§ 2. Природа административно-правового спора

1. административные правоотношения складываются преимущественно в особой сфере общественной жизни - сфере государственного управления, в которой выделяются следующие системные группировки:

а) сфера внутриаппаратной организационной деятельности;

б) сфера взаимодействия различных органов государственного управления;

в) сфера непосредственного управляющего воздействия на материальные

объекты государственного управления;

г) сфера взаимодействия органов управления с негосударственными организациями;

д) сфера взаимодействия органов управления и граждан.

2. имеют своим объектом действия, поведение людей - участников управляемых процессов;

3. административные правоотношения возникают при обязательном участии соответствующего органа государственного управления или другого носителя полномочий государственно-властного характера²;

4.

5. для административных правоотношений характерен особый порядок разрешения споров;

6. для административных правоотношений характерно, что в случае нарушения их участниками требований норм административного права виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органа¹.

Вторая концепция характеризует административные отношения как:

1. возникающие в сфере государственного управления;

2. могущие иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании;

3. делящиеся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти и подчинения, и отношения равноправия.^{[88] [89]}

Отдавая должное сторонникам обеих концепций, Ю.Н. Старилов указывает на их общий недостаток: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке как отсутствие гарантий судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению^[90], но очевидно, что для тех общественно - политических условий, когда создавались эти концепции, о таком признаке было говорить преждевременно. Среди административных правоотношений выделяются административно-процессуальные.

В.Д. Сорокин выделяет следующие особенности административнопроцессуальных правоотношений:

1. возникают в сфере государственного управления;

2. являются процессуальными^[91].

И.В. Панова рассматривает процессуальное отношение как главное звено в структуре любого процессуального производства, обусловленное наличием юридического состава, включающего:

1. соответствующее материальное правоотношение;

2. юридически значимые процессуальные действия;

3. юридические события;

4. юридические состояния;

5. процессуальные акты - документы¹.

Можно предположить, что административно-правовой спор как разновидность административно-правовых отношений (которые в судебной практике иногда определяются как спорные правоотношения^{[92] [93]) несёт в себе элементы как материально-правового, так и процессуального характера. Прав Ю.М. Козлов, предлагающий рассматривать и материальную и процессуальную характеристику административно-правовых споров[94].}

В этой связи небезынтересной представляется теория правоприменительных отношений^[95]. Как указывали И.А. Галаган и А.В. Василенко управленческая природа деятельности по разрешению индивидуально конкретных дел - «глубинная и определяющая основа правоприменения, отношений её опосредующих»^[96]. Правоприменительная деятельность рассматривалась как промежуточное звено между материальными и процессуальными правоотношениями и В.М. Горшеневым^[97].

Возникновение административно-правового спора может быть результатом правоприменительной деятельности, но не всегда, ибо спорные административно-правовые отношения могут возникать и на основе административных договоров, а также вне рамок применения конкретных норм права, например, при разработке актов органов исполнительной власти. Здесь скорее следует говорить о том, что правоприменительные отношения могут (но не всегда) выступать составным элементом административно-правового спора. C того момента, когда наступает формально выраженное недовольство действиями одного из субъектов административно-правовых отношений можно говорить о переходе материальных правоотношений в процессуальные. Как раз это переходное состояние позволяет говорить об особом типе правоотношений, а именно о спорных правоотношениях. Действительно, традиционные классификации административно-правовых отношений характеризуют их с точки зрения таких критериев как предметное содержание, цели, характер связи между субъектами и так далее. Однако, между материальными и процессуальными отношениями нет чёткой временной грани ибо последние начинаются не обязательно с момента оспаривания в его формальном выражении. Несогласие субъекта имеет и доюрисдикционное выражение, что может быть выражено не только подачей административного иска или жалобы, но и представлением предложения с целью совместного решения проблемы. Это тем более актуально, если вести речь о спорах между несоподчинёнными субъектами административного договора. Если идёт речь о согласительной процедуре, то спор приобретает черты диспозитивности. Само право несогласия с тем или иным действием может быть закреплено в нормах матери- ального права, а своё развитие получает в процессе, отсюда и двойственность природы административно-правового спора.

Элементом значения административно-правового спора является также его роль, значимость.

Какую же роль играет административно-правовой спор?

Во-первых, следует сказать о том, что спор выступает связующим звеном между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. В некоторых случаях административно-правовой спор опосредует правоприменительные и процессуальные отношения. Споры по своей природе, как и правоприменительные отношения, имеют, как уже говорилось, двойственную материально-правовую и процессуальную характеристику. К тому же, наличие спора об административном праве характеризует административную юстицию как спорную юрисдикцию по административным делам¹.

Во-вторых, возможность спорить с другими субъектами административноправовых отношений есть важнейшая гарантия обеспечения прав и законных интересов граждан и организаций, особенно, когда речь идёт об отношениях неравноправных субъектов. Это тем более важно, ибо на протяжении ряда лет в нашей стране возможность спора с органами государственной власти ,или вообще отрицалась^{[98] [99], или была в значительной степени ограничена, хотя позднее ещё в советском праве стала прослеживаться тенденция к расширению подведомственности общим судам управленческих споров[100].}

В-третьих, особый порядок разрешения административно правовых споров иногда называют признаком административно правовых отношений.

В-четвёртых, спор может быть способом защиты не только интересов личности, но и интересов государства, например, когда речь идёт о взыскании налоговых санкций в судебном порядке в соответствии со ст. 104 Налогового кодекса РФ в случае отказа плательщика налога (или иного обязанного лица) от их добровольной уплаты¹.

