§ 1. Основания классификации административно—правовых споров

Классификация административно-правовых споров, под которыми мы понимаем особую разновидность комплексных правоотношений материальноправового и процессуального характера имеет не только научное, но и практическое значение в силу того, что порядок их разрешения, включая подведомственность, зависит от относимости споров к той или иной категории.

Под классификацией традиционно понимается распределение явлений по классам в соответствии с общими признаками. В свою очередь класс - это разряд, совокупность явлений, обладающих общими признаками. Распределение явлений происходит по различным, в том числе и существенным признакам, отражающим внутренне содержание явления, именуемым основаниями¹ . В научной литературе, в том числе и юридической, в качестве такого признака обычно называется критерий^{[255] [256]. Однако, в этимологическом значении критерий - это отличительный признак явления[257]. То есть не всякий критерий есть основание классификации, а только тот, который имеет существенное значение. Некоторые авторы, в этой связи, справедливо, на наш взгляд, избегают применять обобщённый термин критерий, а говорят об основаниях классификации1. Отсюда и вытекает проблема выбора критериев как оснований классификации различных правовых явлений, в том числе и административно - правовых споров[258] [259]. Критерии, имеющие несущественное значение могут дать сугубо иллюстративную классификацию[260], которую нельзя считать юридически значимой[261].}

Сложный характер государственного управления, охватывающий не только сферу исполнительной власти, но и организационные вопросы деятельности иных государственных и муниципальных органов требует диалектического подхода к классификации административно-правовых споров, что предполагает изучения данного явления во взаимосвязи с иными категориями споров, так как это необходимо для определения границ классификации.

Таким образом, отыскивая основания классификации административноправового спора, следует помнить и о классификации более высокого уровня, а именно о классификации юридических споров вообще.

Главным вопросом классификации административно-правовых споров является вопрос о выборе существенных юридически значимых критериев их распределения.

Рассматривая административно-правовой спор как особый вид административно-правового отношения, следует указать на основные критерии для классификации административно-правовых отношений вообще предлагаются в науке. К таковым относят: деление по содержанию (охранительные и регулятивные)¹, по степени властности в отношениях между субъектами (су- бординационные, координационные, реординационные) , по направлению деятельности (административно-правовые отношения органов исполнительной власти общей компетенции, отраслевой компетенции, межотраслевой компетенции, внутриорганизационные, в том числе функциональные отношения)^{[262] [263] [264], по соотношению прав и обязанностей между субъектами (вертикальные, горизонтальные, диагональные)[265], по составу субъектов, по территории распространения[266], по видам административного производства[267].}

Отношения по поводу административно-правовых споров включены Ю.М. Козловым в такие виды административных правоотношений как горизонтальные. Однако об этом можно говорить с определёнными дополнениями, имея ввиду, что трактовка горизонтальных административных правоотношений, данная Ю.М. Козловым, на наш взгляд, достаточно узка в силу того, что он говорит о юридическом и фактическом равенстве участников процессуальных отношений.

В.А. Юсупов рассматривает административно-правовые споры как вид правоотношений с точки зрения отнесения их к отдельному виду административных производств^[268].

Любая классификация административных правоотношений предполагает возможность комплексного подхода, то есть в её рамках имеет место возможность дальнейшей классификации. Таким образом, к какой бы группе административных правоотношений мы не относили такие сложные правоотношения как административно-правовые споры, они требуют более узкой (дробной) классификации с использованием и некоторых общих основных критериев классификации административно - правовых отношений.

Федеральный законодатель подходит к классификации административноправовых споров с точки зрения их судебной подведомственности. Так, статья 245 ГПК РФ говорит о делах, возникающих из публичных правоотношений:

1) по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

2) по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

4) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В свою очередь ст. 29 АПК РФ 2002 г., говоря об экономических спорах и иных делах, вытекающих из административных правоотношений указывает на такие, как:

1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Законодатель использует различные критерии деления административноправовых споров. Во-первых, при распределении дел по подведомственности между арбитражными судами и судами общей юрисдикции используется критерий субъектного состава спорящих сторон. Во-вторых, - критерий экономического характера спора (иначе говоря, характер правоотношений)¹. Однако, практическая реализация такого деления не совсем ясна, о чём свидетельствуют многочисленные случаи возвращения высших судебных инстанций к разъяснению вопроса о подведомственности споров^{[269] [270]. ГПК РФ использует те же критерии, указывая на характер спорных правоотношений и на то, что их субъектами должны быть граждане или должностные лица (ст. 245 ГПК РФ).}

Очевидно, что указанные критерии могут быть положены и в основу классификации административно-правовых споров, тем более что такая классификация основана на законе. Но, в качестве оснований такой классификации необходимо назвать не только субъектный состав спорящих сторон, но и характер связи между этими сторонами. Во внутрисистемных административно - правовых спорах довольно трудно разграничить отношения между сторонами по экономическому или неэкономическому критерию. Стороны могут

быть связаны отношениями власти и подчинения, прямой служебной зависимости, могут быть равноправными. Таким образом, в качестве оснований предлагаемой классификации используется: состав спорящих сторон, характер спорных материальных правоотношений, характер связи между субъектами спора.

Применительно к изложенным критериям предлагается следующая структура такой классификации.

1. Споры физических лиц и организаций с государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, наделёнными государственно-властными полномочиями:

а) споры граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;

б) споры физических лиц с органами, наделёнными государственновластными полномочиями в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;

в) споры организаций с органами, наделёнными государственно

властными полномочиями не связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;

г) споры организаций с органами, наделёнными государственно

властными полномочиями в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;

2. Внутрисистемные споры с участием органов, наделённых государственно-властными полномочиями:

а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти;

б) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой;

в) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

г) управленческие споры между органами местного самоуправления;

д) внутриаппаратные споры в государственных органах и органах местного самоуправления.

3. Административно-процессуальные споры.

а) споры в связи с обжалованием актов судов и мировых судей о наложении административных наказаний;

б) споры в связи с обжалованием процессуальных действий должностных лиц государственных органов^[271].

Существует проблема включения в данную классификацию споров с участием «иных органов», предусмотренных ч. 2 ст. 120 Конституции РФ и ст. 29 АПК РФ. Это связано с тем, что законодатель не даёт чёткого понятия «иной орган». В любом случае этот орган должен быть наделён государственно-властными полномочиями, что выражается в праве издания обязательных для исполнения актов. К такого рода органам, прежде всего, без сомнения может быть отнесён Центральный Банк РФ, хотя законодатель и определяет его не через категорию «орган», а через категорию созданного государством юридического лица².

Многие организации, наделённые государственно-властными полномочиями, по своему статусу не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления, ни общественными объединениями, то есть не входят в круг субъектов, действия которых всегда могут быть об

жалованы в судебном порядке, а лишь в случае прямо предусмотренном законом. Однако, если толковать положения Конституции РФ в системной связи с понятием органа, наделённого государственно-властными полномочиями, вне зависимости от его статуса «де юре» мы придём к вводу о том, что действия и бездействия любых организаций, если на них возложено право и обязанность осуществлять государственно-властные полномочия, могут быть обжалованы в судебном порядке и не только в случае, нарушения прав граждан, но и в случае нарушения прав и законных интересов организаций. То есть, могут быть в любом случае обжалованы акты Центрального Банка России, Счётной Палаты РФ^[272], Государственной хлебной инспекции и иных государственных учреждений.

Однако указанное расширительное толкование права на судебную защиту зачастую ограничивается сугубо процессуальными моментами.

Анализ статей 245 и 254 ГПК РФ показывает, что законодатель, не разграничивает отношения по государственному управлению, возникающие с обязательным участием субъекта, наделённого государственно-властными полномочиями, и управленческие отношения с участием негосударственных субъектов, не оговариваясь о том, наделён ли такой субъект государственновластными полномочиями.

