4. Полномочия государственных органов по регулированию жилищных отношений
Как было отмечено ранее, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (подп.
"к" ч. 1 ст. 72). Из этого следует, что только часть жилищно-правовых отношений, перечень которых определен ст. 12 ЖК РФ, может регулироваться на федеральном уровне; остальные вопросы отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на которых лежит основная нагрузка по исполнению жилищного законодательства.Разграничение полномочий не означает разделения предметов федерального и регионального регулирования; такое разделение обусловлено, прежде всего, необходимостью нормативно определить общие подходы и требования к пользованию жильем, содержанию и использованию жилищного фонда, т.е. вызвано необходимостью единообразного регулирования ряда вопросов, касающихся жилищных отношений, но с определенной долей самостоятельности в этих вопросах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральный уровень регулирования устанавливает общий стандарт реализации жилищных прав граждан; вопросы, не урегулированные на федеральном уровне и отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, подлежат регламентации на уровне субъектов Федерации.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений определены ст. 12 ЖК РФ, субъекта Российской Федерации - ст. 13 ЖК РФ, органов местного самоуправления - ст. 14 ЖК РФ. Следует отметить, что, несмотря на разграничение полномочий, функции по реализации тех или иных жилищных правоотношений государственных и муниципальных органов взаимосвязаны, что наглядно продемонстрировано ранее на примере учета жилищного фонда.
Рассмотрим другие примеры взаимодействия функций государственных и муниципальных органов, целью которого является реализация жилищных правоотношений в полном объеме:
1) признание граждан малоимущими - федеральный уровень регулирования определяет основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма <16> (п.
3 ст. 12 ЖК РФ); субъекты Российской Федерации устанавливают порядок определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 3 ст. 13 ЖК РФ); органы местного самоуправления принятием соответствующего нормативного акта определяют размер вышеназванных доходов и стоимости имущества, который един для всех граждан, проживающих на территории конкретного муниципального образования (п. 2 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК РФ) <17>;--------------------------------
<16> Основания, т.е. условия, при которых граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, определены в ст. 51 ЖК РФ.
<17> Следует обратить внимание на то, что субъекты Российской Федерации устанавливают только порядок (регламент, методику), а конкретный размер определяется органами местного самоуправления. Дифференциация в таком подходе, конечно же, необходима, но, учитывая количество субъектов и муниципальных образований в России, для большей унификации данных вопросов было бы целесообразнее возложить их решение на вышестоящие органы государственной власти: порядок - на федеральный уровень, размер - на уровень субъектов Российской Федерации.
2) обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан по договору социального найма - Российская Федерация определяет порядок предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда (ст. 57 ЖК РФ); субъект Российской Федерации - порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 7 ст. 52 ЖК РФ); органы местного самоуправления ведут учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и предоставляют малоимущим гражданам такие помещения из муниципального жилищного фонда (п.
3 и п. 5 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК РФ);3) предоставление специализированных жилых помещений - Российская Федерация определяет основания предоставления специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; субъект Российской Федерации - порядок предоставления специализированных жилых помещений своего жилищного фонда; орган местного самоуправления - порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (см. соответственно: п. 7 ст. 12, п. 2 ст. 13, п. 4 ч. 1 ст. 14, а также гл. 10 ЖК РФ) <18>;
--------------------------------
<18> Определение оснований (условий) предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда независимо от его принадлежности отнесено к компетенции федерального уровня (как и определение порядка предоставления жилья специализированного жилищного фонда, хотя прямо об этом в ЖК РФ не говорится, а порядок предоставления определяется каждым уровнем власти самостоятельно).
4) признание жилых помещений непригодными для проживания - Российская Федерация устанавливает основания и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания (п. 11 ст. 12 ЖК РФ); субъект Российской Федерации в соответствии с этим признает непригодными для проживания жилые помещения своего жилищного фонда (п. 6 ст. 13 ЖК РФ); органы местного самоуправления - жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 8 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ). Порядок и основания признания жилых помещений непригодными для проживания определяются Правительством Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 ЖК РФ). К компетенции органов государственной власти Российской Федерации отнесено также признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации непригодными для проживания (п. 12 ст. 12 ЖК РФ);
5) переустройство и перепланировка жилых помещений - определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений возложено на Российскую Федерацию (п.
10 ст. 12 ЖК РФ), а согласование переустройства и перепланировки - на органы местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 14, ст. 26 ЖК РФ).За исключением малоимущих граждан, право на предоставление жилых помещений из фонда социального использования может быть предоставлено иным категориям граждан, указанным в законе. В данном случае согласно ч. 3 ст. 49 ЖК РФ действует следующий принцип: категория иных граждан определяется федеральным законодательством (законом или указом Президента Российской Федерации) - для обеспечения из федерального жилищного фонда социального обеспечения (например, военнослужащие и иные федеральные государственные служащие), законами субъектов Российской Федерации - для обеспечения из жилищного фонда социального обеспечения субъекта Российской Федерации (например, государственные служащие субъекта Российской Федерации). Органы местного самоуправления могут предоставлять жилые помещения категориям граждан, указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда в случае наделения этих органов соответствующими государственными полномочиями (ч. 4 ст. 49 ЖК РФ). Российская Федерация определяет иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации и порядок предоставления таких помещений (п. п. 5 и 6 ст. 12, ч. 3 ст. 49 ЖК РФ). Субъекты Российской Федерации решают аналогичные вопросы в отношении предоставления жилых помещений своего жилищного фонда (п. п. 4 и 5 ст. 13, ч. 3 ст. 49 ЖК РФ).
Контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда Российская Федерация, субъект Российской Федерации и орган местного самоуправления осуществляют только в пределах принадлежащего каждому жилищного фонда (п. 17 ст. 12, п. 8 ст. 13, п. 9 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ).
К исключительным полномочиям Российской Федерации отнесены вопросы:
- установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и определения порядка организации и деятельности жилищных, жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья (п.
п. 2, 8, 9 ст. 12, разд. V и VI ЖК РФ);- установления правил пользования жилыми помещениями, требований к жилым помещениям, их содержанию (п. п. 2, 13 ст. 12, ч. 4 ст. 17 ЖК РФ);
- определения оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений (п. 14 ст. 12, ст. ст. 79, 80, 83 - 91, 103 ЖК РФ);
- установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы (п. 16 ст. 12, разд. VII ЖК РФ);
- правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями (п. 15 ст. 12 ЖК РФ).
К полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов:
- определения порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма; установления порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими (ст. 13 ЖК РФ);
- установления порядка определения общей площади предоставляемого жилого помещения в случаях совершения действий и гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями, совершение которых привело к уменьшению размера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению. Указанные сделки и действия учитываются за установленный законом субъекта Российской Федерации период, предшествующий предоставлению гражданину жилого помещения по договору социального найма, но не менее чем за пять лет (ч. ч. 8 и 9 ст. 57 ЖК РФ).
Органы местного самоуправления ведают вопросами перевода жилых помещений в нежилые и наоборот (п. 6 ч. 1 ст. 14, гл. 3 ЖК РФ); установления учетной нормы предоставления жилья (ч. ч. 2 и 5 ст. 50 ЖК РФ).
Как уже было отмечено ранее, к подзаконным актам, регулирующим жилищные отношения, относятся нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе тех, в которых предусмотрена военная служба. Данные акты носят внутриведомственный характер, т.е. регулируют жилищные отношения с участием военнослужащих, проходящих военную службу в указанных федеральных органах исполнительной власти, а также в подведомственных им войсках, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Данные акты будут рассмотрены далее.