§5.1. Понятие оценки воздействия на окружающую среду

За рубежом, сначала в США, а затем Канаде с 60-х голов для управления КОС стала применяться опенка воздействия на окружающую среду (ОВОС), позволяющая учитывать ЭФ в принимаемых решениях. Использование процедур ОВОС позволило этим странам достигать консенсуса по многим природопреоб-разующим хозяйственным проектам, по поводу которых, например, в России конфликт неизбежен уже на стадии "Декларации о намерениях". Примером могут служить проекты строительства скоростных магистралей в Японии, США, Германии и наша единственная ВСМ Санкт-Петербург-Москва, мусоросжигательные заводы в центре Нью-Йорка и отсутствие их у нас в связи с невозможностью инициатора такого рода ХДТ достичь компромисса с населением. Таким образом, практика подготовки хозяйственных решений имеет уже длительный опыт учета в них экологических требований в СППР, однако этот опыт не зафиксирован как специфическая форма "учета экологического фактора", как определенная фаза СППР и что, вероятно, важнее всего - как определенная сфера общественных интересов.

Однако черты глобального экологического кризиса указывают на некие принципиальные дефекты такого регулирования. Например, никто не может сказать на каких принципах спроектирована Чернобыльская атомная станция или какие критерии лежали в основе экспертизы проектных материалов по ее строительству? То есть, потребность в разработке механизма (процедур и операций) учета ЭФ в СППР кяк гЬопмы управления КОС. и установлении его соотношения с другими формами имеется. Очевидно, что таких механизмов может быть предложено несколько. В настоящей работе ОВОС представляется как метод учета ЭФ в СППР, характеризующийся тем, что в соответствии с традицией, идущей от системного анализа, в его основу закладывается нормативная, а не дескриптивная точка зрения.

Начнем как всегда с понятий. Для формирования понятия ОВОС имеет смысл вновь обратиться к обсуждению сути экологических проблем и имеющихся представлений об ЭФ. Рассмотрим некий объект ХДТ, который оказывает разнообразные воздействия на окружающую среду (что9) единовременно, периодически или постоянно в виде привнесения или изъятия любой материальной субстанции или энергии по отношению к окружающей среде (выбросы/сбросы загрязняющих веществ, образование отходов, изъятие земель, шум и т.д.). Эти воздействия вызывают многочисленные изменения в окружающей среде (где?) - изменения качественных и количественных показателей состояния атмосферного воздуха, воды в водоемах, уровня радиации, почв, животного и растительного мира, материальных объектов [224]. На определенном временном этапе одни изменения проходят незаметно для общества или, скажем, вызывают положительную реакцию, другие сразу оцениваются им как неблагоприятные, которые и создают экологические проблемы. Осознаваемые обществом изменения окружающей среды называются последствиями для общества (кого?) (рис.5.1).

Если изменения окружающей среды, сопровождающие воздействия на нее со стороны Н-субъекта, могут стать фактами, подтверждаемыми различными по-

казателями оцениваемого состояния. О-субъекта в результате соответствующих измерений, то последствия являются лишь предположениями вероятностного характера и должны подвергаться процедурам верификации (подтверждения). Изменения относятся к той сфере Эзолиокоса", которая была определена как "экологические отношения, возникающие вне отношений между хозяйствующими субъектами". Соответственно, воздействия - не что иное как динамика Н-субъекта, а последствия - статика О-субъекта. Таким образом, ЭФ - это вся система развивающихся экологических отношений, а учет ЭФ - это учет множества значений качественно-количественных характеристик ненормируемых экологи-ческих отношений при выработке решений по Н-объекту и регулировании право-вых отношений между парами Н-субъектов, Н-, В- субъектов и Н-, О-субъектов.

Учесть ЭФ - это не значит подготовить обосновывающую документацию, в которой что-то "написано" про окружающую среду. Следуя изложенным представлениям, значение учета ЭФ в СППР может быть определено следующим образом: (1) реализация проекта ХДТ, подготовленного с учетом ЭФ, не должна вызывать неблагоприятных экологических последствий, т.е. ЭФ должен быть воплощен в конкретном социальном эффекте; (2) примененные в проекте технологии, выполненные в рамках существующих норм (как технологических, так и процедурных) дают гарантированный социальный эффект; (3) область неизвестного (не выявленного изменения окружающей среды) полностью локализована и идентифицирована для контроля; (4) неблагоприятных последствий реализации намечаемой ХДТ не возникнет, поскольку через ЭФ в подготовленные решения включается весь прошлый опыт развития.

ОВОС, как было отмечено, является механизмом учета ЭФ в СППР.

Появление идеи ОВОС обусловлено, с одной стороны, отсутствием в традиционном проектировании процедур, позволяющих ограничивать возможности одних субъектов с тем. чтобы они не подавляли интересы других субъектов, а с другой, необходимостью перенести центр тяжести подготавливаемых решений с П-объекта на Р-объект. В США и других западных странах идея ОВОС возникла как следствие активизации общественного движения за улучшение КОС. В сопоставимых условиях применение ОВОС для подготовки и принятия экологически обеспеченных решений более предпочтительно, чем вкладывание средств в ликвидацию неблагоприятных последствий. Различные проекты ХДТ утверждались только тогда, когда инициатор выполнял главное условие ОВОС - обсуждал решения по проекту с общественностью и местным населением.

В России ОВОС, как понятие, стала применяться только с серидины 80-х годов. Однако почти повсеместно были распространены ограниченные точки зрения, что ОВОС - это некий процесс прогнозирования изменений окружающей среды, которые могут произойти в результате реализации проекта ХДТ, или ОВОС - это экологическая экспертиза проектов [235]. Лишь в 1994 г. на законодательном уровне было закреплено, что ОВОС 'отражает присущие демократическому обществу права граждан на участие в принятии решений" [136]. Нет общественности среди субъектов СППР - не выявлены реальные последствия предлагаемых решений.

В проектирование стал внедряться принцип социальной эффективности принимаемых решений: "соотношения социального и экономического в нашем обществе - это соотношение цели и средств" [108]. Однако постепенно из такой социальной составляющей СППР стала вычленяться "экологическая" составляющая, а в проектирование было введено понятие "экологической обоснованности принимаемых решений". С теоретико-системной точки зрения можно сказать, что редукция социальных отношений свелась к элементарным отношениям Н-, В -субъектов в пределах установленных норм.

Подтверждением этого служат требования Госкомэкологии России к составу и качеству представляемой на ГЭЭ документации и Госстроя России по оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. ГЭЭ (В-субъект в рамках СППР) определила, что заказчик (Н-субъект) с целью "экологического обоснования в прединвестиционных материалах должен провести оценку воз-можности развития намечаемой деятельности с учетом нормативов качества ок-ружающей среды, существующей системы ограничений на природопользование и прогнозируемого воздействия" [311].

Предполагалось, что если такая оценка (а, по существу, прогноз) выполнена, то проектные решения должны гарантировать среди прочих "...минимальный ущерб природной среде и населению". И, если ГЭЭ только определила круг сведений, необходимых для включения в состав обосновывающей документации, то Госстрой России установил для проектировщика необходимый объем материалов, достаточный, по его мнению, для обеспечения экологической безопасности проектируемого объекта. Позже в ^в^™ с ппгтм ъияче.иия ъкт>погической ппо-блематики при подготовке и реализации решений, Госкомприроды России детализировал степень экологического обоснования для разных видов документации (от формирования замысла, до разработки проектной документации) [28].

Однако в настоящее время приходится констатировать, что в своей сово-купности эта деятельность наряду со многими другими усилиями не привела к решению экологических проблем.

Позже распространилось мнение, что причина трудностей заключается главным образом в неотработанности методологии естественно-географического прогноза. Однако на примере СППР особенно наглядно видно, что проблема учета ЭФ гораздо глубже и вообще мало связана с прогнозом.