<<
>>

§ 1.3. Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.

Исследователи, изучающие вопросы взаимодействия государства и гражданского общества, предложили несколько вариантов систематизации типичных форм и методов взаимодействия, которые можно рассматривать как устойчивые типовые модели, характерные для всего мира. Несмотря на то, что данный вопрос выходит за рамки избранной научной специальности, для того, чтобы выбрать административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, мы должны понять, по каким моделям взаимодействие развивается в России сейчас, и какие модели являются предпочтительными.

В.Н. Якимец описывает три модели взаимодействия: квазисоветскую, инновационную и мутантную1.

Квазисоветская модель повторяет характер отношений, сложившийся в СССР, где основными субъектами взаимодействия были практически огосударствленные партийные, комсомольские, пионерские, профсоюзные организации, добровольные народные дружины, за участие в работе которых дружинники получали отгулы на основной работе, и только в очень узкой сфере допускалось более или менее свободное объединение граждан по интересам (охотники, собаководы, садоводы, аквариумисты и т.д.).

Инновационная модель предполагает реализацию конкурсных, социально-технологических, организационно-структурных, процедурных и др. механизмов[115] [116].

Мутантная модель, соответственно, представляет собой квазисоветскую модель, на которую наслоены некоторые инновационные механизмы, преимущественно создающие видимость сотрудничества.

Е.В. Белокурова описывает корпоратистскую, государственно- корпоратистскую и либерально-корпоратистскую модели взаимодействия1. А. Сунгуров высказал предположение, что государственно-корпоратистская модель соответствует квазисоветской или мутантной моделям, а либерально- корпоратистская - инновационной модели, описанным В.Н. Якимцом[117] [118].

Предлагается также система, включающая нормативную, легитимационную и инструментальную модели взаимодействия[119].

А. Сунгуров, по нашему мнению, совершенно верно отмечает, что в самом общем виде взаимодействие власти и институтов гражданского общества возможно в трех вариантах: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. Сотрудничество может быть партнерским либо построенным на доминировании[120].

Автор описывает три модели партнерского взаимодействия:

- «модель садовника», характеризующаяся тем, что государственные институты принимают нормативные правовые акты, обеспечивающие возникновение и развитие институтов гражданского общества, предпринимают конкретные меры по поддержке развития;

- партнерская модель, реализация которой осуществляется в форме диалога;

- «модель архитектора», при которой институтов гражданского общества формируют публичную повестку дня, участвуют в реформировании государственных институтов.

Вариант доминирования по А. Сунгурову представлен патерналистской моделью, при которой государство допускает определенную автономию институтов гражданского общества, при условии, что они не вмешиваются в дела власти и поддерживают нужных кандидатов на выборах. Поддержка государством институтов гражданского общества выражается в предоставлении помещений, льготных условий аренды, выделение грантов или даже в прямом финансировании. Другая модель получила название «приводных ремней», когда институтов гражданского общества служат для передачи политической воли власти народу, для разъяснения политических решений, обоснования их, оправдания любых действий и решений органов государственной власти.1

Модель игнорирования, по нашему мнению, может быть выделена чисто теоретически или применительно к отдельным общественным организациям.

В соответствии с данной моделью государство не замечает институтов гражданского общества, не мешает и не помогает их деятельности. В современных условиях такая модель, возможно, реализуется в отношениях государства с общественными объединениями по интересам, например, с цветоводами или аквариумистами, с некоторыми фондами, финансирующими науку, образование, культуру, помогающими больным редкими заболеваниями и т.д.

Наконец, по конфронтационному варианту А. Сунгуров выделяет модели «борьбы с противником» и «гражданского неповиновения»[121] [122].

А. Сунгуров представил ретроспективный анализ развития взаимодействия государства с институтами гражданского общества, начиная с первых лет советской власти, и показал, что в разные периоды в различных сочетаниях формировались практически все предложенные им модели взаимодействия. Наиболее активные изменения наблюдались уже в Российской Федерации. К сожалению, в последние годы все большее место занимает патерналистская модель, в отношении отдельных общественных организаций наблюдается игнорирование, а в ряде случаев имеют место даже конфронтационные модели в отношении субъектов, критикующих власть[123].

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что высшему уровню развития институтов гражданского общества соответствует «модель архитектора», при которой гражданское общество влияет на государственные институты, в определенной мере формирует их, тем самым непосредственно реализуя права суверена, ведь первоначальным носителем власти в стране является народ.

Оценивая действовавшую до 2014 г. Концепцию взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, мы уже отмечали, что она предполагает доминирование, т.е. патерналистскую модель. Модель «приводных ремней» не свойственна отношениям между практическими органами и институтами гражданского общества. Она востребована на более высоком уровне государственной власти.

