§ 1. Регулирование эколого-правовых научных поисков

При всей дискуссионности, многозначности и сложности научного феномена в виде науки (как фактора реализации политики) под ней понимается сфера человеческой деятельности, функции которой - накопление и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности; наука включает в себя как деятельность по получению нового знания, так и ее результат - сумму знаний, лежащих в основе политической и научной картины мира.

В ходе исторического развития наука превратилась в важнейший социальный институт, оказывающий значительное влияние на экологическую политику и иные сферы жизни общества. Объем научной деятельности с XVII в. удваивается каждые 10-15 лет (рост открытий, научной информации, числа научных работников).

Начавшаяся в середине XX в. на основе качественного преобразования производительных сил научно-техническая революция превратила науку в ведущий фактор развития общественного производства, непосредственную производительную силу, резко ускоряя научно-технический прогресс, предъявляя повышенные требования к уровню образования, квалификации, культуры, организованности, ответственности работников*(138).

На возрастание роли научного обеспечения законодательного процесса путем прогнозирования тенденций в важнейших сферах общественного развития, планирования правотворчества и целевых программ применительно к большим комплексным проблемам, оценки возможных вариантов решения задач, использования норм-стимулов, дефиниций, запретов неоднократно обращал внимание Ю.А. Тихомиров*(139).

В юридической профессиональной и учебной литературе под научными экологическими исследованиями понимаются:

1) элемент идеологического механизма в сфере охраны окружающей природной среды, охраны и использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство);

2) деятельность, осуществляемая в целях научного обеспечения охраны окружающей природной среды, охраны и устойчивого использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство), представляющая собой систему мероприятий по организации, проведению и внедрению результатов научных исследований в названной сфере*(140).

Право, призванное регулировать важнейшие общественные отношения, координирует организацию научных исследований как фактор формирования экологической политики: представляют интерес не только современное закрепление правовых требований к экологическим научным исследованиям в федеральных и региональных законах, но и ретроспектива отношения общества к управлению наукой в сфере экологии, история и генезис тех или иных

245

предписаний, направленных на научные исследования в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

В первом комплексном природоохранном Законе "Об охране природы в РСФСР" (1960 г.) наряду со ст. 16 (Участие общественных организаций в охране природы), ст. 18 (Преподавание основ охраны природы в учебных заведениях), ст. 19 (Пропаганда вопросов охраны природы) предусматривалась ст. 17 (Научно-исследовательская работа по проблемам охраны природы), согласно которой научно-исследовательским учреждениям и высшим учебным заведениям предписывалось включать в планы научных работ темы по охране природы и проводить систематическое изучение допустимых норм использования природных ресурсов и возможных путей их воспроизводства. Для первой попытки регулирования научных экологических поисков, востребованных тогда обществом, этого было, наверное, достаточно. Показательно, что в нормативных актах 1960-70-х гг., конкретизирующих указанный Закон, в документах проверки его исполнения надлежащим образом не отражаются меры по реализации его ст. 17.

В разделе XI (Экологическое воспитание, образование, научные исследования) следующего Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) предусматривалась ст. 77 (Научные экологические исследования), в части первой которой определялись:

1) субъекты исследований - РАН, отраслевые академии наук, государственные органы по науке и технике, охране окружающей природной среды, образованию, министерства и ведомства, научные учреждения, высшие учебные заведения;

2) формы и направления исследований - разработка и утверждение комплексных программ и планов, создание необходимых условий для эффективных экологических исследований и внедрения полученных результатов;

3) область исследований - охрана и оздоровление окружающей природной

среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.

В части второй ст. 77 указанного Закона определялись формы научной дея-

246

тельности ученых и специалистов научных учреждений:

1) участие в разработке и реализации комплексных целевых экологических программ (международных, республиканских, региональных), проектных работах;

2) вхождение в состав научно-технических и экспертных советов;

3) дача заключений по экологической экспертизе проектов;

4) оказание помощи в решении практических задач рационального природопользования и охраны окружающей природной среды;

5) участие в формировании экологической культуры общества с персональной ответственностью за научные результаты своих разработок.

Краткий анализ этих предписаний, признанных с принятием нового федерального закона в 2002 г. утратившими силу, показывает, что законодатель, с одной стороны, шагнул дальше Закона 1960 г., назвав примерные, в определенной мере новые обязательства науки перед обществом и общества перед наукой на ближайшее время и на перспективу; а с другой стороны, оставил правовые требования к экологическим научным исследованиям довольно размытыми, неконкретными, не увязанными с международным сотрудничеством, не во всем соответствующими требованиям юридической техники и здравого смысла.