Споры с участием избирательных комиссий отнесены нами в различные классификационные категории споров с участием органов наделённых государственно-властными полномочиями в силу того, что они как сами могут выступать субъектом обжалования, так и их акты могут обжаловаться. Кроме того, характер основных правоотношений с участием избирательных комиссий не всегда составляет предмет только административного, но и конституционного права, и имеет специфику процессуального рассмотрения. По сути,

административно-правовые споры, вытекающие из избирательных правоотношений, могут быть рассмотрены в контексте споров граждан и организаций, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности с органами, наделёнными государственно-властными полномочиями. Следовательно, выделение этой категории споров при классификации административно-правовых споров достаточно условно, так как избирательные споры комплексны по своему характеру.

Спор между органами местного самоуправления является административным, если связан с реализацией управленческих полномочий. Вопрос о характере этих правоотношений проблематичен, о чём косвенно свидетельствует возможность альтернативного определения самим субъектом РФ порядка разрешения споров либо судом, либо конституционным (уставным) судом субъекта РФ¹.

Существует проблема классификации административно-правовых споров по характеру спорных правоотношений, связанных с экономической деятельностью. Классификация споров физических и юридических лиц в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности представляется нам более предпочтительной по сравнению с употребляемым в ст. 29 АПК РФ термином экономический спор. Термин предпринимательская деятельность употребляется в ст. 23, 50 ГК РФ. Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции, работ и услуг понимает под экономической деятельностью сочетание действий, приводящих к производству определённого вида продукции^{[273] [274]. Но это слишком широкое определение, позволяющее даже деятельность для личных целей относить к экономической в юридическом смысле (хотя фактически она таковой является). Косвенное}

указание на иные виды экономической деятельности, не относящиеся к предпринимательской дано в ст. 11 Налогового кодекса РФ: деятельность частных нотариусов, частных охранников, частных детективов. Статья 22 АПК РФ 1995 года в ч. 6 говорила только о предпринимательской деятельности иностранных субъектов, не упоминая об иной экономической деятельности^[275]. Отсутствие легального определения иной экономической деятельности лишь затрудняет не только классификацию споров, но и создаёт трудности в определении подведомственности разрешения административно-правовых споров.

Следующим основанием классификации административно—правовых споров выступает критерии деления споров по органам, их разрешающим и по порядку их разрешения. Указанный критерий также является комбинированным, так как классификация споров лишь по разрешающим их органам мало что даёт для понимания сущностных характеристик классифицируемых явлений. Для многих из них установлен общий порядок разрешения административно-правовых споров, не выражающий специфики того или иного органа. Итак, по рассматриваемому критерию административно-правовые споры возможно классифицировать следующим образом.

1. Административно-правовые споры, разрешаемые в судебном порядке :

а) административно-правовые споры, разрешаемые Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства;

б) административно-правовые споры, разрешаемые судами общей юрисдикции в порядке производства по делам, вытекающим из административноправовых отношений, закреплённом ГПК РФ, а также в порядке обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, закреплённом статьями 30.1-30.8 КоАП РФ¹;

в) административно-правовые споры (включая обжалование наложенных административных наказаний), разрешаемые арбитражными судами в порядке, установленном АПК РФ;

г) административно-правовые споры, разрешаемые конституционными (уставными) судами субъектов РФ^{[276] [277].}

2. Административно-правовые споры, разрешаемые в административном порядке:

а) административно-правовые споры, разрешаемые в порядке альтернативной судебно-административной подведомственности;

б) административно-правовые споры, разрешаемые в административном порядке вышестоящим органом или должностным лицом.

3. Административно-правовые споры, разрешаемые в порядке согласительных процедур.

Если соотносить обе приведённые классификации, то обнаруживается их естественное взаимное пересечение, то есть споры, отнесённые к одной из категорий по критерию характера правоотношений и субъектного состава, полностью или частично входят в одну из категорий споров по органам их разрешающим и по порядку разрешения. Большинство административно -

правовых споров могут быть разрешены в судебном порядке независимо от предварительного административного обжалования, хотя ранее для некоторых актов, например, налоговых органов устанавливалось предварительное административное обжалование^[278]. Однако, что касается внутриорганизацион- ных административно-правовых споров, то для них сохранился в основном административный порядок их разрешения. В этой связи нам представляется возможным дать анализ каждой из категорий административно-правовых споров, выделенных по критерию субъектного состава и характера спорных правоотношений с учётом отнесения таких споров к той или иной группе по порядку их разрешения.