<<
>>

Споры гращан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности

Административно-правовые споры граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства базируются на конституционном положении о том, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется, и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. В контексте данного исследования такими способами выступает судебный (ст. 46 Конституции РФ) и административный способы защиты. Причём, в отношении судебного порядка защиты Конституция РФ не делает каких-либо ограничений.

Однако положение части 2 ст. 46 Конституции РФ о том, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, следует рассматривать в контексте части 1 той же статьи, где говорится о гарантиях судебной защиты прав и свобод каждого. Речь идёт лишь о тех юридически властных действиях, которые, по мнению заявителя, нарушают его права, но в ходе рассмотрения дела это может и не подтвердиться. Субъективное мнение заявителя на момент обжалования практически ни чем не ограничено, следовательно, физическим лицом может быть обжаловано практически любое действие или бездействие соответствующего органа.

Встаёт вопрос о том, только ли жалоба физического лица есть форма оспаривания соответствующих действий (бездействий), а также вопрос о том, охватывается ли термином действие (бездействие) термин решение, закреплённый в Конституции РФ.

Действие органа или лица, наделённого государственно-властными полномочиями, есть ни что иное, как юридическиё факт, влекущий за собой возникновение или изменение правоотношений. Законодатель различает понятие действие и решение. По мнению Ю.Н. Старилова, обжалуемое решение содержит, как правило, и действия органа или должностного лица, принявшего решение[279]. Однако, это суждение спорно. Решение - это одна из форм актов управления, способ выражения управленческих отношений, выражен

ный как осуществление неслучайного выбора действий1. Акт управления, в свою очередь, представляет собой юридически властное действие, направленное на установление общеобязательных правил поведения участников управленческих отношений, а также на установление, изменение и прекращение административных правоотношений[280] [281]. Правовые акты управления необходимо отграничивать от иных управленческих действий[282]. Таким образом, категория решения охватывается категорией действия. Подобной позиции придерживался в своё время и М.П. Лебедев, который отмечал, что «предлагаемая формулировка (имеется ввиду формулировка управленческого решения - Е.Л.) хотя и не упоминает всю деятельность субъектов управления, которая прямо не входит в принятие решения, но без которой последнее невозможно»[283]. Даже если рассматривать решение не как форму акта, не как результат, а как определённый процесс или отсутствие такового, то в любом случае мы приходим к первичной роли юридически значимых действий или бездействий.

Основанием возникновения юридической процедуры разрешения спора между физическими лицами и органами, наделёнными государственновластными организационными полномочиями, обычно является жалоба лица. В то же время, существуют и другие формы обращений лиц в государственные и муниципальные органы.

Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. ( в ред. указов Президиума Верховного Совета СССР от 4 мар- та 1980 г. и 2 февраля 1988 г.) предусматривает три типа обращений граждан в государственные органы: предложение, заявление и жалоба1. Сам данный акт не раскрывает понятия предложение, заявление и жалоба. В науке административного права под предложением понимается такое обращение гражданина, которое имеет своей целью обратить внимание на несовершенство регулирования той или иной области общественных отношений. В свою очередь заявление - это обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или общественной организации . Жалобы (как и другие виды обращений) могут легально определяться в законодательстве субъектов РФ. Так, согласно Закону Орловской области от 24 марта 1995 г. «О порядке рассмотрения жалоб, предложений и заявлений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области» под жалобой понимается письменное или официальное устное обращение гражданина в орган либо к должностному лицу в связи с нарушением его прав и законных интересов или прав и законных интересов других лиц, под заявлением - официальное обращение гражданина в орган или к должностному лицу по вопросам, не связанным с нарушением его прав и законных интересов, имеющее для него личное значение[284] [285] [286]. Соответственно, предложение должно иметь общественное значение.

Помимо указанных видов, обращения граждан могут иметь форму ходатайства (официальной просьбы), петиции (коллективного прошения), подаваться в письменном (в том числе, путём направления писем) или устном виде, индивидуально или коллективно. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28

августа 1995 г. в ст. 25 называет и такую форму обращения, как народная правотворческая инициатива в вопросах местного значения.

Исходя из научных и легальных определений обращений физических лиц в органы, наделённые государственно-властными полномочиями, можно сделать вывод о том, что действия физического лица по инициированию юридической процедуры разрешения спора могут быть выражены далеко не во всех видах обращений. Конечно, это, прежде всего жалобы. Но, оспаривание действий и бездействий соответствующих органов и их должностных лиц может начаться и подачей заявления в правоохранительные органы, например в суд (заявление в соответствии с нормами АПК РФ или ГПК РФ).

Особенностями данной группы споров является их дифференциация в зависимости от статуса спорящего с органами, наделёнными государственновластными полномочиями субъекта. Для данной категории споров характерны «властеотношения» между его участниками в материальном смысле: государственный или муниципальный орган наделены государственновластными полномочиями, а физическое лицо таковых по отношению к противной стороне не имеет. В этой связи, представляется чересчур узкой трактовка специфики административно-правовых споров, данная Н.В. Сухаревой, которая видит юридическое неравенство сторон в том, что одна из них наделена властными полномочиями для осуществления исполнительно - распорядительных и контрольных функций, а другая является лишь объектом управления[287]. Это далеко не всегда так. Велик, например, объём споров с участием государственных и муниципальных служащих с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В данном случае служащий выступает с одной стороны как объект управления (в том числе, и в порядке подчинённости), а с другой стороны, - сам наделён государственновластными полномочиями по отношению к определённому или неопределённому кругу лиц, но не по отношению к тому органу, с которым у него возник спор. Отнесение такого рода споров к указанной группе имеет место, если действиями государственного или муниципального органа затронуты общие (абсолютные) административные права служащего.

Материально-правовое неравенство участников спора ещё более усиливается, если стороной в споре выступает иностранный гражданин или лицо без гражданства, то есть лицо, не имеющее устойчивой политико-правовой связи с Российской Федерацией. Для этой группы лиц характерны и специфические споры, которые, как правило, не возникают с участием граждан Российской Федерации.

