Российский контекст
Если СССР, с точки зрения концепции NWWW, можно было относить к «базовому» или даже «зрелому» порядку ограниченного доступа, то Россия 1990-х сместилась к «хрупкой» стадии ПОД — с очень слабым государством и регулярными вооруженными столкновениями между различными группами интересов.
Конфликты возникали и разрешались «силовыми» средствами между разными политическими течениями (как это было в противостоянии между Верховным Советом РСФСР и президентом Б. Ельциным в октябре 1993 года), между федерацией и отдельными регионами (война в Чечне), между государственными и частными силовыми структурами («инцидент» между службой охраны президента Б. Ельцина и службой безопасности финансовой группы «МОСТ» в декабре 1994 года).Следствием распада государства стал бурный рост криминальной активности, включая силовое давление на появляющийся частный бизнес. Реалии того времени подробно описаны В. Волковым в его работах о феномене «силового предпринимательства»[126]. Недавно о них вновь напомнили проходившие в Лондоне судебные процессы между Б. Березовским и Р. Абрамовичем, а также — между О. Дерипаской и М. Черным. В отсутствие дееспособной правоохранительной системы конфликты между предпринимателями в России в 1990-е годы разрешались при посредничестве криминальных «крыш», которые в обмен на свои услуги получали долю доходов от «опекаемого» бизнеса.
Однако достаточно быстро услуги такого рода стали предоставлять не только организованные преступные группы, но и представители государственных правоохранительных структур (МВД, ФСБ, Федеральной службы налоговой полиции и т.д.). При этом в общении с предпринимателями подобные «защитники бизнеса» вели себя практически одинаково, и подчас невозможно было определить, кто это — бандиты или милиция[127].
В терминах У. Баумоля период 1990-х в России однозначно характеризуется доминированием непроизводительного и «деструктивного» предпринимательства.
В первом случае речь шла о масштабном перераспределении национального богатства в рамках приватизации, валютных и кредитных операций, за счет игры на разнице между внутренними и мировыми ценами на сырье и товары народного потребления. Во втором случае наряду с криминальным давлением и убийствами бизнесменов происходил массовый вывод активов с приватизированных предприятий, что вело к разрушению промышленности. В результате на фоне 40-процентного падения национального продукта Россия к концу 1990-х оказалась в числе стран-лидеров по количеству миллиардеров.Валютно-финансовый кризис августа 1998 года (с резкой девальвацией рубля и дефолтом по государственным обязательствам), а также политические события осени 1998 года показали, что сохранение подобной системы «дикого капитализма» с массовым «захватом государства» различными группами интересов чревато серьезными рисками для новой российской элиты[128]. Хотя основные потери от кризиса понес средний класс и кризис не привел к реальной смене власти, элита осознала, что в случае повторения подобного катаклизма она может лишиться активов, доставшихся ей в 1990-е годы.
Кризис привел к активному внутриэлитному диалогу на площадках разных организаций, таких, как Клуб-2015 и Совет по внешней и оборонной политике (СВОП)[129]. Одним из результатов этого диалога стало понимание необходимости проведения ответственной макроэкономической политики, расчистки неплатежей, создания работающей налоговой системы. Выстраивание «вертикали власти», провозглашенной В. Путиным, стало возможным именно потому, что данный процесс опирался на консенсус элит в отношении необходимости «восстановления государства».
Стоит также отметить, что в соответствии с логикой NWWW в этот период государство попыталось создать новые организации для коллективного представительства интересов бизнеса, включая «новый РСПП» для крупного бизнеса (с его Бюро правления, в которое входили все олигархи), объединение ОПОРА России для малых предприятий и ассоциацию «Деловая Россия» для средних компаний.
Одновременно в начале 2000-х годов с восстановлением дееспособности правоохранительной системы наблюдалось подавление криминальной активности с вытеснением из бизнеса и политики криминальных «авторитетов». Также начало 2000-х годов характеризовалось снижением «силового» давления на бизнес, чему способствовали радикальная налоговая реформа (включая реструктуризацию накопленной задолженности по налогам и упрощение налоговой системы) и ликвидация ФСНП[130].Почему эти тенденции повернулись вспять и сегодня эксперты и предприниматели говорят о репрессивности уголовного законодательства и «обвинительном уклоне» по отношению к бизнесу? По нашему мнению, этому способствовал ряд объективных и субъективных факторов, в числе которых можно выделить:
- отношение к бизнесу в обществе;
- «эффект переключения», связанный с поиском новых форм силового давления на бизнес в условиях ограничения возможностей передела собственности, типичных для конца 1990-х годов;
- тенденция к централизации и ужесточению формального контроля в правоохранительной системе;
- дело «ЮКОСа» как политический прецедент «силового» давления на бизнес.
Отношение к бизнесу в обществе. Эксперты ЦПЭИ неоднократно отмечали тенденцию к усилению репрессивности законодательства об экономических преступлениях. Однако эта тенденция стала проявляться уже в конце 1990-х годов, и, по нашему мнению, она связана с реальными и массовыми правонарушениями в сфере экономики, которые наблюдались в течение 1990-х годов.
Стоит отметить, что в восприятии самих предпринимателей в начале и середине 1990-х основная угроза силового давления исходила от криминальных структур. При этом на фоне общей слабости правоохранительной системы практика правоприменения была относительно либеральной — просто в силу того, что старое законодательство не предусматривало какого-либо регулирования для многих новых видов экономической активности, появившихся после 1991 года, а текущая политика правоприменения во многом ориентировалась на логику первоначальных реформ Б.
Ельцина (в духе Указа «О свободе торговли»[131]).Однако именно этот период был отмечен массовыми правонарушениями в сфере экономики. Речь шла не только о нарушениях прав инвесторов и акционеров, о чем писалось во многих рабо- тах[132]. Очень серьезно нарушались экономические права и интересы широких слоев граждан — через махинации в рамках финансовых пирамид, мошенничества при покупке квартир, вывод активов и неплатежи по зарплате работникам приватизированных предприятий. Инициаторы подобных «схем» и махинаций пользовались несовершенством законодательства и системы правоприменения. Их деятельность в полной мере можно отнести к непродуктивному и «деструктивному» предпринимательству в терминах У. Баумоля. Очевидно, что они представляли отнюдь не всех предпринимателей, но в результате именно их активности в обществе возникало ощущение нарастающей социальной несправедливости и укреплялось негативное восприятие бизнеса[133]. Это, в свою очередь, создавало моральные основания для усиления репрессивности законодательства в отношении предпринимателей.
Эффект «переключения» на новые схемы передела собственности. Необходимо сознавать, что «силовое давление» на бизнес инициируется отнюдь не только правоохранителями или криминальными элементами. Очень часто его использовали (и используют) сами предприниматели — для устранения конкурентов, а также просто для захвата привлекательных активов в рамках корпоративного рейдерства.
Однако схемы такого рода передела собственности менялись во времени. Долгое время они строились на манипулировании нормами закона об акционерных обществах, принятого в 1995 году, и закона о банкротстве 1998 года, резко расширившего права кредиторов и дававшего возможность ввести на предприятии конкурсное управление при наличии минимальной просроченной задолженности[134]. Подобная практика, угрожавшая реально развивавшемуся бизнесу, встретила коллективное противодействие, и в 2001—2002 годах в оба закона были внесены существенные поправки, которые заметно ограничили возможности для захвата активов и передела собственности.
Между тем к этому времени на корпоративном рынке уже сложились команды профессиональных рейдеров, которые стали искать новые инструменты «силового» давления на интересующие их предприятия и переключились на использование статей Уголовного кодекса в этих целях.
Этот тезис, естественно, ни в коей мере не отрицает того факта, что все эти схемы, используемые рейдерами, были бы невозможны без участия недобросовестных полицейских, следователей, прокуроров, нотариусов и судей.Тенденция к централизации и ужесточению формального контроля в системе МВД и других правоохранительных структурах. В начале 2000-х годов в рамках общего восстановления «вертикали власти» наблюдалась тенденция к укреплению системы правоприменения. Однако этот процесс происходил при сохранении закрытости правоохранительных органов от общественного контроля. При этом в МВД, ФСБ и прокуратуре произошло восстановление и укрепление специфической ведомственной системы оценки результатов деятельности, известной сегодня как «палочная система»[135].
«Палочная система» не является российским изобретением. Подобные системы оценки, опирающиеся на специфический набор индикаторов, существовали в правоохранительных органах СССР, а также действуют и сегодня во многих странах. Крупные иерархические структуры в целом не могут обходиться без подобных механизмов оценки. При этом их возможное негативное воздействие на поведение нижестоящих уровней в иерархии достаточно широко известно. Однако искажающий эффект подобных формализованных механизмов внутренней оценки выше в тех случаях, когда соответствующее ведомство более централизованно и когда оно остается закрытым для общественного контроля.
Применительно к МВД логика «палочной системы» строится на том, что центральный аппарат министерства оценивает результаты деятельности нижестоящих подразделений по числу возбужденных и расследованных уголовных дел по соответствующим статьям Уголовного кодекса. При этом для разных подразделений «профильными» будут различные статьи Уголовного кодекса.
На уровне областных УВД набор показателей очень широк, и по каждому из них требуется весьма подробная отчетность. В контексте «палочной системы» сокращение любого из этих показателей рассматривается как свидетельство плохой работы соответствующего подразделения.
