<<
>>

3.3. Механізм взаємодії правової системи України з правовими системами Ради Європи та Європейського Союзу

Одним із головних завдань при реформуванні сучасної правової системи України є приведення її у відповідність з європейськими правовими стандартами з метою входження до європейського правового простору в межах, насамперед, Ради Європи та Європейського Союзу [728].

Основними умовами приєднання держав до Ради Європи є визнання ними принципу верховенства права, плюралістичної демократії, зобов’язання забезпечити права та основні свободи людини всім особам, які перебувають під їхньою юрисдикцією, ефективно співпрацювати з іншими державами для досягнення цілей Ради Європи.

Про своє волевиявлення щодо вступу до Ради Європи Україна заявила 14липня 1992р. шляхом подачі офіційної заявки, а 16вересня 1992р. Верховній Раді України було надано статус "спеціально запрошеного гостя" у Парламентській Асамблеї Ради Європи. Цей момент можна вважати початком такої стадії правової інтеграції, як наближення правової системи України до правової системи Ради Європи шляхом попередньої адаптації внутрішньодержавного законодавства до європейських правових стандартів.

Після проголошення наміру набути членство в Раді Європи значно активізувалося співробітництво між Україною та Радою Європи як на урядовому, так і на парламентському рівні, зокрема участь народних депутатів України у роботі ПАРЄ.

Основною формою співпраці на урядовому рівні стала участь представників нашої держави у роботі основних і спеціальних комітетів Ради Європи, розробці ряду конвенцій та хартій. Україна стала однією з договірних сторін таких конвенцій Ради Європи: Європейської Рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, Європейської конвенції про інформацію щодо іноземного законодавства, конвенцій з питань боротьби зі злочинністю, захисту прав національних меншин [729,с.156].

У 1994 році представники Парламентської Асамблеї Ради Європи, які вивчали правові проблеми України, відзначили "надзвичайний прогрес" у процесі приведення національного законодавства у відповідність до принципів Ради Європи (зокрема, до принципів Європейської конвенції з прав та основних свобод людини).

Цей висновок про можливість подальшого здійснення реформ в Україні забезпечив необхідні передумови для інституційного запровадження процедури вступу [131,с.312].

Період 1994-1995 років характеризувався інтенсивними взаємними візитами посадових осіб Ради Європи та представників Української держави, за результатами яких європейськими політичними колами та експертами відзначався ряд позитивних моментів у політико-правовому житті України. Було проведено юридичну експертизу ряду проектів нормативно-правових актів України та основних положень проекту нової Конституції нашої держави.

В 1995 році Україні було надано статус "спеціально запрошеного гостя" у Конгресі місцевих і регіональних влад Європи. У липні того ж року керівництвом Української держави було направлено звернення до Парламентської Асамблеї Ради Європи, до якого додавалися відповіді на запитання доповідачів ПАРЄ стосовно прийняття України до Ради Європи, які стосувалися аспектів конституційного процесу, судово-правової реформи, українсько-російських відносин, забезпечення прав людини в Україні тощо [552,с.82-104]. Розглянувши проект висновку щодо заявки України на вступ до Ради Європи, Парламентська Асамблея Ради Європи 26вересня 1995 року ухвалила позитивний висновок за №190, в якому констатувалося, що надалі Україні необхідно провести глибші реформи, які можуть бути здійснені після вступу до цієї Організації. Висновок також поклав на Україну зобов’язання щодо впровадження в національне законодавство норм і стандартів Ради Європи, прийняття протягом року нової Конституції України, рамкових документів про правову та судову реформи та правову політику щодо захисту прав людини, законів про політичні партії та вибори, цивільного, кримінального, цивільного процесуального та кримінально-процесуального кодексів, зобов’язання змінити функції прокуратури України тощо. Очевидно, що ці та інші зобов’язання вимагали від Української влади швидкої та докорінної трансформації національної правової системи та міжнародно-правових зобов’язань у галузі гуманітарного та правового співробітництва.

Головним у цьому плані була "векторна спрямованість на системну імплементацію принципів і стандартів Ради Європи в національне законодавство України" [730,с.17], що забезпечувало б основу для інтеграції України до європейського правового простору.

На підставі винесеного ПАРЄ висновку Комітет Міністрів Ради Європи 19жовтня 1995року одностайно ухвалив резолюцію про запрошення України стати 37-м членом Ради Європи та приєднатися до її Статуту. 31жовтня 1995року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про приєднання України до Статуту Ради Європи" [731,с.287], а 9листопада того ж року відбулась церемонія вступу України до Ради Європи. А вже практично через місяць Комітет з правових питань та прав людини розпочав процедуру моніторингу зобов’язань, взятих Україною (з 29січня 1997р. відповідальність за такий моніторинг покладено на Комітет з питань дотримання обов’язків та зобов’язань державами-членами (Комітет з питань моніторингу)).

Таким чином, з листопада 1995року Україна перебуває на такій стадії правової інтеграції, як входження та остаточна правова адаптація в правовій системі Ради Європи. На цій стадії Україна повинна вжити всі можливі засоби і використати всі способи інтеграції, а не лише гармонізацію, яка полягає в цілеспрямованому зближенні правових систем Ради Європи та України шляхом усунення суперечностей між ними та формування мінімальних правових стандартів через утвердження спільних правових принципів.

З метою виконання Українською державою зобов’язань перед Радою Європи Президент України своїм Розпорядженням від 11березня 1996року №48/96-рп створив Державну міжвідомчу комісію з питань впровадження в законодавство України норм і стандартів Ради Європи на чолі з міністром юстиції України; Кабінет Міністрів України Постановою від 20липня 1996року №792 визначив організаційні заходи, спрямовані на виконання цих зобов’язань.

Серед різних форм участі у діяльності Ради Європи Україна використовує як укладення міжнародно-правових договорів, так і інші форми.

Статус члена цієї Організації означає виконання всіх відповідних членських обов’язків. Так, із 19 міжнародно-правових документів, які Україна підписала відповідно до Висновку ПАРЄ №190, ратифіковані всі. Після вступу до Ради Європи нашою державою було підписано ще 11 багатосторонніх міжнародних договорів цієї Організації (зокрема – Кримінальну конвенцію про боротьбу з корупцією, Європейську конвенцію про здійснення прав дітей).

Водночас Україна проводила реформування внутрішнього законодавства та інституційної частини національної правової системи: було затверджено нову Конституцію, норми якої базуються на фундаментальних принципах Ради Європи (верховенства права, плюралістичної демократії, поваги до прав людини); прийнято рамковий акт про правову політику України щодо захисту прав людини (червень 1999 року), який визначає юридичні механізми реалізації конституційних положень щодо прав і свобод людини; прийнято низку основних законів (виборчі закони, закони про політичні партії, Конституційний Суд, судоустрій, Кримінальний, Земельний, Цивільний, Сімейний кодекси, внесено зміни до законодавства про судочинство та прокуратуру тощо); виконання кримінальних покарань покладено на створений у 1998році Державний департамент України з питань виконання покарань. що підпорядкований Кабінету Міністрів України; в системі Міністерства юстиції України створено службу громадянства та реєстрації фізичних осіб (щоправда, згодом залишену знову в системі МВС); проведене реформування системи органів суду та їх функцій.

Проте Україною не було виконано ряд зобов’язань перед Радою Європи, зокрема: не прийнято рамковий документ про правову реформу, нові цивільно- та кримінально-процесуальні кодекси; прокуратура України продовжує здійснювати функції нагляду за додержанням і застосуванням законів та попереднього слідства. Це зумовило критичне оцінювання Комітетом з питань моніторингу (зокрема, у травні 1999року) дій України щодо виконання взятих на себе зобов’язань та внесення пропозиції про застосування щодо неї санкцій, зокрема – призупинення права України на представництво в Раді Європи. На порядок денний січневої частини сесії ПАРЄ 2000року пропонувалось винести "питання України", яке, проте, було вилучено у зв’язку зі значним прогресом, досягнутим Українською державою у дотриманні зобов’язань перед Радою Європи. Загалом питання про розгляд результатів моніторингу вже декілька разів заслуховувалось на засіданнях Спільного комітету Ради Європи – консультативного органу, до якого входять представники держав-членів Ради Європи та голови національних парламентських делегацій у ПАРЄ.

Поряд з цим, виконання Україною зобов’язань відповідно до Висновку №190 (1995) – це лише частина нормативно-правового масиву Ради Європи, який необхідно імплементувати в національну правову систему України. Загальний обсяг нормативно-правового масиву Ради Європи становить понад 170 конвенцій; крім того, існує велика група й інших документів, кожен з яких вимагає окремої процедури впровадження в національне законодавство; Україна ж ратифікувала, приєдналась чи підписала лише близько 25% від існуючої кількості багатосторонніх міжнародних договорів, укладених у межах Ради Європи. Але якщо зважити на рівень розвитку правової системи України та соціальної системи в цілому, важко сказати, яка саме кількість впроваджених у її законодавство міжнародно-правових договорів Ради Європи є оптимальною та необхідною для України. Очевидно, що темпи такого впровадження часто залежать і від можливостей самої Ради Європи та її органів; хоча видається, що вона при встановленні умов щодо виконання державою-членом тих чи інших зобов’язань перед Радою Європи повинна також враховувати і особливості та можливості національних правових систем. Це дало б можливість уникнути багатьох непорозумінь та конфліктів між Організацією та державами-учасницями, наприклад, такої ситуації, яка склалася навколо рекомендації ПАРЄ №4151 (2000) щодо реформи інститутів влади в Україні, реакцією на яку була заява Міністерства закордонних справ України про неконструктивність дій ПАРЄ ("документ не відображає реальної ситуації в Україні" та розцінювався як зневажливий щодо Конституції, законодавства та Конституційного Суду України).

Україна, в свою чергу, повинна не тільки виявляти свої наміри щодо приведення національного законодавства у відповідність до вимог Ради Європи, але й вживати необхідні заходи щодо практичного реформування національної правової системи.

Наприклад, визнаючи принцип незалежності суддів, який названий на міжнародному рівні одним із основних засад безстороннього та незалежного правосуддя, що згідно з європейською Конвенцією з прав людини 1950р. є основною гарантією забезпечення прав людини (що підтверджується рекомендацією №94(12) 1994р. Комітету Міністрів державам-учасницям Ради Європи щодо незалежності, професіоналізму та ролі суддів, європейським статутом Суддів 1996р., Європейською хартією про статус суддів 1998р. та ін.) Україна закріпила його на конституційному рівні. Проте, забезпечення цього принципу покладається також на державу, яка повинна створити гарантії (як юридичні, так і неюридичні) щодо його додержання в юридичній практиці. Такі гарантії були створені в належній мірі лише новим Законом України "Про судоустрій України". Хоча їх практична реалізація відбувається повільно у зв’язку з їх залежністю від політичної та економічної ситуації в країні. Це ще раз підкреслює складність процесу розподілу повноважень між гілками державної влади. Незабезпеченість принципу незалежності суддів створює перешкоди у взаємовідносинах України та Ради Європи, тому важливе значення в цьому плані має формування правового механізму взаємодії їхніх правових систем. На жаль, в Україні не розроблено загальнодержавну програму, яка передбачала б загальну характеристику та комплексну оцінку всього нормативного масиву Ради Європи, встановлення пріоритетів у процесі приєднання до цього масиву з точки зору національних інтересів України, а також з позиції врахованості можливостей її правової системи.

Не досить активно в плані взаємодії України та Ради Європи працює Державна міжвідомча комісія з питань впровадження в законодавство України норм і стандартів Ради Європи, роботу якої координують міністерства юстиції та закордонних справ України. Так, виникають численні випадки невиконання органами виконавчої влади вимог щодо належної імплементації та навіть пристосування європейських конвенцій до національних законів (а не навпаки). Всупереч вимогам Регламенту Верховної Ради України та Закону України "Про міжнародні договори України" до законопроектів, пов’язаних з ратифікацією документів Ради Європи, не завжди додаються законопроекти про внесення відповідних змін і доповнень у національне законодавство (прикладом цього є подання документів на ратифікацію Європейської конвенції з прав людини) [131,с.351-352].

За таких умов зближення правових систем Ради Європи та України "залишаються на рівні декларацій та побажань, а приєднання України до конвенцій Ради Європи має, як і раніше, скоріше політичний, а не міжнародно-правовий характер та наслідки" [732,с.151]. Перевести ці "декларації та побажання" в площину практичної реалізації не тільки на політичному, але й правовому рівні дасть можливість формування правового механізму взаємодії правових систем Ради Європи та України, який би входив як складова частина до концепції правової реформи в Україні та передбачав здійснення на рівні державної програми заходів не тільки щодо впровадження права Ради Європи в національне законодавство, але й заходів щодо підготовки правової системи України до такого впровадження. Видається, що основи такої взаємодії мають визначатися нормами Конституції та інших законів, а концепція повинна містити відповідний розділ щодо заходів по вдосконаленню, насамперед, конституційного законодавства.

Отже, правовий механізм взаємодії правової системи Ради Європи та правової системи України охоплює, насамперед, їх нормативну частину (хоча важливою є діяльністю відповідних органів держави) і має включати такі правові засоби, зокрема, процедури.

По-перше, такий механізм має містити основні принципи взаємодії. При цьому, такі принципи мають стати підґрунтям для створення такої процедури застосування міжнародного права у внутрішньому правопорядку, яка б надала змогу Україні ефективно виконувати свої міжнародні обов’язки. У Декларації про державний суверенітет України проголошувалось визнання “переваги загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права” [660,с.8].

У Законі України “Про дію міжнародних договорів на території України” 1991р. (чинність якого припинена Законом України "Про міжнародні договори України" 2004р.) вперше була зафіксована принципово нова норма національного права, згідно з якою “укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства” [733]. Ця норма, на думку В.І.Євінтова, надавала статусу норми міжнародного права приписам міжнародних договорів, які потребують втілення у внутрішній правопорядок, і вимагає їхнього застосування, в тому числі  прямого, без будь-яких винятків або спеціальних умов у внутрішньодержавній сфері [734,с.622].

Закон України “Про міжнародні договори України” підтвердив (п.1 ст.19) положення щодо “чинних міжнародних договорів” як частини національного законодавства, але тих, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а згідно з цим і порядку їх застосування, передбаченого для норм національного законодавства [694].

Водночас ні в Конституції України, ні в Законі України “Про міжнародні договори України” принцип “примату норм міжнародного права” не був зафіксований. Хоча ряд вчених-міжнародників стверджує, що “Конституція України визнає принцип пріоритету міжнародного права над національним”, тобто визнають примат міжнародного права [734,с.604; 735].

У частині першій ст.9 Конституції України частиною національного законодавства визнаються чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Таким чином, ст.9 Конституції не визнала такими, що входять до національного законодавства, загальновизнані принципи та норми міжнародного права, а надаючи статус національного законодавства міжнародним договорам, не визначила ієрархію у відношенні договорів і законів та інших нормативно-правових актів.

У ст.18 Конституції України, щоправда, фіксується положення про те, що співробітництво з членами міжнародного співтовариства має здійснюватися за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права, але і в ній не фіксується пріоритет цих норм і принципів по відношенню до норм національного права. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини відзначала, що відсутність цього важливого міжнародного принципу в Конституції України ускладнює реальне дотримання міжнародних стандартів прав людини в нашій державі, а це негативно впливає на правозастосовчу практику, особливо це стосується “посадових осіб, які недостатньо обізнані з традицією їх безпосереднього застосування” [736,с.37]. Отже, відсутність чітких положень про пріоритет норм міжнародного права впливає і на ефективність правозастосування.