Всё изложенное позволяет говорить о следующих признаках административно-правового спора.

Во-первых, административно-правовые споры возникают в процессе (сфере) государственного управления. Иногда (при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) в эту сферу вовлекается местное самоуправление. Ранее мы касались вопроса о предмете административного права, указывая на отношения по государственному управлению и определяя пределы понимания объёма государственного управления, связанного не только исключительно с деятельностью исполнительной власти, но и с внутриорганизационными функциями других государственных органов, а также с деятельностью органов местного самоуправления по реализации государственных полномочий, и даже в определённой мере с деятельностью внутриорганизационного коммерческого и некоммерческого управления, связанного с представлением публичных интересов. Теперь же следует определиться в позиции в процессе или в сфере государственного управления возникают споры. Длившаяся на протяжении ряда лет дискуссия по этому поводу между Ю.М. Козловым и Г.И. Петровым не лишена, на наш взгляд, оснований. Действительно, если обратиться к этимологии указанных терминов, то можно прийти к выводу, что вряд ли прав

л

Ю.М. Козлов, когда говорит об отсутствии разницы в их употреблении . Процесс обозначает определённый порядок осуществления деятельности , ^{[101] [102] [103] последовательная смена состояний, тесная связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение, а сфера в его переносном (фигуральном) значении употребляется как область, среда, обстановка1. Г. И. Петров говорит, что термин «сфера» имеет более широкий смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не только в процессе деятельности органов государственного управления, а во всей области их административной правосубъектности. В этом смысле важно отметить, что правосубъектность включает в себя правоспособность, понимаемую как потенциальную возможность лица иметь права и обязанности, и дееспособность, которая характеризуется как возможность своими действиями приобретать права и выполнять обязанности. Однако в настоящее время административная правосубъектность рассматривается и более широко(абсолютная административная правосубъектность): в неё помимо традиционных элементов включается так называемый общий административно - правовой статус для которого характерны кроме прав, обязанностей, гарантий, ещё и законные интересы (которые можно трактовать и как цели деятельности лица - Е.Л.) , юридическая ответственность[104] [105].}

В свете сравнительного анализа встаёт вопрос о том, как понимать процесс государственного управления. Такого рода анализ тем более важен в связи с тем, что некоторые авторы, например, А.А. Дёмин, Н.Г. Салищева обозначают термином процесс только те административные управленческие отноше

ния, которые связаны с разрешением спора о праве¹. Однако им же применя- ется и термин «сфера» применительно к административному процессу .

Складывается впечатление, что у административного процесса есть своя сфера, а не всякая последовательность взаимосвязанных действий есть процесс в юридическом смысле^{[106] [107] [108]. Последовательность осуществления управленческих действий довольно часто рассматривается как процесс в широком смысле этого понятия. А отличается ли административный процесс в его широком или более узком понимании от процесса государственного управления? Исходной позицией является то, что мы рассматриваем государственное управление в его административно-правовом аспекте, то есть не затрагивая материальную суть управленческой деятельности[109]. Следовательно, речь должна идти о некоем юридическом процессе или процедуре. При этом широкое понимание юридического процесса включает в себя соответствующее материальное правоотношение, иногда отождествляется с деятельностью по управлению[110]. При этом, надо заметить, что в административно-правовой ли}

тературе нет единства взглядов на содержание термина административный процесс, и уж тем более после Г.И. Петрова и Ю.М. Козлова мало кто анализировал понятие процесс государственного управления в его юридическом смысле¹. Если исходить из того, что административно-процессуальная деятельность не является в «чистом» виде ни позитивным процессом, ни юрисдикционным, а каждой группе отношений, составляющих предмет административного права соответствует свой «специальный» вид процесса^{[111] [112], то мы придём к выводу о том, что административно-правовые споры возникают в процессе государственного управления (или административном процессе в широком смысле). Что же касается употребления термина «сфера», то он безусловно имеет право на существование, но должен обозначать пределы в рамках которых действует то или иное, в данном случае административноправовое, явление. То есть сфера обозначает скорее количественную характеристику, а термин «процесс» качественную характеристику административно-правового спора. Кстати, в контексте этого то мы и придём к выводу о том, что более перспективным является именно широкое понимание административной юрисдикции, которую следует также оценить с точки зрения теории административно-правовых отношений.}

Итак, мы приходим к выводу о том, что вне зависимости от широкой или узкой трактовки административного процесса, административно-правовые споры возникают на основе соответствующих материально-правовых норм в административном процессе.

Вторым признаком административно-правовых споров является их особый субъектный состав. Если мы рассматриваем административно-правовой спор как особый вид правоотношений, то основной проблемой, требующей теоретического осмысления, является то, сколько сторон и какие именно являются субъектами данного административного правоотношения.

