БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ, КАК НОВЫЙ ЭЛЕМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ СРЕДСТВАМИ ПЕНСИОННОГО ФОНДА

Тюменский государственный университет, г. Тюмень

Реформирование бюджетного процесса и системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны.

С учётом опыта бюджетных реформ последних лет, в рамках председательства Российской Федерации на встрече минист-ров финансов «Группы восьми» Минфином России была выдвинута инициатива по выработке и применению общепризнанных принципов, критериев и стандартов эффективного и ответственного управления общественными финансами: финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность, долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов, эффективная и справедливая система межбюджетных отношений, консолидация бюджета и бюджетного процесса, среднесрочное финансовое планирование, бюджетирование, ориентированное на результаты, эффективный финансовый контроль и мониторинг, развитие финансового аудита.

Предложены основные задачи бюджетирования, ориенти-рованного на результат (БОР):

установление для каждого субъекта системных целей, ожидаемых результатов деятельности, отчётности;

обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности субъекта и его структурных подразделений и должностных лиц для достижения планируемых результатов в рамках принятых финансовых ограничений;

использование конкурентных принципов распределения бюджетных средств, в том числе - в соответствии с объёмом и качеством реально представленных общественных услуг;

наличие и применение методов оценок результатов использования бюджетных средств в отчётном и плановым периоде;

наличие и применение методов оценки полной деятельности бюджетных программ и общественных услуг.

Обзор современной экономической литературы позволяет выделить в качестве характерной следующую точку зрения: «Необходимо подвергнуть пересмотру процедуры принятия решений в бюджетной сфере, развивать систему бюджетирования по результатам, совершенствовать процедуры предоставления бюджетных средств, а также классифицировать сеть бюджетополучателей (перечень и статус организаций, принципы их функционирования).

Вместе с тем, объективная необходимость реформы подчас подвергается сомнению отдельными представителями науки, поскольку «инициативы по внедрению того или иного метода управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления». По их мнению, необходимость реформы субъектив- на и «объясняется в основном только императивностью посыла федерального уровня власти» [2].

В.Е. Хруцкий и В.В. Гамаюнов трактуют бюджетирование как технологию финансового планирования, учёта и контроля доходов и расходов, получаемых ... на всех уровнях управления, позволяющую анализировать прогнозируемые финансовые показатели и управлять с их помощью ресурсами (прежде всего фи-нансовыми... ) [3].

Е.Р. Баханькова и М.Л. Макальская считают, что «бюджетирование - это создание технологии планирования, учёта и контроля денег и финансовых результатов» [4].

По мнению А.М. Лаврова, «БОР — это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств» [5].

По мнению М.П. Афанасьева и И.В. Кривогова, «БОР - пе-реход от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами, или в отечественной интерпретации - на программно-целевое бюджетирование» [6].

БОР позволит соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качества. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главные требования к которым - измеримость, сопоставимость, достижимость, релевантность, четкая увязка с факторами времени.

Внедряя новые методы бюджетирования и располагая ог-раниченными финансовыми ресурсами, государство стремится получить от их использования максимальный результат.

построение прозрачной финансовой системы управления бюджетом;

формирование программного бюджета, состоящего из бюджетных программ, структурированных по определенному признаку.

Целью внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат, является получение оптимальных показателей-результатов деятельности ПФР при их соотношении к использованным финансовым ресурсам, оптимизации управления финансовыми ресурсами Пенсионного фонда России.

Эти новации, приближая бюджетную классификацию к международным стандартам, создают предпосылки введения принципов управленческого учета. Расширения полномочий администраторов бюджетных средств по адаптации бюджетной классификации и бюджетного учета к своим нуждам, поэтапному внедрению элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит, и сравнения эффективности деятельности органов внебюджетных фондов в целом.

Среди методов, обеспечивающих решение задач по управлению финансами, в мировой практике особую роль играет бюджетирование, ориентированное на результаты, и комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жёстких бюджетных отношений.

В Швеции большое значение в системе исполнения бюджета имеет метод управления сектором государственного управления по целям и результатам. Работа по переходу на этот метод началась в 60-е годы XX века, толчком к чему послужил положительный опыт США. Внедрение управления по целям и результатам было одной из самых крупных реформ в шведской системе госуправления во второй половине XX века. Это развитие повлияло практически на все её составляющие части государственного управления.

Основополагающей идеей управления по целям и результатам является то, что основное внимание обращается не на детальное распределение ресурсов по направлениям — оплата персонала, оборудования, помещений и т.д., а на достижение определённых результатов бюджетной деятельности в виде, например, созданных новых учебных мест, построенных километров дорог, сокращению количества безработных и т.д.

Одной из основных особенностей применяемых в Австралийской модели организации бюджетной системы с 1999 года является использование концентрации Системы бюджетирования, ориентированной на результат (СБОР) и программно- целевых методов управления. Она предполагает использование следующего инструментария [9]:

разделение бюджетных обязательств на целевые (постоянные) ассигнования, характеризующие оплату бюджетных мандатов предшествующих периодов, и годовые ассигнования (законодательно утверждённые обязательства государства, возникшие в планируемом бюджетном периоде);

использование пятилетнего горизонта бюджетного планирования на основе облигаторно - дистрибутивного метода: на первый планируемый бюджетный год активы и обязательства государства фиксируются в соответствующем законодательном акте (облигаторный метод), а на последующий четырехлетний период - в бюджетной документации Департамента финансов и администрирования с последующим внесением в бюджетные проектировки (дистрибутивный метод).

финансирование Агентств осуществляется раздельно по направлениям: на управляемые статьи и на ведомственные продукты (причем, финансирование производится на основе, так называемого, «портфельного» подхода, то есть - через Департаменты (Министерства), в чьей подведомственности находятся соответствующие Агентства).

Зарубежный опыт последовательного внедрения бюджетов ориентированных на результат и современных методов рас-чета затрат свидетельствует о том, что данный процесс является достаточно длительным и сопровождается комплексными изменениями в системах бюджетного учета и финансового управления, а нередко и в организационной структуре ведомств и учреждений. Требуется и соответствующая подготовка кадров - не только бухгалтеров, но и финансистов, экономистов, юристов а также руководителей основных (профильных) подразделений.

Внедрение БОР требует совершенствования всей работы Фонда, для чего необходимо использовать поэтапный подход с выделением уровней их интеграции.

Важный аспект бюджетирования - введение на основе бюджетов завершенных управленческих технологий.

определения состава бюджетных форм, а также совокупности плановых показателей и методов их расчета для каждой формы бюджета;

построения системы учета в разрезе принятой в учреждении совокупности бюджетных форм;

разработки методов контроля и анализа исполнения бюджетов;

внедрения регламентов рассмотрения и корректировки бюджетов должностными лицами и руководящими органами Фонда, включая процедуры принятия решений по регулированию возникающих отклонений, выявленных по результатам анализа фактического исполнения бюджетов.

Работа по внедрению БОР полагаем должна состоять из следующих этапов.

Первый этап - формирование центров финансовой ответственности.

Второй этап — определение состава бюджетов и методов их составления. Осуществление разработки методологии и технологии планирования финансово-хозяйственной деятельностью Фонда в различных его аспектах.

Третий этап — построение системы управленческого учета. По нашему мнению, необходимо, взять за основу систему бухгалтерского учета, интегрируя ее к технологии бюджетного управления. В этом случае изменяется периодичность составления бухгалтерских документов и состав учитываемых показателей, в некоторых случаях внедряются дополнительные учетные формы и аналитические счета управленческого учета.

Четвертый этап — построение системы бюджетного учета. Разработка методов контроля и анализа предполагает введение в Фонде нормативов допустимых отклонений фактических и плановых показателей, а также кассовых и фактических показателей. Создание постоянно обновляемого «пакета» типовых причин таких отклонений. Для выявления обстоятельств появления «нетипичных» причин отклонений создаются методики экспресс- анализа таких обстоятельств.

Пятый этап - построение системы управленческой отчетности.

Основная задача при внедрении БОР разработка сбалан-сированного набора показателей, которые характеризуют представленные услуги и результат их предоставления:

показатель ресурсов — объем потребления основных фон-дов, материальных запасов, ФОТ;

показатель непосредственных результатов деятельности — перечень и количество оказываемых услуг данных ЦФО;

показатель конечного результата — оценка степени удовлетворения потребителей услуг. Соответствие стандарту качества, т.е. насколько своевременно или правильно эта услуга оказана, оценка удовлетворенности получателей этих услуг (доступность и удобство получения услуги, правильность обслуживания, вежливость обслуживающего персонала, достаточность и качество предоставляемой информации страхователям, застрахованным лицам и другим заинтересованным пользователям).

Социально-экономическая эффективность внедрения БОР в ПФР заключается в следующем:

управление финансовыми ресурсами путем соизмерения затрат и результатов, своевременной оценкой достижения запланированных результатов и их качество;

определение качественных показателей: по назначению, начислению и выплате пенсий и иных социальных выплат,

организации и ведению индивидуального учета застрахованных лиц, по осуществлению контроля за уплатой и поступлением страховых взносов;

осуществление децентрализации управления, делегирование на нижнем уровне определения ответственности за принятие управленческих решений.

Главным результатом следует считать создание модели единой системы финансового управления Фонда путем трансформации управляющей и управляемой частей финансовой системы с внедрением технологии бюджетирования, ориентированного на результат и управления финансовыми ресурсами через центры финансовой ответственности. Достоинствами предложенного подхода к формированию единой системы финансового управления являются: управление финансовыми ресурсами, путем соизмерения затрат и результатов; своевременная оценка достижений запланированных результатов и их качество; осуществление децентрализации управления и делегирование ее на нижние уровни с определением ответственности за принятые управленческие решения. Внедрение модели единой системы управления финансами ПФР позволит получить оптимальные показатели результатов деятельности ПФР, а также оперативно отражать степень достижения стратегических целей ПФР и оптимизировать финансовые потоки средств бюджета.

Список использованных источников

May В. Итоги 2003 года и итоги четырехлетия: политика против экономики // Вопросы экономики. 2004. №3.

Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. 2005. №2.

Хруцкий В.Е., Гамаюнов В.В. Внутрифирменное бюджетирование. Настольная книга по постановке финансового планирования. М.: Финансы и статистика, 2007.

Баханькова Е.Р., Макальская М.Л. Некоммерческие организации в России: финансовое управление. М.: Дело и Сервис, 2004.

Лавров A.M. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт - российские перспективы // Финансы. 2004. №3.

Афанасьев М., Кривогов И. Модернизация государственных финансов: учеб. пособие. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007.

Прокофьев С.Е., Горбунов В.В. Шведский опыт исполнения бюджета и возможность его применения в России // Финансы. 2004. №5.