Данные споры можно сгруппировать в зависимости от общего или специального статуса иностранных граждан и лиц без гражданства:

1. споры в связи с возможностью въезда на территорию Российской Федерации;

2. . споры о продлении срока пребывания на территории Российской Федерации;

3. споры в связи с установленными для иностранных граждан и лиц без гражданства особыми условиями нахождения и передвижения по территории Российской Федерации[288];

4. споры в связи с аккредитацией иностранных журналистов[289];

5. споры лиц без гражданства о предоставлении вида на жительство и о продлении вида на жительство;

6. споры в связи с допуском к сведениям, составляющим государственную тайну;2

Гораздо труднее выделить типичные споры с участием граждан Российской Федерации, не являющихся предпринимателями. Предлагается выделение следующих видов таких споров:

1. Споры в связи с применением мер административного принуждения, мер административной и дисциплинарной ответственности3;

2. Споры в связи с регистрацией по месту пребывания и жительства;

3. Споры в связи с ограничениями выезда за пределы территории РФ;

4. Споры в связи с ограничением доступа к государственной тайне;

5. Налоговые споры;

6. Споры в связи с призывом на военную службу и прохождением военной службы;

7. Социальные споры;

8. Споры в процессе реализации права на образование;

9. Споры в связи с содержанием животных;

10. Споры, связанные с отказом в государственной регистрации права собственности на имущество и сделок с ним;

11. Таможенные споры;

12. Споры, связанные с отказом в государственной регистрации актов гражданского состояния и выдаче (изменении, аннулировании) правоустанавливающих документов, характеристик и справок;

13. Избирательные споры;

14. Земельные споры в связи выделением и эксплуатацией земельного участка;

15. Споры в связи с отказом в государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности.

Типичный характер указанных споров предполагает их статистический приоритет над другими возможными спорами в сфере государственного управления. Обратимся к материально-правовой характеристике указанных типичных административно-правовых споров. На наш взгляд, материальноправовая характеристика спора включает в себя не только указание на круг его участников, но и анализ тех прав и законных интересов, которые нарушены, по мнению физического лица или организации.

Итак, наиболее распространены споры по поводу применения мер административного принуждения, в том числе, мер административной и дисциплинарной ответственности. Если подойти с наиболее общей точки зрения, то выясняется, что обжалуется правомерность применения указанных мер. Правомерность подразумевает обоснованность и законность применения меры административного принуждения. Обоснованность связана с фактом наличия основания для применения меры административного принуждения1, а законность с выбором меры принуждения и порядком её реализации. Наиболее чётко это иллюстрируется по делам об обжаловании актов о наложении административных наказаний (взысканий). Основной проблемой для современной правоприменительной практики является не только вопрос установления факта по делу, но и вопрос о мере ответственности, которая часто, по мнению заявителя, является несоразмерной административному проступку (де- ликту) . Кроме того, был актуален вопрос о возможности или невозможности применения во внесудебном порядке определённых административных санк-

л

ций, в частности, конфискации имущества правонарушителя . КоАП РФ 2001 года подтвердил выраженную Конституционным Судом РФ позицию, закрепив указанное право исключительно за судами. Споры могут вытекать и из самого производства по делам об административных правонарушениях4. В

1 Верховный Суд РФ указал, что не является основанием для применения мер административной ответственности покушение на административное правонарушение: Постановление Президиума ВСРФ № 53-Д95пр91 по делу Коваленко // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 10. С. 10.

2

См.: По иску ОАО «Черноморские магистральные трубопроводы» о признании недействительным решения ЮРЦ ВЭК РФ от 6 декабря 1999 г. № 21001187: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 2 марта 2000 г. // Архив Арбитражного суда Краснодарского края. 2000 год. Дело А - 32 - 365/2000 - 40/ 9

См.: По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 мая 1997 г. // Российская газета. 1997. 29 мая.

4 См. напр.: О признании частично недействительным (незаконным) приложения 12 к «Инструкции об организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения», утверждённой приказом МВД РФ от 23.03.1993. Решение Верховного Суда РФ от 6. марта 2001 г. // Архив Верховного Суда РФ. Дело № ГКПИ 01-44.

частности, Верховный Суд РФ указал, что невыполнение требований закона о надлежащем извещении привлекаемого к административной ответственности лица о времени и месте рассмотрения материала повлекло отмену постановления о наложении административного взыскания1. Обжалуется порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, и в частности, применение мер обеспечения исполнения постановлений[290] [291]. Отдельно следует выделить антимонопольные споры с участием физических лиц[292].

Следующая распространённая категория споров физических лиц с государственными и муниципальными органами - это споры в связи с регистрацией по месту пребывания и жительства. Материально-правовым основанием таких споров является Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[293]. Действующее законодательство устанавливает ограничения, связанные со свободой выбора гражданами Российской Федерации места пребывания и жительства. Эти ограничения связаны с интересами защиты государственной тайны, обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Статья 3 Закона РФ от 14 июня 1992 г. (в ред. ФЗ от 2 апреля 1999 г.) «О закрытом административно - территориальном образовании» предусматривает ограничения на въезд и посто

янное проживание граждан1. Органы местного самоуправления осуществляют разрешение на въезд и пребывание граждан на территории закрытого административно - территориального образования по согласованию с органами государственной безопасности2. Однако, как правило, споров о въезде и пребывании на указанных территориях не возникает. Основную массу споров создают с трудом контролируемые миграционные процессы последнего десятилетия 20 века, когда было принято более 1000 правовых актов в сфере регламентации прав субъекта вынужденной миграции3. Стремление субъектов РФ оградить свои территории от той социальной нагрузки, которую влекут за собой миграционные процессы, повлияло на процесс принятия многочисленных нормативных актов4, ограничивавших свободу выбора гражданами Российской Федерации места жительства, что, естественно, вызвало многочисленные споры по этому поводу5. Обжалуются, как непосредственные адми-

1 См.: Ведомости СНД и BC РФ. 1992. № 33. Ст. 1935; Собрание законодательства РФ. 1999. №14. Ст. 1665.

2 См.: Российская газета. 1996. 5 декабря.

См.: Жеребцов А.Н. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Волгоград: Изд. Волгоград, ин-та экономики, социологии и права. 2001. С. 3.

4 См.: По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. //Российская газета. 1996. 17 апреля.

5 См. например: По делу о проверке конституционности п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утверждённых постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. // Российская газета. 10 февраля 1998 г.; О признании незаконными (недействующими) некоторых положений инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос-

нистративные запреты, ограничивающие возможность регистрации по избранному месту жительства в зависимости от того, откуда прибывает на жительство гражданин РФ, где он желает проживать1, а также косвенные ограничения, связанные, например, с установлением чрезмерно высоких и необоснованных сборов за регистрацию по месту жительства[294] [295] [296].

Проблема свободы передвижения и выбора места жительства вызывает также споры в связи с ограничениями выезда за пределы территории Российской Федерации. Статья 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» определяет перечень ограничений для граждан Российской Федерации по выезду за её пределы[297], связи с чем, можно выделить следующие группы споров граждан Российской Федерации с государственными органами:

1) споры в связи с ограничением выезда лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну[298];

2) споры в связи с ограничением выезда лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну до вступления в силу федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», то есть до 22 августа 1996 года;

3) споры военнослужащих (за исключением военнослужащих срочной службы) с командованием воинских частей и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба в связи с отказом в разрешении на выезд за пределы территории РФ1;

4) споры в связи с нарушением порядка оформления документов на выезд из Российской Федерации, включая отказ в выдаче заграничного паспорта[299] [300];

5) споры в связи с выездом несовершеннолетних и недееспособных граждан.

Споры по указанным вопросам могут быть разрешены как в судебном порядке, так и Межведомственной комиссией по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничением их права на выезд из Российской Федерации[301].

Тесно связаны с данными спорами споры в связи с отказом лицу в доступе к сведениям, составляющим государственную тайну. В соответствии со статьёй 22 Закона РФ «О государственной тайне» решение органа государственной власти, администрации предприятия, учреждения об индивидуальном отказе к сведениям, составляющим государственную тайну, могут быть обжалованы лицом в вышестоящий орган или суд. Таким же образом может быть обжаловано решение о прекращении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.

Наиболее распространённой категорией споров граждан с органами государственной власти являются налоговые споры, даже если речь не идёт о занятии предпринимательской деятельностью1. Налоговый кодекс Российской Федерации в разделе VII оговаривает порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействий их должностных лиц. По сути дела, статья 137 HK РФ даёт право каждому налогоплательщику или иному обязанному лицу (например, налоговому агенту) обжаловать любые действия или бездействия налоговых органов будь то акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия их должностных лиц, нормативные акты налоговых органов[302] [303]. Кодекс предусматривает возможность параллельного обжалования действий и бездействий налоговых органов, как в административном, так и в судебном порядке, причём ст. 138 HK РФ определяет подведомственность дел по жалобам лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями судам общей юрисдикции. На наш взгляд, такого рода «вторжение» непроцессуального акта в сферу действия иных процессуальных актов вряд ли оправданная конструкция, хотя надо признать её правомерной до тех пор, пока действующее законодательство не установит единый порядок рассмотрения административных споров, включая вопросы подведомственности. Возвращаясь, однако, к материально-правовым проблемам налоговых споров следует выделить следующие типичные категории споров. Во-первых - это споры, связанные с обжалованием ненормативных актов налоговых органов, которыми на налогоплательщиков возлагаются обязательства по уплате налогов и сборов, которые по мнению налогоплательщика платиться им не должны или должны платиться по иным, чем предусмотрено актом налогового органа ставкам или в иной сумме, или исходя из иной налоговой базы[304]. Во-вторых - это споры в связи с привлечением физического лица к ответственности за совершение некоторых (но не всех, предусмотренных главой 16 HK РФ) налоговых правонарушений (то есть споры, в связи с применением налоговых санкций): за нарушение срока представления налоговой декларации или иных документов, предусмотренных статьёй 119 HK РФ; за нарушение правил составления налоговой декларации; за несоблюдение налогоплательщиком установленного порядка владения, пользования или распоряжения имуществом, на которое наложен арест; за отказ в предоставлении документов и предметов по запросу налогового органа или непредставление их в установленные HK РФ сроки; за неявку либо уклонение от явки без уважительных причин в качестве свидетеля по делу о налоговом правонарушении; за отказ лица, привлекаемого в качестве эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, за дачу ими заведомого ложных заключений и переводов. Важно отметить, что все указанные во второй группе споры в суде рассматриваются по инициативе налоговых органов в том случае, если лицо в соответствии с ч. З п. 1 ст. 104 HK РФ отказывается добровольно уплачивать сумму налоговой санкции. Для первой группы налоговых споров характерна инициатива налогоплательщика. Третья группа налоговых споров связана с обжалованием нормативных актов налоговых органов. Если речь идёт о гражданах, не занимающихся предпринимательской деятельностью, то в основном это споры в связи с обжалованием законодательства о налогообложении доходов физических лиц[305]. Однако, граждане, не являющиеся предпринимателями, но осуществляющие адвокатскую, нотариальную, частную охранную и детективную деятельность выступают субъектами споров, связанных и с платежами во вне-

Л

бюджетные фонды . Довольно часто физические лица обращаются в суды по поводу признания недействительными актов, регулирующих порядок уплаты

государственной пошлины1, а также актов, регламентирующих порядок

л

идентификации налогоплательщиков .

Наряду с обязанностью платить законно установленные налоги и сборы одной из важнейших обязанностей граждан РФ является обязанность защищать отечество, как в мирное, так и в военное время. Различные способы поступления граждан на военную службу и способы её прохождения (срочная служба, служба по контракту, обучение в военных учебных заведениях) вызывают различные типы споров, среди которых представляется возможным выделить следующие:

1) споры в связи с предоставлением отсрочек от призыва и призывом на действительную военную службу, военные сборы;

2) оспаривание заключений призывных комиссий о годности к воинской службе;

3) оспаривание отказов в предоставлении возможности прохождения альтернативной службы;

4) жалобы военнослужащих на действия (бездействия) органов военного управления во время прохождения ими военной службы;

5) жалобы военнослужащих в связи с увольнением с военной службы[306] [307] [308].

Основную массу дел первой из указанных категорий составляют дела лиц, имеющих, по их мнению, право на отсрочку от призыва на действительную военную службу или военные сборы, а также лиц, не подлежащих призыву на службу или сборы по основаниям, не связанным с состоянием их здоровья: студентов1, преподавателей сельских школ, педагогических работники образовательных учреждений и других категорий лиц, предусмотренных федеральным законом от 28 марта 1998 г. (в ред. Федерального закона от 21 июля 1998 г. и 12 февраля 2001 г.) «О воинской обязанности и военной службе»[309] [310] [311].

Вторая из названных категорий дел обычно характеризуется анализом такого нормативного основания решения призывной комиссии, как, перечень заболеваний, наличие которых не позволяет гражданам проходить воинскую службу.

После учреждения Конституцией РФ права на прохождение альтернативной гражданской службы споры такого рода стали объектом судебного рассмотрения. До вступления в силу федерального закона, регламентирующего порядок прохождения альтернативной гражданской службы[312], суды, как правило, если и удовлетворяют такие требования, то они отменяются вышестоящими судебными инстанциями.

Военнослужащие имеют возможность обжаловать действия не только должностных лиц, являющихся военнослужащими, но и тех должностных лиц, которые, не являясь военнослужащими, выполняют функции в органах военного управления, влияющие на права и свободы военнослужащих1. Право на обжалование актов органов военного управления и их должностных лиц сохраняется за лицами, и после увольнения их с военной службы[313] [314]. Наиболее распространены споры в связи с ограничениями по различным социальным льготам для военнослужащих, включая денежное довольствие, над- бавки к нему . В качестве административных, с элементами трудовых споров Верховный Суд предлагает рассматривать и споры, связанные с заключением и соблюдением условий контракта на прохождение военной службы, о чём прямо указывается в п. 3-6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужа-

щих»1. Однако представляется, что в данном случае реализуется не право гражданина на труд, а предусмотренное статьёй 32 Конституции право на доступ к государственной службе, хотя при её прохождении подлежат защите не только исключительно служебные, но и трудовые права граждан.

Объектом споров выступают и нормативные акты, регламентирующие порядок увольнения лиц с военной службы[315] [316].

Судебная практика связана не только с обжалованием отдельных положений нормативных актов, определяющих статус военнослужащих, но и правоприменительных актов в отношении отдельных лиц, взаимосвязанных с этими актами, что влияет на подсудность дел Военной коллегии Верховного Суда РФ[317].

Говоря о спорах военнослужащих в связи с правоприменительными актами органов и должностных лиц военного управления, следует помнить о том, что военнослужащий, получивший письменное подтверждение отданного ему приказа, обязан его исполнить, а лишь затем обжаловать, за исключением случаев, когда исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием, что вытекает из содержания ст.14 ФЗ «Об основах государственной службы».

Следующий типичный вид административно-правовых споров граждан связан с реализацией такого конституционного права, как право на охрану здоровья и социальную защиту в соответствии с действующим законодательством[318].

Споры возникает по поводу:

1. права на назначение пенсий, социальных пособий и компенсаций;

2. размеров пенсий, социальных пособий и компенсаций;

3. пенсионных и иных денежных льгот;

4. медицинской помощи, санаторно-курортного лечения;

5. социальной помощи инвалидам, детям, пожилым людям, лицам, страдающим некоторыми заболеваниями (например, ВИЧ - инфицированным), социальной помощи вынужденным переселенцам, ветеранам, героям Советского Союза, героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы.

Административно-правовой характер указанных категорий споров не всегда однозначен. Как говорилось ранее, административно-правовые споры возникают по поводу реализации не только норм административного права, но и по поводу норм других отраслей права, если они связаны с защитой публичных интересов процессуально не урегулированных соответствующими отраслевыми нормами (конституционно-процессуальными, уголовнопроцессуальными, гражданско-процессуальными). Социальное обеспечение как формирующаяся самостоятельная отрасль российского права представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе распределения денежных средств внебюджетных фондов и государственного бюджета в целях социальной поддержки граждан в старости, в случае болезни, потери трудоспособности, для воспитания детей, при потере кормильца и в иных случаях1. В связи с этим необходимо дифференцировать споры, связанные с распределением социальной помощи, поступающей из государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов, и социальной помощи, поступающей из негосударственных пенсионных и иных фондов. В последнем случае споры следует считать граждан- ско - правовыми, так как и лицо и фонд заключают договоры об аккумулировании денежных средств в этих фондах, направляемых в дальнейшем на социальное обслуживание физических лиц.

Споры по предоставлению медицинской помощи возникают в связи с отказом в предоставлении медицинской помощи по мотиву отсутствия полиса обязательного медицинского страхования и регистрации по месту жительства в населённом пункте, где расположено медицинское учреждение. Однако, Правительством РФ утверждён перечень бесплатных медицинских услуг для граждан РФ и порядок предоставления медицинских услуг иностранным гражданам[319] [320] [321]. Перечень медицинских услуг, оказываемых бесплатно, является исчерпывающим и, потому, суды, как правило, отказывают в удовлетворении заявлений об оспаривании положений нормативных актов, предусматривающих платные медицинские услуги[322]. Социальная защита населения в Россий-

ской Федерации предполагает особые условия охраны здоровья инвалидов и иных категорий лиц, имеющих право на дополнительные социальные льготы, а также лиц, которые в силу специфики работы (службы) должны предоставлять государственным органам сведения, составляющие, по их мнению, врачебную тайну[323] [324]. Судебные споры этой категории также несут в себе элементы гражданско правовых отношений (в частности, отношений по обязательному медицинскому страхованию). В условиях развития системы государственного и негосударственного образования в значительной степени увеличился объём административно - правовых споров в этой сфере. Не случайно, целый ряд авторов выделяют в качестве самостоятельной комплексной отрасли российского права (или области Особенной части административного права) образовательное право, куда входят, в том числе, и нормы административного права2. Первая и наиболее актуальная проблема - это обжалование решений приёмных, аттестационных, экзаменационных комиссий, а также лиц, принимающих экзамены и зачёты. Формально любое такое решение может быть обжаловано в суд или подана соответствующая апелляция в приёмную комиссию. Действительно, экзаменуемому надо предоставить право и возможность действенного обжалования оценок. Возникает ряд проблем, связанных с ограничением судебной проверки и юридическими последствиями соответ

ствующих судебных решений. Материально - правовые аспекты в этих спорах тесно связаны с процессом и, прежде всего, с временным отрезком рассмотрения дела. Если лицо обжалует решение соответствующей комиссии или экзаменатора, по письменному экзамену, то суд на основании заключения соответствующего эксперта или даже без такового (если речь идёт о проверке законности оценки по юридическим дисциплинам) может признать решение недействительным. Юридическим последствием такого решения суда должно явиться проведение повторного экзамена или зачёта в той же форме, что и в обжалуемом случае. Встаёт вопрос, о том, может ли суд самостоятельно оценить уровень знаний лица при рассмотрении дела. Как представляется, здесь необходим дифференцированный подход. Если речь идёт о решении, в котором содержится оценка неудовлетворительного характера, то суд, установив её несоответствие полученному ответу, может принять решение, подразумевающее положительную оценку лица, но сам суд не наделён правом дифференцировать такую оценку. Следовательно, в упомянутом повторном рассмотрении управомоченным лицом или комиссией материалов письменного ответа должен быть решён лишь один вопрос - как дифференцировать положительную оценку лица. Сложнее обстоит дело с обжалованием результатов экзаменов и зачётов, проводимых в устной форме. Студенты и учащиеся обязаны сдавать зачёты и экзамены в сроки, установленные администрацией учебного заведения (с учётом сроков пересдач). Если перед судом стоит вопрос о разрешении такого дела, то значительно усложняется процесс доказывания, ибо суд должен проверить, каким объёмом знаний лицо обладало на момент проведения экзамена или зачёта, а не на момент рассмотрения дела судом. Согласно п. 4 ст. 65 Закона РФ от 10 июля 1992 г. ( с поел. изм. и доп.) «Об образовании»[325] при исполнении профессиональных

обязанностей педагогические работники имеют право на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников. Кроме того, в законодательстве практически отсутствуют чётко обозначенные критерии оценок. Как правило, они частично регулируются локальными актами самих учебных заведений. Таким образом, мы приходим к проблеме взаимосвязи плотности законодательного регулирования и плотности административно-судебного контроля, которые являются двумя сторонами одной медали. Мы считаем, что суд, входя в обсуждение вопроса о дифференциации положительной оценки, выходит за пределы своей компетенции. Если лицо не согласно с оценкой, оно обжалует акт, что подразумевает, по мнению заявителя и суда отменившего такой акт, необходимость повышения оценки. Но если заявитель не будет согласен и с большей оценкой по сравнению с той, что значится в обжалуемом акте, тогда ему будет необходимо обжаловать каждый последующий акт о выставлении оценки, пока лицо не достигнет желаемого результата. И здесь суд входит в обсуждение вопросов не права, а субъективной оценки, однако, в таком подходе нет выхода суда за пределы своих полномочий в процессуальной части. В этом смысле показателен опыт Федерального Административного Суда Германии, который учитывает специфику данной области управления и своеобразие экзаменационных оценок. C учётом иностранного опыта можно привести следующие аргументы:

1. Оценка должна соотноситься с оценками других студентов (учащихся, аспирантов, кандидатов и т.д.), что в судебном заседании проверить практически невозможно, если речь идёт об устной форме сдачи экзамена;

2. Экзаменатор высказывает суждение на основании своего опыта, а судебный эксперт - на основании своего;

3. Суд может проверять, не исходил ли экзаменатор из неверных фактов, соблюдал ли общие действующие принципы оценок, не руководствовался ли чуждыми предмету соображениями, соблюдал ли все процедурные нормы. Внутри данных границ экзаменаторы свободны1.

Как следует из приведённых критериев, судебное решение может обязать экзаменаторов провести новую безошибочную оценку или дать возможность повторно сдать экзамены.

Такого рода проблемы не случайно приводят к идее максимальной формализации экзаменационных процедур, как это наблюдается при сдаче экзаменов на право управления транспортным средством. Однако, в этом случае законодательство учитывает характер данного права, связанного с управлением источником повышенной опасности и ограничивает сроки предоставления такого права[326] [327].

Однако, административно - правовые споры в сфере образования возникают не только по поводу обжалования экзаменационных оценок, но и по поводу обжалования формальных условий допуска к получению образования, в том числе и послевузовского. В частности, отсутствие диплома государственного образца о высшем образовании различных степеней не является препятствием для получения послевузовского образования, в том числе и путём конкурсного поступления в аспирантуру[328].

Споры, связанные с содержанием домашних животных вытекают из особого характера данных объектов. По поводу животных возникают различные правоотношения: гражданские (ст. 137 ГК РФ), уголовные (жестокое обращение с животными, экоцид (ст. 245, 358 УК РФ)) и административные. Административные споры по поводу домашних животных обусловлены тем, что в целях обеспечения санитарных правил, тишины, предупреждения травматизма органы государственной власти и местного самоуправления принимают специальные правила, связанные с содержанием животных1. В рамках реализации такого рода правил споры с органами, контролирующими их соблюдение (органы внутренних дел, ветеринарные инспекции, органы управления жилищно-коммунальным хозяйством) возникают по поводу:

1. обжалования решений о привлечении владельцев домашних животных к административной ответственности за нарушение правил содержания домашних животных;

2. обжалования решений об установлении тарифов на регистрацию домашних животных органами местного самоуправления и тарифов на обязательную вакцинацию животных;

3. обжалования решений о выделении мест выгула домашних животных.

Административно-правовые споры в связи с действием федеральных нормативных актов также в основном касаются регистрационных и карантинных действий, связанных с животными. В частности, может оспариваться отказ в выдаче документов, связанных с подтверждением принадлежности, здоровья животного[329] [330], отнесением его к категории служебного в связи с желанием лица

проходить соответствующие виды воинской службы с использованием своего животного (чаще всего, служебной собаки). Споры в связи с содержанием определённых видов животных вытекают как из необходимости обеспечения безопасности окружающих, так и из необходимости защиты интересов самого животного. Так, ограничивается содержание животных, по своей природе не являющихся домашними, а именно ядовитых, хищных, больных инфекционными заболеваниями, опасными как для животных, так и для человека, требующих для содержания особых условий с точки зрения температуры, влажности, охраны от посягательств окружающих животных и противоправных посягательств людей. Сложность состоит в том, что действующее законодательство не содержит чёткого перечня домашних животных и животных, содержание которых запрещено, а акты органов местного самоуправления ведут в основном речь о собаках, кошках, сельскохозяйственных животных, традиционных для данной местности. В этом смысле конкретно решается вопрос о диких животных, являющихся объектом охоты и изъятие которых из живой природы лицензируется и, соответственно, дан перечень видов животных, которые могут содержаться в условиях вне дикой природы[331]. Государственная регистрация животных и споры, связанные с ней являются частью группы административно-правовых споров, связанных с государственной регистрацией прав имущество и сделок с ним.

Названная выше группа административно-правовых споров по поводу регистрации прав на имущество и сделок с ним, является в условиях государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сделок с недвижимым имуществом, прав на некоторые виды движимого имущества едва ли не одной из наиболее распространённых и по своему объёму может сравниться разве только с налоговыми спорами. Административно-правовые споры данной группы имеют в качестве нормативного основания законодательство о государственной регистрации:

1. недвижимого имущества и сделок с ним1;

2. автомототранспортных средств[332] [333] [334],

т

#

л

3. самоходной и сельскохозяйственной техники ;

4. маломерных судов[335];

5. имущества приравненного к недвижимому (воздушные, морские суда, суда внутреннего плавания);

6. оружия;

7. средств полноцветного (цветного) копирования.

Законом могут быть предусмотрены и другие виды имущественных прав, подлежащих государственной регистрации. Вытекающие из гражданских правоотношений, связанных с имущественными правами, эти административно - правовые споры порой достаточно тесно переплетаются с ними, как и в случае с налоговыми спорами. Это объясняется тем, что само право, подлежащее государственной регистрации, возникает как результат предусмотренных гражданским законодательством юридических фактов - оснований

приобретения права собственности (создание недвижимого имущества, сделки с определёнными видами имущества). В значительной части случаев органы, ответственные за государственную регистрацию, отказывают в таковой именно по причине недействительности сделок по различным основаниям предусмотренным §2 главы 9 ГК РФ. Судебная практика изобилует делами, когда обжалование административного акта базируется именно на толковании соответствующих статей ГК РФ и других актов гражданского законодательства, ставящих условия действительности сделок, являющихся основанием для государственной регистрации права[336]. Однако, основанием для отказа в государственной регистрации имущества может служить и отсутствие документов, подтверждающих право на него: технических паспортов, документов об уплате таможенных и иных предусмотренных законом пошлин, налогов и сборов, то есть административных, а не гражданско - правовых доку- ментов . Сами требования к оформлению транспортных средств не всегда чётко сформулированы и судам при разрешении дел приходится проводить сравнительный анализ различных по своей юридической силе актов для установления того, являются ли представленные для государственной регистрации документы (справки - счета, паспорта транспортных средств и т.д)

надлежаще оформленными. Как правило, органы, осуществляющие государственную регистрацию транспортных средств, истребуют стандартный перечень документов и отказывают в государственной регистрации транспортного средства, если нет хотя бы одного из поименованных в ведомственных актах документа. Судебная практика знает случаи, когда регистрирующие органы отказывают в государственной регистрации по мотиву непредставления документов, получение которых возложено на сам регистрирующий орган, например, дубликатов похищенных у лица паспортов транспортных средств, регистрационных документов при наличии иных, подтверждающих право собственности документов[337]. Отказ в государственной регистрации может быть также обоснован необходимостью совершения лицом действий, связанных с прекращением учёта транспортного средства до момента его отчуждения2. Похожие проблемы возникают и при обжаловании отказов в государственной регистрации и других видов транспортных средств с учётом специфики их эксплуатации в целях обеспечения безопасности полётов, судоходства при условии, что наличие у гражданина сельскохозяйственной техники, воздушного или морского судна не ограничивается действующим законодательством в соответствии со статьёй 213 ГК РФ вне зависимости от того для предпринимательских или иных целей данное имущество будет использоваться в дальнейшем3.

Специфика административно - правовых споров, связанных с отказом в государственной регистрации оружия связана с тем, что в соответствии со ст. 20 ФЗ от 13 декабря 1996 г. (в ред. 10 апреля 2000 г. ) «Об оружии»1 граждане могут получать в дар и по наследству зарегистрированное ранее в органах внутренних дел оружие, а также награждаться оружием и приобретать оружие.

При разрешении такого рода дел следует иметь в виду, что сама государственная регистрация оружия гражданами по сути включает в себя два этапа:

1. получение лицензии на приобретение, коллекционирование, экспонирование, хранение, ношение соответствующего гражданского оружия[338] [339];

2. регистрация приобретённого оружия в органах внутренних дел.

Для военнослужащих, награждённых оружием нет необходимости в получении лицензии на его приобретение, но установлен двухнедельный срок для регистрации такого оружия в органах внутренних дел. Получение лицензии на приобретение оружия требует соответствующего допуска, с проверкой ограничений связанных с состоянием здоровья, наличием судимости за умышленные преступления, отбыванием наказания за совершённое преступление, совершением повторно в течение года административного правонарушения, посягающего на общественный порядок или установленный порядок управления (главы 19, 20 КоАП РФ), отсутствием постоянного места жительства, отсутствием документов, подтверждающих проверку знаний безопасного обращения с оружием, а для приобретения некоторых видов оружия (например, нарезного) и иных документов, установленных в ФЗ «Об оружии». Споры граждан, связанные с государственной регистрацией оружия

могут быть связаны и с отказом регистрирующих органов в продлении сроков разрешения на право приобретения, хранения, ношения, ввоза, перевозки оружия и боеприпасов, а также с отказом в перерегистрации оружия в связи с изменением места жительства гражданина1. В связи с правом органов внутренних дел проводить проверку хранения оружия и боеприпасов гражданами, споры могут возникать и в случае изъятия оружия и боеприпасов по мотиву нарушения условий хранения, например, хранение в неукреплённом ящике, без сигнализации (для нарезного оружия). Следует иметь ввиду, что такое изъятие носит временный характер до устранения лицом выявленных нарушений.

Аналогично целям государственной регистрации оружия, действующими нормативно - правовыми актами установлен порядок государственной регистрации средств цветного копирования, принадлежащих как организаци- ям, так и гражданам . Пунктом 8 Правил учёта, хранения и использования в Российской Федерации средств цветного копирования (оперативной полиграфии, копировально-множительной техники, капельно-струйных принтеров) установлено право обжалования отказа в государственной регистрации средств цветного копирования в суд или административный орган (по тексту Положения - в вышестоящий орган внутренних дел или прокуратуру). При разрешении подобных споров естественно возникает вопрос об обоснованности отказа. Положение предусматривает случаи отказа в регистрации средств цветного копирования: гражданин или лицо, назначенное ответственным за учет, хранение и использование этих средств, не достигли 18-летнего возрас- [340] [341] та, либо признаны недееспособными или ограниченно дееспособными, либо по приговору суда лишены права заниматься полиграфической деятельностью, а также деятельностью, связанной с использованием копировально- множительной техники;

имеется акт органа государственного санитарно - эпидемиологического надзора о несоответствии эксплуатируемых средств цветного копирования санитарным правилам.

Предусмотрено право органа внутренних дел проводить обследование помещений, где будут использоваться, и храниться средства цветного копирования. Не установлено достаточно чётких требований к оборудованию таких помещений (дано указание лишь на запоры и сигнализацию, но может применяться одно из средств или только их комбинация не указано). Орган внутренних дел может счесть помещение не пригодным к хранению и эксплуатации, и по данному основанию также отказать в регистрации. Следовательно, для целей правоприменительной практики необходимо в данном случае установить чёткие критерии правил хранения средств цветного копирования для предотвращения возможных административно - правовых споров по этому основанию.

Владение гражданами РФ имуществом и свободное перемещение за пределы территории Российской Федерации предполагает осуществление в отношении граждан таможенного контроля в соответствии с таможенным законодательством и, соответственно, административно - правовые споры с этим связанные[342]. Таможенные органы, являясь субъектом административной юрисдикции, наделены правом применять меры административного - принуждения по отношению к лицам пересекающим таможенную границу РФ. Административно - правовые споры в связи с привлечением граждан к административной ответственности за нарушение таможенных правил рассматриваются в том же порядке, что и другие споры в связи с привлечением граждан к административной ответственности с учётом ограничений прав таможенных органов по применению отдельных видов административных взысканий во внесудебном порядке1. Но споры возникают в связи с реализацией и иных властных полномочий таможенных органов. И хотя, в основном это связано с предпринимательской деятельностью граждан, можно выделить и таможенные споры с ней не связанные:

1. административно - правовые споры в связи с осуществлением декларирования имущества, перемещаемого через таможенную границу[343] [344] [345];

2. административно - правовые споры по поводу таможенных платежей ;

3. административно - правовые споры по поводу применения таможенными органами мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении[346].

Если таможенные споры возникают у относительно небольшой части российских граждан, то со спорами по поводу отказа в выдаче правоустанавливающих документов, справок, характеристик может столкнуться практически каждый. Указанная категория споров может быть условно разделена на две группы: споры в связи с отказом государственной регистрации актов гражданского состояния и в выдаче соответствующих документов, и споры в связи с содержанием характеристик и справок, выдаваемых органами с государственно-властными полномочиями. Объектом первой группы данных споров является отказ государственной регистрации актов гражданского состояния и в выдаче следующих видов документов:

1. свидетельств о регистрации любых актов гражданского состояния, перечисленных в ст. 47 ГК РФ (рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, смерти);

2. характеристик (в том числе и служебных) выдаваемых органами, наделёнными государственно-властными полномочиями;

3. справок, выдаваемых органами с государственно-властными полномочиями.

Следует иметь в виду, что само основание государственной регистрации акта гражданского состояния может быть установлено специальным решением суда в порядке особого производства (подраздел IV ГТЖ РФ, главы 27-28) и вряд ли может считаться объектом административно-правового спора, и относится к спорам гражданско-правового характера1. Объектом же административно-правового спора будет являться лишь отказ в государственной регистрации, а не само основание регистрации. Например, статья 39 ФЗ 15 но-

ября 1997 г. «Об актах гражданского состояния» называет в качестве основания для усыновления ребёнка решение суда, которое само по себе не является результатом разрешения административно - правового спора. Отсутствие такого решения в соответствии со ст.11 того же закона есть основание для отказа в государственной регистрации усыновления (удочерения). Аналогично обстоит вопрос о регистрации актов гражданского состояния при наличии спора между заинтересованными лицами (например, между супругами), при аннулировании и восстановлении записей актов гражданского состояния - при разрешении административно - правовых споров факты, имеющие юридическое значение для регистрации актов гражданского состояния (в смысле и объёме понимания факта, имеющего юридическое значение статьёй 264 ГПК РФ) в порядке производства по делам, вытекающим из административно-правовых отношений не устанавливаются. В то же время содержание статьи 245 ГПК РФ не исключает возможности установления фактов, имеющих юридическое значение и в порядке производства по административно-правовым спорам в связи с отказом в государственной регистрации актов гражданского состояния. Например, суд может установить факт подделки документов, представляемых для регистрации актов гражданского состояния или внесения изменений, аннулирования записей в актовых книгах. [347] [348]

Для данной группы споров предусмотрен как административный (в орган исполнительной власти субъекта РФ)[349], так и судебный порядок разрешения спора.

Что же касается содержательной части анализируемых групп документов, то, на наш взгляд, имеют место определённые ограничения плотности административно - судебного контроля над ними.

Содержательная часть актов гражданского состояния может быть изменена лишь при отсутствии спора между заинтересованными сторонами и при наличии достаточных оснований для этого, в качестве которых закон предусматривает заключение органа записи актов гражданского состояния, акт об усыновлении, решение суда и другие, поименованные в ч.2 ст. 69 ФЗ «Об актах гражданского состояния». Имеется определённый простор для административного усмотрения при отказе внесения изменений в записи: это оценка полноты изложенных в акте фактов, оценка наличия или отсутствия орфографических ошибок, наконец, оценка правильности сведений, зафиксированных в свидетельстве. Для споров в связи отказом изменения содержательной частью актов гражданского состояния ч. 5 ст. 72 ФЗ «Об актах гражданского состояния» предусмотрен только судебный порядок их рассмотрения.

Сложнее обстоит ситуация с обжалованием содержательной части служебных и иных характеристик, выдаваемых государственными и муниципальными органами. Дело в том, что характеристика по своей природе является совокупностью суждений оценочного характера и связана с субъективным мнением лица, её составившего. Как и в случае с экзаменационными оценками суды не должны входить в обсуждение отношения лица, выдавшего характеристику с лицом, её обжалующим, а выяснить:

а) правильно ли понимала администрация или её должностное лицо правовые рамки своей компетенции и оценочный масштаб, применяемый к личности (отрицательная характеристика, положительная с замечаниями, положительная без замечаний);

б) не исходило ли лицо, подписавшее характеристику из неверных фактов;

в) не исходило ли лицо, подписавшее характеристику из соображений чуждых сути дела (например, личной неприязни).

Оценка, сделанная в характеристике носит как итоговый, так и прогностический характер в части того, может ли лицо выполнять в дальнейшем тот или иной круг полномочий, например, поступать на службу в правоохранительные органы. Исходя из принципа внепартийности государственной службы и запрета на создание общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя, разжигание расовой, национальной, религиозной вражды или розни, пропаганду войны было бы неверным исключать из характеристик положения о политической деятельности лица. Так, например, статья 4 Закона Краснодарского края «О мировых судьях Краснодарского края»1 указывает на запрет принадлежности мирового судьи к политическим партиям и движениям, следовательно, соответствующие положения в характеристике могут служить основанием для обязания лица, претендующего на соответствующую должность выйти из состава политической партии или общественного движения. C другой стороны, такие, например, законы как ФЗ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» , ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации», а также Закон Краснодарского края от 8 апреля

л

1996 года «О государственной службе Краснодарского края» запрещают [350] [351]

сбор и внесение в личные дела, и реестр государственных служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни. Порядок ведения личных дел служащих (за исключением судей и лиц, допущенных к государственной тайне) определяется Указом Президента РФ от 1 июня 1998 года «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы»1. На наш взгляд, указанные законодательные положения не лишают лицо, составляющее и подписывающее характеристику государственного служащего, права давать указывать на политические взгляды лица при условии, что подписывающее характеристику лицо специально не занималось сбором информации о политической принадлежности служащего или кандидата на замещение должностей государственной и муниципальной службы.

C замещением выборных государственных и муниципальных должностей связаны получившие широкое распространение в последнее время избирательные споры с участием граждан и их объединений[352] [353]. Импонирует точка зрения С.Д. Князева, считающего, что избирательные споры - следствие, а отнюдь не причина электоральных конфликтов, и именно избирательные споры выполняют роль одного из ключевых юридических инструментов, обеспечивающих управление электоральными конфликтами[354]. Избирательные правоотношения характеризуются комплексным характером, они включают в свою структуру нормы конституционного, муниципального и административного права. Например, субъективное право лица избирать является выражением его конституционной правосубъектности (а при избрании главой исполнительной власти субъекта РФ - в том числе и административной), осо- бенности состава лиц, принимающих участие в местных выборах, характеризуют муниципальные избирательные отношения, организационная компетенция избирательных комиссий и некоторых видов должностных лиц органов исполнительной власти является выражением административных правоотношений. В связи с этим представляется удачной трактовка избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации, сделанная в ст. 245 ГПК РФ, как публично-правовых. Более того, мы солидарны с мнением тех авторов, которые считают, что не всякий спор, вытекающий из избирательных правоотношений, является административно-правовым[355]. На это, в частности, указывает содержание ст. 259 ГПК РФ, где в качестве субъекта, действия которого подлежат обжалованию названы общественные объединения. Но действия (бездействия) общественных объединений являются выражением функций государственного управления лишь в случае наделения их государственно-властными полномочиями, что в настоящее время является скорее исключением, чем правилом. Кроме того, споры, связанные с реализацией избирательных прав могут возникать не только между гражданами и соответствующими органами, наделенными государственновластными полномочиями, но и между юридическими лицами, участвующими в создании избирательных фондов кандидатов и иными заинтересованными субъектами, например другими юридическими лицами, препятствующими формированию избирательных фондов (в частности, это могут быть споры исключительно гражданско - правового характера с банками или иными кредитными учреждениями). Однако, нельзя согласиться и с мнением тех авторов, которые вообще не видят в исследуемых делах административных правоотношений1. В процессе организации и проведении выборов можно выделить следующие группы административно - правовых споров с участием граждан:

1. споры в связи с назначением выборов или референдумов;

2. споры, связанные с формированием избирательной комиссии или комиссии по проведению референдума;

3. споры, связанные с регистрацией кандидатов[356] [357];

4. споры, связанные с предвыборной агитацией,

5. споры в связи с финансированием избирательной компании;

6. споры, связанные с формированием списков избирателей и участников референдума;

7. споры в связи с проведением голосования, признанием выборов или референдумов состоявшимися и определении результатов голосования.

В соответствии со ст.10 ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы органов или депутатов, указанных в пункте 1 статьи 8 указанного Федерального закона, а также, если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответст-

вующим судом общей юрисдикции. По сути, в данном случае обжалуется бездействие уполномоченного государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц и избирательных комиссий. Назначение референдума включает в себя определение перечня вопросов, выносимых на него. Представляется, что оспаривание такого рода решений не является административно - правовым спором, а является спором конституционным, так как спор идёт не о компетентности органа государственной власти или местного самоуправления по вынесению вопроса на референдум, а о возможности решения народом Российской Федерации, субъектом федерации, муниципальным образованием вопросов, ограниченных к вынесению на референдум федеральным законом[358].

Избирательная комиссия может быть ещё не сформирована, а спор о её составе уже может возникнуть между заинтересованными гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления уполномоченными формировать избирательную комиссию. Избиратель при обжаловании действий (бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных формировать избирательную комиссию не может просить суд о формировании персонального состава избирательной комиссии, но может просить либо обязать соответствующий орган государственной власти сформировать избирательную комиссию, либо отменить решение о формировании комиссии, если её персональный состав подпадает под ограничения в составе избирательных комиссий, установленные ст.22,23 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также соответствующими статьями законов субъ

ектов РФ1. Суду общей юрисдикции соответствующего уровня подведомственны дела по расформированию избирательных комиссий в случаях уста-

л

новленных статьёй 31 анализируемого федерального закона . Правда правом обращения в суд по этому поводу обладает не любой гражданин, а группа депутатов численностью не менее 1/3 от состава соответствующего представительного органа государственной власти или местного самоуправления. Споры в связи с регистрацией кандидатов, нарушением правил предвыборной агитации, финансированием выборов по сути своей могут рассматриваться как административно - правовые споры, если идёт речь об обжаловании действий (бездействий) избирательных комиссий, которые обязаны при выявлении соответствующих оснований отказать в регистрации или отменить регистрацию кандидатов. Однако, избиратель может обратиться и непосредственно в суд с представлением об отмене регистрации, не обращаясь в избирательную комиссию и с точки зрения субъектного состава в данном споре нет органа, наделённого государственно - властными полномочиями, действия которого обжалуются. Впрочем, это не влияет на подсудность и процессуальные нормы, применяемые при разрешении дела, но является, на наш взгляд, аргументом в пользу более глубокой и чёткой дифференциации конституционной и административной юстиции, требующей своего организационного оформления, хотя есть авторы несправедливо, на наш взгляд, отрицающие саму административно - правовую природу любых избирательных споров.

Подобного рода проблемы разрешения споров, вытекающих из комплексных материально - правовых отношений, наглядно иллюстрируются на при- [359] [360]

мере так называемых земельных споров1. Земельные правоотношения являются комплексными в силу того, что включают в свой состав как гражданские, так и административные, а, по мнению многих авторов и экологические правоотношения (точнее, отношения по экологическому управлению) . Однако, споры, вытекающие из данных правоотношений, могут быть либо гражданско-правовыми, либо административно-правовыми. Административноправовые споры, вытекающие из земельных правоотношений, могут быть связаны либо с предоставлением земельных участков из земель государственной или муниципальной собственности, либо с осуществлением государственного контроля за использованием земель. Но если споры, связанные с осуществлением государственного контроля, по сути, есть споры В СВЯЗИ C применением мер административной ответственности или иных мер административного принуждения, то споры связанные с предоставлением земельных участков имеют свою специфику. В соответствии со статьёй 29 Земельного кодекса РФ[361] [362] [363] предоставление земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности осуществляется исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. Решениями данных органов земли могут быть предоставлены гражданам РФ либо в собственность, либо в аренду. Соответственно, предметом спора является решение органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. Статья 61 Земельного кодекса предусматривает возможность обжалования любого ненормативного, а в случаях, предусмотренных законом также нормативный акт, нарушающий права и законные интересы граждан в области использования и охраны земель. Впрочем, Конституция РФ не оговаривает, что право обжалования акта должно быть конкретно указано в законе, ибо Конституция РФ, предусматривающая право обжалования любого действия или решения, нарушающего права и законные интересы граждан, есть акт прямого действия. Тем не менее, ст. 30 ч. 9 Земельного кодекса РФ предусматривает обжалование в суд решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства, а статья 31 решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта, а указания на иные виды возможных административно-правовых споров не даётся.

Споры в связи с ограничениями в регистрации в качестве предпринимателя бывают связаны как с отказом в государственной регистрации вообще (в силу ограничений правосубъектности лица по состоянию его здоровья иным основаниям ограничения дееспособности, в том числе в силу приговора суда, предусматривающего лишение лица права заниматься определённым видом деятельности), так и с необоснованным увеличением сроков государственной регистрации, истребование документов, не предусмотренных действующим законодательством о предпринимательской деятельности.

Действующее гражданское законодательство предусматривает возможность создания некоторых видов юридических лиц одним учредителем - физическим лицом, следовательно, субъектом административно-правового спора, связанного с отказом в регистрации или уклонением от государственной регистрации выступает физическое лицо, что соответствует содержанию п.5) ст.29 АПК РФ. Вместе с тем, АПК РФ в ст. 33 относит эти споры к так называемой специальной подведомственности, что противоречит, на наш взгляд, сути спора.

2.2.

<< | >>
Источник: Лупарев Евгений Борисович. Административно-правовые споры. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Воронеж - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме Споры гращан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности:

  1. Споры гращан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -