К выработке рецептов и способов лечения
Проблемы реформирования правоохранительной системы обсуждаются уже несколько лет[140]. При этом изначально для дискуссий на эту тему был характерен акцент на изменение законодательства, включая поправки в Уголовный кодекс, публичное обсуждение и принятие закона «О полиции».
Очевидно, что законодательство должно меняться и дальше. Однако необходимо сознавать, что законы применяют конкретные сотрудники правоохранительных органов. И если они недобросовестны, то они всегда смогут найти новые «дырки в законодательстве». А если к тому же в правоохранительной системе неверно выстроены механизмы оценки результатов деятельности и мотивации, то даже добросовестные сотрудники вместо борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан будут вынуждены заниматься фальсификацией дел для целей «палочной» отчетности.Поэтому очень важным является анализ практики правоприменения в России и опыта реализации реформ в этой сфере в других странах — прежде всего близких к нам по степени несовершенства институциональной среды. В ряде работ такого рода анализ уже проводился[141]. Вместе с тем в дополнение к уже высказанным в них идеям и предложениям мы считаем нужным аргументировать ряд дополнительных шагов по реформированию правоохранительной системы.
При всех негативных тенденциях последних лет правоохранительная система остается неоднородной. Наряду с коррумпированными «оборотнями в погонах» в ней продолжают работать добросовестные сотрудники, старающиеся исполнять свой долг[142]. При этом система не может быть реформирована одной лишь «политической волей верхов» — без учета интересов и проблем, с которыми сталкиваются ее сотрудники в их повседневной деятельности, и без опоры на добросовестных полицейских, следователей, прокуроров и судей.
В этой связи первый шаг — это очищение от недобросовестных сотрудников, которое должно осуществляться через стандартные процедуры контроля за расходами и имуществом, а также за конфликтами интересов.
Это должно быть сделано не только в МВД, но также в прокуратуре, Следственном комитете, ФСБ и в судах. Для всех сотрудников всех этих ведомств эти процедуры не могут быть запущены одновременно — для этого просто не хватит ресурсов. Поэтому процесс контроля за расходами и конфликтами интересов должен выстраиваться с верхних уровней в системе.Следует отметить, что при аттестации высшего руководящего состава МВД комиссия под председательством С. Нарышкина с участием руководителя Росфинмониторинга и заместителей руководителей ФСБ, Генпрокуратуры и Следственного комитета учитывала вопрос о доходах и имуществе. Как утверждал в октябре 2011 года заместитель министра МВД Сергей Г ерасимов, «ряд генералов не могли объяснить, откуда у них такое имущество при относительно невысокой зарплате»[143]. Однако пока этот процесс является непубличным и непрозрачным, что дает возможность оставить в системе недобросовестных, но лояльных начальству сотрудников.
Другая модель сводится к тому, что при выявлении значительных несоответствий между расходами и доходами, а также при искажении данных в декларациях должно следовать автоматическое отстранение от должности. При этом уголовное преследование не критично. На данной стадии гораздо важнее обеспечить мирную замену в госаппарате должностных лиц, работающих не на государство, а на аффилированный бизнес — с освобождением мест для тех, кто будет готов работать по новым «правилам игры».
Второй шаг — приведение в соответствие со здравым смыслом внутренней «палочной» отчетности, на основе которой строится текущее управление и оценивается деятельность нижестоящих подразделений не только в системе МВД, а во всех правоохранительных органах. Следует отметить, что в МВД с 2012 года введен новый, существенно сокращенный перечень показателей оценки деятельности[144] с акцентом оставшихся индикаторов в основном на насильственные преступления (убийства, грабежи, изнасилования и др.). Эта логика понятна для общества, поскольку именно насильственные преступления представляют наибольшую угрозу для безопасности граждан.
Важно, чтобы аналогичные по направленности изменения в оценке результатов деятельности произошли в других правоохранительных ведомствах.Вместе с тем в новом приказе МВД остались такие показатели, как «количество выявленных сотрудниками полиции преступлений экономической направленности, совершенных в крупном или особо крупном размере либо причинивших крупный ущерб» и «количество выявленных сотрудниками полиции налоговых преступлений». По нашему мнению, количество дел не должно быть индикатором эффективности деятельности правоохранительных органов. Меньшее число преступлений скорее свидетельствует о хорошей профилактике преступности. На самом деле важна раскрываемость преступлений (особенно тяжких) — при корректной регистрации всех правонарушений. Для того чтобы избежать отказов в регистрации правонарушений, возможно, следует создать общефедеральный call center (по крайней мере для тяжких преступлений) — с возможностью бесплатного звонка туда из любой точки РФ, официальной централизованной фиксацией заявления и последующей его переадресацией в соответствующее территориальное подразделение МВД.
Описанное выше сокращение отчетности будет способствовать устранению мотивов к заведению фиктивных дел по статьям о мошенничестве или незаконном предпринимательстве для обеспечения нужного числа «палок», но не ослабит стимулы к реальному давлению на бизнес со стороны недобросовестных правоохранителей. Именно поэтому нужен третий шаг — в виде полноценного раскрытия ведомственной статистики. Уже несколько лет это делается в системе Высшего арбитражного суда. Процесс также начался в налоговых органах, в системе судов общей юрисдикции и в Следственном комитете. Но в системе МВД и прокуратуре движения пока практически нет. В результате даже на совещании «открытого правительства» под председательством Д. Медведева 10 апреля 2012 года не было дано четкого ответа на вопрос — сколько было возбуждено уголовных дел против предпринимателей, сколько предпринимателей находится в тюрьмах[145].
Между тем можно и нужно задавать также множество других вопросов — каковы суммы ущерба (и был ли вообще ущерб) по заведенным уголовным делам, какие сроки уголовного наказания назначены осужденным. Такая информация должна быть публично доступна в разрезе регионов, что позволит выявлять отклонения, которые могут быть связаны со злоупотреблениями.Подобное раскрытие информации, безусловно, может столкнуться с противодействием со стороны правоохранительных органов, так как на начальной стадии оно приведет к усилению критики сложившейся системы. Но одновременно оно создаст предпосылки для расширения компетентной и аргументированной (а не популистской) составляющей в такой критике — с предложением возможных способов решения тех проблем, с которыми сталкивается система. Необходимый сдвиг будет происходить быстрее, если государство станет осознанно поддерживать структуры гражданского общества и экспертные центры, которые способны давать компетентную независимую оценку состояния правоохранительной системы.
Сегодня внутри системы правоохранительных органов имеется много собственных экспертов. Но, на наш взгляд, они рассматривают функционирование системы с более узких ведомственных позиций. В то же время у экспертов вне системы, способных взглянуть на проблемы правоохранительной системы с точки зрения интересов общества, для выработки адекватных решений очень часто нет достаточной компетенции и отсутствует доступ к необходимой информации. В этом контексте большая публичность и подотчетность органов правопорядка выступают как необходимые условия для построения адекватной системы оценки результатов деятельности, которая стимулировала бы добросовестных сотрудников правоохранительных органов и обеспечивала повышение эффективности правоохранительной системы.
Возможный четвертый шаг: внедрение элементов институциональной конкуренции[146] — с взаимным перекрестным контролем со стороны «силовых структур», каждая из которых не свободна от коррупции. В частности, заслуживает внимания опыт отделения Следственного комитета от прокуратуры, которое с обеих сторон привело к выявлению (и устранению из системы) наиболее нечистоплотных сотрудников.
Отделение СК от прокуратуры в целом может рассматриваться как шаг в направлении реформирования «процессуальной вертикали» (полиция — следствие — прокуратура — суды), но центральной здесь должна быть реформа судебной системы и обеспечение независимости судей, — что является предметом отдельного обсуждения.Тем не менее на текущий момент в части практического внедрения элементов институциональной конкуренции важной может стать роль уполномоченного по защите предпринимателей. Этот новый институт был предложен экспертной группой «Укрепление рыночных институтов» в рамках обновления Стратегии социально-экономического развития России до 2020 года[147] на основе анализа опыта «расчистки» барьеров для ведения бизнеса в Мексике и ряде других развивающихся стран. Данный институт очевидным образом не вполне вписывается в сложившуюся систему органов государственного управления, и его следует рассматривать как чрезвычайный и, скорее всего, временный. Тем не менее, обладая собственной «целевой функцией», отличной от целей и задач МВД, прокуратуры или Следственного комитета, и имея возможность выхода на первых лиц в государстве, уполномоченный по защите прав предпринимателей может сыграть существенную роль в выявлении злоупотреблений в правоохранительных органах и очищении их от недобросовестных сотрудников.
Пятый шаг касается методов осуществления реформы. Правоохранительная система является очень сложным организмом, особенности функционирования которого на всех его уровнях до конца не знают не только эксперты, но и люди, много лет находящиеся внутри системы. Поэтому реальное реформирование МВД, прокуратуры, Следственного комитета неизбежно будет идти методом «проб и ошибок». И для минимизации издержек возможных неудачных решений целесообразно делать сознательную ставку на проведение экспериментов. Такие эксперименты (предполагающие, в частности, отработку разных форм внутренней оценки результатов деятельности, разные механизмы взаимодействия с общественностью и т.д.) лучше проводить на базе более продвинутых территориальных подразделений. Реализация вариантов реформы на базе организаций меньшего масштаба позволит быстрее оценить полученные результаты, а параллельный характер экспериментов даст возможности для сравнения разных вариантов реформирования — со сворачиванием неудачных нововведений и с тиражированием тех новых механизмов, которые окажутся эффективными.