Несомненно, что обязательно в данном правоотношении участвуют спорящие стороны. В каком сочетании можно рассматривать участников спорных правоотношений? Конечно, субъектами административно-правовых споров могут быть как физические, так и юридические лица. Прежде всего, граждане России обладают конституционном правом обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Конституции РФ. В данном случае обращение гражданина может быть рассмотрено и как способ обжалования чего-либо, то есть процессуальная (процедурная) форма выражения спора. Это прямо вытекает из содержания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. указов Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. и 2 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», где говорится о том, что обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями и жалобами - важное средство осуществления и охраны прав личности^[113]. Это право закреплено в статьях 45 и 46 Конституции РФ. В частности, ст. 45 Конституции РФ указывает на государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина, и на право каждого защищать права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. К таким способам можно отнести и административное обжалование действий и бездействий государственных органов и органов местного самоуправления. Статья 46 Конституции РФ говорит о судебной защите прав и свобод, указывая в части 2 ст. 46, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Более того, эта статья указывает и на международно-правовые способы защиты прав каждого. Можно сказать, что указанная статья закладывает основы для судебного порядка рассмотрения административно-правовых споров. Если гражданин Российской Федерации обладает двойным гражданством, то согласно части 2 статьи 62 Конституции РФ это не умаляет его права на возможность оспаривания действий государственных и муниципальных органов, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором. Вместе с тем, вряд ли можно предположить, что право лиц с двойным гражданством на оспаривание может быть ограничено.

Что же касается иностранных граждан, то они, как и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Действовавший до 29 ноября 2002 года Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», от 24 июня 1981 года (в редакции от 19 мая 1995 г.) в статье 21 указывал на то, что иностранные граждане имеют право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, семейных, имущественных и иных прав^[114]. Правда, ст. 3 того же закона говорила о возможности установления ответных ограничений в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод российских граждан. Указанные ограничения не могли распространяться на лиц без гражданства, так как они не могут подтвердить свою принадлежность к гражданству какого-либо государства, где, собственно говоря, и могут устанавливаться ограничения прав граждан РФ. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в отношении потенциального права быть субъектом ад- министративно-правового спора лица без гражданства, в отличии от иностранцев приравнены к гражданам РФ. Если иностранцы и лица без гражданства в материально-правовом смысле и имеют ограничения в сфере государственного управления, то в процессуальном смысле на настоящее время таких ограничений практически нет. Действующий Федеральный закон от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»¹ в ст. 4 содержит формулировку, уравнивающую статус иностранцев со статусом граждан Российской Федерации за исключениями, установленными федеральными законами. Например, иностранцы и лица без гражданства как вытекает из ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 5 июля 1995 г. (в ред. ФЗ от 18 февраля 1999 г.) правом на доступ к государственной службе имеют только граждане РФ, но это не означает, что только они могут быть субъектами спора, связанного с государственной службой, ибо иностранец или лицо без гражданства могут обжаловать действия государственного органа, отказавшего им в приёме на государственную службу по мотиву отсутствия гражданства РФ. То есть, они обладают процессуальной дееспособностью вне зависимости от наличия материального права. C другой стороны, есть споры, которые в принципе могут возникнуть во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов с иностранцами и лицами без гражданства, например, споры, связанные с получением разрешений для въезда на терри-

•7

тории РФ с регламентированным посещением для иностранных граждан . Может возникнуть ситуация, когда лица, фактически являющиеся граждана- ^{[115] [116] [117] ми РФ в силу закона не могут подтвердить этого потому, что имеют паспорта советского образца без указания в нём принадлежности к гражданству Российской Федерации.}

Обобщая можно сказать о том, что все категории дееспособных физических лиц вне зависимости от их принадлежности к гражданству РФ могут быть стороной любого административно-правового спора. На эту процессуальную возможность не влияют материальные права лиц в сфере государственного управления, но можно предположить, что в отношении иностранцев могут быть введены адекватные ограничения указанного права, если таковые введены в государстве, чьим гражданином или поданным является иностранец.

Следует оговориться, что речь идёт о потенциально возможных субъектах споров. Другой вопрос, что на практике можно дифференцировать состав спорящих сторон в зависимости от конкретных категорий споров и вида специального административно-правового статуса лиц (например, государственные служащие, в том числе должностные лица, военнообязанные, вынужденные переселенцы, беженцы, дипломатические и консульские представители, студенты). Причём, такая дифференциация имеет значение как уже говорилось, для определения объёма прав и обязанностей сторон при разрешении спора^[118]. Можно согласиться с точкой зрения Д.Н. Бахраха о том, что субъекты общего административно-правового статуса (граждане) могут одновременно иметь один или несколько специальных административноправовых статусов^[119].

Конечно, нельзя забывать и об особой категории лиц, на которых возложено право и обязанность разрешения возникших споров (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, судьи и иные служащие). Причём, некоторые из них выступают от имени государственного органа, а некоторые от себя, как от должностного лица, например, Президент РФ. Интересно, что указанные лица сами могут быть спорящей стороной. Когда речь идёт о внутриаппарат- ных спорах, то все стороны в этом споре обладают специальным административно-правовым статусом. Проблема состоит в том, что само лицо спор разрешающее не является субъектом спорного правоотношения с материально-правовой точки зрения, но у него со спорящими сторонами возникают отношения процессуального характера. Более того, лицо, разрешающее внеап- паратный административно-правовой спор в административном порядке зачастую представляет тот же орган, что и служащий, действия которого оспариваются. Если обратиться к действующему законодательству, то среди участников административного процесса субъект административной юрисдикции (в широком смысле этого понятия) выделяется в первую очередь. Состав субъектов административно - правового спора следует разграничить с точки зрения материального и процессуального правоотношения. Если говорить о материальной стороне, то к субъектам относятся только спорящие стороны и третьи лица, как заявляющие самостоятельные требования на предмет спора, так и не заявляющие таковых. Прокурор не может быть отнесён к субъектам - физическим лицам, ибо он в любом случае выступает в защиту государственных, общественных интересов или интересов физических лиц не от себя лично, а от имени государственного органа - прокуратуры, что следует из

содержания статьи 129 Конституции РФ. В этом смысле представляется, что полномочия прокурора как истца в арбитражном аналогичны правам любого другого государственного органа. Это следует, в том числе из того, что права и обязанности прокурора, применительно к административно - правовым спорам, предусмотренные, статьёй 52 АПК РФ строго очерчены и связаны с обжалованием нормативных и ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, что практически соответствует правам государственных органов, изложенных в ст. 53 АПК РФ (аналогичные положения содержали ст. ст. 41, 42 ГПК РСФСР и содержат ст. 46, 47 ГПК РФ). Вместе с тем, органы государственной власти и местного самоуправления наделяются таким правом в соответствии с федеральным законом и не могут вступить в процесс на любой его стадии, как это может сделать прокурор.

Если же иметь в виду и процессуальную сторону спора, то имеет смысл включить в состав субъектов спора и субъект административной юрисдикции.

Это тем более важно в связи с тем, что субъект, разрешающий спор может иметь собственный материально-правовой интерес в деле, когда речь идёт об административном порядке рассмотрения дел вышестоящим должностным лицом (или органом) по отношению к тому, действия которого оспариваются^[120]. Речь идёт о различного рода проявлениях корпоративности государственных и муниципальных служащих. C другой стороны, предполагается, что субъект, разрешающий спор в любом случае подразумевает наличие у него интереса соблюдения законности в государственном управлении (что вряд ли можно сказать об иных категориях физических лиц, участвующих в деле: свидетелях, экспертах, переводчиках и отнести их к субъектам административно-правового спора ). Отсутствие субъекта, правомочного разрешить административно-правовой спор не позволяет говорить о споре с точки зрения административного права. Хотя некоторые категории споров и могут быть разрешены по аналогии с гражданско-правовыми спорами путём переговоров. Например, споры, вытекающие из некоторых категорий административных договоров между равноправными по объёму властных полномочий субъектами. Всё сказанное ещё раз заставляет задуматься об эффективности административного порядка разрешения административно-правовых споров. Со всей очевидностью можно сделать вывод о том, что как внутриорганиза- ционные так и внеаппаратные споры должны иметь возможность быть разрешёнными не заинтересованным (если, конечно, не считать интересом соблюдение законности) субъектом, а именно - судом. Для внутриорганизаци- онных споров участие в нём суда оправдано лишь в том случае, когда речь идёт о защите интересов государственного служащего или когда спор затрагивает вопросы целесообразности действий государственного органа. Данное умозаключение основывается на том, что административно-правовые споры, как уже говорилось, по нашему мнению имеют управленческий характер, а государственное управление всегда характеризуется определённой степенью эффективности, которая тоже может (и должна) контролироваться. Типичный пример - деятельность Счётной палаты РФ, осуществляющей контроль не только за законностью, но и за эффективностью расходования денежных средств, в том числе и органами исполнительной власти^[121]. Следует, однако, помнить, что сама Счётная палата РФ не может принимать управленческих юрисдикционных решений. Аналогичный статус имеют Счётные палаты и подобные им органы и в иностранных государствах¹. Информация и заключения Счётной палаты могут служить основанием для принятия управленческих актов, которые могут обжаловаться. Впрочем, есть предложения сделать счётную палату РФ органом административной юстиции^{[122] [123].}

В действительности, трудно себе представить, что возможно контролировать эффективность любых действий органов государственной власти и местного самоуправления. На сложность определения плотности административно - судебного контроля указывает и иностранный опыт, исходя из которого можно говорить о проблеме соразмерной плотности законодательного регулирования, которую можно дозировать исходя из специфики отрасли .

Гораздо более эффективным способом решения этой проблемы является законодательное урегулирование всех управленческих процедур или хотя бы их основных принципов и видов, но это вопрос отдельного анализа, который будет сделан в настоящей работе.

Таким образом, мы вплотную подошли к вопросу о том какие юридические лица могут быть субъектами административно-правовых споров. Российские юридические лица могут выступать в споре как в защиту собственных интересов, так и в защиту интересов третьих лиц. Право юридического лица выступать в суде в защиту собственных интересов прямо вытекает из содержания п. 1 статьи 48 ГК РФ. Юридические лица могут выступать и в защиту интересов третьих лиц, но эти случаи должны быть предусмотрены законом, о чём прямо говорит статья 46 ГПК РФ. Такого рода примеров в административно-правовой практике не так уж и много. В частности, статья 27 Федерального Закона «Об общественных объединениях» указывает на права общественных объединений представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и местного самоуправления^[124].

Хотелось бы сказать также о том, что в административном праве необходимость выделения не только юридических лиц, но и дифференциация организаций на предприятия и учреждения с выделением среди них органов государственной власти (а также государственных органов), органов местного самоуправления обусловлена целями государственного управления, например, необходимостью государственной поддержки только определённых типов организаций. C точки зрения субъектного состава административного спора эта дифференциация имеет относительное значение. Наличие в административном споре в качестве одного из субъектов государственного или муниципального органа или его представителя (государственного или муниципального служащего), или иного представителя государственной или местной администрации (например, директора государственного или муниципального предприятия) представляется обязательным условием. Однако, указанное замечание справедливо для судебного порядка разрешения административно-правовых споров. Если же вести разговор об административном порядке, то есть одна проблема, требующая законодательного или на первых порах хотя бы подзаконного, но единообразного порядка регулирования. Речь идёт о порядке разрешения споров, возникающих между структурными подразделениями государственных и муниципальных органов, не являющихся юридическими лицами. Такого рода разногласия на практике имеют место в часности при согласовании проектов актов глав исполнительной власти субъектов РФ, а также проектов актов глав местных администраций^[125]. Встаёт вопрос, может ли такого рода разногласие рассматриваться как административно-правовой спор и имеет ли юридическое значение порядок рассмотрения таких разногласий. Казалось бы, какая разница гражданину на каком этапе совершены действия в конечном итоге приведшие к конфликтной ситуации между ним и государственным (муниципальным) органом. Однако, это не так. Проблема глубже, чем кажется на первый взгляд.

Во-первых, следует помнить, что подобные разногласия могут и не затрагивать интересы гражданина, а затрагивать интересы эффективности управленческого решения. Учитывая, что те структурные подразделения государственных (муниципальных) органов, которые не являются юридическими лицами не могут выступать в суде, то для решения споров с их участием возможен лишь внутриорганизационный административный порядок (курсив мой - Е.Л.), например, главой администрации в приведённом выше примере.

Вторая сторона этого вопроса обусловлена тем, что возможность обжалования не окончательного решения органа исполнительной власти, а лишь промежуточного управленческого действия, совершаемого структурным подразделением, не являющимся юридическим лицом, во многих ситуациях позволяет более эффективно защитить права лица, чем обжалование окончательного решения органа - юридического лица. Предположим себе ситуацию, когда юридический отдел местной администрации (в лице его начальника) не визирует на протяжении длительного времени проект постановления о выделении юридическому лицу земельного участка на правах аренды. Лицо имеет основания предполагать, что указанные действия повлияют на срок вынесения окончательного решения. Немецкий учёный Г. Маурер по этому поводу говорит о том, что любое лицо, понесшее ущерб от постановления или ожидающее его нанесения в ближайшее время (курсив наш-Е. Л), может обратиться в Земельный административный суд с иском о проверке нормы. Если же указанный способ не может быть применён, то возможны и другие способы судебной защиты, например, инцидентная проверка¹. Вынесение решения после срока, предусмотренного законом может повлечь для лица убытки и чтобы их избежать лицо должно иметь возможность обжаловать хотя бы в административном порядке действия структурного подразделения, не являющегося юридическим лицом на любом этапе управленческого процесса.

Очень важным аспектом этой проблемы является и то, что основанием обжалования административных актов может быть нарушение внутриоргани- зационного порядка их согласования, конечно при условии, что отсутствие необходимого согласования повлияло на содержательную сторону административного акта, например, если не учтено мнение профсоюзов по вопросам, касающимся деятельности государственных служащих.

Итак, обязательным участником административно-правового спора является наделённый государственно-властными полномочиями орган государственного управления^{[126] [127], иной государственный орган или орган государственной власти, орган местного самоуправления, их структурные подразделения или должностные лица, а также иные субъекты, наделённые государственновластными полномочиями (например, добровольные народные дружины и иные неправительственные организации)1. В этой связи вызывает сомнение подход Верховного Суда РФ, изложенный в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие}

г\

Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» , где указывается, что ГПК РФ в отличие от ГПК РСФСР не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающих из публичных правоотношений, решений и действий (бездействий) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Существует ряд муниципальных (Бюро технической инвентаризации) предприятий и государственных (учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) учреждений, которые в соответствии с законодательством наделяются государственно-властными полномочиями и выполняют государственно-властные функции. Следовательно, избирать для рассмотрения публичных по своей материальной природе споров с ними порядок искового производства не соответствует целевому предназначению данного производства, ограничивает процессуальные права лиц. Например, в исковом производстве физические лица обязаны платить государственную пошлину, отсутствует перераспределение бремени доказывания. Более того, такая позиция Верховного Суда РФ не основана на анализе положений ст. 245 ГПК РФ, где помимо прочих субъектов обжалования речь идёт о должностных лицах, которыми могут быть и должностные лица предприятий, учреждений, общественных объединений (безотносительно их принадлежности к органам государственной власти или местного самоуправления), а также об иных делах, возникающих из публичных отношений и отнесённых федераль- ^{[128] [129] ным законом к ведению суда. Конечно, положения норм ст. 245 ГПК РФ требуют в этой части своего уточнения и корректировки.}

Мы помним и о том, что по законодательству некоторых субъектов РФ, базирующемся на мнении ряда учёных, органом правомочным разрешать административно-правовой спор может выступать не только суд или вышестоящий орган государственного управления или должностное лицо, но и представительные органы местного самоуправления, если оспаривается акт местной администрации¹.

Третьим признаком административно-правового спора является его особый объект и предмет. Вопрос о предмете административно-правового спора является, пожалуй, наиболее важным элементом, характеризующим рассматриваемый правовой феномен с материально-правовой точки зрения. Нельзя не согласиться с мнением Н.Ю. Хаманевой о том, что своеобразие административно-правового спора связано с широтой и разноплановостью деятельно-

'У

сти управленческого характера . Отсюда следует, что предмет административно-правового спора требует специального более точного анализа, который будет сделан в настоящей работе. Но уже сейчас необходимо упомянуть о том, что предмет спора несомненно связан с юридически властными действиями органов или физических лиц, наделённых государственно-властными полномочиями.

Тезис о том, что это спор о праве административном мало что даёт для понимания предмета и нуждается в уточнении, тем более, что, по мнению, например, И.Т. Тарасова «неизбежные в деятельности администрации конфликты и споры о компетенции могут быть разрешаемы именно только ад- ^{[130] [131] министративными судами, ибо только они удовлетворяют всем условиям, необходимым для правильного решения этих дел, не имеющих никакого соприкосновения с правосудием и заключающихся обыкновенно не в споре о праве, а в споре о нарушении границ компетенции (курсив мой - Е.Л.)»[132].}

Не имеет значения по чьей инициативе возникает административноправовой спор. Правда, существуют некоторые процессуальные особенности, связанные с уплатой государственной пошлины, если спор возникает по инициативе государственного или муниципального органа и разрешается в судебном порядке.

Связь между указанными признаками проявляется в том, что в зависимости от конкретного объекта спора, выраженного в защите от действий или бездействий наделённого государственно-властными полномочиями субъекта, проявляется не только административная правосубъектность лиц, но и раскрывается связь между этими субъектами, выраженная во взаимных управленческих правах и обязанностях.

Общий анализ сущностных элементов административно-правового спора приводит нас к необходимости сравнить эту категорию споров с иными правовыми спорами, среди которых необходимо назвать конституционноправовые, гражданско-правовые, гражданско-процессуальные, уголовнопроцессуальные.

Наиболее близки к административно-правовым спорам конституционные споры и объединяет их близость предмета споров. В обоих случаях обжалуются действия лиц, наделённых государственно-властными полномочиями. Конституционный спор может быть связан с действиями любой ветви власти, затрагивающей по мнению другой стороны конституционные права лиц. Конструкция, заложенная в ст. 125 Конституции РФ и в Федеральном кон

ституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде Российской Федерации»¹ позволяют предположить, что к конституционно - правовым спорам можно отнести оспаривание: 1) конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государст- венной Думы, Правительства РФ; 2) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 3) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, разрешаются споры о компетенции как между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд проверяет по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод конституционность законов, применённых или подлежащих применению в конкретном деле. Не трудно заметить, что ряд полномочий Конституционного суда затрагивает деятельность органов исполнительной власти. И если с оспариванием конституционности законов, конституций субъектов РФ и их уставов с точки зрения их относимости к административно-правовым спорам есть выработанная судебно-прецедентная и доктринальная позиция , то по поводу нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, договоров и ^{[133] [134]}

споров о компетенции необходимо сказать особо. Если мы имеем в споре в качестве лица, действия которого, выраженные в форме нормативного акта, оспариваются, орган исполнительной власти и оспариваемые действия носят организационный характер, например, направлены на принятие срочных мер по спасению жизни и здоровья людей в условиях чрезвычайных ситуаций, то вне зависимости от того в порядке какого судопроизводства этот спор будет рассмотрен он, по нашему мнению относится к административно-правовым. Однако законодатель пошёл по пути выделения конституционно-правовых споров, в том числе и по такому основанию как мотив обжалования, а именно - несоответствие нормативного акта, договора конкретному нормативному акту - Конституции РФ или конституциям (уставам) субъектов РФ, если речь идёт о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. В своём постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации в п. 2. Конституционный суд РФ указал, что «...полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти предусмотрена особая форма правосудия - конституционное судопроизводство, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается»^[135]. Особые мнения Г.А. Гаджиева и Н.В. Витрука говорят о неоднозначности такого подхода. Если же вспомнить о содержании п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», где говорится, что «оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федера

ции, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т. д.)», то можно сделать вывод о том, что налицо типичный конфликт компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ¹. Об этом, в частности, свидетельствует резолютивная часть определения Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введение в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»» , где в п. 2. указывается на то, что истолкование данного Постановления Правительства РФ является общеобязательным и исключает всякое другое его толкование правоприменителем, в том числе и судами общей юрисдикции. То есть Конституционный суд РФ последовательно отстаивает позицию исключения так называемого абстрактного нормоконтроля за законами со стороны судов общей юрисдикции по мотиву неконституци- онности.

Попыткой разрешить сложившиеся противоречия можно считать принятие Государственной Думой Федерального Собрания РФ Постановления от 24 ноября 1999 г. «О Федеральном конституционном законе «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам»^{[136] [137] [138] Статья 1 указанного законопроекта говорит о том, что не подлежат рассмотре-}

нию в судах дела, рассмотрение которых отнесено Конституцией РФ к компетенции Конституционного Суда РФ. По сути дела этот законопроект призван разрешить существующие на практике разногласия в подведомственности отдельных категорий административно-правовых споров. Но предлагаемое решение половинчато и, потому, мы предлагаем определиться с тем, что юридически властные организационные действия носителей управленческих полномочий должны оспариваться не в порядке конституционной, а в порядке административной юстиции, даже если мотивом оспаривания является их неконституционность.

C точки зрения субъектного состава конституционные споры в отличие от административно-правовых в качестве обязательного субъекта имеют любой орган, перечисленный в ст. 125 Конституции РФ^[139].

Следующая группа споров, с которыми необходимо сравнить административно-правовые споры - это гражданско-правовые споры. Сфера возникновения гражданско-правового спора - отношения в сфере имущественных и личных неимущественных как связанных, так и не связанных с имущественными.

Но, имущественные отношения составляют предмет не только гражданско-правовых, но и административных правоотношений и, потому, для разграничения этих категорий отношений и вытекающих из них споров соответственно ГК РФ указывает на метод гражданско-правового регулирования в п.1 ст. 2 ГК РФ, который характеризуется равенством, автономией воли имущественной самостоятельностью участников гражданских правоотношений. Однако и административно-правовые споры могут возникать между равноправными субъектами (например, споры, вытекающие из некоторых категорий административных договоров). C точки зрения предмета спора граж- данско - правовые споры отличаются от административно - правовых тем, что это споры о праве гражданском, то есть о имущественных и личных неимущественных правах как связанных с имущественными так с ними и не связанных (например споры о защите чести, достоинства, деловой репутации). Вместе с тем, и административно-правовые споры могут иметь в качестве предмета спора действия государственных или муниципальных органов по поводу управления имуществом. Причём, п. 3 ст. 2 ГК РФ говорит о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным -отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» также говорит о том, что « в случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это предусмотрено законодательством»^[140]. В Гражданском кодексе этому посвящена статья 16, возлагающая на Российскую Федерацию, субъект федерации или муниципальное образование обязанность возмещать гражданину или юридическому лицу убытки, причинённые незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. В связи с этим представляется обоснованным мнение Ю.Н. Старилова о том, что «рассмотрение возникшего спора (имеется ввиду административно-правовой спор - Е.Л.) происходит при применении норм не только публичного, но и частного права»¹. Типичными примерами судебной практики в данном случае являются налоговые споры, при разрешении которых в обоснование правильности формирования налогооблагаемой базы ложатся в большинстве случаев именно гражданско правовые сделки на основании которых она

Л

формировалась . На тесное переплетение имущественных и административных средств регулирования в одном правоотношении указывают, например правоотношения, связанные с управлением государственной и муниципальной собственностью. Одни авторы указывают на комплексный характер указанных правоотношений, не отрицая того, что реализация компетенции собственника муниципального имущества органами местного самоуправления или же непосредственно гражданами - членами местного сообщества осуществляется в рамках различных отношений : управленческих (административ- ных) и гражданско-правовых . Другие авторы говорят о параллельном существовании различных по своей природе отношений^{[141] [142] [143] [144]. Нам представляется более обоснованной вторая позиция. Действительно, если мы обжалуем действия государственного или муниципального органа, связанные с распоряжением соответственно государственным или муниципальным имуществом, то необходимо различать действия государственного или муниципального органа частноправового и публичного характера. Например, обжалование решения об отказе выделения земельного участка в аренду из земель государственного или муниципального фонда - типичный административноправовой спор, а вот спор об условиях договора аренды того же участка - гражданско-правовой, хотя в качестве одной из сторон выступает соответствующий государственный или муниципальный орган. В качестве второго примера можно привести проблемы управления акционерным обществом (или любой другой коммерческой организацией). Вряд ли можно говорить о публичном характере этих отношений до тех пор, пока в качестве одного из акционеров (участников) не выступает государство или муниципальное образование. Говорить о публичности вне этих рамок вряд ли обоснованно, ведь закон допускает состав акционеров (участников) и в количестве двух (и даже одного, с некоторыми ограничениями) лица. О какой же публичности может идти речь, если спорят два физических лица - учредители данной коммерческой организации, ни одно из которых не представляет интересы государства или муниципального образования. C другой стороны, если государственным или муниципальным органом оспаривается фактическая невыплата уже начисленных по решению органа управления дивидендов, то это в любом случае гражданско-правовые отношения. Таким образом, из корпоративных споров могут быть выделены споры, имеющие административно-правовой характер. В этом смысле п. 8 упомянутого постановления Верховного и Высшего арбитражного судов РФ № 6/8, говорящий о том, что « суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, поскольку такие споры вытекают из гражданских правоотношений» требует корректировки. C точки зрения состава субъектов спора гражданско- правовые споры характеризуются тем, что их участниками могут быть любые физические и юридические лица, состав которых оговорен в главе 5 АПК РФ и главе 4 ГПК РФ, в том числе Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в лице соответствующих государственных или муниципальных органов или в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане, что вытекает из ст. 125 ГК РФ. Обязательный субъект спора в отличие от административно-правовых и конституционных споров не выделяется. Кроме различий в сфере, объекте и субъектах гражданско-правовые споры отличаются от административно-правовых внесудебным порядком их рассмотрения. В качестве способов разрешения гражданско-правовых споров применяются переговоры сторон и разрешение споров третейскими судами1. Третейские суды могут быть разовыми и постоянно действующими[145] [146], но в каждом случае в соглашении сторон о передаче дела на рассмотрение третейского суда должен быть указан конкретный третейский суд, правомочный разрешить дело1. Из ст. 1 Положения о третейском суде вытекало, что административно-правовые споры в таких судах рассмотрены быть не могут.}

Третья категория споров, с которыми следует сравнить административно - правовые споры - трудовые споры. Сферой возникновения трудовых споров являются трудовые правоотношения между работником и работодателем вне зависимости от лица государства или от другого лица он выступает. Очень важно провести разграничение сходных по своему функциональному харак-

Л

теру трудовых и служебных отношений . Это обусловлено тем, что «в целом государственная служба - сложный комплексный правовой институт и регулируется рядом отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового и др.)»^{[147] [148] [149]. Из содержания ч. 2 ст. 9 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г ( в ред. ФЗ от 18 февраля 1999 г.)[150], где говорится о праве служащего обратиться в государственные органы или суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, вытекает, что все споры, связанные со служебной деятельностью лиц, отнесённых к государственным или муниципальным служащим законодательством Российской Федерации или её субъектов[151] являются административно-правовыми, а не трудовыми. Однако, при}

разрешении этой категории административно-правовых споров применяются не только нормы административного, но и нормы трудового права.

Обязательным субъектом трудовых споров является администрация предприятия или иной организации, под которой обычно понимается круг лиц, наделённых полномочиями по управлению предприятием, его структурными подразделениями¹. В этом смысле круг обязательных субъектов административно-правового спора, несомненно, шире. Трудовые споры могут иметь как индивидуальный, так и коллективный характер, причём законодательство не исключает и коллективного характера споров, вытекающих из служебных отношений за исключением реализации права на участие в забастовках^{[152] [153].}

Различается порядок рассмотрения трудовых и административно - правовых споров. Кроме общепринятого судебного порядка для трудовых споров установлена специальная досудебная процедура, включающая в себя непосредственные переговоры работника с администрацией, а затем - обращение в комиссию по трудовым спорам. Впрочем ст. 391 Трудового кодекса РФ, предусматривает возможность обращения в суд, минуя КТС. Для административно-правовых споров до вступления в силу КоАП РФ 2001 года также была предусмотрена процедуры обязательного досудебного урегулирования, например, ст. 371 Таможенного кодекса РФ 1993 г. в отношении обжалования постановлений о наложении взысканий за нарушение таможенных правил юридическими лицами и предпринимателями без образования юридического лица.

Из комплексного материально-правового и процессуального характера административно-правового спора следует, что их необходимо сравнить и с процессуальными спорами - гражданско-процессуальными и уголовно

процессуальными. Отношения гражданско-процессуального спора возникают между участниками гражданских процессуальных отношений в связи с обжалованием действий суда или судьи, то есть в гражданском процессе^[154]. При этом суд по существу никогда не является инициатором такого рода споров. Исключения составляют случаи опротестования судебных актов в порядке надзора должностными лицами Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ. Сам суд или судья, действия которого обжалуются, по существу играет пассивную роль в этом правоотношении. Справедливости ради, надо сказать, что судья или суд, предполагая возможность обжалования их актов, при вынесении судебного акта вольно или невольно предпринимает меры, которые могут иметь значение при разрешении процессуального спора. Меры эти состоят в основном в мотивировке судебных актов и соответственно выражаются в их мотивировочной части. В силу того, что вышестоящей инстанцией проверяется законность и обоснованность вынесенного акта, важно выяснить фактические обстоятельства дела и дать им мотивированную оценку. Поэтому, мы говорим о данной категории правоотношений, называя их спорами со значительной долей условности, хотя налицо и конфликт и объект спора и даже наличие взаимных прав и обязанностей (например, обязанность суда первой инстанции направить кассационную жалобу лица вместе с делом в суд кассационной инстанции). Встаёт вопрос о том, в качестве какой категории споров рассматривать обжалование решений по административно-правовым спорам, вынесенные в рамках гражданской процессуальной формы. Думается, что это будут административно-процессуальные спо-

ры. Употребление этого термина обосновывается наличием специального субъекта, действия которого обжалуются - суда. Из общей массы административно-правовых споров следует выделить те случаи, когда оспариваются судебные акты о привлечении к административной ответственности. В данном случае суд (судья) выступает как орган государственного управления. Считать эти споры процессуальными следует потому, что обжалуется именно процессуальное действие или бездействие суда (судьи), связанное либо с разрешением административно-правового спора, либо с привлечением к административной ответственности. Место этих споров среди других административно-правовых споров требует отдельного анализа, связанного с классификацией административно-правовых споров.

Что касается уголовно-процессуальных споров, то в данном случае мы имеем дело с двумя категориями споров: с оспариванием действий органов предварительного следствия и дознания и с оспариванием приговоров и иных актов судов по уголовным делам. Сфера возникновения данной категории споров - уголовный процесс, то есть «регламентированная законом деятельность органов предварительного расследования, прокуратуры и суда по возбуждению, расследованию, судебному рассмотрению и разрешению уголовных дел, а также всех участвующих в ней лиц, которая осуществляется не иначе как в правовых отношениях и имеет своей задачей обеспечение реализации уголовного закона»^[155], или, как считают другие авторы, это «осуществляемая в установленном законом порядке деятельность (система действий) органов дознания, предварительного следствия, суда, прокуратуры по выявлению, предупреждению и раскрытию преступлений, изобличению лиц, виновных в их совершении, и применению к ним мер уголовного наказания или иного воздействия, а также возникающие в связи с этой деятельностью пра-

вовые отношения между органами и лицами, участвующими в ней»^[156]. Субъектами такого рода споров являются участники уголовного процесса: суд (судья) прокурор, следователь, начальник следственного отдела, орган дознания, лицо, производящее дознание, подозреваемый, обвиняемый, защитник, потерпевший, свидетели и т.д. Оспариваться могут действия государственных органов, производящих следствие, дознание, суда (судьи). Причём, действия прокурора, следователя, начальника следственного отдела, органа дознания могут быть обжалованы в суде первой инстанции, а акты самого суда обжалуются (опротестовываются) в кассационном или надзорном порядке. Причём, как и в гражданском процессе могут быть обжалованы не любые действия государственных органов или их представителей, являющихся субъектами процессуальной деятельности. Как правило, участником уголовно-процессуального спора, таким образом, являются государственные органы или их должностные лица, что в определённой степени сближает их с административно-правовыми спорами.

Подводя итог анализу понятия и природы административно-правовых споров, необходимо определиться с тем, что они достаточно тесно могут быть связаны по многим признакам с другими категориями правовых споров.