Очевидно, что независимо от наличия реальной вины такая логика однозначно служит поддержанию обвинительного уклона в отношении всех граждан, которые попали в поле зрения органов МВД и не могут защититься с помощью связей в правоохранительных органах.Как показывает анализ данных статистики МВД об экономических преступлениях в 2000-е годы, в регионах эта «поступательная динамика» прерывается на короткий срок лишь в связи со сменой начальников областных УВД. Объясняется это тем, что новый начальник формально не несет ответственности за показатели своего предшественника и поэтому в своих первых отчетах до известной степени может не учитывать «отчетную базу» прошлого периода.
Дело «ЮКОСа» как политический прецедент «силового» давления на бизнес. Сочетание рассмотренных выше трех тенденций (усиление репрессивности законодательства как следствие растущего негативного отношения к предпринимателям; «эффект переключения» в деятельности корпоративных рейдеров; укрепление системы правоприменения с расширением использования формальных отчетных показателей) может рассматриваться как объективный фон для возросшего давления правоохранительных структур на бизнес. Политическим же импульсом, широко открывшим двери для такого давления, безусловно, стало «дело “ЮКОСа”».
Мы не будем останавливаться на обсуждении причин и общих последствий этого дела, ему уже было посвящено множество статей и книг. По нашему мнению[136], весьма грубое «избирательное применение» законодательства против М. Ходорковского и его партнеров, по крайней мере отчасти, стало реакцией власти на действия компании «ЮКОС» в политической сфере — включая финансирование оппозиционных партий и блокирование через «дружественных» депутатов в Госдуме невыгодных компании законопроектов, внесенных правительством.
Однако в таком «силовом решении», на наш взгляд, в действительности проявилась не сила, а слабость власти, которая, оказавшись не в состоянии убедить бизнес в своей правоте, пошла на внеправовое по своей сути подавление политических оппонентов. Широкая поддержка В. Путина избирателями на парламентских и президентских выборах (в декабре 2003 года и в марте 2004 года) означала, что с формальной точки зрения власть в рамках конфликта с «олигархами», олицетворением которых выступал М. Б. Ходорковский, одержала безоговорочную победу.
В конфликте с владельцами компании «ЮКОС» власть смогла эффективно использовать нараставшее в обществе ощущение социальной несправедливости. Однако вряд ли это можно считать успехом власти. Скорее, откровенное игнорирование бизнесом реальной проблемы общественного признания новой структуры прав собственности[137] вылилось в то, что при всей нелюбви и традиционном недоверии к власти общество продемонстрировало еще меньшую степень доверия по отношению к российским «олигархам». В итоге «дело “ЮКОСа”» разрушило те механизмы диалога, которые начали складываться между властью и бизнесом в течение предшествовавших трех лет.
Применительно к анализу поведения правоохранительных органов мы можем полагать, что «дело “ЮКОСа”» послужило сигналом об изменении политики правоприменения по отношению к бизнесу. В частности, с 2004 года начинается уверенный рост числа выявленных преступлений — в отличие от снижения этого показателя в 2000—2003 годах[138].
При этом мы не считаем, что представители политического руководства страны давали на этот счет какие-либо прямые указания. Скорее, люди, сидевшие на средних и нижних этажах «вертикали власти», посчитали, что им «тоже так можно» — причем не из каких-либо высших соображений «национальной безопасности», а просто для реализации собственных частных интересов. А поскольку такое использование государственного аппарата принуждения в частных интересах никак не пресекалось, оно закономерным образом получало все большее распространение — несмотря на то что такие действия правоохранителей не только сокращали стимулы к инвестициям на стороне бизнеса, но также явным образом подрывали авторитет высших уровней власти.
Часть экспертов полагает, что подобная модель отражает сложившуюся в рамках правоохранительных органов «систему кормления» — когда при назначении на должность соответствующий начальник получал право на неформальный «сбор доходов» с подведомственной ему территории. Однако, на наш взгляд, подобное представление отражает лишь часть реальной картины.
Мы можем допустить, что во многих случаях отношения между разными блоками и уровнями в правоохранительной системе строились по принципу «живи сам и давай жить другим». Однако управление огромной и сложной системой, какой, в частности, являются органы МВД, не может строиться лишь на подобных отношениях. Здесь принятие решений объективно не может не опираться на официальные потоки внутриведомственной информации. Но регулярное искажение этой информации в рамках сверх- централизованной и закрытой для внешнего контроля системе приводило к утрате управляемости всей системой. И при внешней видимости всесилия высших начальников «вертикаль власти», выстроенная в России в 2000-е годы, на практике не работает.
Верхние этажи этой вертикали, опирающиеся в своих решениях применительно к силовым структурам на искаженную «палочную отчетность», реально не контролируют действия нижних и средних этажей. Фактически правоохранительная система сегодня «живет своей жизнью» — независимой от интересов общества и воли высших начальников[139]. Соответственно, на наш взгляд, центральный вопрос заключается в том, как можно добиться восстановления управляемости правоохранительной системы и как подчинить ее общественным интересам?