Неужели так сложно определяются "необходимые условия" и "эффективность исследований"? Что следует за неисполнением этих требований? Разве решение практических задач и формирование экологической культуры не должны пронизывать все формы и направления любой научной деятельности, а не только эколого-правовой?

Авторы некоторых статей законопроекта от 19 декабря 1991 г., комментируя принятый Закон, не без оснований считали его заслугой получение субъектами научной деятельности возможности рассчитывать на ее должное финансирование и надлежащее материально-техническое обеспечение, провозглашение нравственной, моральной ответственности ученых за содеянное ими,

юридической ответственности участников государственной и общественной

247

экологической экспертизы*(141).

Ретроспектива регулирования экологических научных исследований дает возможность привлечь внимание к его состоянию, заглянуть в будущее, реализовать положения Конституции РФ, Экологической доктрины, Основ экологической политики России и др. В Законе "Об охране окружающей среды" выделена специальная глава XII (Научные исследования в области охраны окружающей среды), состоящая из одной ст. 70, повторяющей заголовок главы.

Можно констатировать, что многие положения предыдущих законов об экологических научных исследованиях оказались из него исключенными, о чем приходится сожалеть, поскольку при всей их декларативности в них присутствовал определенный правовой смысл, влекущий некие юридические последствия; в настоящее время законодатель сосредоточился лишь на их целях

- общих и специальных, призванных обеспечивать реализацию экологической политики.

К общим целям научных исследований в области охраны окружающей среды относятся (часть первая ст. 70):

- социальное, экономическое и экологически сбалансированное развитие Российской Федерации;

- создание научной основы охраны окружающей среды (добавим - неотделимой от организации рационального природопользования);

- разработка научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

К специальным целям научных исследований в области охраны окружающей среды (часть вторая ст. 70) относятся:

- разработка концепций, научных прогнозов и планов сохранения и восстановления окружающей среды; оценка последствий негативного воздействия

248

хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, создания нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

- разработка и совершенствование показателей комплексной оценки воздействия на окружающую среду, способов и методов их определения;

- разработка и создание наилучших технологий в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; разработка программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия;

- разработка мероприятий по сохранению и развитию природного и рекреационного потенциала Российской Федерации; иные цели в области охраны окружающей среды.

Формулировка "иные цели" свидетельствует, что перечень вышеуказанных целей является примерным и служит лишь ориентиром для проецирования научных экологических исследований. Рыхлость и недостаточная категоричность представленных положений ст. 70 главы XII Закона "Об охране окружающей среды" размывает и снижает их регулирующее воздействие на организацию, состояние и результаты научных экологических исследований как фактора реализации экологической политики.

Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" предусматривалось гарантирование органами государственной власти РФ субъектам научной и (или) научно-технической деятельности свободы творчества, предоставление им права выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок, защита от недобросовестной конкуренции, финансирование проектов, выполняемых по государственным заказам*(142).

Обращает на себя внимание сосредоточение законодателя при попытках правового регулирования научных исследований в основном на естественнонаучных задачах обеспечения природоохранной и природоресурсной политики

249

без проявления особого интереса к их гуманитарной, юридической стороне. И это закономерно, поскольку решение экологических проблем требует прежде всего естественнонаучных, технических подходов; отражение и закрепление в праве целей эколого-юридических исследований может носить вторичный, хотя и немаловажный характер.

В то же время это свидетельствует о недооценке точными науками значения юридических исследований, о незнании, переоценке роли законов в регулировании важнейших общественных отношений, формулировании, формировании, реализации экологической и других сфер политики общества и государства.

Надо признать, что роль права здесь не выглядит полностью либо достаточно определяющей, скорее здесь приоритетными являются состояние бюджета и производительных сил, запросы общества, международный обмен учеными и результатами научной деятельности, необходимость повышения эффективности социальных мер регулирования, направленного на преодоление загрязнений окружающей среды и ее компонентов, их восстановления.

Состояние эколого-правовых научных исследований улучшилось после более чем полувекового регулирования, которое оказало заметное влияние на их расширение, эффективность, вхождение должным образом в социальную жизнь общества через подготовку высококвалифицированных научных кадров, в том числе в области правовой экологии, посредством диссертационной

специальности 12.00.06 "Экологическое, природоресурсное, земельное, аг-

250

рарное право".

Известны масштабные научно обоснованные программы "Экология России", "Волга", "Леса России", "Тигр", "Особо охраняемые территории", "Красная книга" и др., часть которых была не закончена и свернута из-за бюджетного недофинансирования.

В то же время из работы в работу переходят недостаточно мотивированные предложения о необходимости создания судов для рассмотрения экологических споров и преступлений; на наши вопросы о количестве таких дел следуют неубедительные ответы, свидетельствующие о незнании ситуации. А она заключается в том, что таких споров и дел слишком мало даже для формирования надлежащей специализации судей.

На упрек участников Всероссийского совещания по борьбе с экологическими правонарушениями, заключающийся в том, что арбитражные суды мало рассматривают дел об экологических спорах, председатель ВАС В.Ф. Яковлев обоснованно ответил, что суды не могут инициировать такие споры и рассматривают то, с чем приходят истцы*(143).

Перенос центра научных исследований с научных учреждений в университетскую и иную вузовскую науку, с одной стороны, приближает их к практике, способствует объединению их и учебного процесса с теорией, подталкивает студентов к овладению соответствующими теоретическими и практическими навыками, а с другой стороны, ставит профессиональных ученых перед дополнительными задачами и трудностями, предполагает снижение педагогической нагрузки преподавателей и иных лиц, призванных заниматься в высших учебных заведениях научными исследованиями.

Нельзя сказать, что современная эколого-правовая наука полностью востребована сегодняшним истеблишментом: бурное российское и региональное законотворчество не слишком прислушивается к рекомендациям научных работников, не использует должным образом результаты теоретических, социологических, эмпирических, панельных исследований, не всегда внедряет

в правотворческую практику апробированные научные приемы законода-

251

тельной техники, а в правоприменительную практику - способы повышения результативности регулирования.

Политика игнорирования научных разработок, а в ряде случаев пренебрежения ими не является перспективной для реализации экологической политики, не отвечает вызовам современности, требованиям модернизации российской правовой системы, повышения эффективности законодательного регулирования основных общественных отношений, к которым относятся экологические общественные отношения.

Присылаемые в научные учреждения и учебные заведения для научной экспертизы проекты нормативных правовых актов предполагают короткие сроки для заключений, не позволяющие давать глубоко выверенные и всесторонне мотивированные оценки подготовленных текстов, высказывать конструктивные профессиональные предложения по их совершенствованию либо мнения об их необоснованности.

Прекратил регулярную деятельность так называемый Высший экологический совет при Г осударственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (или при Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии Г осударственной Думы, как его иногда называют), распавшийся на редко собираемые секции, в составе которых трудно найти юристов. Парадоксально отсутствие компетентных юристов в совещательных органах законотворческого ареопага.

На научно-практических конференциях, которые не всегда посещают работники законодательных и исполнительных органов государственной власти (если только они не стремятся обрести научные степени), ученые, как правило, ведут регулярные убедительные дискуссии друг с другом, коллегами, завершающиеся рекомендациями, отсылаемыми в заинтересованные правотворческие и правоисполнительные органы. Судьба этих пожеланий зачастую не известна.

Выступления ученых и преподавателей с конкретными и конструктивными

докладами на парламентских слушаниях и служебных совещаниях, заседани-

252

ях по наиболее актуальным вопросам могут принести пользу и оказать помощь лицам, участвующим в правотворческой и правоприменительной деятельности, педагогическим и научным сотрудникам, но не всегда используются и не часто реализуются с должной результативностью [161, 228, 230, 232].

Задачи реализации наукой экологической политики актуализируют экологоправовые научные поиски. В научную повестку должны включаться сравнительные исследования зарубежного экологического законодательства, соотношения экономики, политики, морали и права в экологии и научных исследованиях в сфере экологии. В то же время понятно, что правовое регулирование любых исследований не может охватить все их направления, а призвано лишь наметить основные вехи научного поиска, обременить его правоотношениями.

Являющиеся частью научных исследований в области охраны окружающей среды эколого-правовые исследования нуждаются в привлечении к ним внимания лиц, занимающихся законопроектной работой, повседневной правореализацией, а также в дальнейшей активизации теоретических работ, в актуализации поднимаемых и решаемых в них перспективных задач и насущных проблем.

Для этого надо избавляться от повтора диссертационных тем, не пытаться каждый раз открывать уже изобретенный велосипед, неуклонно следовать постоянно повышаемым требованиям Высшей аттестационной комиссии, Минобрнауки России, предъявляемым к соответствующему уровню исследований. Не случайно некоторые научные мэтры задают поступающим в аспирантуру вопрос: "Вы за дипломом или за знаниями?" и в зависимости от ответов последних строят свои дальнейшие отношения с соискателями ученых степеней.

Может быть, стоит вернуться к планированию и координации научноисследовательских работ в сфере правовой экологии, которые в 1960-80-х гг.

осуществлялись под патронажем ИГиП РАН. Планируемые темы диссерта-

253

ций публиковались в журнале "Государство и право", сборниках, что служило ориентировочной информацией и помогало избегать дублирования; учет и обобщение публикуемых предложений о совершенствовании, т.е. о дополнении, изменении законодательства, осуществлялись в Институте законодательства Минюста.

Выдержавшая испытание временем двухуровневая система оценки научных кадров высшей квалификации (в отличие от бакалавриата, магистратуры и специалитета), которую отстояли и продолжили развивать в условиях подписания Россией и исполнения Болонской конвенции, предполагает повышение моральной ответственности ученых за практическую значимость их работ, использование наработанных, оправдавших себя временем методов и поиск новых форм воздействия на правовую действительность.

Требуют дальнейшего внимания упорядочение, учет и разграничение специальностей для написания и защиты кандидатских и докторских диссертаций в области юриспруденции, участие ученых в экспертной, консультационной и иной практической работе.

Представляется, что в условиях охватившего депутатов, да и большинство населения правотворческого зуда центр научных исследований следует перенести с законодательных новелл (что было оправдано десятилетия назад, когда общее количество законов составляло не больше сотни) на рассмотрение проблем правореализации, когда в принятых четырех с лишним тысячах федеральных законов порой обнаруживаются коллизии, противоречия, повторы, пробелы и задача видится не в увеличении их числа, а в обеспечении качества их подготовки и реализации, выявлении причин бездействия, выработке обоснованных предложений по повышению эффективности применения для реализации экологической политики.

С разных колоколен видятся наиболее актуальными свои проблемы. Среди эколого-правовых задач остаются не до конца решенными проведение стратегической экологической оценки, нормирование, экологический аудит, сертификация, использование и дальнейшее проявление некоторых принципов

254

охраны окружающей среды, теоретический анализ и обобщение судебной, административной и арбитражной практики, эколого-правовая подготовка учащихся, студентов, а главное - специалистов и лиц, принимающих решения о возможном негативном воздействии на окружающую среду.

Масса научных рекомендаций и предложений может быть выработана для обеспечения реализации Основ экологического развития России, Климатической, Экологической, Энергосберегающей и иных доктрин, стратегий и концепций в сфере окружающей среды путем совершенствования предписаний природоохранного и природоресурсного законодательства, практики исполнения и соблюдения его норм.

Наука призвана и может способствовать интеллектуализации общества, сверхважных для него процессов правотворчества и правоприменения, которые являются весьма значимыми формами социальной жизни, серьезно влияющими на экологическое благополучие граждан и реализацию выработанной в его отношении политики.

Могут быть предложены и иные темы исследований, в частности связанные с имплементацией общепризнанных принципов, норм международного права и требований международных договоров Российской Федерации в национальное законодательство, с прямым действием и соотношением положений законов и подзаконных нормативных правовых актов, мягкого и позитивного (категорического), императивного и диспозитивного, федерального и регионального права.

Процесс идет давно, но он далек от завершения, и наука может помочь его профессионализации, интенсификации, а также творческому использованию положительного зарубежного опыта с учетом российских реалий и тради- ций*(144).

Научные выводы должны быть актуальными, реальными, основанными на конкретных исследованиях. Регулярно заимствуются давние соображения о необходимости создания самостоятельных органов экологического управления, провозглашения целей без внедрения аппарата их исполнения, разделе-

255

ния функций экологического надзора, контроля и использования природных ресурсов. Оторванные от эмпирики псевдонаучные предложения не способствуют повышению роли науки, подрывают ее авторитет в обществе и экономическую основу.

Вызовом современного мирового и национального развития является преломление и воплощение в праве конституционных и иных актуализируемых принципов нравственности, добросовестности, справедливости, коллективизма, обеспечения законности, преодоления алчности и эгоизма. Не представляются зачастую достаточно обоснованными и конкретными предложения о принятии новых законов, о дополнении существующих, когда отсутствует статистика правореализации, серьезный анализ и обобщение ее трудностей, причин неэффективности.

Преодоление этих и других недостатков, выбор затребованных жизнью тем для научных исследований поднимет авторитет их авторов, проявляющих боевитость, научную честность, принципиальность, будет содействовать эффективности реализации экологической политики [335, 525, 529, 559].