Глава 20 О СПЕЦИАЛЬНЫХ КОМИССИЯХ, НЕЗАВИСИМЫХ ПРОКУРОРАХ И ИММУНИТЕТЕ СВИДЕТЕЛЯ
И.А. Новиков, управляющий партнер юридической фирмы
«Новиков энд Эдвайзерс» (Казахстан), эксперт Центра правовых и экономических исследований
История постоянно демонстрирует, насколько хрупкими являются демократические достижения, и как бесконтрольность и безнаказанность исполнительной власти могут быстро свести их на нет.
В распоряжении общества имеются различные инструменты контроля над властью. В ряде государств такими инструментами являются специальные комиссии (парламентские, королевские и т.д., осуществляющие так называемые парламентские расследования), и независимые прокуроры.
Специальная комиссия, несмотря на некоторые особенности, существующие в различных юрисдикциях, — это орган, возглавляемый специалистом (комиссаром), уполномоченным мандатом представительной (законодательной) ветви власти на профессиональное исследование и выработку предложений по устранению причин, обстоятельств и последствий резонансных происшествий, событий, явлений или принятых решений, независимо от того, чем они вызваны, кем совершены или приняты.
Независимый прокурор — это внештатное, но тем не менее процессуальное лицо, уполномоченное на проведение расследования любого уголовно наказуемого деяния, совершенного с участием или с заинтересованностью любых высокопоставленных лиц, когда имеются основания сомневаться, что расследование, проводимое в обычным порядке, будет объективным.
Разница между этими институтами состоит в том, что независимые прокуроры проводят полноценное, с точки зрения уголовного процесса, расследование уголовно наказуемых преступлений, а комиссии (комиссары) на такое расследование не уполномочены[529].
Общим является то, что и те и другие действуют в случаях, когда в силу различных причин оценка резонансных событий сторонними лицами имеет большее доверие, чем оценка официальных властей. Общим является также и то, что комиссары и независимые прокуроры не состоят на государственной службе, не являются постоянно действующими органами (официальными лицами), назначаются в особом порядке, сводящем к минимуму возможное манипулирование со стороны кого бы то ни было при их назначении и осуществлении функций, финансируются из средств бюджета, имеют серьезные властные полномочия.
Их эффективность обеспечивается не только властными полномочиями. Успешная деятельность независимого прокурора и комиссий обеспечивается активным использованием чрезвычайно важного правового института, именуемого «иммунитетом свидетеля». В отсутствие сотрудничества со стороны лиц, вовлеченных, вольно или невольно, в расследуемые события, расследование затруднительно, зачастую невозможно. Институт иммунитета свидетеля основывается на конституционном праве лица не свидетельствовать против себя, и суть его состоит в том, что в случае дачи показаний о совершенных преступлениях такому лицу (свидетелю) предоставляется освобождение от уголовного преследования за участие в сообщенных им преступлениях, что является действенным побудительным мотивом для дачи показаний.
Условиями нормального функционирования названных инструментов общественного контроля являются наличие независимого суда, независимых средств массовой информации и гражданского общества. Очевидно, что имеет место и обратный процесс, в результате которого названные инструменты общественного контроля способствуют формированию независимого суда, независимых средств массовой информации, развитию законодательства и гражданского общества.
Чрезвычайно важным для нормального функционирования названных институтов является надлежащее законодательство, определяющее предмет, а также процедуры назначения и процедуры реализации результатов деятельности, исключающие какое-либо манипулирование.
Различные эксперты в различных государствах неоднозначно оценивают эффективность специальных комиссий и в особенности независимых прокуроров. Но никто не отрицает позитивной роли, которую они сыграли в различных государствах в различное время. Таким образом, разные мнения экспертов, скорее всего, определяются несовпадающими точками зрения на процедуры назначения и реализации результатов их деятельности.
Представляется, что в настоящее время в Российской Федерации названные инструменты общественного контроля востребованы как никогда ранее, в условиях, когда стремительно утрачивается доверие к полиции, следствию, прокуратуре, суду и власти в целом1.
Законодательство о парламентских комиссиях в России существует продолжительное время. Однако действующий Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» нуждается в совершенствовании. В результате чрезмерной бюрократизации процесса создания, функционирования комиссий, порядка утверждения выводов и их реализации, а также чрезмерных ограничений предмета парламентских расследований названный закон скорее мертв, чем жив. Института независимых прокуроров, равно как института иммунитета свидетеля, в России нет. Законопроекты, инициируемые различными авторами, нуждаются в профессиональном обсуждении и совершенствовании, конечно, с учетом опыта стран, где эти институты сформировались и активно используются.
Ниже излагаются некоторые соображения относительно рассматриваемых институтов. В качестве примера зарубежного опыта в отношении независимых прокуроров использован опыт США. В концентрированном виде информацию о специальных прокурорах в США любезно предоставил представитель Министерства юстиции США Томас Файерстоун в своем сообщении на заседании группы экспертов Центра правовых и экономических исследований[530], которое в значительной мере цитируется. В качестве зарубежного опыта в отношении специальных комиссий использован опыт Канады, анализ которой любезно предоставлен юридическим факультетом Университета МакГилла, а также опыт Австралии — на основе отчета о расследовании, проведенном в 1987—1989 годах королевской комиссией под председательством Г.Е. Фитцджеральда.