Вищевказане дає підставу стверджувати про необхідність доповнення ст.9 Конституції України чітким, недвозначним положенням про примат норм міжнародного права над національним [734,с.623]. Проте, це не єдина проблема, яка виникає у зв’язку із нечіткістю нормативного припису ст.9 Конституції. Так, зокрема виникає питання: чи може бути змінена норма міжнародного договору, яка стала частиною національного законодавства, наступною національною нормою. Закон України “Про міжнародні договори України” (п.2 ст.19) виключає таку можливість, встановлюючи у разі колізії між нормами національного і міжнародного права пріоритет останніх, фіксуючи таке: “якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору”. Крім цього п.7 ст.9 передбачає, що у разі потреби разом з проектом закону про ратифікацію міжнародного договору подаються проекти тих нових законів, якими вносяться зміни до чинного законодавства України, і приймаються одночасно. Водночас, Україна визнає пріоритет міжнародних договорів за умови, що їх положення не суперечать нормам Конституції. Про це йдеться, зокрема, у п.2 ст.9 Конституції, згідно з яким “укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України”. Отже, в ієрархії джерел права України міжнародні договори мали б посідати наступне місце після Конституції.

На жаль, це положення не знайшло свого відображення у рішенні Конституційного Суду України у справі №17/81-97; №1-1/98 від 9липня 1998р. про тлумачення терміну “законодавство”, яким визначалася ієрархія джерел права України, зокрема: закони України, міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; постанови Верховної Ради України; укази Президента України; декрети та постанови Кабінету Міністрів України, що прийняті у межах їх повноважень і у відповідності з Конституцією України та законами України [737]. У такому переліку закони України мали б слідувати за міжнародними договорами.

Має місце і недостатнє використання міжнародних договорів України як джерел права, що діють у правовій системі України (відсутність посилань на них у рішеннях судових органів). Наприклад, не використані ст.11 Конвенції про захист прав та основних свобод людини та ст.22 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права у рішенні КСУ по справі про об’єднання громадян від 3березня 1998року [738]; ст.27 Римського Статуту Міжнародного кримінального суду у рішенні КСУ по справі про вибори народних депутатів України від 26лютого 1998року [739]. А, отже, потенційні юридичні колізії можливі лише щодо розходжень між вказаними договорами та законами.

Верховний Суд України з цього приводу висловив думку, що суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір. Одночасно міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України [740].

Проте щодо договорів, які не підлягають ратифікації, повинні застосовуватися спеціальні норми, що визначають співвідношення норм міжнародного та національного права. Наприклад, у ст.8-1 Кодексу законів про працю України (зі змінами) зафіксовано наступне положення: “якщо міжнародним договором або міжнародною угодою, в яких бере участь Україна, встановлено інші правила, ніж ті, що їх містить законодавство України про працю, то застосовуються правила міжнародного договору або міжнародної угоди” [741,с.482]. Подібні положення можна знайти і у ст.13 Закону України “Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України” [742]; ст.35 Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про охорону атмосферного повітря” [743], ст.4 Закону України “Про громадянство України” [744] та ін.

Поряд з цим для подолання чи попередження колізій між нормами міжнародного та національного права важливим є встановлення моменту набрання ним чинності. На думку М.В.Буроменського, це має бути дата офіційного опублікування тексту договору, що є характерним для більшості європейських держав, які визнають міжнародні договори частиною внутрішнього законодавства [745,с.5].

Водночас, Конституція України не визначає наслідків дії в Україні міжнародних договорів, між нормами яких і нормами Конституції є розбіжності. У таких випадках виникає питання про офіційне тлумачення Конституції України Конституційним Судом України.

Поряд з цим на законодавчому рівні не зафіксована необхідність у проведенні “ревізії” діючих нормативно-правових актів України, що стали чинними до 1996 року, щодо можливості існування розбіжностей  з міжнародними договорами України. Хоча ще у справі К.Г.Устименко КСУ відзначив суперечності між положеннями ряду нормативно-правових актів України та “загальновизнаними міжнародними принципами рекомендаційного характеру” [746]. І хоча як частина національного законодавства розглядаються лише міжнародні договори, мабуть такі розбіжності існують і щодо них.

Виходячи із ст.1 Статуту Ради Європи та відповідної частини преамбули Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950р. [549,с.28], які визнають верховенство права (на основі примату міжнародного права), ці акти створюють міжнародно-правовий стандарт поведінки для держав-учасниць, який має зобов’язуючий характер. Таким чином, держави-учасниці зобов’язуються у межах своєї юрисдикції гарантувати права і свободи людини, визнані у цій Конвенції, а отже – встановлюється примат конвенційних норм у внутрішньому праві.

Втілення принципу про примат міжнародного права є для України певною політико-правовою гарантією стабільних відносин з країнами Європи і світу, а також правовим засобом захисту її законних інтересів.

На основі принципу про пріоритет норм та принципів міжнародного права повинні розвиватися такі принципи взаємодії правових систем Ради Європи та України, як: принцип верховенства права, принцип взаємопов’язаності та взаємодоповнюваності права Ради Європи та України; принцип співробітництва, добросовісного виконання зобов’язань перед Радою Європи та принцип взаємного захисту прав людини.

По-друге, так як сфера правового регулювання Ради Європи визначається її цілями, які обмежовують її правотворчу діяльність, а всі інші відносини є об’єктом національного правового регулювання, межі правотворчості якої обмежовуються завданнями Української держави, необхідно чітко на законодавчому рівні визначити спільну сферу взаємодії, яка б забезпечила належне застосування права Ради Європи у правовій системі України, ефективне виконання Україною її зобов’язань перед Радою Європи.

Так, на рівні здійснення національної правотворчості в цілому, і законотворчості зокрема, важливим є впровадження експертизи на відповідність національних актів міжнародно-правовим, зокрема європейським стандартам (особливо щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав та основних свобод людини). Цьому, зокрема, повинні сприяти схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України №40 21 листопада 2000р. Методичні рекомендації для центральних органів виконавчої влади щодо застосування у законотворчій діяльності Конвенції про захист прав і основних свобод людини [747,с.241-285]. Проте, видається, що це лише частина необхідних заходів, які повинні вживатися для створення належного механізму взаємодії між правовими системами Ради Європи та України.

Видається нагальним є внесення доповнень до Положення про Державну міжвідомчу комісію з питань впровадження в законодавство України норм і стандартів Ради Європи [747,с.78-79]. Адже саме ця комісія повинна забезпечувати механізм взаємодії через нормативну частину правової системи України, а тому вона повинна здійснювати всі необхідні процедури такого механізму, використовуючи всі доступні правові засоби.

У міжнародно-правовій літературі визначаються наступні засади застосування міжнародного права у правовій системі України: 1)норми міжнародних договорів, які введено в право України ратифікаційним законом, набувають статусу норм національного права і підлягають відповідному застосуванню (пряме застосування норм цих договорів не виключається, навіть якщо законодавець не здійснив спеціальну трансформацію у внутрішнє законодавство); 2)в разі колізії норм ратифікованого договору і норм національного права перші мають вищу силу над другими і підлягають пріоритетному застосуванню; 3)забороняється вводити в право України і відповідно застосовувати договори, які суперечать Конституції України. При цьому, презюмується, що належним чином ратифіковані міжнародні договори відповідають Конституції і посідають друге місце після неї як джерела правових норм, що підлягають застосуванню [748,с.27].

Проте не всі договори підлягають ратифікації (ті, що затверджуються Президентом України, Урядом України; міжвідомчі договори). Всі чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною (п.1 ст.15 Закону України “Про міжнародні договори України”), так як згідно зі ст.27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права для виправдання невиконання нею договору. Водночас до зазначених договорів можна застосовувати спеціальні норми законів України, які визначають співвідношення між правилами договору і закону (ст.17 Закону України “Про підприємництво” 1991р.).

По-третє, до правових засобів взаємодії крім конвенцій відносяться і правостворюючі рекомендації та резолюції (які мають бути прирівняні до норм міжнародного права, що діють у межах країни). Так, вступ до Ради Європи вимагав певної перебудови правової системи у сфері захисту прав людини, насамперед. Зокрема, виникала потреба у розробці та реалізації заходів, спрямованих на адаптацію правової системи України (особливо її нормативної частини) до системи європейських конвенційних норм і стандартів у сфері захисту прав людини. Ці заходи на сьогодні активно реалізуються у правовій системі України і включають: становлення єдиного нормативного розуміння необхідності захисту прав людини (вимог, що містяться у Європейській конвенції з прав людини); створення законодавчої бази щодо імплементації її положень; створення механізму виконання рішень Європейського Суду з прав людини. Все це повинно сприяти застосуванню європейських правових (зокрема конвенційних) норм у правовій системі України, і насамперед у необхідних випадках національними судами.

По-четверте, механізм взаємодії вимагає узгодження системи джерел права України з правом Ради Європи, особливо через правові стандарти. Так, ще у Положенні про Державну міжвідомчу комісію з питань впровадження в законодавство України норм і стандартів Ради Європи 1996р. серед основних завдань називалося “розроблення проектів планів реформування законодавства України відповідно до норм і стандартів Ради Європи”, а також “координація роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів актів щодо питань приведення законодавства України у відповідність з нормами та стандартами Ради Європи” [747,с.78]. На жаль, названа комісія працює не досить активно, про що відзначалося вище.

Поряд з цим, важливим на рівні здійснення національної правотворчості є проведення експертизи на відповідність національних актів міжнародно-правовим, зокрема, європейським стандартам (особливо це стосується відповідності положень Конвенції про захист прав та основних свобод людини, яка ратифікована Україною у 1997р. [749]). Цьому, зокрема, повинні сприяти схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України №40 від 21.11.2000р. методичні рекомендації для центральних органів виконавчої влади щодо застосування у законотворчій діяльності Конвенції про захист прав і основних свобод людини [747,с.241-285].

Проте, видається, що це лише частина необхідних заходів, які повинні застосовуватися для функціонування належного механізму взаємодії права України та Ради Європи. Так, якщо Конституція України відповідає як міжнародним, так і європейським правовим стандартам, то значна частина законів та підзаконних актів, часто суперечить не тільки їм, але і Конституції України. Наприклад, рішенням Конституційного Суду України у справі 1-34/2000 (від 12липня 2000року №9-рп2000) Закон України “Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин” 1992р. та положення частини першої статті7 Закону України “Про міжнародні договори України” (1994р.) визнані неконституційними [750]. Отже, пряме застосування норм Конвенції 1950р. та рішень Європейського Суду з прав людини (які роз’яснюють та доповнюють ці норми) сприяло б усуненню цих розбіжностей. Сьогодні вже можна констатувати появу не тільки законодавчої основи для такого застосування конвенційних норм, а й нехай незначну практику застосування положень Конвенції у світлі тлумачення Європейським Судом з прав людини [751]. Правда, ця практика ще не свідчить про забезпечення примату міжнародного права, але саме вона може його забезпечити (так, наприклад, у Фінляндії примат міжнародного права забезпечується рішеннями саме національних судів).

Запобіганню порушень та усуненню розбіжностей при узгодженні права Ради Європи з українським законодавством, сприяє, як вказувалося вище, реалізація заходів, спрямованих на адаптацію правової системи України до європейських стандартів. Водночас впровадження європейських правових стандартів в Україні дозволяє сформувати ефективний національний юрисдикційний механізм захисту прав людини [752], хоча у випадках вичерпання можливостей захисту у межах своєї країни українські громадяни мають право звернутися із заявою до Європейського Суду з прав людини.

Динамізм та ефективність процесу приведення законодавства України у відповідність з європейськими правовими стандартами залежить від багатьох факторів, зокрема й від тих заходів та їх реальних результатів щодо реформування національної правової системи [753]. А тому важливим у цій сфері є створення загальнодержавної програми, яка б передбачала характеристику та комплексну оцінку всього нормативного масиву Ради Європи, встановлення пріоритетів у процесі приєднання до цього масиву з позицій національних інтересів України, а також з позицій врахування можливостей своєї правової системи. Значну роль у цьому відіграє належно сформований механізм взаємодії правових систем Ради Європи та України.

Засоби механізму взаємодії правових систем Ради Європи та України, зокрема процедури, повинні фіксуватися в окремому законодавчому акті, який би визначав модель співвідношення права Ради Європи і правової системи України, або повинен бути зафіксований у Законі “Про міжнародні договори України” (в окремому розділі). Все це сприятиме зближенню цих двох правових систем, забезпеченню ефективності їх функціонування, структуруванню європейського соціального простору. Для правової системи України, яка ще не створила необхідних, усталених, демократичних правових форм створення такого механізму взаємодії сприятиме успішному її входженню до європейських та світової спільнот, в яких її законні інтереси стануть частиною спільних інтересів, а це дозволить використовувати міжнародне право як основне знаряддя своєї зовнішньої політики.

Важливим для нинішнього етапу інтеграції України з Радою Європи є формування колізійно-правового механізму як складової частини їх правової взаємодії. Він повинен складатися з правових засобів, зокрема процедур, попередження та подолання юридичних колізій, що виникають в ході взаємодії правових систем України та Ради Європи [754].

До процедур попередження мають входити такі дії та використовуватися такі засоби: 1)визнання Україною основних принципів права Ради Європи та їх впровадження у національне законодавство; 2)визначення основних джерел права (установчих договорів, європейських конвенцій, рекомендацій та правових прецедентів, що містять правові стандарти) та критеріїв співвідношення цих стандартів та національного права; 3)врахування всіх необхідних (загальних та специфічних) вимог, зокрема процедуру входження договорів у правову систему України; 4)визначення щодо імплементації правових джерел Ради Європи, які потребують видання спеціальних актів; 5)включення більш об’ємних положень щодо визначення співвідношення між нормами національного та міжнародним правом у Конституцію та конкретизація цих положень у законах; 6)при плануванні законопроектної діяльності та створення законопроектів (інших нормативно-правових актів) враховування міжнародних зобов’язань України; 7)передбачення потенційних юридичних колізій та засобів щодо їх попередження.

Що ж до правила, які застосовуються до конкуруючих норм, то вони не можуть застосовуватися при встановленні співвідношення права України і міжнародних норм. Ці правила передбачають, що наступний нормативно-правовий акт України не може відмінити укладений раніше договір (доки він є чинним); наступний національний нормативний акт не може відмінити і дію попередніх актів, що приймалися на виконання міжнародних норм. В іншому разі це суперечило б принципу добросовісного виконання міжнародних зобов’язань. Внутрішньодержавна норма спеціального характеру не може відмінити чи змінити міжнародні норми більш загального характеру.

Важливим для подолання потенційних колізій є участь України у діяльності Ради Європи, що об’єктивно сприяє гармонізації законодавства з основними джерелами права Ради Європи; дотримання процедур укладення, ратифікації міжнародних договорів, що сприяє попередженню ряду колізій; врахування специфіки актів Ради Європи; визнання на конституційному рівні загальновизнаних норм і принципів права, що є основою для стабільного розвитку національної правової системи; використання порівняльно-правових засобів дослідження цих правових систем. Важливим у цьому плані стало б прийняття Закону України “Про дію міжнародно-правових джерел у правовій системі України”, в якому могли б визначатися способи подолання колізій між нормами національного та міжнародного права, визначався б статус, повноваження відповідних компетентних суб’єктів та коло можливих потенційних колізій у нормативній, інституційній та функційній частинах. Позитивним моментом була б також систематичність дій у цій галузі, а також підготовка спеціалістів, які б мали навички по застосуванню міжнародно-правових актів і врегулюванню колізій.

Для формування ефективного правового механізму взаємодії необхідним є і перегляд ряду положень міжнародного приватного права, особливо у сфері застосування колізійної норми. Зокрема, це стосується форми її об’єктивації. Так, в якості джерела колізійної норми може виступати лише закон України, а не інші нормативно-правові акти, так як у даному разі допускається дія іноземного закону у вітчизняному “правовому просторі” (об’єктивне самообмеження національного законодавства), а, отже, воля до такого самообмеження має бути виражена у формі акту, що має вищу юридичну силу.

Джерелами колізійних норм можуть бути і міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою. Колізійні норми двосторонніх та багатосторонніх міжнародних договорів України належать до системи міжнародного права і повинні трактуватися та застосовуватися у відповідності з іншими договорами та міжнародним правом в цілому.

Всі ці положення, так як і ряд інших, можна було б систематизувати у єдиному Законі “Про дію міжнародно-правових джерел в Україні”.

Паралельно з процесами входження України до Ради Європи відбувалися процеси підготовки до правової інтеграції з Європейським Союзом (Ще у 1991році Європейські співтовариства визнали Україну як незалежну державу).

Інтеграцію до Євросоюзу екс-міністр закордонних справ України Б.Тарасюк назвав "важливим реформостимулюючим фактором як для економіки, так і для законодавчої бази України" [755].

Угода про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом була підписана 14червня 1994року, а набула чинності 1березня 1998року. До основних цілей Угоди відносяться:

розвиток тісних політичних стосунків шляхом постійного діалогу з політичних питань;

сприяння торгівлі, інвестиціям та гармонійним економічним стосункам;

забезпечення основи для взаємовигідного економічного, соціального, фінансового, науково-технічного та культурного співробітництва;

підтримка України в її зусиллях зміцнювати демократію та повністю завершити перехід до ринкової економіки.

У галузі наближення законодавства виділялося економічне законодавство та пов’язане з ним соціальне, а також закони про охорону довкілля та законодавство про стандартизацію. Цей законодавчий масив фіксувався в Угоді як важлива умова зміцнення економічних зв’язків.

Для забезпечення виконання положень Угоди створювалися три контрольних органи: Рада зі співробітництва, Комітет зі співробітництва та Парламентський комітет зі співробітництва.

До складу Ради зі співробітництва, що скликається раз на рік, входять члени Ради Європейського Союзу, члени Європейської комісії та члени Уряду України. В її компетенцію входить: контроль імміграції, надання рекомендацій щодо відкриття ринку послуг, захисту прав інтелектуальної власності, галузевого співробітництва та технічної допомоги, вирішення спорів, пов’язаних з Угодою, та передачі відповідного спору в разі необхідності на розгляд мирових посередників, умов праці громадян, умов для підприємців тощо.

Комітет зі співробітництва скликається на рівні вищих урядових посадових осіб. Він повинен готувати засідання Ради зі співробітництва та забезпечити відповідну роботу між її засіданнями.

Україна та Євросоюз почергово головують у президії Ради та Комітету зі співробітництва.

До Парламентського Комітету зі співробітництва входять народні депутати України та депутати Європарламенту. ПКС покликаний забезпечувати здійснення функцій ведення політичного діалогу між парламентарями, він уповноважений давати відповідні рекомендації Раді зі співробітництва.

Положення угоди як для України, так і Євросоюзу носять обов’язковий характер, за винятком заходів, пов’язаних з попередженням розголошення державних таємниць, виробництвом і торгівлею зброєю та заходів щодо забезпечення збереження миру, законності та правопорядку. Угода передбачає, що в разі невиконання зобов’язань однією зі сторін інша сторона може вжити відповідні заходи, заздалегідь повідомивши про це Раду зі співробітництва для знаходження нею адекватного рішення. Коли ж сторона відмовляється від Угоди або порушує загальновизнані права людини, принципи демократії, інша сторона вправі негайно призупинити дію Угоди без попередніх консультацій.

В Угоді також закріплюється, що громадяни та компанії Сторін також повинні мати можливість ефективно захищати свої права та інтереси, що випливають як з Угоди, так і інших міжнародно-правових договорів і законодавства. При цьому Євросоюз та Україна гарантують доступ громадян та юридичних осіб другої сторони до судових та адміністративних органів нарівні з доступом, який встановлено для своїх громадян та юридичних осіб.

У червні 1995 року між Україною та Європейським Союзом була підписана Тимчасова угода, яка засвідчила, що, незважаючи на складне соціально-економічне становище в Україні, процес стабілізації макроекономічних зв’язків та проведення економічних реформ триває. У грудні 1996року Євросоюз ухвалив план дій "ЄС – Україна", який охопив широке коло питань: підтримка демократичних реформ і розвиток громадянського суспільства; підтримка економічних реформ; розвиток торгово-економічного співробітництва; зміцнення політичного діалогу та підтримка участі України в системі європейської безпеки; зміцнення відносин, закладений в Угоді про партнерство та співробітництво тощо [729,с.159].

Євросоюз разом з Україною здійснює програму "Тасіс", метою якої є прискорення розвитку гармонійних політичних та економічних зв’язків між ЄС та країнами-партнерами, сприяння розвитку політичних, економічних інститутів на підтримку відкритого ринкового громадянського суспільства заснованого на політичних свободах та високому рівні економіки. В рамках цієї програми поряд з іншими заходами надаються консультації, проводиться навчання з питань розвитку та реформування законодавчих та інших нормативних актів, діяльності підприємств, установ та організацій.

Конкретні заходи щодо забезпечення інтеграції України до Євросоюзу почали вживатися після набрання чинності Угодою про партнерство та співробітництво (тобто з 1березня 1998р.). Відносини України з Європейським Союзом після введення у дію Угоди про партнерство та співробітництво (1994) можна було назвати такими, що знаходяться на початковій стадії правової інтеграції.

З метою забезпечення функціонування інституційного механізму співпраці між Україною та Євросоюзом прийнято ряд нормативно-правових актів, якими створювалися відповідні органи. Згідно з Указом Президента України "Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими співтовариствами (Європейським Союзом)" від 24лютого 1998року (№148/98), який діє зі змінами та доповненнями від 2вересня 1999року (Указ №1104/99), від 12квітня 2000р. (Указ №587/2000) було утворено Українську частину Ради з питань співробітництва та Українську частину Комітету з питань співробітництва, яка діє на підставі відповідного Положення [756] (вони замінили Міжвідомчий комітет України у справах Європейського Союзу) [757]. На Міністерство закордонних справ України покладалося завдання координації співробітництва у політичній сфері, на Міністерство економіки України – в економічній та соціальній сферах.

Указом Президента України від 11червня 1998р. №615/98 була затверджена Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу (діє зі змінами від 11січня 2001р. (Указ №8/2001)), а також дано доручення Кабінету Міністрів України затвердити галузеві програми інтеграції України до Євросоюзу до кінця 1998р., а пізніше на їх основі затвердити Національну програму інтеграції України до ЄС [758]. Цей документ приймався з метою реалізації стратегічного курсу України на інтеграцію до Євросоюзу, забезпечення її входження у європейський політичний, економічний і правовий простір та набуття Україною членства в Європейському Союзі.

Стратегія інтеграції зафіксувала потребу України в утвердженні себе як впливової європейської держави, повноправного члена ЄС, визначила основні напрями співробітництва України з Європейським Союзом, пріоритети діяльності органів виконавчої влади до 2007року.

Важливим напрямом правової інтеграції України до ЄС Стратегія інтеграції (1998) визнала адаптацію законодавства України до законодавства ЄС, забезпечення прав людини. Така адаптація має здійснюватися шляхом зближення із сучасною європейською системою права; вона передбачає реформування правової системи України, поступове приведення її у відповідність з європейськими стандартами і охоплює приватне, митне, трудове, фінансове, податкове законодавство та інші галузі, інститути законодавства, визначені Угодою про партнерство та співробітництво.

Важливим чинником реформування правової системи слід вважати участь України у конвенціях Ради Європи, які встановлюють спільні для цієї організації та ЄС стандарти (насамперед, це стосується забезпечення прав людини).

Етапами адаптації Стратегія (1998) називає імплементацію Угоди про партнерство та співробітництво, укладення галузевих угод, приведення чинного законодавства України у відповідність із стандартами ЄС, створення механізму узгодження проектів нормативно-правових актів України з відповідними нормами ЄС.

Названі у Стратегії (1998) етапи адаптації видаються дещо декларативними. Ці положення не враховують всіх необхідних правових способів інтеграції, що можуть бути застосовані на сучасному етапі розвитку інтеграційних процесів України з Євросоюзом. Насамперед, необхідно відзначити, що інтеграція правової системи України з правовою системою ЄС знаходиться на стадії наближення та попередньої адаптації, а тому найбільш дієвими способами тут є гармонізація законодавства, яка сприяє встановленню необхідного для України правового мінімуму, приведення її нормативно-правових актів у відповідність з правовими стандартами Євросоюзу.

Стратегія (1998) визначає політичну консолідацію відносин між Україною та ЄС, яка у зовнішніх відносинах спрямована на зміцнення Європейської безпеки і забезпечується співробітництвом України з інституціями ЄС, інших міждержавних об’єднань та держав-учасниць ЄС, а у внутрішніх – базується на виборі українським суспільством інтеграції до ЄС, передбачає зміцнення демократії та верховенства права у державі, формування громадянського суспільства, української нації як повноправного члена "сім’ї європейських націй".

"Внутрішнє" забезпечення процесу інтеграції України до ЄС покладалося на вищий центральний та місцеві органи виконавчої влади України, що діють у співпраці з органом законодавчої влади, та органами місцевого самоврядування. Так, керівництво стратегією інтеграції України до ЄС здійснює Президент України, реалізацію – Кабінет Міністрів України, заходи по забезпеченню політичних відносин України з ЄС та координацію у цій сфері діяльності органів виконавчої влади – Міністерство закордонних справ України, міжвідомчу координацію з питань міжгалузевого, економічного та соціального співробітництва України з ЄС – Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції, реалізацію галузевого співробітництва забезпечують центральні органи виконавчої влади.

Внутрішнє правове забезпечення інтеграційного процесу полягає в адаптації нормативно-правових актів органів виконавчої влади до вимог ЄС, а також у перегляді навчальних програм правової освіти з метою їх адаптації до програм Євросоюзу, вивчення правових засад діяльності установ ЄС, дослідження правових процесів у державах-учасницях та кандидатах у члени Євросоюзу.

На розвиток положень Стратегії (1998) сформовано Українську частину Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС на чолі з Прем’єр-міністром України, створено Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції, у міністерствах та відомствах формуються спеціальні підрозділи по співробітництву з ЄС (наприклад, утворено Департамент європейської інтеграції, економічного та гуманітарного співробітництва у структурі МЗСУ), Міністерство економіки реорганізовано у Міністерство з економіки та з питань європейської інтеграції. У Кабінеті Міністрів України діє Департамент міжнародного розвитку та європейської інтеграції, створена посада Уповноваженого з питань європейської інтеграції [759].

Важливим наслідком участі України в загальноєвропейських інтеграційних процесах стало прийняття у грудні 1998року рішення (на Віденському самміті держав-членів ЄС) про опрацювання Спільної стратегії ЄС щодо України.

16серпня 1999року постановою Кабінету Міністрів України була затверджена "Концепція адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" [760]. Цей документ сприяв виробленню правових заходів входження України в Європейський правовий простір. Хоча зрозуміло, що ефективність процесу входження залежить не тільки від змісту юридичних актів та документів неправового характеру, але й від організаційних механізмів забезпечення правової інтеграції України до Євросоюзу (зокрема, це стосується діяльності Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [761], відділів, управлінь по європейській інтеграції при міністерствах та відомствах).

Опрацювання галузевих програм склало основу національної Програми інтеграції України до ЄС, яка була схвалена Указом Президента України від 14вересня 2000р. №1072/2000 [762].

Програма інтеграції України до Європейського Союзу (2000) визначала короткострокові (на 2000-2001рр.), середньострокові (на 2000-2003рр.) та довгострокові (2004-2007рр.) пріоритети у різних сферах інтеграції, зокрема – у правовій.

Програма (2000) насамперед визначила головні напрями реформування правової системи у відповідності з "Копенгагенськими Критеріями", а саме: демократія та верховенство права (реформування судової системи та вдосконалення законодавства у цій сфері); права людини і захист національних меншин (приєднання до конвенцій у цій галузі, вдосконалення законодавства та правозастосовчої діяльності у цій сфері); здатність виконувати зобов’язання, що випливають із членства в ЄС (зокрема, реформування системи юстиції та органів внутрішніх справ) тощо.

Короткострокові та середньострокові пріоритети, що визначалися у межах нормативно-правових та організаційних заходів наближення до правових стандартів ЄС, пов’язані  з гармонізацією законодавства України і ЄС, реформуванням органів виконавчої та судової влади, співпраці Міністерства юстиції з судами тощо.

Щодо конкретних заходів, то Програма (2000) передбачала приведення у відповідність з нормами Конституції України нормативно-правових актів, прийнятих до набуття чинності Конституцією (1996р.), завершити у 2001р. реформування системи судів загальної юрисдикції; створити при Державній судовій адміністрації України Академію суддів України для підготовки суддівських кадрів, підвищення кваліфікації суддів; створити локальні комп’ютерні мережі судів України; забезпечити функціонування центру суддівських студій при Міністерстві юстиції України з метою підвищення кваліфікації працівників апарату судів до рівня вимог європейського та міжнародного права; закінчити роботу над проектами Адміністративного процесуального кодексу, нових Кримінально-процесуального, Цивільного процесуального кодексів України тощо.

10квітня 2001р. Кабінетом Міністрів України був затверджений План дій щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу у 2001році [763]. Подальші інтеграційні "кроки" визначено в Стратегії "Європейський вибір", проголошеній Президентом України 8лютого 2002р. на нараді з питань європейської інтеграції, серед яких передбачається укладення до 2007р. угоди про асоціацію України з ЄС [764]. У Верховній Раді України створено Комітет з питань європейської інтеграції. А 21листопада 2002р. прийнято Закон України "Про Концепцію загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" [765].

Все це створює правову основу здійснення європейської інтеграції, основні ж завдання щодо їх забезпечення покладаються на міністерства та інші відомства, державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. На жаль, поки що навряд чи можна говорити про те, що інтеграція до ЄС зайняла належне їй місце серед пріоритетів центральних та місцевих органів виконавчої влади. Не можна на сьогодні констатувати і належне усвідомлення значимості, необхідності та підтримку курсу європейської інтеграції населенням. Проте цей процес є складним та тривалим, а тому потребує наукового аналізу та розробки адекватних заходів щодо його оптимізації, правової поінформованості населення.

Насамперед, важливим є визначення місця сучасної правової системи України у загальноєвропейській інтеграції.

Не так давно Європейський Союз на пропозицію Великої Британії та Швеції визнав за доцільне надання Україні спеціального "статусу сусіда" після розширення ЄС на схід. У наданні такого статусу Україні зацікавлені й уряди Польщі та Угорщини, які сподіваються на забезпечення стабільності у відносинах, врегулювання імміграційних потоків тощо [766,с.2].

Як відзначалося вище, правова система України знаходиться на стадії наближення та попередньої адаптації до правової системи ЄС і основним способом інтеграції тут має бути гармонізація законодавства. Остання ж потребує вивчення нормативно-правових положень права Євросоюзу, особливостей нормативно-правового регулювання в Україні. Тому на цій основі слід створити узгоджені проекти нормативно-правових приписів, які б відповідали правовим стандартам ЄС і не завдавали шкоди правовій системі (нормативній її частині) України.

З цією метою корисним є запозичення досвіду гармонізації законодавства Республіки Польща з правом Євросоюзу.

Європейська угода 1991р., що визначала договірні відносини між Республікою Польща та Європейським Союзом, набрала чинності в лютому 1994року. У 1995р. створено перелік галузей, які потребують адаптації з правом Євросоюзу, а у 1996р. – створено Комітет з європейської інтеграції, який очолив Прем’єр-міністр. У 1997р. розроблена Національна стратегія інтеграції. Визначено, що нормативно-правовий масив, щодо якого необхідна процедура адаптації, становить 22 тисячі правових приписів. Узгоджувальні закони мали пріоритетний характер і приймалися першочергово. З цією метою була встановлена спеціальна законодавча процедура – щодо інтенсифікації законодавчої діяльності у сфері адаптації з правом Євросоюзу. У 2002р. ухвалою Сейму була скликана надзвичайна комісія європейського права, яка складалася з 44 депутатів від всіх партій і розглядала проекти законів у сфері втілення стандартів ЄС. У Сенаті створено надзвичайну комісію законотворчості. Тільки Сеймом ІІІ скликання було прийнято 271 закон у сфері права Євросоюзу (43% прийнятих актів). Важливим етапом у цій сфері діяльності було не тільки створення законів, але й підзаконних актів, а також створення нових інституцій та адміністративних структур, що забезпечили реалізацію права Євросоюзу. Адаптація здійснювалася не лише під кутом зору відповідності праву Європейського Союзу, але й несуперечності з польською правовою системою.

Значним вкладом у євроінтеграційний процес є Закон України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" 2004р., хоча інформаційні його можливості не є достатніми через невпорядкованості, насамперед термінології [767].

Важливим кроком в адаптаційній сфері для нашої держави є формування правового механізму взаємодії права Євросоюзу та України. Вищезгадана концепція правової реформи України повинна включити положення стосовно цього механізму. Він буде відмінним від правового механізму взаємодії з правом Ради Європи.

Правовий механізм взаємодії правових систем Євросоюзу та України повинен буде включати наступні правові засоби, зокрема процедури.

По-перше, до основних принципів такої взаємодії належать: принципи верховенства та прямої дії права Співтовариств; принципи інкорпорації норм права Співтовариств та юрисдикційної їх захищеності (Судом Європейських співтовариств, Судом І інстанції та судовими установами держав-учасниць). Реалізація вказаних принципів є спільною справою як відповідних інститутів Євросоюзу, так і держав-учасниць. Вона передбачає реформування системи права та законодавства України, так як повинні бути готові до синхронного та єдиного застосування разом з правами Співтовариств. Крім необхідності визначення верховенства права, необхідно підготувати систему законодавства до прямої дії права Співтовариств, при якій їх джерела права повинні безпосередньо та в обов’язковому порядку застосовуватися органами виконавчої влади та судами незалежно від національних умов. А положення права Співтовариств мають проникати (penetrate) у національну правову систему без допомоги заходів внутрішньодержавного характеру. Національні ж суди мають бути готовими до імперативних обов’язків щодо забезпечення застосування права Співтовариств та ефективного захисту прав та інтересів суб’єктів на його основі.

По-друге, сфера самостійного регулювання у правовій системі України буде звужуватися за рахунок прийняття на себе ряду зобов’язань, а отже розширення спільної сфери регулювання. При цьому, необхідно враховувати процес наближення України до Європейського Союзу – це, насамперед, трансформація її соціальної системи (особливо економічної) підсистеми, що є передумовою її інтеграції з Євросоюзом. Правова система має трансформуватися разом з іншими підсистемами, забезпечуючи при цьому правові форми таких процесів.

Отже, випереджаючий темп наближення права України до права ЄС не вирішує глобальних проблем інтеграції. Тому процес адаптації законодавства України до системи джерел права Євросоюзу, згідно з Концепцією адаптації законодавства України до законодавства ЄС виділяє пріоритетні сфери, на яких мають бути сконцентровані зусилля держави. Перелік пріоритетних сфер не є вичерпним і постійно доповнюється.

По-третє, серед правових засобів та способів на даному етапі інтеграції (наближення і попередньої адаптації правової системи України з правовою системою Євросоюзу) є гармонізація законодавства, яка полягає у його цілеспрямованому зближенні шляхом усунення суперечностей (тобто здійснюється підготовка нормативно-правового масиву до уніфікації).

Весь процес інтеграції в Україні забезпечується органами виконавчої влади, про що свідчать більшість нормативно-правових актів, що забезпечують ці процеси: укази Президента України № 148/98, №615+98, №145/1999, №1033/2000, №1072/2000; розпорядження Президента України №151/99-рп; постанови Кабінету Міністрів України №852/98, №1074/98; №1773/98, №1496/99 та інші [768].

Ще донедавна у національному законодавстві були відсутні нормативно-правові акти, які б регулювали участь українського парламенту у гармонізації законодавства України з системою джерел права ЄС. Ідея необхідності прийняття закону, який затверджував би програму гармонізації законодавства України із системою джерел права Євросоюзу, а також забезпечував би здійснення таких  завдань як аналіз законодавства України, з метою визначення розбіжностей; у зв’язку з цим внесення змін до існуючих законів; розробка нових законопроектів; правова експертиза законопроектів, поданих на розгляд Верховної Ради України; прийняття нових законів [670,с.114-115], сьогодні реалізована в Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленій Законом України від 21листопада 2002року [765]. У грудні 2003року указом Президента України №1433/203 затверджено Державні програми: підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України; інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2004-2007роки [769]. А в березні 2004року Кабінет Міністрів України затвердив заходи щодо реалізації пріоритетних положень програми інтеграції України до Європейського Союзу у 2004році, а також надав Міністерству юстиції України функції основного розробника проектів законів у країні (Постанова Кабінету Міністрів України "Деякі питання поліпшення організації законопроектної діяльності") [770], що дозволить сконцентрувати зусилля по приведенню положень нормативно-правових актів України з європейськими вимогами в єдиному центрі.

І все ж названі нормативно-правові акти (чи їх проекти), створені інституції свідчать про те, що органи влади надають перевагу лише нормотворчій діяльності, залишаючи часто поза увагою інші складові інтеграційного процесу.

Водночас, на думку проф. В.К.Забігайла, в основу інтеграції має бути покладено створення відповідного політичного клімату у суспільстві та інших важливих умов, за яких європейська інтеграція мала б підтримку з боку основних політичних сил та учасників ринкових відносин [771].

Необхідно також зважати на моніторинг щодо України з боку Європейської Комісії.

Все це дало підставу керівнику експертної групи з питань імплементації УПС стверджувати, що про наближення законодавства говорити рано, так як ця процедура не повинна бути сліпим копіюванням директив ЄС [772]. Основна увага, на його думку, має приділятися не кількості законів, а їх якості та відображенню у них основних принципів політики. А тому УПС та гармонізація українського законодавства повинні розглядатися як засіб, за допомогою якого Україна зможе послідовно реалізовувати усі свої пріоритети.

А тому важливою є концентрація зусиль як органів законодавчої, так і виконавчої влади у реалізації цих завдань. Особливо це стосується Плану заходів щодо гармонізації правової системи України з правовою системою Європейського Союзу, створення департаменту з питань гармонізації систем джерел права України та Євросоюзу, який міг би входити до Комітету з питань європейської інтеграції.

По-четверте, механізм взаємодії правових систем Євросоюзу та України повинен включати процедуру узгодження норм права Європейського Союзу та України. Це, насамперед, потребує створення переліку нормативних актів, а відтак і відповідних приписів у них, які потребують апроксимації до права ЄС (враховуючи інтеграційні етапи). Важливим є узгодження понять і термінів національного права та права ЄС. Наприклад, поняття “джерела права” включають різні зовнішні форми об’єктивації юридичних норм у цих двох системах. Так, ст.189 Договору про ЄЕС називає такі види правових актів: регламенти, директиви, рішення, рекомендації та висновки. Регламент є обов’язковим актом і застосовується напряму в національних системах; директива – для держави учасниці (які вибирають форми і методи її забезпечення; рішення є обов’язковими у всіх частинах, для всіх кому адресовані; рекомендації і висновки обов’язкової сили не мають [773,с.10].

Таким чином, проблема апроксимації права України з правом Євросоюзу включає і застосування спеціально уповноваженими на це органами держави зазначених джерел права ЄС та країн-членів. А суб’єктам, які будуть здійснювати ці процедури, необхідні достатні знання про природу права ЄС, особливості його застосування і тлумачення тощо. Особливо це стосується кваліфікації суддів.

Отже, Україна потребує юристів-спеціалістів (магістрів) зі знаннями європейського права. Така необхідність має сприяти створенню відповідних вузів, факультетів, які б готували юристів зі спеціалізацією “право Європейського Союзу” або більш широко “Європейське право”. Для поінформованості як юристів, так і населення України важливим є видання журналу “Європейське право”, проведення конференцій та постійно діючих семінарів з європейського права.

Що ж стосується взаємодії нормативної частини правових систем Євросоюзу та України, то всі необхідні заходи та правові засоби щодо процесу гармонізації мають бути визначені, насамперед, у Законі України “Про державну програму правового забезпечення гармонізації законодавства України з вимогами європейського права”. І вже у сучасних умовах доцільно було б запровадити належну експертизу проектів нормативно-правових актів щодо їх узгодженості з правом ЄС. Таку систему експертних оцінок було запропоновано UEPLACом (у співробітництві з юридичним департаментом урядового Секретаріату Верховної Ради України). Вона, зокрема, передбачає проведення експертизи нормативно-правових актів на предмет їх відповідності праву Європейського Співтовариства. А це вимагає визначення зобов’язань обох сторін, переліку нормативно-правових актів України, які підлягають апроксимації згідно пріоритетів УПС, проведення експертизи на предмет відповідності праву ЄС та інших заходів [771]. При цьому необхідно звернути увагу на такі проблеми: 1)потреба в якісному перекладі значної кількості джерел права Європейського Союзу; 2)підготовка необхідної кількості не тільки проектів законів, а й підзаконних актів; 3)належна координація між інституціями, що працюють у сфері адаптації законодавства; 4)необхідність у систематичній, поетапній роботі у цій сфері; 5)потреба у застосуванні нових законодавчих технологій та форм (комплексні акти, узгоджувальні закони та ін.), тлумачень понять, термінів; 6)участь судових органів у зближенні права.

Вищевикладене мало б сприяти створенню належного механізму взаємодії правових систем Євросоюзу та України.

Складовою частиною такого механізму є колізійно-правовий механізм, який є дещо відмінним від ідентичних механізмів з Радою Європи [754,с.399-403]. Насамперед, це стосується нормативної частини. Апроксимація норм (їх наближення, зближення) відбувається у межах близько 20 сфер права: митного, банківського, захисту прав споживачів, компаній, технічних правил тощо. Допускається, згідно з угодою, як неформальний вплив права ЄС до вступу України до цієї організації, так і формальний вплив. Україна завчасно намагається розв’язати юридичні суперечності при входженні у європейське право, зокрема в Угоді використовуються терміни “зближення”, “адаптація”, “гармонізація”, “взаємне визнання сторонами норм”, що діють у нормативно-правовому масиві Євросоюзу та українському законодавстві [774].

Правовий механізм взаємодії правових систем Євросоюзу та України повинен базуватися на інкорпорації (імплементації) норм права ЄС у національне право, а колізії чи конфлікти, що виникатимуть в результаті застосування інкорпорованих норм будуть розглядатися судом ЄС.

При цьому необхідно будувати взаємодію національної правової системи з Євросоюзом, насамперед, на принципах, що виражають взаємовідносини Співтовариств та держав-учасниць. Зокрема, це принцип верховенства права Співтовариств з правом держави-учасниці. У разі виникнення колізій між правом Євросоюзу та України, переважаючою силою буде наділена норма ЄС. Важливим є і принцип прямої дії права співтовариств, а також положень комунітарного права та прецедентів Суду ЄС.

Реалізації цих принципів сприяють засоби правової інтеграції, за допомогою яких створюються єдині правила поведінки суб’єктів. Водночас держава може зафіксувати у законодавстві застереження щодо порядку дії вказаних принципів.

Що ж стосується України, яка знаходиться на стадії наближення до правової системи Євросоюзу, то з метою забезпечення входження її в цю міждержавну систему головним зовнішньополітичним пріоритетом Української держави у середньостроковому вимірі є отримання статусу асоційованого члена ЄС.

А так як правова система повинна відповідати основним критеріям Євросоюзу, Україна повинна, насамперед, здійснити реформування інституційної та нормативної частини системи: створити нові органи, які б виконували інтеграційні завдання, уповноважити існуючих суб’єктів відповідно до шляхів виконання цих завдань; зблизити законодавство України нормативно-правовим масивом Євросоюзу. У зв’язку з цим в Україні вживаються заходи щодо створення умов, які б запобігали виникненню колізій та сприяли взаємодії правових систем Євросоюзу та України.

Надзвичайно важливим як у цьому плані, так і в плані подолання потенційних колізій є рівень професійної правової культури юристів, здатних до реалізації приписів європейського права.

Створення ж механізму взаємодії правових систем Ради Європи, Євросоюзу та України, який буде включати і досконалий колізійний механізм, дозволить реформувати сучасну правову систему України на рівні європейських вимог, що дозволить їй стати повноправним членом європейських міждержавних спільнот, що діє у межах міжнародного права, водночас реалізуючи свої стратегічні завдання (захист, незалежності, територіальної цілісності, гарантування суверенітету та ін.).

Видається, що правова реформа в Україні на даний час здійснюється шляхом простого запозичення правових положень права Ради Європи чи Євросоюзу, інколи шляхом рецептування права чи гармонізації (у меншій мірі) законодавства. Для реформування сучасної правової системи України необхідними є як рецепція права, так і гармонізація та уніфікація законодавства, але з метою їх ефективного використання необхідно визначити роль та значимість на кожній із стадій правової інтеграції, місце у правовому механізмі взаємодії, а також розробити систему заходів, що забезпечували б кожний із цих способів [775]. Так, стосовно гармонізації та уніфікації така система заходів повинна включати:

систематизацію правових матеріалів Євросоюзу та Ради Європи;

порівняльно-правове дослідження правових систем ЄС, РЄ, України та виявлення їх особливостей;

визначення оптимальних форм здійснення уніфікації чи гармонізації найбільш ефективних засобів їх здійснення;

визначення видів гармонізації, уніфікації, рівнів;

встановлення меж, оптимальних умов проведення, факторів, що сприяють чи перешкоджають гармонізації або уніфікації;

створення подібної (спільної) системи термінів та понять.

Виконання цих та інших заходів прискорить як процеси реформування правової системи України, так і її інтеграцію з основними європейськими міждержавними правовими системами, зокрема – Ради Європи та Європейського Союзу [776]. Про значення, яке має процес зближення правової системи України з цими організаціями, відзначалося у матеріалах конференції "Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом" [777,с.56]. Водночас необхідно відзначити, що програми по правовій інтеграції з боку РЄ та ЄС досить часто є навчальними і базуються на поінформованості державних службовців та населення про правові системи цих міждержавних об’єднань. Цей напрям дійсно є важливим, проте необхідним є не тільки правова поінформованість про основні положення європейського права, але й підготовка юристів-професіоналів з високим рівнем правової культури та новим стилем мислення, тобто юристів, що мають глибокі знання та здатні брати участь у вирішенні різноманітних проблем у європейському правовому просторі.

Очевидно, що сприйняття європейського права, реформування правової системи України згідно з європейськими правовими стандартами на основі загальних принципів європейського права сприятиме розвитку України та дасть їй змогу посісти гідне місце серед інших держав Європи. Цьому має сприяти і створення правових механізмів взаємодії Ради Європи, а також Євросоюзу з Україною. Цей механізм має включати і способи попередження та подолання розбіжностей між європейським правом та правом України.

<< | >>
Источник: Луць Людмила Андріївна. Європейські міждержавні правові системи: загальнотеоретична характеристика. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук Львів - 2004. 2004

Еще по теме 3.3. Механізм взаємодії правової системи України з правовими системами Ради Європи та Європейського Союзу:

  1. 18. Взаємодія митних органів з іншими державними органами.
  2. 5.2. Конфліктна поведінкаяк взаємодія сторін
  3. Зміст
  4. Вступ
  5. Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами
  6. Методи дослідження
  7. 1.1. Стан наукової розробки досліджуваної проблеми у вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі
  8. 2.3. Правова система Ради Європи: загальнотеоретичні аспекти
  9. 2.4. Загальнотеоретична характеристика правової системи Європейського Союзу
  10. 2.5. Взаємодія правових систем Ради Європи, Європейського Союзу та правових систем держав-учасниць
  11. 2.6. Колізійний механізм як складова частина правового механізму взаємодії правових систем Ради Європи, Європейського Союзу та держав-учасниць
  12. Висновки до розділу 2
  13. 3.3. Механізм взаємодії правової системи України з правовими системами Ради Європи та Європейського Союзу
  14. Висновки до розділу 3
  15. Висновки
  16. Глава 5 Взаємодія слідчого з оперативно-розшуковими підрозділами органів внутрішніх справ, використання допомоги громадськості та засобів масової інформації при розслідування злочинів
  17. §2. Правові основи та організаційні форми взаємодії слідчого з оперативно-розшуковішч та іншими службами органів внутрішніх справ
  18. Тема 11: МОНЕТАРНА ПОЛІТИКА. ВЗАЄМОДІЯ ФІСКАЛЬНОЇ ТА МОНЕТАРНОЇ ПОЛІТИКИ
  19. 48. Техніка і людина: ціннісні аспекти взаємодії
  20. 2.1.9. Потреби та їх взаємодія з компонентами об’єкта злочину
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -