<<
>>

§ 3. Стадии развития административно-правового спора и их юридическое значение

По мнению А.В. Воронкова динамика состояния объектов управления включает в себя: изменение направлений, структуры, состава участников, перемену в кадрах, методах управления, способах преодоления кризисов в самой системе управления[506].

Последний компонент динамики состояния объектов управления очень важен в силу того, что административно-правовой спор является одним из проявлений кризиса в системе управления. В свою очередь, административно-правовой спор, понимаемый как особая разновидность правоотношений характеризуется определённой стадийностью. Каждая стадия представляет собой временную, относительно обособленную часть спорного правоотношения со своей целевой направленностью, составом участников, юридическим значением.

Для чёткого уяснения стадий развития административно-правового спора следует, прежде всего, определиться с моментом начала и окончания спора, а также определить иные этапы его развития.

C учётом комплексной материально - процессуальной трактовки административно-правового спора, как правоотношения особого типа возможно подойти к характеристике этапов его развития с точки зрения этапов административного процесса в целом. Большинство авторов сходятся во мнении, что необходимо выделять такие процессуальные стадии как: возбуждение дела, рассмотрение дела, вынесение решения, исполнение решения, пересмотр дела1. Н.Ю. Хаманева выделяет следующие стадии развития административноправового спора:

1) возникновение у одной или у обеих сторон мотивов юридического характера, то есть возникновение объективно конфликтной ситуации, выражающейся в нарушении, по мнению гражданина, его прав и свобод;

2) осознание гражданином своих интересов в этой ситуации;

3) подача жалобы;

4) рассмотрение жалобы;

5) издание правоприменительного акта на основе всех обстоятельств дела2.

Возникновение мотивов юридического характера нецелесообразно рассматривать в отрыве от фактических действий лица в данной ситуации.

Лицо может неправильно понимать свои права и обязанности, может сознательно препятствовать деятельности органов, наделённых государственновластными полномочиями, даже и осознавая изначально свою неправоту, и

1 См.: Масленников М.Я. Производство по делам об административных правонарушениях M., 1994. С. 25-95.; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 69-71, 114-115.; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 17.; Тихомиров Ю.А. Курс административного

права и процесса. M., 1998. С. 755.

2

См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора //Государство и право. 1998. № 12. С. 30-31.

имея не защищаемый законом интерес. Кроме того, не следует забывать, что лишь изданием правоприменительного акта спор, иногда, не разрешается. В различных видах административного процесса та или иная стадия может быть факультативной. Применительно к административно - правовому спору представляется возможным выделить следующие стадии, определяющие его динамику:

1. официальное выражение несогласия с действиями или бездействиями органа, наделённого государственно-властными управленческими полномочиями;

2. возбуждение производства по спору уполномоченным органом;

3. разрешение административно-правового спора путём вынесения решения уполномоченным органом;

4. исполнение вынесенного решения;

5. обжалование и опротестование вынесенного решения.

Следует заметить, что стадия возбуждения производства по спору уполномоченным органом является факультативной и характерна не для всех видов административно-правовых споров, в частности её нет во внутрисистемных спорах, в спорах, вытекающих из административных договоров. Что же касается стадии исполнения вынесенного решения, то она может тесно переплетаться со стадией обжалования и опротестования вынесенного решения: обжалование и опротестование может быть как до начала исполнения решения, так и после него.

Кроме того, последней стадии может и не быть вообще ( в большинстве внутрисистемных споров).

Анализируя начальную стадию административно-правового спора стоит вспомнить ранее упоминавшееся мнение А.А. Дёмина о том, что «спор - это не любое недовольство одной стороны административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор

разрешить»1. Это замечание является верным с точки зрения разграничения понятий административно-правового спора и конфликта, но слишком однобоко определяет момент начала спора (момент обращения в орган или к должностному лицу, правомочным разрешить спор).

Во-первых, административно-правовой спор есть способ защиты нарушенного субъективного публичного управленческого права. Действующая конституция РФ определяет в ч. 2 ст. 45, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. При этом и судебный и административный способ защиты нарушенных, по мнению лица, прав не исчерпывает способы защиты. Как минимум, следует сказать о согласительных процедурах в рамках разрешения внутрисистемных споров органов, наделённых государственно-властными полномочиями, при разрешении споров, вытекающих из административных договоров.

Во-вторых, лицо может оспорить административный акт не только путём действия, но и путём бездействия. Статья 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорит о том, что если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием . Неисполнение административного акта в данном случае основано на правосознании государственного служащего и несёт в себе юридически значимый смысл, имеющий значение как для государственного служащего, так и для должностного лица, отдавшего соответствующее распоряжение.

[507] [508]

В-третьих, спорный характер правоотношение может приобрести, как следует из вышеприведённых тезисов, и в случае официального заявления лицом (как в форме действия, так и бездействия) своего несогласия с управленческим воздействием не только в орган или лицу, управомоченному разрешить спор, но и самому субъекту, оказывающему (оказавшему) управленческое воздействие.

В-четвёртых, спор может начаться и с обращения лица, которое считает, что его права нарушены, в органы, которые хотя и не управомочены разрешать административно-правовой спор, но могут оказать воздействие на орган, осуществляющий функции государственного управления. Так, органы прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора, вправе вносить протесты об отмене административных актов в органы их принявшие, а также могут обращаться в суд в защиту прав и законных интересов третьих лиц.

Таким образом, начало административно-правового спора предполагает такой временной промежуток (момент), в рамках которого путём законного действия или бездействия выражается официальное несогласие с действиями или бездействиями органов или иных лиц, наделённых государственновластными управленческими полномочиями. Речь идёт о временном промежутке, в силу того, что действия лица, выражающего своё официальное несогласие с тем или иным управленческим действием или бездействием могут быть многоаспектными. Например, оспаривая наложение административного наказания, лицо, привлекаемое к административной ответственности, в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ сначала может указать свои объяснения и замечания по содержанию протокола об административном правонарушении, которые прикладываются к протоколу. Статья 28.6 КоАП РФ в ч. 2 говорит о том, что оспаривание (курсив мой - Е.Л.) наличия события административного правонарушения и (или) назначенного лицу административного наказания является основанием к составлению протокола об административном право-

нарушении. Но может быть ситуация, когда лицо, потребовавшее составления протокола, в ходе его составления осознаёт свою вину (иногда, малозначительность для него юридических последствий привлечения к административной ответственности) либо экономит время и отказывается от оспаривания на месте составления протокола об административном правонарушений, а затем подаёт жалобу в соответствующий административный орган или в суд.

В большинстве случаев формой официального выражения несогласия с действиями или бездействиями органа или лица, наделённого государственно-властными полномочиями выступают жалобы в административный орган или суд, а также исковые заявления, которые ряд учёных предлагают именовать как административные иски1. Такого рода ситуация сложилась в силу того, что исторически для судебного обжалования действий и бездействий, нарушающих права и свободы граждан, применялись нормы гражданского процесса и даже было закреплено так называемое неисковое производство. Этим подчёркивалась особая природа дел, вытекающих из административных правоотношений[509] [510]. Ю.Н. Старилов считает это следствием того, что гражданин не считался равноправной стороной в процессе[511] и поддерживает идею административного иска, ссылаясь на то, что «исковая защита субъективных публичных прав в большей или меньшей степени уже нашла применение во всех крупных государствах Западной Европы и Америки[512]. Следовательно, считает Д.Н. Бахрах, судебное обжалование является терминологиче

ским анахронизмом1. Предложенное И. М. Зайцевым обоснование необходимости административных исков, учитывающее ранее высказанные точки зрения А.Ф. Клеймана, В.И. Ремнёва, будет сохранять актуальность лишь тогда, когда рассмотрение административно - правовых споров будет протекать в рамках гражданско - процессуальной формы . Г.Л. Осокина , а вслед за ней Ю.А. Попова последовательно отстаивают позицию универсальности иска, его применимости к производству по делам, возникающих из публично - правовых отношений[513] [514] [515] [516] [517] [518]. Анализируя точки зрения таких авторов, как В. В. Скитович , С.Л. Симонян , А.П. Вершинина , Ю.А. Попова даёт следующую характеристику административного иска: это процессуальное требование заявителя к суду о защите публичного права (объективного или субъективного) или охраняемых законом (частных или публичных) интересов путём разрешения правового конфликта между субъектами публично - правовых отношений по поводу законности правового акта, решения действия органов государственной власти с целью восстановления нарушенных прав и свобод заявителя в полном объёме и рассматриваемой в рамках единой гражданской

процессуальной формы1.

Следует уточнить, что административный иск, на наш взгляд, может подаваться не только по поводу законности действий органов государственной власти, но и по поводу законности (а иногда и обоснованности) любых субъектов, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями.

И всё же, по отношению же к применению термина «административный иск» некоторыми авторами выражено достаточно критическое отношение. Действительно, нельзя ставить вид и особенности производства в зависимость от формы обращения. М. Я. Масленников предлагает учитывать происхождение терминологии, а также сложившийся судебно-правовой мента- литет . И если судебно-правовой менталитет является переменным фактором, то терминологическое происхождение действительно требует учёта. В то же время, нельзя согласиться с мнением автора о том, что производство по жалобе нельзя назвать спором ввиду очевидности.

В административно-правовой литературе и в меньшей степени на практике между различными видами обращений граждан проводится граница по предмету обращения. Так, В.В. Мальков, указывая, что термин «обращение» является родовым понятием и, проводя разграничение между терминами «жалоба» и «заявление», указывает, что основным критерием такого разграничения является наличие или отсутствие нарушения (.мнимое или действи-

л

тельное - примечание моё - Е.Л.) субъективных прав . Такой же позиции [519] [520]

придерживался и А.Е. Лунев1. В.Д. Сорокин дифференцировал жалобы и заявления, указывая, что цели, преследуемые жалобами и заявлениями существенно различны: рассмотрение жалоб и разрешение споров действия в своей сущности однотипные, поскольку жалоба есть ни что иное, как разновидность споров[521] [522] [523].

На наш взгляд легальными и допустимыми являются любые формы официального выражения несогласия лиц с действиями и бездействиями органов и лиц, наделённых государственно - властными полномочиями. Попытка дифференцировать их в зависимости от того, в равноправных или нет отношениях находятся стороны не совсем продуктивна, ибо она, в любом случае, не отражает существа, глубинной сути сложившихся административных правоотношений между сторонами. Например, через какую форму целесообразно выразить несогласие другой стороны в административно - правовом споре между двумя муниципальными образованиями, если объект спора не включает в себя материальных требований?

Кроме того, следует иметь ввиду, что в гражданско-процессуальной теории подход к разграничению заявлений и жалоб отличается от административно-правового и связывается с характером производства: искового, неискового, особого. Действовавший до 2002 Арбитражный процессуальный ко-

л

деке РФ 1995 года знал только одну форму обращения в арбитражный суд- исковое заявление (речи не шло о стадиях обжалования судебных актов). Действующий АПК РФ 2002 года в статье 4 предусматривает для дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, такую форму как заявление. О жалобе, как о форме обращения говорится лишь при обращении в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций.

Содержание заявления зависит от того, какие именно юридически властные управленческие действия обжалуются. Анализируя ГПК РФ 2002 года необходимо назвать следующие обязательные элементы заявления (жалобы) в суд общей юрисдикции по делам, вытекающим из административных правоотношений:

наименование суда, в который подаётся заявление (жалоба); фамилия, имя и отчество заявителя, его место работы (службы), должность, воинское звание, место жительства, наименование организации, её юридический или почтовый адрес;

наименование органа или фамилия имя и отчество должностного лица, наделённых государственно-властными полномочиями, действия которых обжалуются, время совершения таких действий (бездействий);

какие действия (бездействия) обжалуются и должны быть признаны незаконными, какие конкретно права, свободы и законные интересы физического лица или организации нарушены этими действиями (бездействиями), подавалась ли аналогичная жалоба (заявление) в вышестоящий в порядке подчиненности орган или должностному лицу и, если подавалась, какой получен ответ;

требования заявителя (жалобщика).

АПК РФ дополнительно конкретизирует содержание заявлений по видам дел. Статья 193 АПК РФ помимо вышеуказанных сведений, по заявлениям о признании нормативного правового акта недействующим требует указывать: название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;

название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения;

требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим;

перечень прилагаемых документов.

Статья 199 АПК РФ относительно требований о признании ненормативного акта недействительным, действия (бездействия) незаконным дополняет содержание заявления таким пунктом как: требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Иные виды заявлений, подаваемые в арбитражные суды по административно-правовым спорам (например, об оспаривании наложения административных наказаний), аналогичны вышеуказанным по своему содержанию. Если административное наказание наложено арбитражным судом в порядке ст. 23.1 КоАП РФ, то органом, в который подаётся жалоба является апелляционная инстанция арбитражного суда в соответствии со ст. 206 АПК РФ.

