12. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ДО 1864 г.
В XVII в. производится реорганизация местного самоуправления. На местах из центра стали назначаться воеводы, которые приняли на себя административные, полицейские, военные функции, а также функцию контроля за деятельностью земских, губных изб и городовых приказчиков. В этот момент в России V сложилась стройная трехзвенная система местного
самоуправления, которая была основана на системе административно-территориального устройства России. К1785 г. Россия была поделена на 23 губернии, 66 провинции и около 180 уездов. Недостатком такой системы являлось то, что при выделении административно-территориальных единиц не учитывались географические, национальные и экономические особенности отдельных российских регионов.
К середине XIX в.
российское государство оказалось поделено на 6 самостоятельных частей: Европейская Россия, Великое княжество Финляндское, царство Польское, Кавказский край, Сибирь. При этом каждая из этих частей единого государства имела свою систему административно-территориального устройства.
Наиболее практичной на тот период являлась система органов местного самоуправления, основанная на выделении 4 групп административно-территориальных единиц: губернии,уезды,города, волости. На уровне губернии существовала следующая система органов местного самоуправления:
во главе губернии стоял губернатор;
исполнительными органами местного самоуправления были: Губернское правление, Казенная палата, Управление государственным -имуществом;
административно-хозяйственные функции в различных областях местной жизни были возложены на присутствия: по крестьянским делам, по военным делам, по городским делам;
выборными представительными органами являлись Дворянское собрание . и губернский предводитель дворянства;
низшим звеном были губернские земские учреждения, выполнявшие отдельные полномочия на местном уровне.
Значительное влияние на формирование системы местного самоуправления оказывают регионы РФ. Россия является федеративным государством, именно .поэтому и Российская Федерация, и субъекты РФ обладают правом принятия нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой, - законов. В рамках ст. 71 -73 Конституции РФ закреплены предметы исключительного и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Так, согласно п. «н» ст. 72 Конституцией РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Однако различные авторы* предлагают разное прочтение данной конституционно-правовой нормы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему государственного управления, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Предлагаются следующие варианты прочтения:в совместном ведении находится «установление... местного самоуправления», т. е. закрепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института;
в совместном ведении находится «установление системы органов... местного самоуправления», т. е. закрепление общего подхода к формированию органов местного самоуправления;
в совместном ведении находится «установление общих принципов организации... местного самоуправления», т. е. закрепление общего подхода к правовому регулированию становления системы местного самоуправления. Федеральный законодатель придерживается именно этой точки зрения.
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Это право органов местного самоуправления осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы (собрания) могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это не исключает непосредственных форм участия граждан в местном самоуправлении путем собраний, проведения референдумов и иных форм. Согласно ст. 2 Европейской хартии принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны-участницы и по возможности в конституции этого государства. Основные полномочия органов местного самоуправления также должны устанавливаться конституцией или внутригосударственным законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления на основании закона отдельных конкретных полномочий. К компетенции органов местного самоуправления (вопросам государственного значения) Хартия относит делегированные органами государственной власти полномочия (ст. 4). Особое внимание в Европейской хартии уделено вопросам финансирования деятельности органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 9 Хартии органы местного самоуправления>имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. При этом финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.