§6. Законодательный процесс и другие парламентские процедуры
Законодательный процесс в Украине – это урегулированный Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины порядок принятия законов Украины. Законодательный процесс (законодательная процедура) состоит из нескольких последовательных самостоятельных этапов и стадий.
Законодательный процесс в Украине состоит из следующих стадий:
1. Разработка законопроекта и внесение проекта закона (законодательная инициатива).
2. Предварительное рассмотрение и обсуждение законопроекта.
3. Принятие закона.
4. Подписание закона.
5. Обнародование закона и вступление его в силу.
Проанализируем вышеперечисленные стадии законодательного процесса в Украине.
Законодательная инициатива – это официальное внесение законопроекта в Верховную Раду Украины субъектами, определенными в Конституции Украины.
В соответствии со статьей 93 Конституции Украины, право законодательной инициативы в Верховной Раде Украины принадлежит Президенту Украины, народным депутатам Украины, Кабинету Министров Украины и Национальному банку Украины. Законопроекты, определенные Президентом Украины как неотложные, рассматриваются Верховной Радой Украины вне очереди.
Согласно ст. 65 Конституции Туркменистана, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Туркменистана, депутатам Меджлиса, Кабинету Министров, Верховному суду.
Право законодательной инициативы в Милли Меджлисе Азербайджанской Республики (право вносить на обсуждение Милли Меджлиса Азербайджанской Республики законопроекты и другие вопросы) принадлежит депутатам Милли Меджлиса Азербайджанской Республики, Президенту Азербайджанской Республики, Верховному Суду Азербайджанской Республики, 40 тысячам граждан Азербайджанской Республики, обладающим избирательным правом, Прокуратуре Азербайджанской Республики и Али Меджлису Нахичеванской Автономной Республики (ст. 96 Конституции Азербайджанской Республики).
Кабинет Министров Украины имеет исключительное право на внесение проекта закона о Государственном бюджете Украины. Проект закона о предоставлении согласия на обязательность международных договоров Украины вносит Президент Украины или Кабинет Министров Украины. Проекты резолюций, деклараций, обращений, заявлений вносят народные депутаты.
Право законодательной инициативы осуществляется путем внесения в Верховную Раду:
1) проектов законов, постановлений;
2) проектов других актов Верховной Рады;
3) предложений к законопроектам;
4) поправок к законопроектам.
Законопроект – это проекты законов, постановлений Верховной Рады, содержащие положения нормативного характера.
Проект другого акта – это проекты постановлений, резолюций, деклараций, обращений, заявлений, вытекающие из учредительных, организационных, контрольных и других функций Верховной Рады.
Предложения – это внесение изменений в текст законопроекта (статей, их частей, пунктов, предложений), изменения порядка размещения, объединение разделов, глав, статей, их частей и пунктов, а также выделение тех или иных положений в отдельные разделы, главы, статьи.
Поправка – это внесение исправлений, уточнений, устранение ошибок, противоречий в тексте законопроекта.
Законопроект, проект другого акта представляется в Верховную Раду за подписью лица, имеющего право законодательной инициативы или представляющего орган, наделенный таким правом. Если законопроект, проект другого акта инициирован несколькими народными депутатами, инициатором его внесения считается народный депутат, фамилия (подпись) которого на нем указана первой. В случае если указанный народный депутат отзывает свою подпись, инициатором считается тот, чья фамилия является следующей. Инициатор внесения либо представитель субъекта права законодательной инициативы имеет право на доклад законопроекта, проекта другого акта на пленарном заседании Верховной Рады и на заседании главного комитета или временной специальной комиссии по этому вопросу.
Законопроект, по которому Верховной Радой принималось решение относительно требований к его основным положениям, принципам или критериям, должен соответствовать этим требованиям. Законопроект, в котором предлагается внести изменения в закон (законы), не может сочетаться с изменениями в Конституции Украины. Законопроект может предусматривать внесение изменений только в текст первичного законодательного акта (закона, кодекса, основ законодательства и т.п.), а не к закону о внесении изменений в этот законодательный акт.Законопроект, проект другого акта, внесенный в Верховную Раду, регистрируется в Аппарате Верховной Рады. Законопроект регистрируется в Аппарате Верховной Рады в день его внесения. Предложения, поправки, заключения к законопроектам подаются в Аппарат Верховной Рады или непосредственно в комитет или к временной специальной комиссии, которые определены главными по соответствующим законопроектам. Все зарегистрированные законопроекты, проекты других актов и сопроводительные документы вводятся Аппаратом Верховной Рады в базу данных законопроектов электронной компьютерной сети веб-сайта Верховной Рады.
2. Предварительное рассмотрение и обсуждение законопроекта
2.1. Предварительное рассмотрение и обсуждение законопроекта в комитетах
Каждый законопроект, проект другого акта после его регистрации не позднее чем в пятидневный срок направляется Председателем Верховной Рады Украины или его заместителями в комитет, в соответствии с предметами ведения комитетов определяется главным по подготовке и предварительному рассмотрению законопроекта, проекта другого акта, а также в комитет, к предмету ведения которого относятся вопросы бюджета, для проведения экспертизы относительно его влияния на показатели бюджета и соответствия законам, регулирующим бюджетные отношения, комитет, к предмету ведения которого относятся вопросы регламента, для подготовки экспертного заключения на соответствие оформления и регистрации законопроекта, проекта другого акта требованиям закона, настоящего Регламента и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов и в комитет, к предмету ведения которого относится оценка соответствия законопроектов международно-правовым обязательствам Украины в сфере европейской интеграции.
Каждый законопроект не позднее чем в трехдневный срок направляется комитетом, к предмету ведения которого относятся вопросы бюджета, Кабинету Министров Украины для проведения экспертизы относительно его влияния на показатели бюджета и соответствия законам, которые регулируют бюджетные отношения.Главный комитет не позднее чем в тридцатидневный срок предварительно рассматривает законопроект, проект другого акта и принимает заключение о целесообразности включения его в повестку дня сессии Верховной Рады. К заключению головного комитета прилагаются заключения комитетов, к предметам ведения которых относятся вопросы соответственно регламенту и оценки соответствия законопроектов международно-правовым обязательствам Украины в сфере европейской интеграции, которые должны быть представлены в главный комитет не позднее чем в 14-дневный срок со дня получения законопроекта, проекта другого акта для предоставления заключения. В случае если законопроект, проект другого акта оформлен и / или зарегистрирован без соблюдения требований закона, Регламента и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов, заключение комитета, к предмету ведения которого относятся вопросы Регламента, направляется главному комитету и Председателю Верховной Рады Украины для возвращения законопроекта, проекта другого акта субъекту права законодательной инициативы без его включения в повестку дня сессии и рассмотрения на пленарном заседании Верховной Рады. К заключению главного комитета также прилагается заключение комитета, к предмету ведения которого относятся вопросы бюджета, который должен быть подан к главному комитету в 21-дневный срок со дня получения законопроекта для предоставления заключения.
До предварительного рассмотрения законопроекта, проекта другого акта головной комитет на своем заседании может предложить Кабинету Министров Украины, министерствам, другим государственным органам, объединениям граждан высказать свое мнение относительно целесообразности его принятия. Для предварительного рассмотрения законопроекта, проекта другого акта на заседание главного комитета приглашается инициатор внесения законопроекта либо представитель субъекта права законодательной инициативы, а в случае необходимости – представители Кабинета Министров Украины, министерств, других государственных органов, объединений граждан, а также эксперты, специалисты и другие лица.
2.2. Предварительное рассмотрение и обсуждение законопроекта народными депутатами Украины
Зарегистрированные в Верховной Раде законопроекты, кроме рассматривающихся Верховной Радой по специальным процедурам, предоставляются народному депутату путем рассылки на адрес электронной почты на почтовом сервере Верховной Рады информационного письма о регистрации законопроектов.
Законопроекты рассматриваются Верховной Радой, как правило, по процедуре трех чтений.
Рассмотрение и принятие законопроекта по процедуре трех чтений включает: 1) первое чтение – обсуждение основных принципов, положений, критериев, структуры законопроекта и принятие его за основу; 2) второе чтение – постатейное обсуждение и принятие законопроекта во втором чтении; 3) третье чтение – принятие законопроекта, который требует доработки и согласования, в целом.
Решение о проведении повторных первых, вторых чтений законопроектов Верховная Рада может принимать не более двух раз. По решению Верховной Рады допускается окончательное принятие законопроекта (кроме проектов кодексов и законопроектов, содержащих более 100 статей, пунктов) сразу после первого или второго чтения, если законопроект признан и не требует доработки и если не поступило замечаний по его содержанию от народных депутатов, других субъектов права законодательной инициативы, юридического либо экспертного подразделений Аппарата Верховной Рады.
Во время второго и третьего чтений рассматриваются сравнительные таблицы законопроектов, а по законопроектам о внесении изменений в законы сравнительные таблицы рассматриваются и в первом чтении.
По поручению Председателя Верховной Рады Украины или его заместителями или по решению головного комитета законопроект направляется на научную, юридическую или иную экспертизу, проведение информационного либо научного исследования, при этом предмет и цель экспертизы, поиска, исследования должны быть четко определены. Зарегистрированный и включенный в повестку дня сессии законопроект при подготовке к первому чтению в обязательном порядке направляется для проведения научной экспертизы, а при подготовке к последующим чтениям – для проведения юридической экспертизы и редакционной обработки в соответствующие структурные подразделения Аппарата Верховной Рады.
Окончательная юридическая экспертиза и редакционная обработка осуществляются после принятия акта Верховной Рады в целом. Отдельные законопроекты могут направляться для получения экспертных заключений в Кабинет Министров Украины, соответствующие министерства, другие государственные органы, учреждения и организации, а также отдельным специалистам. Заключения, подготовленные по результатам экспертизы, направляются главному комитету для учета при рассмотрении законопроекта и принятия решения относительно дальнейшей работы над ним.Рассмотрение законопроектов в первом чтении
Рассмотрение законопроекта в первом чтении, как правило, проводится по процедуре полного обсуждения законопроектов. При рассмотрении законопроекта в первом чтении Верховная Рада может принять процедурное решение об обсуждении проекта по сокращенной процедуре. Обсуждение по сокращенной процедуре не допускается при рассмотрении проектов кодексов и других законопроектов, в которых количество статей, пунктов свыше 100.
По результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении Верховная Рада может принять решение о: 1) принятии законопроекта за основу с поручением главному комитету подготовить его ко второму чтению; 2) отклонении законопроекта; 3) возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы на доработку или направлении его в главной комитет для подготовки на повторное первое чтение, определив при этом основные положения, принципы, критерии, которым должен отвечать доработанный законопроект или его структурные части; 4) опубликовании законопроекта в определенном Верховной Радой печатном средстве массовой информации для всенародного обсуждения, доработки его главным комитетом с учетом результатов обсуждения и представления на повторное первое чтение.
Рассмотрение законопроектов во втором чтении
При рассмотрении законопроекта во втором чтении Верховная Рада проводит его постатейное обсуждение и голосование. В случае необходимости могут обсуждаться и ставиться на голосование отдельные части, пункты, подпункты, предложения или статьи. Верховная Рада может принять процедурное решение о рассмотрении законопроекта разделами, частями с проведением по ним самостоятельного обсуждения и голосования. Такое процедурное решение может приниматься после обсуждения по сокращенной процедуре. До начала или в ходе обсуждения законопроекта во втором чтении может быть внесено предложение об обсуждении и голосовании сначала тех структурных частей законопроекта, которые содержат основные, решающие или обусловливающие положения относительно его других соответствующих структурных частей. Такое предложение обсуждается по сокращенной процедуре, после чего принимается процедурное решение. В случае внесения Согласительным советом предложений о последовательности рассмотрения структурных частей законопроекта такое предложение ставится на голосование без обсуждения до начала рассмотрения законопроекта.
При рассмотрении законопроекта во втором чтении проводится обсуждение каждой статьи в порядке ее нумерации в предложенной главным комитетом редакции, если не принято решение о рассмотрении законопроекта в другом порядке. По настоянию инициатора внесения – субъекта права законодательной инициативы может быть проведено обсуждение отклоненных главным комитетом предложений, поправок, касающихся этих статей. В случае внесения в сравнительной таблице законопроекта нескольких альтернативных предложений, поправок, по которым главный комитет не принял решения, Верховная Рада рассматривает каждую из них.
Верховная Рада проводит голосование по каждому предложению, поправке, отклоненной главным комитетом, если на этом настаивает инициатор внесения – субъект права законодательной инициативы. После завершения рассмотрения предложений, поправок, поступивших к соответствующей статье законопроекта, Верховная Рада проводит голосование по статье в целом. В случае, если ни один из внесенных на второе чтение вариантов статьи голосованием не поддержан, статья считается отклоненной. После завершения постатейного рассмотрения законопроекта Верховная Рада проводит голосование по принятию законопроекта во втором чтении. Если к законопроекту нет замечаний народных депутатов, председательствующий на пленарном заседании может поставить его на голосование в целом как акт Верховной Рады.
По результатам рассмотрения законопроекта во втором чтении Верховная Рада принимает решение о: 1) принятии законопроекта во втором чтении и поручении главному комитету подготовить его к третьему чтению; 2) отклонении законопроекта; 3) принятии законопроекта во втором чтении и в целом; 4) принятии законопроекта во втором чтении, за исключением отдельных разделов, глав, статей, частей статей, и направлении их главному комитету на доработку с последующим представлением законопроекта на повторное второе чтение; 5) возврате законопроекта главному комитету на доработку с последующим представлением на повторное второе чтение.
Рассмотрение законопроектов в третьем чтении
В третьем чтении рассматриваются и принимаются решения по поправкам (внесение исправлений, уточнений, устранение ошибок, противоречий в тексте законопроекта), представленным после принятия законопроекта во втором чтении.
Рассмотрение законопроекта в третьем чтении включает: 1) голосование по статьям законопроекта, текст которых претерпел изменения после принятия во втором чтении; 2) голосование по проекту постановления, внесенного народными депутатами – членами главного комитета, об одобрении подготовленного Кабинетом Министров Украины плана организационных, кадровых, материально-технических, финансовых, информационных мероприятий по введению в действие закона после принятия законопроекта; 3) голосование законопроекта в целом.
После принятия закона в целом внесение в его текст каких-либо изменений (за исключением исправления грамматических или технических ошибок) допускается лишь по предложению Председателя Верховной Рады Украины.
По результатам рассмотрения законопроекта в третьем чтении Верховная Рада может принять решение о: 1) принятии закона в целом и направлении его на подпись Президенту Украины; 2) переносе голосования по законопроекту в целом в связи с принятием решения о переносе рассмотрения законопроекта или до представления Кабинетом Министров Украины проектов актов, принятие которых предусмотрено в рассматриваемом законопроекте; 3) одобрении текста законопроекта в целом и вынесении его на всеукраинский референдум; 4) отклонении законопроекта.
3. Принятие закона
Верховная Рада Украины принимает законы, постановления и иные акты большинством от ее конституционного состава, кроме случаев, предусмотренных настоящей Конституцией (ст. 91 Конституции Украины). Закон в течение 5 дней подписывает Председатель Верховной Рады Украины и безотлагательно направляет его Президенту Украины.
4. Подписание закона
Президент Украины в течение пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально обнародует его либо возвращает закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения.
В случае, если Президент Украины в течение установленного срока не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан и официально обнародован.
Если при повторном рассмотрении закон будет вновь принят Верховной Радой Украины не менее чем двумя третями от ее конституционного состава, Президент Украины обязан его подписать и официально обнародовать в течение десяти дней.
5. Обнародование закона и вступление его в силу
Закон вступает в силу через десять дней со дня его официального обнародования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее дня его опубликования.
Подписанные Президентом Украины законы публикуются в газете «Голос Украины» и в Ведомостях Верховной Рады Украины. Публикация законов в этих печатных средствах массовой информации считается официальной. Подписанные Председателем Верховной Рады Украины постановления и другие акты Верховной Рады не позднее следующего дня после их подписания передаются Аппаратом Верховной Рады для опубликования в газете «Голос Украины» и в Ведомостях Верховной Рады Украины. Подписанный Президентом Украины закон, а также подписанные Председателем Верховной Рады Украины постановления и другие акты Верховной Рады являются оригиналами и хранятся в Аппарате Верховной Рады в установленном порядке.
Следует отметить, что помимо законодательного процесса (законодательной процедуры) выделяют следующие парламентские процедуры: по формированию органов государственной власти (учредительная процедура); процедура парламентского контроля; бюджетная процедура и другие специальные процедуры.
К специальным процедурам относятся: рассмотрение законопроектов о внесении изменений в Конституцию Украины; торжественное заседание Верховной Рады Украины в связи с принятием присяги украинскому народу новоизбранным Президентом Украины; заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины о внутреннем и внешнем положении Украины; досрочное прекращение полномочий Президента Украины в связи с невозможностью исполнения Президентом Украины своих полномочий по состоянию здоровья, а также смещение Президента Украины с поста в порядке особой процедуры (импичмента); рассмотрение указов Президента Украины о введении военного или чрезвычайного положения в Украине либо в отдельных ее местностях, о всеобщей или частичной мобилизации, об объявлении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации и т.д.
Акты Верховной Рады Украины
Согласно ст. 91 Конституции Украины, Верховная Рада Украины принимает законы, постановления и иные акты большинством от ее конституционного состава, кроме случаев, предусмотренных настоящей Конституцией.
Закон – это нормативно-правовой акт, который обладает наивысшей юридической силой (кроме Конституции Украины), регулирующий важнейшие общественные отношения. Законы занимают приоритетное место в системе нормативно-правовых актов (акты Президента Украины, акты Кабинета Министров Украины, акты центральных органов исполнительной власти и т.д.).
Конституция Украины не предусматривает деление законов на какие-либо виды. Однако законы о внесении изменений в Конституцию Украины рассматриваются в качестве конституционных законов. Такие законы принимаются конституционным большинством голосов народных депутатов Украины, то есть 2/3 от конституционного состава Верховной Рады Украины.
Постановление – это один из видов актов Верховной Рады Украины, которые принимаются парламентом по вопросам, отнесенным к его компетенции. Постановления могут носить нормативный и индивидуальный характер. Они принимаются по упрощенной процедуре по сравнению с законами. Постановления не требуют промульгации Президентом Украины, на них нельзя наложить вето. Принятые постановления набирают силы со дня их официальнго обнародования, если в них не предусмотрено иное.
Резолюция – это правовой акт, который носит, как правило, ненормативный характер. Речь идет о резолюции недоверия Кабинету Министров Украины, бюджетной резолюции и других. Принимая резолюцию, Верховная Рада Украины выражает свое отношение к определенным событиям, фактам политического и другого характера.
Декларация – это правовой акт, который содержит политические и иные фундаментальные положения. Так, Верховная Рада приняла Декларацию о государственном суверенитете Украины от 16 июня 1990 года, Декларацию прав национальностей Украины от 1 ноября 1991 года, Декларацию об основных началах государственной молодежной политики от 15 декабря 1992 года.
Обращения и заявления. Это акты Верховной Рады Украины ненормативного характера, которые содержат призывы к парламентам, другим высшим органам зарубежных государств осуществить определенные действия (или воздержаться от осуществления определенных действий) с целью поддержания мира, дальнейшего развития многосторонних отношений и т.д.[26]