Таким образом, хотя статья 46 Конституции РФ и говорит об обжаловании действующее процессуальное законодательство знает различные формы документального выражения жалобы: собственно жалоба и заявление. На наш взгляд, ч.1 п.10 Постановления Пленума Верховного Суда от 20 января 2003 года №2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» должна быть изложена следующим образом «если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве гражданском, семейном или ином частном праве (подчёркнуто мной -Е.Л.) подведомственный суду общей юрисдикции, то судья, оставляет заявление без движения и выносит определение, где разъясняет заявителю о необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 ГПК РФ и оплаты этого заявления государственной пошлиной в установленном законом размере». Это позволит чётко разграничить производства по объекту и предмету спора.

Следует различать обжалование, как действие и жалобу, как документ. Безусловно, необходимо терминологическое единство. C этих позиций обоснованной представляется точка зрения Ю.А. Поповой, предлагающей для судебной процедуры обжалования оставить одну форму - заявление1. В то же время, для административного способа обжалования традиционной и исторически сложившейся письменной формой будет являться жалоба или протест прокурора, тем более, что как общероссийские, так и региональные нормативные акты идут по этому пути. Например, Закон Краснодарского края от 25 февраля 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан в Красно- дарском крае» выделяет жалобу, как особый вид обращения и документа .

Начальная стадия оспаривания иногда включает в себя не только первичную критическую оценку лицом той или иной ситуации, не только официальное выражение своего несогласия с управленческими действиями или бездействиями, но и осуществление действий, направленных на воспрепятствование реализации административного акта, который лицо оспаривает. В последнем случае необходимо чётко определиться с законностью такого рода действий, грань которой определить порой довольно сложно. C одной стороны, лица могут оспаривать правомерность совершённых или совершаемых действий как в суде или административном органе, так и вне суда или административного органа[524] [525] [526], но с другой стороны, в такого рода действиях может быть состав административного правонарушения (19.3, 19.4, 19.5 КоАП РФ) и даже преступления (например, ст. 287 УК РФ). Речь идёт именно об официальных действиях или бездействиях оспаривающей стороны (могут быть

действия и неофициальные - увод активов юридического лица, сокрытие бухгалтерской или юридической документации).

Условиями, ограничивающими подачу жалобы военнослужащим, обучающимся в суворовском, нахимовском училище, кадетском корпусе[527] являются нахождение на боевом дежурстве, при нахождении в строю (за исключением жалоб, подаваемых на опросе военнослужащих), в карауле, на вахте, а также в другом суточном наряде и на занятиях.

Следующей стадией развития административно-правового спора выступает возбуждение производства по спору уполномоченным органом. C точки зрения изменения субъектного состава спора на данной стадии появляется, и что самое главное, действует (или бездействует) третья сторона - уполномоченный орган или должностное лицо, разрешающее спор. Довольно часто эту стадию выделить трудно, так как она может сливаться воедино со стадией разрешения дела. Такого рода слияние характерно лишь для административного способа разрешения дела (и то не всегда). Слияние стадий бывает обусловлено необходимостью оперативного решения вопросов государственного и муниципального управления. На практике указанная ситуация выглядит как быстрое, не имеющее временного (в относительном смысле) разрыва между восприятием уполномоченным должностным лицом, наделённым государственно-властными управленческими полномочиями, официального выражения несогласия и принятием им решения по существу заявленного несогласия. Характеристика обсуждения оперативно возникших споров при принятии решений в государственном управлении предполагает учёт субъективного понятия людей, участвующих в выработке управленческого решения с использованием прикладных методик конфликтологии1. Во внутрисистемных административно-правовых спорах, вытекающих из административноправовых договоров, разрешаемых в порядке согласительных процедур указанная стадия отсутствует вовсе в силу того, что отсутствует орган, уполномоченный разрешать данный административно-правовой спор. В данном случае спор разрешается самими его участниками.

Юридическое значение стадии возбуждения производства по спору состоит в том, что она во многом предопределяет дальнейшую судьбу спора. На данной стадии решается вопрос о том, подведомственно ли дело органу, соблюдены ли формальные условия официального обращения за разрешением спора: уплачена ли государственная пошлина, если она предусмотрена законом, подписано ли соответствующее обращение уполномоченным лицом.

На данном этапе развития административно-правового спора можно выделить некоторые проблемы, решение которых позволит более эффективно защитить нарушенные субъективные публичные управленческие права и порядок исполнения публичных обязанностей. Прежде всего, это вопросы судебных расходов (при подаче жалобы в административный орган такого вопроса не стоит). Действующее законодательство о государственной пошлине предоставляет Конституционному Суду РФ, судам общей юрисдикции право отсрочить, рассрочить уплату государственной пошлины при обращении в суд, а также освободить лицо от уплаты государственной пошлины с учётом

Л

его имущественного положения . Однако, в арбитражном судопроизводстве, в ст. 102 АПК РФ(как по гражданским, так и по административно - правовым спорам) суду предоставлено лишь право отсрочки, рассрочки уплаты госу- [528] [529] дарственной пошлины, либо уменьшения её размера с учётом имущественного положения заявителя. Как указал Конституционный Суд РФ в определении от 9 апреля 2002 года № 70 - 0 «По жалобе гражданки Крутиковой О.А. на нарушение её конституционных прав частью второй пункта 3 статьи 5 Закона Российской Федерации «О государственной пошлине»» такого рода дифференциация прав судов есть компетенция законодателя и проведена с учётом особенностей данного вида судопроизводства, и , в частности, с учётом особенностей субъектного состава участников споров[530].

В то же время, законодатель в части 5 статьи 30.2 КоАП РФ определил, что жалобы по постановлениям по делам об административных правонарушениях государственной пошлиной не облагаются. А в статье 208 АПК РФ говорится лишь о том, что государственной пошлиной не облагаются решения административного (подчёркнуто мной - Е.Л.) органа о привлечении к административной ответственности. Вряд ли суд можно отнести к административному органу применительно его внешних функций. Таким образом, сложилась ситуация при которой в одном виде судопроизводства, по категориям административно-правовых споров с участием разных субъектов по разному решается вопрос о судебных расходах. Указанные противоречия усугубляются тем, что статья 63 Налогового кодекса РФ даёт право отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины, как разновидности федерального налога, уполномоченным органам (к которым относятся и соответствующие федеральные суды), осуществляющим контроль за уплатой государственной пошлины. Однако, статья 64 Налогового кодекса РФ называет имущественное положение в качестве основания отсрочки или рассрочки лишь в отношении физического лица, а в отношении организаций основаниями могут быть возможное банкротство при единовременной выплате государственной пошлины, бюджетное недофинансирование. При этом, на

сумму пошлины, предоставленную физическому лицу должны начисляться проценты, исходя из учётной ставки рефинансирования Центрального Банка РФ.

Очевидно, что вопрос об оплате государственной пошлины при принятии заявлений и жалоб в суды требует единообразного подхода, который, на наш взгляд, должен состоять в установлении освобождения от уплаты государственной пошлины по всем видам административно-правовых споров вне зависимости от того, требует ли лицо возврата из бюджета денежных средств или иного имущества, изъятого в соответствии с действиями органа или должностного лица, наделённого государственно-властными полномочиями. Такая позиция объясняется спецификой административных правоотношений, а именно тем, что государственные органы при обращении в суд по административным делам в подавляющем большинстве случаев государственную пошлину не платят в соответствии со статьёй 5 Закона РФ «О государственной пошлине» и это правильно, но обеспечение прав и законных интересов лиц требует наличия и у них аналогичной гарантии при обращении в суд по административным делам.

Подписание письменного обращения в суд или иной уполномоченный орган лицом, имеющим право на его подписание также проверяется при принятии жалобы, протеста или искового заявления. Анонимные или не подписанные заявителем (жалобщиком) обращения не рассматриваются.

Законодательство предусматривает определённый срок для возможности защиты предполагаемого нарушенного права. Различаются общие сроки административного и судебного обжалования. Так, например, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. устанавливает в ст. 66 месячный срок обжалования решения о перемещении по службе, отстранении от должности в служебном порядке, понижении в должности, снижении в специальном звании, увольнении из органов внут

ренних дел[531]. Срок обжалования начинает течь со дня вручения лицу соответствующего приказа. Вместе с тем относительно сроков подачи других видов жалоб в порядке подчинённости указанный нормативный акт правил не устанавливает.

Закон РФ от 27 апреля 1993 года (с последующими изменениями) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусматривает: трёхмесячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа в удовлетворении жалобы; месячный срок после подачи жалобы, если на неё не получен письменный ответ. На наш взгляд, в законе не учтена ситуация, когда срок рассмотрения жалобы гражданина в организации, наделённой государственно-властными полномочиями, может быть продлён до двух месяцев при необходимости сбора дополнительных документов о чём должно быть сообщено обратившемуся. Во избежании споров, вызванных процедурными нестыковками (например, административный орган с опозданием известил лицо о продлении срока рассмотрения обращения) следует продлить срок по истечении которого лицо имеет право на обжалования при неполучении письменного ответа уполномоченного органа до двух месяцев.

Для обжалования постановлений об административных правонарушениях ст. 30.3 КоАП РФ установлен 10 суточный срок со дня вручения или получения копии постановления по делу. Действовавшие до принятия КоАП РФ 2001 года нормы иных актов, в частности ст. 370, 371 Таможенного кодекса РФ 1993 г., устанавливающие иные сроки обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях с 1 июля 2002 года утратили си

лу в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1.

Аналогичный (10 дневный, а не 10 суточный) срок был установлен и для обжалования действий (бездействий) судебного пристава - исполнителя в соответствии со ст. 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве» до принятия АПК РФ, который установил в статье 197 единый трёхмесячный срок для обжалования всех ненормативных актов и иных действий (бездействий) административных органов и должностных лиц, включая судебных приставов - исполнителей, если иное не установлено федеральным законом . Статья 3 Федерального закона «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[532] [533] [534] указывает на то, что впредь до приведения в соответствие акты, связанные с АПК РФ применяются в части, не противоречащей АПК РФ. Судя по смыслу данной нормы и действия судебных приставов - исполнителей должны обжаловаться в указанные в АПК РФ сроки. C другой стороны, закон «Об исполнительном производстве» является федеральным и сроки, установленные АПК РФ должны применяться только если будут внесены изменения в этот закон.

И всё же, для юридических лиц и иных организаций не всегда установлены сроки обжалования. Как правило, законодатель констатирует право обжалования того или иного действия или бездействия в суд, не называя сроков, в течении которых может быть осуществлено обжалование. В этом случае, действующее законодательство даёт повод для судебных ошибок., связанных с отсутствием единых сроков обжалования административных действий и бездействий. Косвенным подтверждением этому является ч.2 п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. № 15 и Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. № 18 «О некоторых вопросах,

связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности», где судам разъясняется, что исковая давность не может применяться к случаям оспаривания нормативного правового акта, если иное не предусмотрено законом1. К таким случаям можно отнести, например, предусмотренный ч. 2. ст. 31 Федерального закона от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» срок обжалования реше- ний и предписаний федерального антимонопольного органа . В то же время, срок обжалования предписаний федерального антимонопольного органа, федерального органа по стандартизации и других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг) в соответствии с Законом РФ от 7 февраля 1992 г. (в ред. 30 декабря 2001 г.) «О защите прав

л

потребителей», составляет шесть месяцев со дня вынесения предписаний .

Установление единых сроков обжалования действий и бездействий органов и лиц, наделённых государственно - властными полномочиями повысит гарантии защиты публичных управленческих прав граждан. Следует отметить, что сроки для обращения в суд за защитой публичных управленческих прав и законных интересов иногда ( например, при обжаловании актов о наложении административных наказаний) чрезвычайно малы. По некоторым категориям дел лишь юридический анализ ситуации требует достаточно длительного срока, порой доходящего до срока обжалования. Сюда необходимо включить и время, необходимое для оформления и подачи в соответствующий орган жалобы или искового заявления. На наш взгляд, необходимо установить единый срок обжалования для всех видов субъектов по аналогии со сроками, установленными в Законе РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», [535] [536] [537]

увеличив их с трёх до шести месяцев, включая обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях в течение 1 месяца. На наш взгляд, это не отразится на порядке исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, хотя пострадает пресловутый принцип оперативности административной ответственности, но повысятся гарантии защиты прав и законных интересов личности.

Безусловно, центральное место среди этапов развития административно - правового спора занимает стадия его разрешения значение которой состоит в том, что уполномоченный орган выносит обязательное для сторон спора решение, определяющее судьбу спорного правоотношения. В силу этого, в данном исследовании указанному вопросу будет посвящена отдельная глава.

В контексте исследуемого вопроса следует определиться и с конечной стадией административно-правового спора. Учитывая, что основная часть административно-правовых споров основана на конфликтах в государственном управлении, следует иметь ввиду точку зрения о том, что «урегулирование конфликта - это не совсем обязательно выход из него: конфликт может продолжаться или изменить форму даже после принятия решения, предполагающего его прекращение»[538]. Применительно к юридической характеристике этого процесса следует помнить, что вынесенное решение по спору может быть обжаловано или опротестовано в судебном (при административной процедуре), апелляционном, кассационном или надзорном порядке (при судебной процедуре). Оспаривание судебных или административных актов, принятых в порядке разрешения административно - правового спора несёт в себе двойной юридический смысл: с одной стороны обжалуются судебные или административные акты органов, не затронувших прав и законных интересов лиц, а с другой стороны - косвенно жалобы, протесты по судебным и административным актам направлены на объект административно-правового спора то есть на защиту субъективных публичных управленческих прав и законных интересов лиц, полагающих, что их права нарушены. Но, если всё же окончательное решение по спору принято управомоченным органом спор следует считать законченным. Что же касается точки зрения Норбера Рулана о продолжении конфликта, то это не означает, что продолжается спор в юридическом смысле по данному объекту, предмету, по тому же основанию. Более того, конфликт может переходить и в другую (не административно - правовую) форму. Указанное обстоятельство является ещё одним доводом в пользу сопоставления, а не полного отождествления административно - правового спора и конфликта в государственном управлении.

Административно-правовой спор может быть закончен и до вынесения по нему решения органом или должностным лицом, управомоченным его разрешить. Этими случаями являются:

1) отказ от жалобы, заявления, лицом, которое считало, что его права нарушены;

2) смерть физического, ликвидация юридического (с момента исключения из государственного реестра юридических лиц) лица или организации, которые обжаловали действия или бездействия органов, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями;

3)отмена своего решения органом или должностным лицом, действия которого обжалуются;

4) осуществление предусмотренного законом действия уполномоченным органом или должностным лицом, если обжаловалось его бездействие.

Свою специфику окончания имеют внутрисистемные административноправовые споры и споры, вытекающие из административно-правовых договоров. И та и другая категория административно-правовых споров характеризуется тем, что они могут оканчиваться достижением соглашения между сторонами спора. Не случайно действующее законодательство предусматривает согласительную процедуру для разрешения споров между органами ис

полнительной власти различных субъектов РФ, споров между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также споров органов местного самоуправления между собой. Достижение согласия (разрешение спора) заканчивается подписанием либо дополнительного соглашения, либо протокола урегулирования разногласий.

Во внутрисистемных спорах не связанных с административнодоговорными отношениями момент окончания спора определяется решением должностного лица, управомоченного подписывать административный акт, по проекту которого возник спор.

Вынесением решения административно правовой спор может не закончиться в своей урегулированной законом форме. Речь идёт о случаях, когда вынесенное решение по спору само по себе не в полном объёме обеспечивает защиту прав и законных интересов лиц, а требует дополнительных юридических средств своей реализации, таких как, например, выдача исполнительного листа на возврат незаконно изъятых в бюджет денежных средств, снятие ареста с имущества, возврат незаконно изъятых документов.

Не умаляя значения иных стадий, считаем необходимым особо остановиться на процессуальных проблемах такой стадии административноправового спора, как его разрешение.

<< | >>
Источник: Лупарев Евгений Борисович. Административно-правовые споры. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Воронеж - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Стадии развития административно-правового спора и их юридическое значение:

  1. § 2. Виды нормативно-правовых актов парламента и их характеристика
  2. § 4. Правовая система
  3. § 2. Рассмотрение дел об административных правонарушениях
  4. § 2. Административно-правовая характеристика форм и методов обеспечения национальной безопасности органами внутренних дел.
  5. § 3. Административно-правовые и иные гарантии обеспечения национальной безопасности.
  6. § 3. Особенности охранительных гражданско-правовых отношений
  7. § 3. Становление и развитие отечественного законодательства о собственности
  8. §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа
  9. 3.2. Соотношение теории государства и правас другими юридическими науками
  10. 7.2. Основные этапы переходного состояния правовой системы
  11. Глава 20. Развитие системы законодательства Республики Башкортостан
  12. К правовому государству и гражданскому обществу
  13. Глава 7. ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПО ВОПРОСАМ ИНФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ
  14. § 5. Техника подготовки локальных нормативных правовых актов (Рубайло Э. А.)
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -