§ 2. Соотношение административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и депортации

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, юридическое содержание которого было определено в предыдущем параграфе данного диссертационного исследования, - не единственная мера принудительного воздействия, применяемая к иностранным гражданам и лицам без гражданства.

32

Федерации и депортацию. Представляется, что без анализа содержания понятия «депортация» и его соотношения с административным выдворением достижение поставленных целей работы было бы не полным,

В СССР термин «депортация» применялся в отношении процедуры принудительного переселения целых народов (немцев, чеченцев, крымских татар, в глубь страны. Так, Совет Министров СССР 23 декабря 1947 года принял Постановление «О переселении из Армянской ССР сельских жителей

азербайджанской национальности в Кура-Араксинскую низменность Азер-

Iбайджанской ССР» .

Словарь иностранных слов толкует депортацию как меру уголовного или административного наказания, означающая изгнание, высылку из государства . Современная энциклопедия: «депортация (от латинского деропайо -изгнание), принудительное выселение (в судебном или административном

порядке) лица из места постоянного жительства и поселение его в новом

з месте с ограничением свободы передвижения» .

Интернет-словарь по правам человека дает следующее определение: «Депортация (ОерогШюп) — принудительное перемещение населения с территории по реальным или предполагаемым причинам, таким как угроза военных действий, природные катастрофы, ядерные испытания или террористические акты. Депортация также осуществляется государством-оккупантом против гражданского населения под предлогом того, что их деятельность приносит вред стране, или что им угрожает опасность по каким-либо причинам, или что их труд нужен в другой стране. Массовая депортация во время Второй Мировой Войны на оккупированных Германией территориях была осуждена как военное преступление Нюрнбергским судом 1945-1946 гг. Осо-

1

См.: Ьир://\у\у\\'.Ьитап.^оу.а2/

2

См.: Словарь иностранных слов. Изд. 17, испр. - М., 1988. С. 48. Ьир://сИс.асаlt;Зетгс.ги/Лс.П5Г/епс1 р/16030.

33

1

бой формой депортации является высылка» .

Римский статут Международного суда трактует понятие «депортация или насильственное перемещение населения» как преступление против человечества, заключающееся в насильственном перемещении лиц, подвергшихся выселению или иным принудительным действиям, из района, в котором они

2

законно пребывают .

Депортация как преступное деяние, одно из запрещенных средств и методов ведения войны предусмотрена российским уголовным законом как преступное деяние. Статьей 356 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за депортацию гражданского населения как незаконное изгнание граждан России за пределы ее территории. Под депортацией применительно к названной статье понимается изгнание, вывоз (вывод) жителей, не участвующих в вооруженном конфликте или военных действиях, с места их проживания и перемещение в иные места.

3

действий для спасения их жизни .

В то же время, тот же термин «депортация» широко применяется в совершенно ином смысле, как мера государственного принуждения. Именно такая депортация предусматривается Федеральными законами от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Роесий-

1

См.; Ьир://уу^уу.Ыоте1пса.1огп8к.ги/Г1р/(Лс1/епсус]о/5/(1сроП.Ь1гп.

2

См.: Римский статут Международного уголовного суда принят в г. Риме 17 июля 1998 г, дипломатической конференцией полномочных представителей иод эгидой ООН по учреждению Международного уголовного суда, подписан Российской Федерацией в соответствии с распоряжением Президента РФ N 394-РП от 8 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. N

37. Ст. 3710. з См.: Учебный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв.

ред. ЖалипскийА. Э. - М., 2005. С. 1036.

34

ской Федерации» , от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» и от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въез-

з да в Российскую Федерацию» .

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 31 Федерального закона иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит депортации в случае неисполнения им в добровольном порядке обязанности выехать из Российской Федерации, если срок проживания или временного пребывания в Российской Федерации сокращен (в этом случае он должен выехать из страны в течение трех дней) либо если разрешение на временное проживание или вид на жительство аннулированы (в этОхМ случае он должен выехать в течение пятнадцати дней).

Интересно, что ст. 31 называется «Последствия несоблюдения иностранным гражданином срока пребывания или проживания в Российской Федерации». Однако, как следует из ее содержания, указанные в ней последствия в виде добровольного выезда или принудительной депортации наступают в случае несоблюдения не установленного срока пребывания или проживания, а в случае сокращения этого срока либо в случае аннулирования выданных ему разрешения на временное проживание или вида на жительство.

Для уяснения содержания депортации представляется необходимым

] См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2006. № 31. (Ч. 1). Ст. 3420.

2

См.: ВСПД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956; 1998. № 30. Ст. 3613; 2000. № 33. Ст. 3348; 2003. № 27. Ст. 2700; 2004, Ж' 27. Ст. 2711; № 35. Ст. 3607; 2006. №31.(4.1). Ст. 3420.

См.: СЗ РФ 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175; 2003. № 2. Ст. 159; № 27. Ст. 2700; 2006. № 31. (Ч. 1). Ст. 3420.

прежде установить основания для применения данной меры принуждения.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан» срок временного пребывания в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, а в случаях, когда лицо прибывает в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, срок временного пребывания не может превышать девяноста суток. Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее

оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в

I

случае утраты, а также порядка аннулирования визы» в зависимости от цели

въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию и цели их пребывания в Российской Федерации иностранным гражданам предусматривает выдачу виз следующих категорий:

а)              дипломатическая (ДП);

б)              служебная (СЛ);

в)              обыкновенная (О);

г)              транзитная (ТР1 или ТР2);

д)              виза временно проживающего лица (ВП).

В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации обыкновенная виза имеет следующие разновидности:

а)              частная (Ч);

б)              деловая (Д);

в)              туристическая (Т), в том числе ГруППОВая (ТГ);

г)              учебная (У);

д)              рабочая (Р);

е)              гуманитарная (Г);

См.: СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.

36

ж) на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища (А). Приказом МИД России № 19723А, МВД России № 1048, ФСБ России № 922 от 27 декабря 2003 г. «Об утверждении Перечня «Цели поездок», используемого   уполномоченными   государственными   органами   Российской Федерации при оформлении приглашений и виз иностранным гражданам и

лицам без гражданства» предусмотрены различные виды виз и сроки их действия в зависимости от целей прибытия иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию. Так, послы и члены их семей прибывают в страну по однократной дипломатической визе, действующей в течение трех месяцев, которая в последующем продлевается путем выдачи многократной визы на один год. Иностранцы, прибывающие в Россию по частным делам по приглашению, оформленному территориальным органом МВД России на основании ходатайства гражданина Российской Федерации, получают обыкновенную однократную или двукратную визу, действующую в течение трех месяцев. Иностранцы, прибывающие в государственные и коммерческие структуры для участия в переговорах принципиального характера (совещаниях, консультациях, конференциях, симпозиумах, конгрессах) по торгово-экономическим вопросам, а также для повышения квалификации или на подготовку или на профессиональную переподготовку в научных учреждениях, российских совместных организациях, представительствах иностранных коммерческих, финансовых, банковских и др. структур, аккредитованных при соответствующих российских министерствах и ведомствах, получают однократную или двукратную обыкновенную деловую визу, действующую в течение трех месяцев или многократную обыкновенную деловую визу, действующую в течение двенадцати месяцев.

1

См.:БПАРФ. 2004. № 15.

84

дусмотренных ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа; протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17,7, 17.9 и ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях; протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.26 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль (надзор). При этом административные правонарушения, предусмотренные ст. 19.20, 19.26, ч. 1 ст. 20.25, не имеют отношения к деятельности ФМС России.

В то же время, перечень составов административных правонарушений, протоколы по которым уполномочены составлять должностные лица ФМС России, по нашему мнению, может быть расширен применительно к должностным лицам Службы - прикомандированным к ФМС России сотрудникам органов ВНуТренних дел.

1

В-третьих, Приказ МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 не наделяет должностных лиц ФМС России осуществлять доставление и административное задержание. Напомним, что согласно п. 15 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ сотрудники ФМС России вправе осуществлять доставление.

I

См.: БНА РФ. 2005. №40.

85

Все это требует скорейшей переработки Перечня должностных лиц ФМС России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Одними из важнейших полномочий должностных лиц ФМС России, по нашему мнению, являются право принимать решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также решения о нежелательности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранный Гражданин или ЛИцо без гражданства, не исполнившие обязанность выехать из страны в случае, если срок проживания или временного пребывания в Российской Федерации сокращен либо если разрешение на временное проживание или вид на жительство аннулированы, подлежат депортации. Частью 4 той же статьи предусмотрено, что депортация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел или его территориальными органами. Однако процедурные вопросы производства по делу о депортации, имеющие, по нашему мнению, важнейшее значение, Федеральным законом не урегулированы. Лишь в ч. 9 данной статьи упоминается суд, который уполномочен принимать решение о содержании иностранных граждан, подлежащих депортации, в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Считаем необходимым высказать некоторые соображения по во-

1

просу о законодательном регулировании депортации .

Во-первых, в соответствии с Положением о ФМС России решение о депортации уполномочена принимать данная Служба, а исполнять данное

I

На практике административное выдворение применяется гораздо чаще, чем депортация. Так, по информации, представленной ФМС России, в 2005 г. было выдворено 15547 иностранных граждан и лиц без гражданства, а депортировано — 7.

86

решение — органы внутренних дел. Согласно п. 1 названного Положения ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, но не является «федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел или его территориальным органом». Исходя из этого, представляется необходимым разграничить в названном Федеральном законе полномочия органов внутренних дел и ФМС России. По нашему мнению, целесообразно было бы принять концепцию разграничения полномочий МВД России и ФМС России, сформулированную в Наставлении по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без граж-

данства, утвержденном Приказом МВД России от 26 августа 2004 г. № 533 . Заметим, что в последней редакции Закон РФ «О милиции» возлагает на милицию обязанности осуществлять контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с Федеральной миграционной службой и ее территориальными органами (п. 17 ст. 10 Закона РФ).

Во-вторых, в производстве по делам об административных правонарушениях, влекущих административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, решение о содержании выдворяемых лиц в специальных помещениях, предусмотренных ст. 27.6 КоАП РФ, равно как и аналогичное решение в отношении депортируемых лиц принимает в соответствии

IСм.: Российская газета от 2 октября 2004 г.

87

с ч. 5 ст. 32.10 КоАП РФ суд, тогда как субъектом производства по делам об административных правонарушениях является судья, а не суд. Данное обстоятельство требует специального исследования, которое будет осуществлено нами ниже.

Решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства принимается в соответствии со ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребываЕсие (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц. Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного ГраЖданина или лица без гражданства в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.

Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания, утвержде-

1

ны Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 (в редакции от 24 октября 2005 г.). К сожалению, и в этом случае ФМС России в указанном Перечне отсутствует, несмотря на то, что в федеральном законодательстве соответствующие изменения проведены. Такие решения Правитель-

1

См.: СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1369.

88

ство РФ уполномочило принимать МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минздравсоцразвития России, Росфинмониторинг, СВР России, Минюст России и МИД России. При этом порядок рассмотрения материалов, касающихся принятия решений должен быть утвержден соответствующим органом исполнительной власти. Однако лишь Минюст России приказом от 7

1

июля 2003 г. № 159 утвердил соответствующий порядок.

В соответствии с Положением о принятии решения о нежелательности пребывания данное решение принимается ФМС России в случае выявления предусмотренных Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» обстоятельств, являющихся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания, на основании представленных территориальным органом (подразделением) ФМС России материалов, подтверждающие указанные обстоятельства.

В случае принятия решения о нежелательности пребывания ФМС России незамедлительно информирует об этом соответствующий территориальный орган (подразделение), представивший материалы.

Территориальный орган (подразделение) Службы незамедлительно доводит решение о нежелательности пребывания до сведения лица, в отношении которого оно принято, в случае пребывания (проживания) этого лица на территории Российской Федерации. ФМС России направляет в ФСБ России представление для ведения учета лиц, которым въезд в Российскую Федерацию не разрешен.

Необходимо вкратце остановиться на праве осуществлять дактилоскопическую регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Правовым основанием осуществления дактилоскопической регистрации является Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18 июля 2006 года № 121-ФЗ) «О государственной дактилоскопи-

1

См.: БНА РФ. 2003. №48.

89

1

ческой регистрации в Российской Федерации» , в соответствии с которым государственная дактилоскопическая регистрация - деятельность по получению, учету, хранению, классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или подтверждению личности человека. Под дактилоскопической информацией понимается информация об особенностях строения папиллярных узоров пальцев рук человека и о его личности. Дактилоскопическая регистрация проводится в целях идентификации личности. В соответствии со ст. 5 Федерального закона в Российской Федерации проводится государственная дактилоскопическая регистрация иностранных граждан, проживающих на территории Российской Федерации, иностранных граждан, проходящих военную службу, и иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в поисках убежища и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежища либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации; лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поисках убежища и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежища либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации.

Статьей 9 Федерального закона определены случаи, когда иностранные граждане и лица без гражданства подлежат обязательной дактилоскопической регистрации. Это, в частности иностранные граждане и лица без гражданства:

не способные по состоянию здоровья или возрасту сообщить данные о своей личности, если установить указанные данные иегым способом невозможно;

подозреваемые в совершении преступления, обвиняемые в совершении преступления либо осужденные за совершение преступления, подвергнутые административному аресту, совершившие административное правонаруше-

1 См.: СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3806.

90

ние, если установить их личность иным способом невозможно;

подлежащие выдворению (депортации) за пределы территории Российской Федерации;

прибывшие в Российскую Федерацию в поисках убежища и подавшие ходатайства о предоставлении политического или иного убежища либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации;

незаконно находящиеся на территории Российской Федерации;

получившие разрешение на временное проживание.

Статьей 11 Федерального закона установлено, что обязательную дактилоскопическую регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляет ФМС России, что подтверждается Положением о ФМС России. В то же время, вышеназванный Приказ МВД России от 26 августа 2004 г. № 533 предписывает осуществление дактилоскопической регистрации иностранных граждан, в отношении которых вынесено заключение о депортации, либо совершивших административное правонарушение, влекущее наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, в органах внутренних дел.

Все вышеизложенное свидетельствует о значительной пробельности и коллизионное™ нормативного правового регулирования деятельности ФМС России в области внешней миграции.

В соответствии со ст. 30 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» контроль за проживанием, временным пребыванием в Российской Федерации и транзитным передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, т.е. органами внутренних дел. Правовое положение органов внутренних дел как субъекта охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, как субъекта административной юрисдикции не единожды стано-

91

1

вилось предметом научных исследований . Однако в реализации административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства осуществляются специальные полномочия органов внутренних дел, исследование которых, по нашему мнению, может представлять определенный научный и практический интерес. В. М. Манохин совершенно верно отмечает, что полномочия государственных служащих вытекают из полномочий государственного органа, а реализация последних и составляет содержание деятельности входящего в орган личного

2

состава , следовательно, и административно-правовой статус сотрудника милиции произволен от юридического статуса милиции как формирования, яв-

з ляющегося составной частью органов внутренних дел России .

Административно-правовой статус органов внутренних дел в рассматриваемой сфере определен рядом нормативных правовых актов. Прежде всего, следует упомянуть Закон РФ «О милиции», п. 17 ст. 10 которого в редакции Федерального закона от 18 июля 2006 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» на милицию возлагается обязанность «осуществлять контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации,

1

См.: напр.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М, 1965; Шергип Л. П. Административная юрисдикция, - М,, 1979; Якимов А, Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Монография. - М., 1999; Дорохгт В, В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в органах внутренних дел: Дис,... канд. юрид. наук. - М., 2006 и др.

2

См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. — М, 1966. С. 7 - 8. з См.: Смирнов Л. В, Административно-правовой статус сотрудника милиции: Дис.

... канд. юрид. наук. 12.00.14. -М, 1996. С. 33.

92

пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами». В соответствии с п. 14 той же статьи милиция обязана исполнять в пределах своей компетенции постановления судей, а согласно п. 2 ст. 32.9 КоАП РФ постановление судьи об административном выдворении исполняют органы внутренних дел (милиция). Заметим, что вышеупомянутым Федеральным законом от 18 июля 2006 года№ 121-ФЗ данное положение не изменено.

Однако целевой блок элементов милиции, определяемый как цели и за-

дачи административной деятельности в ст. 1 и 2 Закона РФ «О милиции», не включает явных указаний на рассматриваемую деятельность. Так, милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Задачами милиции являются, в частности, обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение административных правонарушений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и т.д. Безусловно, контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания, проживания и транзитного проезда, осуществление юрисдикционных полномочий, по сути, направлены на достижение указанных целей и на решение поставленных перед милицией законом задач.

Однако не все сотрудники милиции по роду своей деятельности выполняют названные обязанности. В связи с этим представляется, что уточнение целевого блока элементов административно-правового статуса сотрудни-

1

См., напр.: Галаган И. А. Лдм и и истратит гая ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). - Воронеж, 1970. С. 133 - 140; Попов Л. Л,, Шергии А. П, Управление. Гражданин. Ответственность (сущность, применение и эффективность административных взысканий). - Л., 1975. С. 44 ™- 53; Якимов А, Ю. Указ. соч. С. 34 и др.

93

ка милиции позволит выделить конкретные должности, статусы которых нам предстоит рассмотреть более подробно. В целях уточнения необходимо обратиться к ведомственным нормативным правовым актам.

Логично предположить, что контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил должен быть включен в компетенцию сотрудников органов внутренних дел (милиции), уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях (предусмотренных ст. 18.8, ч. 2 ст. 18.10, ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ). Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден Прика-

1

зом МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 .

В названном Приказе названы участковые уполномоченные милиции; работники медицинских вытрезвителей; подразделений по делам несовершеннолетних; специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка; патрульно-постовой службы; подразделений дознания; дежурных частей; ГИБДД - при осуществлении обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Структурно-организационный блок элементов административно-правового статуса названных служб и подразделений милиции характеризует их как преимущественно строевые подразделения милиции общественной безопасности. В иной форме организованы должности участковых уполномоченных милиции, подразделений по делам несовершеннолетних, дознания, а также должности в специальных учреждениях органов внутренних дел, таких как медицинские вытрезвители и специальные приемники.

Наибольший шггерес представляет рассмотрение элементов компетенции, имеющих отношение к реализации административной ответственности в

См.: БНА РФ. 2005. №40.

94

виде административного выдворения. Л. В. Смирнов совершенно справедливо отмечает, что для сотрудника милиции первичны обязанности, которые и определяют в целом границы его правового статуса. Данный элемент, по его мнению, определяет характер и содержание правомочий личного состава, так

I

как они направлены иа обеспечение реализации обязанностей ,

Компетенция участкового уполномоченного милиции определена Инструкцией, утвержденной Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. №

2

900 . Участковый уполномоченный милиции обязан:

вести списочный учет постоянно проживающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства, ежемесячно осуществлять проверки их фактического проживания;

по письменным запросам паспортно-визового подразделения в отношении лиц, обратившихся по вопросу приобретения гражданства Российской Федерации, проводить проверку фактического проживания данных лиц по месту регистрации, а также подтверждения их трудовой деятельности. О результатах проверки в месячный срок направлять рапорт инициатору запроса.

Сведения о постоянно проживающих иностранных гражданах и лицах без гражданства подлежат внесению в паспорт участка.

Обязанности патрульно-постовых нарядов милиции определены Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, ут-

3

вержденным Приказом МВД России от 18 января 1993 г. № 17 . В весьма обширном перечне обязанностей иностранные граждане и лица без гражданства упоминаются лишь в части особенностей обращения с ними. Однако особенности обращения с иностранными гражданами и лицами без граждан-

1

См.: Смирнов Л. В. Указ. соч. С. 29,

См.: БИА РФ. 2002. № 1; 2003. № 34. з См.: Устав патрулыю-постовой службы милиции общественной безопасности, -

М.: МВД России, 1993,

95

ства, не пользующимися дипломатическим иммунитетом, заключаются в необходимости при проверке их документов обращать «внимание на место и сроки действия регистрации заграничного паспорта, вида на жительство, наличие в документах (визе, свидетельстве о приглашении, виде на жительство) соответствующих отметок, подтверждающих законность их пребывания в данном населенном пункте. При выявлении иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих без регистрации и прописки, а также по просроченным документам, патрульный (постовой) сообщает об этом дежурному и действует по его указанию». В таком же объеме определены полномочия со-

1

трудников дорожно-гатрульной службы ГИБДД . В отличие от названных служб для органов внутренних дел на транспорте участие в обеспечении контроля за соблюдением правил пребывания в Российской Федерации ино-

2

странных граждан является одной из обязанностей .

Более четко полномочия органов внутренних дел (милиции) в рассматриваемой сфере деятельности определены административно-деликтным законодательством, а именно - КоАП РФ. Помимо права составлять протоколы об административных правонарушениях, влекущих назначение административного выдворения, сотрудники милиции вправе доставлять иностранных граждан и лиц без гражданства в помещение органа внутренних дел; осуществлять административное задержание таких лиц на срок до 48 часов в целях обеспечения своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении судьей; содержать лиц, в отношении которых вынесено поста-

1

См.: Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897; 2002. № 27. Ст. 2679; 2005. № 19. Ст. 1781; Приказ МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»//БИА, 1999, № 24; №30; 2001, №41; 2004. № 16;2005.№ 18;2006.№7.

2

См.: Типовое положение об Управлении внутренних дел на транспорте МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 23 декабря 2005 г. № 1042 // БНА РФ. 2006. №9.

96

новление об административном выдворении, в специальных приемниках или иных местах, предназначенных для содержания лиц, арестованных в административном порядке; непосредственно исполнять постановления судей.

Сердцевина всех полномочий милиции состоит в праве насильственно заставить неопределенный круг лиц что-либо сделать или, наоборот воздержаться от каких-либо действий... для этого общество, сознающее, что механизм социальной саморегуляции срабатывает далеко не всегда, и имеет по-

Iлицию . К таким силовым полеюмочиям, по нашему мнению, следует отнести

полномочия осуществлять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры пресечения, предусмотренные Законом РФ «О милиции».

Считаем необходимым еще раз остановиться на правовом положении сотрудников органов внутренних дел, прикомандированных к ФМС России. Положение о ФМС России не позволяет определить полномочия, права и обязанности этих сотрудников. Можно предположить, что для реализации ряда полномочий ФМС России необходимы права сотрудника милиции, предусмотренные ст. 11 Закона РФ «О милиции». Сложность установления объема прав и обязанностей сотрудника органов внутренних дел заключается в его изменчивости. Закон РФ «О милиции» (ст. 6) предусматривает, что в случаях, когда сотрудники органов внутренних дел, не являющиеся сотрудниками милиции, выполняют обязанности сотрудников милиции, они наделяются соответствующими правами и на них распространяются соответствующие гарантии. Аналогично должно быть так, что если сотрудник милиции выполняет обязанности, не входящие в обязанности милиции, его права должны быть ограничены. Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым в Положение о ФМС России внести соответствующее положение в такой редак-

IСм.: Соловей Ю. И. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской

Федерации. - Омск, 1993, С 112.

97

ции:

«7) лица начальствующего состава органов внутренних дел, проходящие службу в Федеральной миграционной службе, в целях исполнения возложенных на них обязанностей используют права, предоставленные ст. 11 Закона РФ «О милиции».

Таким образом, представляется необходимым, прежде всего, определить административно-правовой статус должностных лиц ФМС России в зависимости от того, к какой из трех категорий (государственные служащие, сотрудники органов внутренних дел или работники) они относятся. Во-вторых, определить административно-правовой статус сотрудников органов внутренних дел, прикомандированных к ФМС России. В-третьих, внести предложенные нами в данном параграфе изменения и дополнения в КоАП РФ и иные нормативные правовые акты, а именно, предоставить должностным лицам ФМС России осуществлять административное задержание; в законодательстве и подзаконных актах, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, права и обязанности соответствующих уполномоченных государственных органов завершить замену МВД России на ФМС России либо дополнить указанием на ФМС России.

98