Реформы местного управления

Административное деление Московского княжества на уезды, станы и волости было перенесено и на все Московское государство, где пышным цветом расцвела поначалу возникшая ещё в Киевской Руси система кормлений.

Наместники и волостели ведали «судом и данью», то есть сбором податей и пошлин и государственную казну, чинили суд и расправу, выполняли полицейские функции, распоряжались военными силами, снаряжали войско и т.п. При них действовал особый штат помощников: тиунов, доводчиков, праведчиков, недельщиков, пошлинников, пятенщиков и пр., число которых определялось той же грамотой. Въезд их в защищенные тарханами вотчины и поместья светских феодалов, в церковные и монастырские вотчины был запрещен. В своей деятельности наместники и волостели опирались на помощь органов местного самоуправления: сотских, старост, собиравших для них корм. Грамоты и судебники предписывали им и их тиунам «без соцких и без добрых людей не судити суд».

Система кормлений изжила себя к середине XVI в. и была реформирована либеральным правительством Алексея Адашева (Избранной Радой). Впервые в России самим гражданам предоставлялось право избрать органы местного самоуправления, что было значительным шагом вперед, по пути демократизации государственного строя. На территории страны создавались два типа учреждений – земские и губные избы.

Особенно интенсивно земская реформа проводилась на черносошном севере, где рано развился товарный обмен, крестьянское предпринимательство и торговля. Предпринимательские слои и составляли костяк новой земской администрации, которая в свою очередь опиралась на выборных представителей общин: сотских, старост и др.

Губные органы стали устанавливаться с 30-х гг. XVI в., ещё при наместничьем правлении, уничтоженном в 1555 г. Эти выборные органы вводились сначала не везде, а только в ряде мест, по просьбам населения («по грамотам»), для борьбы с профессиональными разбойничьими шайками, наводнившими страну во время малолетства Ивана Грозного. С середины XVI в. были выделены губные округа, в которых избирались губной староста (из грамотных дворян или детей боярских), губной дьяк и до 4 целовальников, составлявших штат губной избы. В их ведении находились уголовные дела, в том числе полицейские (поимка преступников), судебные, заведование тюрьмами. Впоследствии, в ряде мест, в особенности в центральных уездах, где сильна была поместно-вотчинная система, губные органы сосредоточили в своих руках все местное управление.

Необходимо отметить также, что к судебной деятельности этих органов стали привлекаться «добрые люди» из числа местных жителей. Они присутствовали при судебном разбирательстве, скрепляли документы своими подписями, решали вопрос об отнесении подсудимого к разряду профессионального преступника или обычного, что учитывалось при вынесении приговоров.

Во второй половине XVI в. в некоторых областях, преимущественно пограничных, вводится воеводское правление. После Смуты оно становится всеобщим, соединяя в своих руках административную и военную власть, а также контрольные функции по отношению к местному самоуправлению. Согласно царским наказам воеводы должны были «беречь накрепко, чтоб мужики – горланы богатые ... середним и молодчим людем продажи ни чинили и лишних поборов не сбирали». Контроль перерастает постепенно в подчинение губных властей воеводскому правлению. Назначенный царем воевода уже не только руководит гарнизоном и охраняет безопасность региона, ом дублирует действия губного старосты. Правительство некоторое время колебалось, не решаясь, какой из этих форм управления отдать предпочтение. В 1679 г. губное правление было отменено, в 1684 г. восстановлено и существовало ещё некоторое время, пока Пётр I не уничтожил его окончательно.