<<
>>

§3.3. Формирование структуры системы нормативных правовых актов в области регулировании качества окружающей среды

Анализ структуры систем природоохранных норм и правил. Попытки создания систем природоохранных норм и правил (ПНиП) предпринимались неоднократно. К первой такой попытке можно отнести ГОСТ 17.0.0.01-76 "Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов". В его основе лежали все уже упомянутые группы норм - от технических до терминологических. Данный стандарт относился к тому виду норматив-но-технической документации, в соответствии с которой осуществлялось непосредственное управление природоохранной деятельностью на предприятии.
В последующие годы были сделаны попытки разработки систем норм, охватывающих все звенья в сфере хозяйственного регулирования. Примером таких систем могут служить: (I) система норм природоохранительного законодательства, выполняющих функции базовых эколого-правовых предписаний, которые преду-сматривают общие правила охраны природы и рационального природопользования 124, 751; (2) система норм, выполняющая функцию конкретизации базовых эколого-правовых норм, применительно к порядку планирования, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации объектов хозяйственной деятельности [187, 189, 190, 191, 192, 194, 217, 218]; (3) система норм, закрепляющая гарантии (материальные, организационные, правовые) конкретизации экологических норм в требованиях хозяйственного законодательства [184, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 315, 316, 317, 318].

Многие исследователи стремились преобразовать нормы, регулирующие отношения во всех сферах природопользования, в единую систему регламентов, содержащихся в нормативно-технической документации и обеспечивающих организацию хозяйственной деятельности природ ©пользователей. Построение каждой такой системы природоохранных норм и правил, в которой функционируют не только нормативы КОС, но и процедурные нормы, основано на классификации всех норм, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов. Среди попыток разработки более общих систем "экологических" норм и правил следует от-метить предложения Морозова Н.П. и Петрова В.В., а также систему стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Морозов Н.П. предлагал систему "экологических" нормативов, основанную на прин-ципах естественнонаучного анализа. Нормы, включенные в каждую из рассмотренных нами четырех групп норм, разбивались на два. вида: предельно допустимые (ПД) и предельно недопустимые (ПНД). Первые характеризуют изменения в окружающей среде, не влияющие на ее качество. Исходя из этих норм, следует вести планирование развития территории, проектирование и т.д. ПНД - нормы, которые характеризуют предельные нагрузки, превышение которых ведет к необратимым экологическим последствиям. Диапазон ПД - ПНД норм может регламентироваться нормативным документом типа "Правила охраны вод" и др. [61]. Система, предлагаемая Петровым В.В. более проста. Основу ее составляет объединение всех имеющихся норм в двегруппы: (а) качества окружающей среды и (2) воздействия на окружающую среду. Каждая из групп включает и процедурные нормы, направленные на соблюдение требований и необходимость выполнения предметных норм (рис.3.3).

"Система стандартов в области охраны природы и улучшения использова-

ния природных ресурсов'' была установлена в СССР в 1976 г. и включала государственные, отраслевые стандарты и стандарты предприятий [350].

В соответствии с основополагающим стандартом системы (ГОСТ 17.0.0.01-76 СТ СЭВ 136478) были установлены и действуют до сих пор следующие девять комплексов стандартов: 0 - организационно-методические стандарты в области охраны природы; 1 - стандарты в области охраны природы и рационального использования вод; 2 - стандарты в области защиты атмосферы; 3 - стандарты в области охраны и рационального использования почв; 4 - стандарты в области улучшения использования земель; 5 - стандарты в области охраны флоры; 6 - стандарты в области охраны фауны; 7 - стандарты в области охраны и преобразования ландшафтов; 8 -стандарты в области охраны и рационального использования недр [59].

Набор "природоохранных" норм сложился в основном по "авральному" способу и потому охватывает только такие сферы техногенного воздействия, которые в том или ином регионе привели к возникновению наиболее острых экологических ситуаций. Ранее многие недостатки природопользования объяснялись прежде всего несовершенством нормативной базы. Однако даже краткий приведенный выше анализ существующих нормативных документов, так или иначе касающихся вопросов охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, говорит о том, что таких документов великое множество. Однако их совокупность не представляет собой единой системы, а деятельность многочисленных разработчиков норм (проектных, отраслевых, научно-исследовательских организаций, высших учебных заведений и др.) не имеет согласованной методоло-гической основы и не координируется.

Единый кадастр (комплекс) и свод методик нормирования хозяйственной деятельности также отсутствует. Справочники, содержащие те или иные нормы, не дают сведений об использованных методиках нормирования, и потому нет возможности оцепить обоснованность, надежность применяемых нормативов. Широко распространено волевое, нерегулируемое и неконтролируемое нормотворчество. ГЭЭ нормативных документов, по которым осуществляется ведение

ХДТ, как правило, не проводится. По мнению ряда исследователей, самые "больные места" природоохранного нормирования обусловлены отсутствием: (1) единой концепции нормирования, задающей принципы и цели нормирования; (2) унифицированных принципов и методических подходов к разработке нормативов, требований к обоснованности и оценке достоверности, периодической корректировке и пополнению и др. Во всех попытках формирования систем "экологического" нормирования использовались, по существу, методы "частных направлений" (по природным средам, по видам хозяйственной деятельности, по стадиям CITJTP и др.), для которых характерна следующая точка зрения: регулируется поведение субъектов, а не их отношения.

Анализируя характеристику создания различных нормативных документов из любой приведенной выше группы, нетрудно заметить, что все эти документы разрабатываются примерно одним и тем же способом. Поясним на примере процесса создания отдельного нормативного документа, в чем неоднократно принимая участие и автор. Чаще всего документ разрабатывается группой специалистов, хорошо ориентирующихся в содержательной области, которая должна регулироваться этим документом. Разработчики, исходя из своих собственных, но эмпирически сложившихся представлений о содержательной области, в которой ак-кумулированы их знания и опыт, определяют, что должно войти в создаваемый документ, устанавливают- его структуру, а затем формируют и сами регламенты. Подготовленный проект документа рассылается на отзыв другим компетентным специалистам - рецензентам, также имеющим собственные представления о рег-ламентируемой области и опыт разработки аналогичных документов.

Знания рецензентов будут заведомо частично не совпадать с представлениями разработчиков проекта документа, их дополнения и уточнения вызовут несогласие последних. Те положения и нормы, которые не могут быть согласованы, будут направ-лены внешнему оппоненту, у которого свои, но тоже эмпирические представления о регламентируемой области. Действие "разработка - отзыв - корректировка" может повторяться многократно, по сути, оно запормировано и позволяет разработчикам документа предполагать, что учет всех замечаний позволит им довести нормативный документ до необходимого качества.

Общепринятый подход к созданию отдельных нормативных документов основан на обобщении индивидуальных эмпирически сложившихся представлений тех или иных специалистов о регламентируемой области, ее частях, аспектах, элементах и их взаимосвязях. Поскольку эти представления содержатся в созна-нии разработчика норм, а не фиксируются в виде какой-либо знаковой модели, то их полпота, четкость, непротиворечивость никак не гарантируются. Таким образом, недостатки знаний и представлений отдельных специалистов дублируются в нормативных документах, полученный (разработанный) документ не может быть полнее, точнее чем то, что лежит в его основе. Кроме того, нормативные документы разрабатываются разными организациями в разное время и по разному, в основном случайному, поводу - в ответ на возникшие и осознанные обществом проблемы, и связаны с необходимостью их преодоления, а вовсе не как предупреждение появления проблемы. Следует отметить еще два обстоятельства, влияющих на полноту и четкость нормативных документов. Первое - отсутствие каких-либо правил перехода от представлений и знаний отдельных специалистов к текстам документов. Это приводит либо к появлению некой шаблонной формы (формата), либо к множеству видов документов по одному вопросу. Второе - при использовании положений нормативного документа происходят неизбежные их корректировки, что влечет еще большую несогласованность, неточность в регла-мен гациях.

Особенно остро все перечисленные негативные свойства эмпирического подхода проявляются при создании системы нормативных документов (СНД). Во-первых, потому что СН.Д охватывает более крупную по масштабам и сложности предметную область, а во-вторых, при этом всегда встает вопрос о структуре и взаимосвязанности всех документов системы. Попытки создания СНД (о некоторых уже было упомянуто) включают глобальный пересмотр всего имеющегося массива нормативных документов, а затем его корректировку, заменяются старые положения и вводятся новые. Каждый раз содержание отдельных документов пытаются привязать к существующим документам более высокого ранга и т.д. При таком глобальном пересмотре нормативных документов, они. как правило, "упорядочиваются", классифицируются и получают по некоторым признакам статус "системы" (или комплекса). Следует отметить, что средством упорядочивания состава нормативных документов в системе служит именно классификация по основаниям, а не характеристики той предметной области, которые должны этими нормами регламентироваться [145]. Бхтественно, при таком способе создания СИД вопросы содержательного характера (границы предметной области, целостность системы, ее части и аспекты) практически не возникают, а сам состав документов, включаемых в подобные системы возникает спонтанно, как реакция на ощущение проблем, а не как результат обоснованного выбора стратегии и тактики создания системы документов. Часто речь идет не о разработке системы, а лишь о планах создания нормативных документов па несколько лет вперед или по какому-то направлению. Такие стремления можно оценить как попытку отреагировать на некоторое недовольство уже существующими нормами и системами (или их отсутствием). Например, оценивая состояние окружающей среды на территории Верхневолжского региона как неблагоприятное, специалистами-экологами было сделано предложение по совершенствованию системы показателей КОС по следующим направлениям: "(1) разработка нормативов ПДК загрязняющих веществ для условий Всрхневолжского региона и утверждение их на фе-деральном уровне; (2) разработка нормативов ПДК на основе эксперимента при утверждении их па региональном уровне" [20]. В итоге можно отметить, что во всех случаях процесс нормотворчества идет стихийно, представление о нормируемой предметной области либо отсутствует, либо имеет расплывчатый эмпири-ческий характер.

<< | >>
Источник: МАКСИМЕНКО Юрий Леонидович. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ подготовки и принятия ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1999

Еще по теме §3.3. Формирование структуры системы нормативных правовых актов в области регулировании качества окружающей среды:

  1. § 1. Закон — основной акт парламента. Его сущность и особенности
  2. §3.3. Формирование структуры системы нормативных правовых актов в области регулировании качества окружающей среды
  3. Принципы построения системы нормативных документов в области регулирования качества окружающей среды.
  4. Генезис формирования национальном системы управления туризмом
  5. ТЕМА 17 ПРАВО НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ, БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, ЖИЛИЩЕ И ДОСТОЙНЫЙ УРОВЕНЬ ЖИЗНИ.
  6. § 3. Объект экологических преступлений как система социально-экологических отношений
  7. Система права и система законодательства в современных условиях
  8. 7.2. Основные этапы переходного состояния правовой системы
  9. § 2. Технология моделирования структурных элементов кодифицированных актов
  10. §2.1. Правовые основы деятельности и компетенции Европейского Союза в области освоения космоса
  11. 1. Необходимость и способы государственного регулирования рыночной экономики
  12. § 3. Опубликование нормативных правовых актов
  13. § 2. Генезис правовых и организационных основ формирования современной полиции Эстонской Республики
  14. § 3. Основы правового регулирования деятельности полиции Эстонской Республики
  15. Список нормативных актов и литературы
  16. §1. Организационно-правовые меры по улучшению муниципального правотворческого процесса.
  17. § 2. Таможенные органы в системе государственных органов
  18. § 3. Направления совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности