Принципы построения системы нормативных документов в области регулирования качества окружающей среды.
Рассматривая использующийся в настоящее время эмпирический механизм разработки отдельных нормативных документов или их систем, отметим еще раз отсутствие четких представлений о нормируемой предметной области. Главная причина заключается в том, что связующий фактор - структура нормируемой об-ласти (ее состав и взаимосвязи ее частей и элементов и границы), без чего невозможно упорядочение нормативных документов в такой крупномасштабной области, как экологическая, отсутствует. Соответственно, невозможным становятся и фиксация представлений о нормируемой области в виде какой-то знаковой мо-
йсобде попытка ош&шя системы "Чкодогическт'" iiapvi и правил была предпринята автором в 1993-1995 гт.
в рамках совместно/! раСчп м с калтекспном спелзи^лиетсч! пои рукок^ло ком Ник;оюро^а СП., а тлк"жс Малинопскои Г. Ь Кучкнров;] ЗА. АчимлаогшоП М ? и лр '3 :с голы рабой проводилась 8 рамках Государственной программы ••Экологическая бсэоласнолгь России'' [233 JFciiOps о кл;о чекой М|КчЪсл:с. зафиксируй ceouinec i:iiiinr,iniiii;: ключевой ос лег та проблема, uei решения ко горой невпхможно ре uremic sseeN Jipxrnx niiocoiev. н ланчой сфере.
дели и переход от каких-либо представлений о нормируемой области к нормативному документу или к их системе.
Именно е отсутствии полных, четких и однозначно понимаемых всеми представлений о структуре и границах нормируемой предметной области, заключается ключевая проблема в сфере "экологического" нормирования при сложившемся эмпирическом подходе к созданию нормативных документов. Если речь идет об одном нормативном документе, то здесь информационные пробелы о нормируемой предметной области, имеющиеся у одного автора, восполняются другими. При разработке системы нормативных документов, выявленная ключевая проблема наиболее остра и прежде всего по причинам отсутствия: (1) представлений о предметной области, отношения в которой должны регулироваться соответствующими нормативными документами; (2) правил "разнесения" норм по нормативным документам разного статуса, то есть правил классификации документов; (3) представления о форме изложения нормативных документов, включаемых в систему. Состав и содержание норм, включаемых в любую систему, должны определяться границами и структурой соответствующей предметной области.
Применяя это правило к "экологической" сфере, следует отметить его (правила) особую критичность. Во-первых, управление различными частями "экологической" сферы рассредоточено по целому блоку федеральных органов власти (Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Госкомэко-логия России, Росгидромет, Роскомлес и др.). Каждый из них несет ответствен-ность за сохранение той части природной среды, которую опекает, а Госкомэко-логия России - за состояние окружающей среды в целом, не отвечая за это по частностям.
Например, Госкомэкологии России отвечает за растительный мир. но без леса (это ответственность Роскомлес а), за животный мир, но без промысловых животных (это ответственность Минсельхозпрода России) и т.д. Во-вторых, у каждого из указанных органов своя сложившаяся подобласть регулирования, которые, как бы их ни складывали, не представляют единого целого хотя бы потому, что не определены границы и структура этого целого. Каждая из управленческих структур претендует на управление соответствующей деятельностью. А для этого, как было отмечено в главе II, деятельность (объект управления) должна иметь четко установленные границы, быть наблюдаемой и реагировать на управление.Ни в одном документе, научной работе, законе и т.д., посвященных вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ре-сурсов, не зафиксированы границы области регулирования КОС, отсутствует единое понимание понятий "окружающая среда" и "качество окружающей среды", о чем уже было сказано выше. Лучшим подтверждением факта отсутствия определенной целостности этой области регулирования служит текст указа Президента Российской Федерации "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", где такие взаимосвязанные отношением обусловленности направления, как "экологически безопасное развитие промышленности..." и "создание для людей здоровой среды обитания" отнесены к двум разным группам направлений .деятельности [170]. Предполагается, очевидно, и наличие разных систем нормативного регулирования и прочих атрибутов самостоятельного управления. Однако наиболее ярким примером выявленной ключевой проблемы является рассредото-ченность норм в области регулирования КОС по широкому кругу документов разного уровня - от отраслевых инструкций промышленных министерств и ве-домств до законов, отнесенных к различным сферам правоотношений. Практически большинство этих документов даже не согласовано Госкомэкологией России, которая в соответствии со своими функциями отвечает за КОС на территории' России [250].
Следовательно, выделение нормируемой предметной области, то есть установление ее границ как целостности, становится необходимым условием создания системы нормативных документов в сфере регулирования КОС.Каким же образом может быть решена эта ключевая проблема и разработа-ны, предпосылки создания СЫД? Сформулируем еще раз основные положения, определяющие сущность и структуру СНД. Прежде всего, задача нормирования не может быть решена без четкого определения субъекта, который будет пользоваться этой нормой, и объекта нормирования, по отношению к которому каждая норма выступает как ограничение (качественное или количественное) соответствующей характеристики этого объекта. Объектом нормирования могут выступать разные целостности. В "экологической"' сфере в качестве объекта нормирования можно рассматривать: (а) регулирование деятельности, направленной на улучшение КОС в зонах экологического неблагополучия, (б) организацию особо охраняемых природных территорий, (в) СППР о развитии ХДТ, а также подцелостно-сти СГГГТР (ее структурные элементы), которые также должны быть целостное гя-ми по отношению к определению объекта нормирования (например, учет экологического фактора при проектировании) и т.д.
Говоря о регулировании КОС в случае, когда объектом нормирования является СППР, необходимо зафиксировать следующие частные положения, определяемые предметной областью нормирования, которые должны охватываться сис-темой нормативных актов:
воздействие на окружающую среду (техногенное воздействие) оказывают Н-субъекты, т.е. те, кто использует (добывает, перерабатывает, потребляет") природные ресурсы для производства продукции и услуг. Следовательно, экологические проблемы создаются в производственных отраслях;
в производственных отраслях можно выделить универсальные аспекты, свойственные каждой отрасли (например, подготовка и принятие решений, строительство, стандартизация, нормирование и т.д.). К таким аспектам относится и "экологический" - учет экологического фактора при подготовке и реализации деятельности;
регулирование каждого универсального аспекта во всех отраслях также должно быть универсальным, т.е.
нормы, регулирующие КОС едины для всех отраслей хозяйствования;1 1 ~>
субъекты, испытывающие неблагоприятное техногенное воздействие среды многоаспектны. Следовательно, допустимое воздействие на окружающую среду должно оцениваться по различным значимым аспектам;
окружающая среда оценивается своим состоянием. Состояние окружающей среды является функцией поведения природопользователя\
нормативными правовыми актами должно регулироваться поведение природопользователей, деятельность которых оказывает воздействие на окружающую среду;
чем более точно установлены отношения между источником воздействия на окружающую среду (Н-субъектом) и О-субъектом, интересы и возможности которого затрагиваются, тем более эффективным (при прочих равных ус-ловиях) может быть соответствующее нормативное регулирование;
сущностью деятельности по регулированию КОС является обеспечение безопасных условий существования человека в окружающей его среде, измененной в результате осуществления его же хозяйственной деятельности.
Создание СНД при существующих обстоятельствах в состоянии фиксировать отношения, вытекающие из сложившихся представлений о КОС. Для этих представлений характерна точка зрения, которой регулируется поведение субъекта по отношению к другому субъекту, что и определяет подход к установлению предметной области "экологического'* нормирования. Приведенные частные отношения можно рассматривать как основания для определения границ и структуры предметной области, которая должна охватываться СНД в области регулирования КОС.