Необходимо также отметить крайне, по нашему мнению, негативное явление, когда общественные организации националистического, реакционного толка, проповедующие насильственные методы достижения своих целей, взаимодействуют с полицией по модели «архитектора», как, например, Молодежная Ассоциация по содействию правоохранительным органам СФО - ДМД «Северный волк», примеры деятельности которой приводились выше.

Представляется, что на настоящем этапе развития взаимодействия полиции с институтами гражданского общества наиболее актуальными остаются модели партнерского взаимодействия. Необходимо содействие развитию институтов гражданского общества со стороны полиции, понимание важности функционирования независимых от государства общественных организаций, полицейские и руководители органов внутренних дел должны научиться слышать институты гражданского общества, учитывать их позиции при планировании и организации своей деятельности.

По нашему мнению, широко распространяющаяся патерналистская модель, несмотря на все ее удобство для сотрудников полиции и руководителей, бесперспективна. Она не содержит стимулов для проявления гражданской активности и, как следствие, реализуется во многом формально, взаимодействие сводится к проведению каких-то круглых столов, семинаров, конференций и подмене реального взаимодействия смежными формами типа организации праздников, поздравления ветеранов, посещения образовательных организаций и т.д.

Так, УВД по ЗАО ГУ МВД России по г. Москве за 9 месяцев 2014 года отчиталось о проведении следующих мероприятий:

- подготовлено и размещено на официальном сайте ГУ МВД России по г.

Москве 840 инициативных публикаций;

- в программе «Петровка-38» было показано 107 сюжетов о буднях сотрудников полиции в ЗАО;

- подобраны кандидаты в Общественный совет при УВД по ЗАО;

- утвержден персональный состав Общественного совета;

- проведено заседание Общественного совета, избраны председатель, его заместители, секретарь, сформированы комиссии, согласован план работы Общественного совета на 2014 год; члены Общественного совета были закреплены за территориальными и структурными подразделениями ЗАО;

- проведена рабочая встреча начальника УВД с ректором МЭСИ, членом Общественного совета и председателем комиссии по духовнопатриотическому воспитанию Общественного совета, выработан план работы данной комиссии;

- проведена экскурсия в УВД со студентами МЭСИ, после чего 5 студентов пришли в УВД для прохождения летней практики;

- проведена отчетная встреча начальника УВД с жителями округа;

- начальник УВД выступал в прямых эфирах радиостанций «Эхо Москвы», «Радио Москвы», «Милицейская волна» и т.д.;

- было проведено 4 концерта для жителей округа и некоторые другие мероприятия.

Нами были изучены доклады руководителей многих территориальных органов внутренних дел, в частности, Ярославского ОМВД России1, в отделов МВД России Угличского МО[124] [125], Тутаевского МО[126], Первомайского МО[127], Некрасовского МО[128], Гаврилов-Ямского МО[129], Борисоглебского МО[130], Рыбинского МО[131], Перяславль-Залесского МО[132], Некоузского МО[133] [134], Даниловского МО11, УМВД по гор. Ярославлю[135] и др. В рассмотренных докладах сообщается о создании народных дружин, общественных формирований правоохранительной направленности, проведении праздников, встреч с гражданами, школьниками и т.д. Но о взаимодействии с институтами гражданского общества данных не приведено. Аналогичная картина наблюдается в других регионах России.

Вряд ли можно согласиться с тем, что проведение концертов для жителей является взаимодействием с институтами гражданского общества и вообще входит в компетенцию органов внутренних дел.

Каждая модель взаимодействия полиции с институтами гражданского общества характеризуется собственными формами и методами данной деятельности. Например, для конфронтационных моделей свойственны методы, предусматривающие применение мер административного принуждения, а для модели «садовника» - применение мер поощрения. Разные подходы в литературе приводят к различному толкованию терминов «форма» и «метод». Мы будем исходить из того, что взаимодействие является видом деятельности, предусмотренным Федеральным законом № 3- ФЗ.

В теории административного права понятие «форма» используется для внешнего выражения деятельности, пределов «конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно субъектами управления»1, как «внешнее практическое выражение государственно-управленческой деятельности»[136] [137]. Принято также различать правовые и неправовые формы управленческой деятельности. Правовую форму отличает наличие юридического содержания, что означает, что она устанавливается нормативным правовым актом. Правовая форма также должна быть юридически оформленной, соответствовать компетенции издавшего акт субъекта и влечь правовые последствия[138]. Другими признаками правовой формы управления являются ее государственно-властная природа, подзаконность, исполнительно-распорядительный характер[139]. Кроме того, по мнению Ю.Н. Старилова, важно, что «в настоящее время управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция»1.

С 2002 г. в деятельности произошли важные изменения: правовую форму приобрели почти все более или менее значимые функции органов исполнительной власти. Приказами руководителей органов исполнительной власти утверждены административные регламенты осуществления ими государственных функций и предоставления государственных услуг. В то же время, функция взаимодействия с институтами гражданского общества процессуальной формы до настоящего времени не приобрела.

Помимо правовых и неправовых форм управленческой деятельности различают также формы внутриорганизационной или внутриаппаратной работы и формы реализации исполнительной деятельности[140] [141]. Заметим, что в данную классификацию взаимодействие полиции с общественными объединениями не вмещается, поскольку взаимодействие обеспечивает реализацию компетенции полиции, но само по себе не может быть причислено к исполнительной деятельности. Не является взаимодействие и внутриаппаратной работой, поскольку осуществляется во внешней среде.

Заметим, что не все ученые сходятся во мнениях относительно форм государственного управления. Так, А.П. Коренев писал, что оно (управление) может осуществляться законодательной, исполнительной формах и в форме правосудия[142]. Однако уважаемый профессор имел в виду виды деятельности. кроме того, он называл организационные формы, необходимые в совокупности для целенаправленного функционирования управленческого механизма. Такими организационными формами он считал прогнозирование, подбор и расстановку кадров, работу с информацией и т.д.[143] В нашем понимании, это неправовые формы, которые называют Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов и другие ученые.

Таким образом, взаимодействие полиции с институтами гражданского общества имеет правовую форму в виде заключаемых двухсторонних актов, совершения совместных правоприменительных актов в отношении третьих лиц.

Способы или приемы управления, «способы достижения целей, решения задач, осуществления функций государственного управления» определяются в литературе как методы управления1. Методы управления характеризуются, как правило, наличием связи с целями деятельности и с управляющим воздействием на объект управления, направленностью на объект управления, соответствием компетенции субъекта управления и юридическим опосредованием, выражением публичного интереса, наличием юридической формы и т.д.[144] [145].

По мнению С.А. Васильева, взаимодействие может осуществляться непосредственно (совместные мероприятия) и опосредовано (через общественные советы)[146]. Автор также предложил классификацию форм взаимодействия. Он выделяет «обмен информацией, совместное правовое просвещение граждан, участие общественных объединений в принятии решений правоохранительными органами путем совместного обсуждения и выработки конкретных решений, добровольной общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов»[147]. В этой классификации отсутствуют практические действия, мероприятия, проводимые полицией с участием общественных объединений - патрулирование, поиск потерявшихся граждан и т.д. При этом в Федеральном закона «О полиции» С.А. Васильев предлагает закрепить только обмен информацией, участие в приятии решений органами полиции и совместное правовое просвещение граждан1.

Е.А. Федорова и Э.Л. Панеях считают, что формы взаимодействия необходимо выбирать в зависимости от поведения, уровня активности участников взаимодействия, их политической ориентации. Такими формами могут быть противоборство или сотрудничество, однонаправленное воздействие или уклонение от взаимодействия[148] [149]. Возникает вопрос, как можно охарактеризовать взаимодействие общественного объединения с органом исполнительной власти, если уклоняется от взаимодействия именно орган власти? Очевидно, в таком случае взаимодействие отсутствует.

По нашему мнению, Е.А. Федорова не в полной мере систематизировала формы взаимодействия, подменила их формами гражданского участия, такими как гражданские инициативы, общественные и экспертные советы, массовые акции и письма депутатам, либо информирование граждан[150]. Подобные формы гражданского участия, безусловно, создают условия для взаимодействия, но сами по себе еще взаимодействием не являются.

Более сложный вопрос, на который необходимо дать ответ в настоящей работе - вопрос о допустимости отнесения к взаимодействию инициирование государственным органом создания институтов гражданского общества? По мнению Н.В. Воронковой, привлечение органом внутренних дел граждан к деятельности в составе общественного формирования правоохранительной направленности является важной формой участия государства в развитии гражданского общества[151]. Автор также указывает на то, что «особенностью российского гражданского общества является то, что на протяжении практически всей отечественной истории государство играло роль инициатора всех реформ общественной жизни, что, по ее мнению, свидетельствует о стремлении государства придать новый толчок процессу развития гражданского общества с тем, чтобы его окрепшие институты способствовали бы укреплению самого государства»1.

С другой стороны, в историческом аспекте взаимодействие с институтами гражданского общества осуществлялось преимущественно правоохранительными органами, более того, государственные органы всегда стремились возглавить и организовать инициативу граждан. О.В. Рыбалка в результате изучения советского опыта организации добровольных народных дружин пришла к выводу о том, что целенаправленное создание добровольных народных дружин в рамках идеи «общенародного государства» позволило усилить контроль над обществом; правовая основа функционирования народных дружин была не продумана и содержала большое количество противоречий, которые снижали результаты работы дружин; общественная активность подстегивалась чаще всего административно-командными методами, партийно-государственным аппаратом; народные дружины работали не организованно, с низкой заинтересованностью дружинников и руководителей организаций и предприятий в их работе; народные дружины использовали преимущественно методы принуждения; схожесть функций дружин и милиции обусловливала второстепенное положение их по отношению к государственным правоохранительным органам, копирование практики работы милиции и дублирование значительной части их обязанностей[152] [153].

Анализ основных положений нового Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», в соответствии с которым члены общественных формирований по охране общественного порядка должны утверждаться органами внутренних дел, дает основания полагать, что выводы, к которым пришла О.В. Рыбалка, будут применимы и к современным народным дружинам.

Взаимодействие органов внутренних дел с институтами гражданского общества можно отсчитывать, по нашему мнению, со времени возникновения первых народных дружин - с 1884 г., хотя некоторые исследователи отмечают, что добровольные народные дружины впервые возникли в Москве в 1881 г. по инициативе властей в целях поддержания правопорядка во время проведения различных, в том числе, официальных массовых мероприятий: проезд высочайших особ по улицам города, коронации и т.д. К 1905 г. их численность достигла 80000 человек, а в 1913 г. Департамент полиции распространил московский опыт на всю страну1. В 1913 г. появилась Инструкция для организации добровольной дружины. Представляют интерес заявленные в ней принципы: «добровольности вступления, фиксированного членства и строгого отбора, подотчетности и подчиненности органам государственной власти, государственного руководства и контроля за ее деятельностью»[154] [155].

Наиболее активное взаимодействие осуществлялось в годы советской власти. Можно вспомнить Всероссийское общество автомотолюбителей (ВДОАМ), отряды юных инспекторов безопасности дорожного движения, добровольные народные дружины.

Необходимо заметить, что нередко встречается превратное представление руководителей органов внутренних дел о формах взаимодействия с институтами гражданского общества. Так, как следует из сообщения на официальном сайте МВД России, сотрудники Абаканского ЛО МВД России «в рамках взаимодействия с институтами гражданского общества» встретились с кандидатом исторических наук, доцентом кафедры истории России Института истории и права Хакасского государственного университета имени Н.Ф. Катанова1. На встрече ученый рассказал сотрудникам об исторических событиях. Не ясно только одно - кто в этом мероприятии выступал в роли института гражданского общества - доцент ХГУ или сотрудники ОВД? Часто взаимодействие с институтами гражданского общества подменяется взаимодействием с общественными советами при органах внутренних дел. Так, в Пермском крае активно работает общественный совет при межмуниципальном отделе МВД России «Березниковский». Совет состоит из 13 человек, которые участвуют в рейдах и мероприятиях, направленных на решение проблем безопасности дорожного движения, наркомании, преступности несовершеннолетних[156] [157].

Л.И. Овчинникова предлагает рассматривать деятельность

негосударственых субъектов правоохранительной направленности в период с 1917 г. по настоящее время и выделяет в этом историческом периоде пять этапов: первый - с 1917 по 1928 гг., второй - с 1928 по 1941 гг., третий - с 1941 по 1058 гг., четвертый - с 1958 по 1991 гг. и пятый - с 1991 г. по настоящее время. За основу периодизации она взяла совокупность критериев: «социальная обусловленность активности и сознательности населения;

степень влияния партийных и государственных органов на процесс формирования и вмешательства в их деятельность; особенности форм образования негосударственных субъектов правоохранительной направленности, участвующих в охране общественного порядка»1.

Интересно, что идея активного вовлечения граждан в охрану

общественного порядка была наиболее популярна в советский период нашей истории. Если в 1917 г. общественные организации по борьбе с правонарушителями создавались на местах по инициативе граждан и советов рабочих и солдатских депутатов (которые в то время были самостоятельными и независимыми, формировались на местах), то уже осенью 1918 г. государственная власть начала вмешиваться в этот процесс. 20 октября 1918 г. появилась первая Инструкция об организации Советской рабоче-крестьянской милиции[158] [159], предусматривавшая создание при уездных и городских исполкомах местных советов отрядов охраны порядка, формировавшихся на общественных началах.

Немного позже, в 1925 - 1926 гг. при советах народных депутатов были образованы административные комиссии, члены которых должны были контролировать работу местной милиции, оказывать ей практическую и организационную помощь. Уже в 1926 г. эти комиссии были реорганизованы в комиссии общественного порядка, получили юрисдикционные полномочия товарищеских судов. Одновременно в сельской местности с 1924 г. создавались сельские исполнители, которые должны были обеспечивать выполнение сельскими советами заданий по охране общественного порядка, способствовать развитию общественной самодеятельности. Как указывает Л.И. Овчинникова, сельские исполнители действовали безвозмездно, но, при этом, несли ответственность как должностные лица[160].

К 1928 г. усилились позиции тех, кто считал, что милиция должна быть подлинно народной, а не государственной, ее состав должен стать переменным. Об этом, в частности, говорилось на Втором Всероссийском съезде административных работников в апреле 1928 г. Было предложено формировать милицию трудящимися в порядке общественной повинности. В 1930 г. НКВД РСФСР был упразднен, а милиция передана в ведение ОГПУ и формировалась уже на профессиональной основе. Вместе с тем,

активизировалось формирование обществ содействия милиции1,

деятельность которых даже получила нормативное правовое обеспечение[161] [162].

Были реализованы различные формы участия населения в обеспечении общественного порядка: «ночные караулы, сельские исполнители, комиссии общественного порядка, общества содействия милиции, группы охраны общественного порядка, добровольные народные дружины, товарищеские суды, студенческие службы безопасности и т.д.»[163]

Члены ОСОДМИЛ патрулировали в общественных местах, дежурили в отделениях милиции, конвоировали арестованных, участвовали в оперативных мероприятиях, составляли административные протоколы в отношении нарушителей общественного порядка[164]. В 1932 г. опять же актом СНК РСФСР общества содействия милиции были преобразованы в бригады содействия милиции, руководство которыми было возложено на милицию[165].

Во время Великой Отечественной войны бригады содействия милиции были преобразованы в группы охраны общественного порядка и перенацелены на борьбу с диверсантами, шпионами. В 1946 г. эти группы были вновь преобразованы в бригады содействия милиции1.

Во второй половине 20 в., инициативном порядке в Ленинграде начали создаваться добровольные народные дружины как самодеятельные организации трудящихся, основанные на добровольном членстве. Вначале дружины создавались как самостоятельные организации, ими руководили избираемые на общих собраниях командиры. Эта инициатива получила широкое распространение и уже на следующий год, 2 марта 1959 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране»[166] [167]. В течение некоторого времени добровольные народные дружины сосуществовали с бригадами содействия милиции.

А.М. Г аврилов отмечает «бурный рост общественной самодеятельности после ВОСР: с 1917 г. создаются добровольные отряды охраны порядка, с 1925 помощь милиции оказывают административные комиссии, с 1926 г. - комиссии общественного порядка. В 1928 г. возникли добровольные общества содействия милиции, которые в 1932 г. были реорганизованы в бригады содействия милиции, в 50-е годы вместо них началось создание добровольных народных дружин, отличавшихся массовостью. В 1954 г. создаются группы комсомольских активистов, а затем, комсомольских патрулей. В 1973 г. на базе ЖЭКов создаются опорные пункты милиции. Позже появились комиссии и группы общественного контроля, комсомольские отряды дружинников»[168].

Активизацию институтов гражданского общества в области охраны общественного порядка в период 1953 - 1958 гг. связывает с проводившейся тогда политикой децентрализации правоохранительной системы[169].

Безусловно, нуждается в изучении опыт взаимодействия

Г осавтоинспекции с населением, накопленный за многие десятилетия. Здесь и совместная работа с общественными инспекторами и добровольными народными дружинами, мероприятия с автотранспортными предприятиями и обществами автомобилистов, и организация спортивных мероприятий, конкурсов, соревнований.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что взаимодействие полиции с институтами гражданского общества

представляет собой особую форму и особый метод деятельности.

Особенности формы составляет ее организационно-обеспечивающий характер, направленность на достижение общих с гражданским обществом целей, а особенности метода заключаются в том, что это метод согласования.

На наличие объективных предпосылок для взаимодействия полиции с институтами гражданского общества указывает не только история такого взаимодействия в нашей стране, но и зарубежный опыт. Данная тема не пользуется большой популярностью у отечественных исследователей, однако имеющиеся материалы подтверждают этот вывод. Отмечается, что за рубежом внедряются новые практики взаимодействия, направленные на улучшение взаимодействия полиции с населением. В частности, Л.М. Дробижева указывает на подход, именуемый «общественно-ориентированная деятельность полиции» (community policing), включающий передачу части ресурсов и ответственности местным общественным организациям и органам местного самоуправления, а также тесное сотрудничество полиции с территориальными и этнокультурными общинами[170]. Исследование

российского опыта деятельности полиции свидетельствует о достаточно слабом развитии указанных форм взаимодействия в России.

Заметим, что проблемы, выявляемые нами в ходе исследования практики взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, оказываются сходными с теми, которые существуют в деятельности прокуроров и других органов государственной власти. В частности, в деятельности прокуратуры специалистами выявляются следующие формы взаимодействия:

- совместная разработка с принятием комплексных программ по борьбе с преступностью и коррупцией, их выполнение;

- взаимный обмен информацией;

- экспертная оценка прокурором нормативных правовых актов и их проектов проведение антикоррупционной экспертизы;

- участие представителей организаций в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов1.

Похожие формы взаимодействия указывает Ю.Н. Турыгин:

- согласование планов работы;

- взаимный обмен информацией;

- проведение совместных проверок исполнения законов;

- совместное участие в заседаниях комиссий и в оперативных совещаниях;

- совместное участие в предупредительных мероприятиях;

- совместная подготовка проектов нормативных актов;

- методическая, консультативная, организационная помощь и др.[171] [172]

По мнению В.А. Субочевой, общественные организации взаимодействуют с органами государственной власти, с одной стороны, в процессе их регистрации, осуществления уполномоченными органами в их отношении контроля и надзора, с другой стороны, в ходе осуществления общественного контроля в отношении государственных органов, а также в форме обращений, партнерства в борьбе с коррупцией, в ходе бюджетного финансирования деятельности неправительственных организаций, размещения грантов и государственных контрактов[173].

Последняя форма взаимодействия представляет интерес, поскольку материальная поддержка общественных объединений осуществляется в нашей стране на всех уровнях: на федеральном, региональном и муниципальном, гранты получают, в том числе объединения, занимающиеся интересующей полицию деятельностью, однако полиция не принимает участия в работе комиссий по распределению грантов.

Часто в качестве формы взаимодействия указывают участие представителей гражданского общества в деятельности общественных советов, создаваемых при органах исполнительной власти. Так, И.В. Твердов указывает на то, что члены общественных советов могут подбираться по модели ресурсной зависимости - представители заинтересованных институтов гражданского общества; по модели ресурсной независимости, когда в общественные советы приглашаются лица, представляющие институты, не связанные с деятельностью органа исполнительной власти, и по гибридной модели, когда в общественном совете представлены те и другие институты гражданского общества1.

Различают также протестные формы участия граждан в государственном управлении и формы равноправного или позитивного участия[174] [175]. К особой форме взаимодействия относят общественную экспертизу принимаемых и реализуемых властных решений с целью учета и защиты интересов граждан[176]. В.В. Гриб к формам гражданского участия относит переговоры, разработку и подписание соглашений, обращения граждан, общественные экспертизы, гражданские форумы, обсуждение законопроектов в парламентских комитетах и комиссиях и т.д.1

Е.С. Науменко связывает формы взаимодействия с целями. Например, опросы граждан, контакты с представителями общественных объединений, передовые информационные технологии могут использоваться в целях получения информации. Управленческое консультирование, общественная экспертиза, переговоры, посредничество используются для получения согласия общества на решение тех или иных вопросов. Публичные мероприятия, съезды общественных организаций проводятся в целях получения одобрения и общественной поддержки[177] [178]. С другой стороны, в целях достижения общественного согласия возможно взаимодействие в формах информирования, консультирования, учета мнения, вовлечения институтов гражданского общества в мониторинг и выполнение решений[179].

Взаимодействие в целях сотрудничества и согласования интересов Е.С. Науменко предлагает отличать от взаимодействия, возникающего по инициативе одной стороны. В первом случае взаимодействие осуществляется на паритетной основе, тогда как во втором отмечается преобладание интересов инициирующей взаимодействие стороны.

Формами паритетного взаимодействия могут быть совместные акции и публичные мероприятия, посредничество и переговоры, консультирование, разработка проектов нормативных правовых актов, рекомендательных документов.

По второму виду взаимодействия Е.С. Науменко называет такие формы, как лоббирование, общественный контроль, гражданские инициативы, доступ в государственные органы, исследование и формирование общественного мнения, поддержка некоммерческих организаций, привлечение общественных объединений к решению задач органов государственной власти1.

Как видно из вышеизложенного, в научных работах чаще всего в качестве форм взаимодействия указываются экспертные или общественные советы, совместные мероприятия, экспертизы проектов нормативных правовых актов, публичные слушания, опросы общественного мнения, финансовая поддержка, рекомендательные акты, консультирование, посредничество, переговоры. Упоминаются также новые информационные технологии, суть которых, как правило, не раскрывается. Очевидно, речь

идет об использовании возможностей сети Интернет. Примером такой информационной технологии является «Российская общественная

инициатива»[180] [181], позволяющая оценить общественное мнение по тому или иному вопросу. Правила рассмотрения общественных инициатив,

утвержденные Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183, требуют рассматривать инициативы, набравшие более 100 000 голосов, как законодательные инициативы[182].

Необходимо также заметить, что Г енеральный прокурор формулировал официальную позицию по данному вопросу в указании от 17 декабря 2002 г. № 74/40 «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями»1. В указанном документе «в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, используя для этого потенциал российских и международных правозащитных и иных общественных организаций, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предлагает тщательно, полно и объективно проверять сведения, поступившие из правозащитных и иных общественных организаций, о ставших им известными актах органов государственной власти и управления, неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих права и свободы человека и гражданина... При необходимости - принимать участие в мероприятиях правозащитных организаций, информировать их о работе прокуратуры по надзору за соблюдением гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации совместно с Управлением по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в 2003 году подготовить рекомендации о формах и методах взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями по вопросам соблюдения прав и свобод граждан».

Данное указание утратило силу. В настоящее время действует приказ Генпрокуратуры России от 23 октября 2009 г. № 341[183] [184], который регулирует вопросы взаимодействия органов прокуратуры только со средствами массовой информации.

В статье из журнала «Профессионал», опубликованной на сайте Объединенной редакции МВД России[185], представлены выдержки из разрабатываемых во ВНИИ МВД России методических рекомендаций. В том числе, названы такие формы взаимодействия, как общественные советы при территориальных органах внутренних дел, рабочие группы, встречи с представителями национальных диаспор, круглые столы, информационнопропагандистские акции, благотворительные акции, образовательные мероприятия, обучающие семинары, тематические олимпиады среди молодежи, тематические автопробеги, «горячая линия» для населения, выездные общественные приемные, шефство над образовательными организациями, контроль работы с обращениями граждан и др.

В рассматриваемой публикации также представлены методы взаимодействия, в том числе разработка методических рекомендаций для общественных объединений, дежурство представителей общественных объединений на избирательных участках, совместные рейды, совместные профилактические встречи с представителями национальных общин, работа молодежных отрядов полиции, консультирование, анкетирование посетителей дежурных частей, трансляция информационнопропагандистских роликов в общественном транспорте и т.д.

Такое представление о формах и методах взаимодействия не выдерживает критики. Если систематизировать предлагаемые формы взаимодействия, получим следующие типовые формы:

- наблюдение со стороны институтов гражданского общества за деятельностью полиции;

- совместное решение вопросов, согласование;

- встречи;

- круглые столы, семинары, конференции, которые также являются встречами;

- обучение;

- информационно-пропагандистские акции;

- благотворительные акции;

- конкурсы, викторины, олимпиады, соревнования;

- информирование;

- выездной прием населения;

- шефство над образовательными организациями со стороны полиции;

- контроль регистрации заявлений и обращений в дежурных частях со стороны институтов гражданского общества.

По нашему мнению, нельзя относить к формам взаимодействия полиции с институтами гражданского общества шефство над

образовательными организациями, в которых обучаются дети погибших сотрудников. Это форма заботы об указанных детях. Здесь нет обязательной стороны взаимодействия - какого-либо института гражданского общества. Также и в отношении выездного приема граждан, обучения детей и подростков, проведения информационно-пропагандистских акций,

благотворительных мероприятий, конкурсов, олимпиад, соревнований школьников, тематических автопробегов. Не является взаимодействием с институтами гражданского общества функционирование «горячей линии», проведение выездных приемов граждан, оказание им психологической или юридической помощи, опросы общественного мнения. В перечисленных

случаях взаимодействие осуществляется с отдельными гражданами, но не с их организациями. Кроме того, это примеры одностороннего,

однонаправленного взаимодействия, когда граждане либо получают помощь, услуги, либо делятся информацией, мнениями.

Фактически из перечисленных форм к взаимодействию могут быть отнесены лишь следующие:

- наблюдение, контроль за деятельностью полиции со стороны институтов гражданского общества;

- совместное решение вопросов, согласование проведения

мероприятий;

- встречи, круглые столы, семинары, конференции.

Пример реализации взаимодействия на практике приводится И. Проворовой. Она пишет, что администрацией г. Невинномысск, отделом МВД России по г. Невинномысску и прокуратурой ежеквартально проводятся совместные приемы граждан по вопросам нарушений должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями

антикоррупционного законодательства, совершения ими коррупционных

правонарушений[186]. В данном случае мы имеем дело с взаимодействием с отдельными гражданами, а не с их объединениями.

В Законе Москвы от 12 июля 2006 г. № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными

некоммерческим организациями» названы следующие формы

взаимодействия:

1) поддержка деятельности НКО;

2) социальный заказ;

3) участие негосударственных НКО в разработке и реализации государственных программ города, отдельных мероприятий;

4) обсуждение и экспертиза проектов социально значимых законов города Москвы негосударственными НКО;

5) проведение совместных мероприятий и акций;

6) информационный обмен;

7) методическая, организационная и консультативная помощь;

8) иные формы взаимодействия.

По нашему мнению, формы взаимодействия зависят от многих факторов, например, от направления взаимодействия, от категории субъектов взаимодействия. Так, взаимодействие при охране общественного порядка осуществляется между подразделениями полиции и добровольными народными дружинами либо стихийно собирающимися группами граждан при осложнении оперативной обстановки. В таких случаях основные формы взаимодействия - совместное патрулирование территории, согласование, планирование, обучение, оказание методической помощи и т.д. Если взаимодействие осуществляется со стихийно формируемыми группами (отрядами самообороны), полиции целесообразно предпринять меры к организации таких групп граждан, выделении в них каких-то руководителей, ответственных из числа наиболее активных или авторитетных граждан.

Сходные формы взаимодействия применяются при совместных поисках потерявшихся людей, детей. Как правило, в таких мероприятиях участвуют волонтерские организации, не имеющие членства, т.е. в их деятельности могут принимать участие любые заинтересованные граждане, хотя координационные функции в них выполняют определенные активисты. С ними и осуществляется взаимодействие. В таких случаях также имеет место совместное планирование, согласование действий (расстановка сил и средств), материально-техническое обеспечение, совместное патрулирование.

В последнее время все более широкое распространение получает такая форма материальной поддержки институтов гражданского общества, как выделение грантов - денежных средств, предназначенных для расходования на реализацию социальных программ. Одновременно с этим принимаются меры по ограничению и даже исключению зарубежных источников финансирования общественных организаций. А.В, Сербулов и М.В. Перко отмечают, что размещение государственного заказа у некоммерческих организаций возможно по нескольким видам социальных услуг, указанных в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг, например, организация досуга детей и подростков и др.1

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, предусматривает преобразование большинства государственных и муниципальных учреждений системы социальной защиты, оказывающих услуги пожилым и инвалидам, в некоммерческие организации и создание механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг; создание прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению; сокращение административных барьеров в сфере деятельности негосударственных некоммерческих организаций.

В ч. 1 ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» перечислены виды деятельности, осуществление которых может поддерживаться государственными органами и органами местного самоуправления. В нем представлены виды деятельности, связанные с предметами ведения полиции, например:

- оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

- профилактика социально опасных форм поведения граждан; [187]

- формирование общественной нетерпимости к коррупции;

- развитие межнациональных отношений, интеграция, социальная и культурная адаптация мигрантов;

- медицинская и социальной реабилитация, социальная и трудовая реинтеграция лиц, страдающих наркотической зависимостью.

Несмотря на очевидную правоохранительную направленность подобной деятельности некоммерческих организаций, органы внутренних дел исключены из процесса размещения государственного заказа по данным направлениям.

В то же время, МЧС России получило право предоставления субсидий из федерального бюджета социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах[188]. Представляется, что аналогичные полномочия должно получить и МВД России.

Кроме того, территориальные органы МВД России могут принимать участие в размещении государственного и муниципального заказа на предоставление населению социальных услуг и проведение мероприятий, направленных на предупреждение преступлений и административных правонарушений.

Исследование форм и методов взаимодействия полиции с институтами гражданского общества позволяет нам сформулировать следующие промежуточные выводы.

1. Взаимодействие полиции с институтами гражданского общества в России осуществляется в соответствии с разными моделями, выявлены «модель садовника» и «модель архитектора». Более распространенными являются модели игнорирования и конфронтационные модели. Но самая распространенная модель взаимодействия - патерналистская модель, характеризующаяся тем, что представители полиции стремятся руководить институтами гражданского общества и контролировать их деятельность.

2. Наиболее распространенными в практике взаимодействия полиции с институтами гражданского общества формами взаимодействия являются разного рода встречи (круглые столы, семинары, конференции, встречи с представителями диаспор и т.д.), рабочие группы с участием представителей институтов гражданского общества, совместная деятельность, наблюдение. Отсутствуют примеры осуществления контроля за деятельностью полиции со стороны институтов гражданского общества.

3. Наиболее распространенными методами взаимодействия полиции с институтами гражданского общества признаны: консультирование, информирование, согласование, обсуждение, опрос, анкетирование, координация, совместное планирование, совместное патрулирование.

4. В зарубежных странах используются различные формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, включая формирование общественных организаций правоохранительной направленности по инициативе полиции. Вместе с тем, наибольший вес приходится на информационное взаимодействие с отдельными гражданами. При этом реализуется идея о сближении полиции с народом.

5. Наиболее востребованными на современном этапе представляются партнерские модели взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, характеризующиеся активными формами и методами взаимодействия (деятельность рабочих групп, совместная практическая работа, взаимный контроль; координация, согласование, совместное патрулирование).

6. Нуждается в развитии и правовой регламентации новые для полиции формы взаимодействия с институтами гражданского общества - предоставление субсидий из федерального бюджета социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность правоохранительной направленности, на конкурсной основе и участие в проведении конкурсов по размещению государственных и муниципальных заказов на осуществление мероприятий правоохранительной направленности.

ресурс:

(Вхождение

<< | >>
Источник: ФЕДОРОВА ИННА ВИКТОРОВНА. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.3. Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.:

  1. § 1. Понятие административно-правовых методов
  2. РАЗДЕЛ III АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ
  3. Глава  11 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
  4. § 1. Понятие административно-правовых форм
  5. § 2. Виды административно-правовых форм
  6. § 6. Административно-правовой договор
  7. § 1. Понятие административно-правовых методов
  8. § 2. Виды административно-правовых методов
  9. 1.1. Генезис институтов гражданского общества и перспективы их политико-правового развития
  10. 2.2. Политико-правовые формы регионализации гражданского общества на постсоветском пространстве
  11. ФЕДОРОВА ИННА ВИКТОРОВНА. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018, 2018
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -