмотрении административно-правового спора во внесудебном порядке;

5) варианты возможных решений по административно-правовому спору с учётом специфики объекта административно-правового спора.

В компетенцию федеральных органов, наделённых государственновластными управленческими полномочиями, следует включить установление иерархии лиц и органов соответствующей системы, уполномоченных разрешать возникшие административно-правовые споры во внесудебном порядке. За субъектами Российской Федерации следует оставить аналогичное право в отношении органов государственной власти и местного самоуправления данного субъекта РФ.

<< | >>
Источник: Лупарев Евгений Борисович. Административно-правовые споры. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Воронеж - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Особенности внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров:

  1. § 2. Метод административного права
  2. § 2. Виды административно-правовых норм
  3. § 1. Основные черты административно-правовых отношений
  4. § 1. Административный процесс: сущность, виды
  5. § 2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура
  6. § 1. Процессуальные особенности судебной защиты исключительных прав
  7. Правовая система России - состояние и проблемы Доклад на официальной церемонии награждения победителей и лауреатов на Втором всероссийском профессиональном конкурсе "Правовая Россия" 31 мая 2007 г. в г. Москве - ГАРАНТ
  8. Правовая защита рыночной экономики и создание экономического правосудия
  9. Экономическое правосудие: правовая защита рыночной экономики
  10. §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа
  11. §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа
  12. Виды инвестиционных споров и порядок их разрешения
  13. Оглавление
  14. § 2. Природа административно-правового спора
  15. Споры гращан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности
  16. § 1. Особенности внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров
  17. Административное судопроизводство, как форма разрешения административно-правовых споров
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -