<<
>>

Глава 4. Правовой режим земель поселений

1.Современный город и рациональное использование

его земель

Общеизвестно мнение о том, что жить в крупных городах - промышленных центрах становится все труднее для

здоровья людей из-за неблагоприятной экологической обстановки.

Такая ситуация сложилась не сразу. У каждого

города своя история свои перспективы развития. Чтобы

понять проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня современного города, необходимо иметь четкое представление о

градообразующих факторах этого уникального административно-территориального образования, возможностях влияния средствами права на состояние окружающей природной

среды. Это - во-первых. Во-вторых, надо учитывать исторический аспект: какое законодательство мы получили в

наследство от прежнего времени, что в нем плохого и что

хорошего, могущего служить решению сегодняшних городских проблем. Долгое время, по существу весь период советской эпохи господствовал остаточный принцип решения

социальных, в том числе экологических, проблем градостроительства, т. е. развитие города предопределялось ведомственными интересами тех или иных отраслей про-

мьшленности. Государственное планирование капитальных

вложений, строительство предприятий, создание инфраструктуры, решение социально-культурных проблем всецело

зависели от запросов соответствующих отраслей промышленности, интересы которых признавались приоритетными.

Местные органы власти, хотя формально и признавались

"хозяевами" своей территории, не имели решающего слова

при отраслевом планировании. Они узнавали об утвержденных проектах строительства новых предприятий или расширении, реконструкции действующих "постфактум", когда

судьба региона была уже решена. Создавались города химиков, нефтяников, металлургов, текстильщиков и т.д.

Таким образом, преобладающим градостроительным фактором

были объекты промышленности, транспорта, коммуникаций,

жилищного и строительно-культурного фонда. На сохранение благоприятного состояния природы или оздоровление

экологической обстановки города средств не хватало, а

те, которые выделялись, не использовались надлежащим

образом. Такой важный градообразующий фактор, как "земельная территория" и ее экологическая ситуация, игнорировался. Между тем земли города - это не просто территория, пространство, служащее местом размещения промышленных объектов, не арена стихийного развития производительных сил общества; это природная среда, предназначенная создать для его существования и развития благоприятные условия. Но для создания таких условий необходимо соблюдение определенных экологических требований, установленных Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.

Из-за ограниченности земельной территории и других ресурсов, в том числе трудовых, энергетических и т.п.,

крупный современный город не может развиваться автономно. Он становится ядром агломерации, населенные пункты

которой располагают необходимыми центру ресурсами и

землей (например, для строительства филиалов промышленных объектов, подсобных производств). Таким образом,

"точечная" система урбанизации заменяется групповой.

Однако и она небеспроблемна. Периферийные пункты тоже

стремятся расшириться за счет деревни, пригородных, зеленых зон и даже физически слиться в громадные конгломераты; они требуют больших транспортных затрат для

собственных нужд, бесперебойной связи с центром и внутри себя; портят природный ландшафт, почву, воду, воздух; наконец, обнажают социально-экономическую Диспропорцию с центром-ядром, где условия жизни, возможности

выбора образования и работы лучше. Чтобы снять или снизить остроту проблематики больших и малых городов, поселков, входящих в агломерацию, нужно планирование использования земель и других природных ресурсов города

на основе наукоемких сберегающих технологий. Это позволит ослабить ресурсозависимость внутри агломерации,

обеспечить лучшую научную организацию городского

пространства и жизнедеятельности горожан; при этом

можно применять оптимальную плотность застрой-

ки, архитектурные и трудовые традиции, более рациональную территориальную планировку, учитывать все требования экологии. Основные направления градостроительной

деятельности определены ст. 2 Закона Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации" от 14 июля 1992 г. ь 3296-11. К ним относятся:

территориальная организация расселения, размещение производительных сил, устойчивое развитие городов, других

поселений и их социальной, инженерной и транспортной

инфраструктур с учетом состояния окружающей среды; экологически безопасное развитие городов, других поселений

и их систем, обеспечивающее реализацию прав граждан на

укрепление здоровья, гармоничное физическое и духовное

развитие; планировка, застройка, реконструкция, благоустройство и озеленение городов, других поселений и их

систем; рациональное землепользование, охрана природы,

ресурсосбе-режение, инженерная подготовка городов, других поселений и защита территорий от опасных природных

и техногенных процессов; развитие санаторно-курортных и

других рекреационных территорий; сохранение, восстановление и защита историко-культурного наследия, памятников градостроительства, архитектуры и монументального

искусства, ландшафтов и других охраняемых территорий.

2.Земли поселений

К названным землям законодательство

относит все земли, находящиеся в пределах черты поселений, которая является для них внешней границей. Черта

поселений отделяет эти земли от иных земель. Установление ее производится на основе утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных

участков граждан и юридических лиц. Утверждение и изменение черты поселений определяются законами субъектов

Российской Федерации. Черта городов Москвы и Санкт-Петербурга утверждается и изменяется федеральным законом

по согласованию с законодательными (представительными)

органами города Москвы и Московской области, города

Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой

прекращение прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков. Землями поселений

ведают местные органы государственной власти и органы

местного самоуправления. Они организуют исполь

_________________________________________________________

1 ВВС РФ.

1992. ь 32. Ст. 1877; СЗ. 1995. ь 30. Ст. 2868 (внесение дополнений в ст.5 Основ).

_________________________________________________________

зование земель с учетом их конкретного целевого назначения. Поэтому образуется сложный состав земель поселений, в который могут входить земельные участки: - жилой

и общественной застройки, занятые жилыми, культурно-бытовыми, административными, культовыми и иными зданиями,

строениями и сооружениями и предназначенные для этих

целей; - общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, парками, лесопарками, скверами, бульварами, водоемами, пляжами и иными

объектами и предназначенные для удовлетворения общественных нужд населения; - промышленной, коммерческой и

коммунально-складской застройки, занятые промышленными,

коммунально-складскими и иными производственными объектами; - транспорта, связи, инженерных коммуникаций, занятые зданиями, строениями и сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и

трубопроводного транспорта, магистралями инженерной

инфраструктуры и связи; - особо охраняемых территорий и

объектов природно-заповедного, природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного

назначения, занятые памятниками природы, природными

парками, национальными парками и дендрологическими парками, ботаническими садами, лесами и используемые для

организованного массового отдыха населения и туризма, а

также земли с источниками, обладающими природными лечебными факторами, и земли, на которых располагаются

памятники истории и культуры, музеи-заповедники, музеи-усадьбы; - водных объектов, занятые поверхностными

водостоками, замкнутыми водоемами, поверхностными водоемами, акваториями, водоохранными зонами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями; сельскохозяйственного использования, занятые сельскохозяйственными угодьями, а также зданиями, строениями и

сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственного производства. Состав и правовой режим земель городов

и поселков городского типа в принципе одинаков. К числу

последних относятся также рабочие, курортные и дачные

поселки. Рабочим признается поселок при промышленном

предприятии, железнодорожной станции, гидротехническом

сооружении и другом важном экономическом объекте, имеющий население не менее 3 тыс. человек, из которых 85%

рабочих, служащих и членов их семей. В исключительных

случаях к категории рабочих могут быть отнесены поселки

с меньшим населением, если они созданы при особо важном

строительстве либо являются экономическими и культурными центрами Крайнего Севера или Дальнего Востока. Курортный поселок всегда расположен в местности, имеющей

лечебное значение, с населением не менее 2 тыс. человек

при усло-вии, что ежегодное количество курортников составляет не менее 50% постоянного населения.

Дачным считается поселок, находящийся вне городской

черты, где сельским хозяйством занимаются не более 25%

взрослого населения, а остальные отдыхают летом. Значительная часть территории города (поселка) занята жилыми

домами, объектами культурного назначения, промышленными

зданиями и сооружениями и т.д. Земли застройки обычно

окружают сельскохозяйственные и другие угодья. По мере

развития города они постепенно осваиваются под городское, индивидуальное жилищное строительство. Жилищные

органы и частные владельцы обязаны содержать придомовые

территории, улицы и проезды в порядке и чистоте, сохранять зеленые насаждения, беречь подземные сооружения.

Если земельные участки заняты ведомственными жилыми домами, то соответствующие функции в качестве субъектов

землепользования выполняют предприятия и организации владельцы домов или их жилищно-коммунальные органы.

Пользователями участков городской застройки, предоставленных для промышленности, являются государственные,

кооперативные и общественные организации, предприятия.

Вокруг каждого предприятия установлена санитарно-защитная зона; ее ширина зависит от степени вредности производства. Земли этой зоны предприятиям не передаются.

Однако участки, на законных основаниях застроенные

вспомогательными зданиями и сооружениями (гаражи, склады и т.д.), переходят в пользование предприятий. Территория санитарно-защитной зоны должна быть благоустроена и озеленена за счет предприятия, при котором она установлена. Промышленные предприятия обязаны размещать

свои основные и вспомогательные цехи, склады, общезаводские здания (заводоуправления, столовые и т.п.), магистрали внутризаводского транспорта и проч. в строгом

соответствии с генеральными планами промышленных предприятий. Важной обязанностью промышленных предприятий

как землепользователей является строгое и неуклонное

выполнение санитарных требований с тем, чтобы не допустить отрицательного влияния на экологию. Часть земель

города (поселка), которая не используется под застройку, предназначена для транспортных магистралей (улиц,

площадей, проездов и т.д.), культурно-бытовых объектов

(парки, скверы, бульвары, солярии, пляжи и т.п.). Это земли общего пользования, которыми, как правило, ведают

органы культуры, коммунального хозяйства, администрация

парков культуры и т.д. Отдельные участки этих земель

могут временно по договору аренды органа муниципального

хозяйства с соответствующим предприятием передаваться

для установки ларьков, палаток, киосков и других построек некапитального типа. К землям сельскохозяйственного использования и другим угодьям относятся пашни, сады, огороды, сенокосы, пастбища, водоемы, торфяники,

каменоломни, карьеры месторождений общераспространенных

полезных ископаемых и так называемые неудобии: овраги,

солончаки, крутые склоны, заболоченные участки и т.д.

Они временно

или бессрочно предоставляются сельскохозяйственным кооперативам, колхозам, совхозам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, предприятиям, учреждениям, организациям и объединениям граждан для подсобных хозяйств, коллективных садов и огородов, выгонов для скота и других

сельскохозяйственных целей. Допускаются здесь и индивидуальные формы землепользования граждан, в основном для

огородничества и сенокосов. При необходимости расширить

городскую застройку или земли общего пользования названные сельскохозяйственные и другие угодья изымаются у

их владельцев. Разумеется, прежнему землепользователю

компенсируются все убытки. Земли, занятые городскими

лесами, водоемами и объектами особо охраняемых территорий, выполняют санитарно-гигиеническую функцию, улучшают микроклимат, служат местом отдыха, защищают экологическое благополучие города (поселка). Городскими лесами

ведают организации лесопаркового хозяйства, другие учреждения, призванные сохранять и улучшать леса (дирекции парков, спортивные и оздоровительные организации и

т.п.). Земли железнодорожного, водного, воздушного,

трубопроводного транспорта, горной промышленности и

т.д. используются в соответствии со специальным назначением, но благоустройство, строительство административных зданий и других сооружений осуществляются в соответствии с утвержденными проектами планировки и застройки города (поселка) и по согласованию с органами

власти данного города.

3. Специфика управления землями поселений

Поскольку земли населенных пунктов находятся в ведении городских, поселковых и сельских представительных и исполнительных органов, они планируют и

организуют эксплуатацию земель предоставляют и изымают

земельные участки. Предприятие, желающее получить землю, должно прежде всего обратиться в местную администрацию по месту нахождения земельного участка Эти же органы ведут также государственный учет земель и контроль

за их правильным использованием, рассматривают конфликты, связанные использованием земельного участка. Взаимодействие органов государственной власти и управления

Российской Федерации, республик в составе Российской

Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления в области градостроительной

деятельности осуществляется, как это определено ст. 13

Закона об основах градостроительства, путем со-вместной

разработки и реализации федеральной градостроительной

политики, соответствующих республиканских и межрегиональных градостроительных программ и прогнозов, проектов и нормативных актов, обеспечивающих благоприятные

условия проживания насе-

ления, а также создания банков данных о состоянии территорий, поселений и ведения территориального кадастра.

Органы государственной власти и управления устанавливают в пределах своей компетенции порядок осуществления

градостроительной деятельности на своих территориях и

обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов

ее участников. Они контролируют соблюдение нормативных

актов в области финансирования градостроительной деятельности, результаты экспертизы и реализацию градостроительной документации, а также согласовывают вопросы

формирования промышленных, селитебных, рекреационных и

других функциональных зон и объектов, использования

природных ресурсов, охраны историко-культурного наследия и окружающей среды. В свою очередь органы местного

самоуправления в соответствии с согласованной и утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией обеспечивают ее реализацию в установленные

сроки, соблюдение градостроительных нормативов, а также

ведение опорного плана территории поселения. Государственное регулирование градостроительной деятельности

обеспечивается: управлением государственными капитальными вложениями в создание и развитие социальной и производственной инфраструктур; регулированием налоговой

политики; предоставлением дотаций, субсидий, субвенций,

других бюджетных и внебюджетных видов финансовой и материальной помощи на развитие объектов градостроительной деятельности; контролем за соблюдением градостроительных нормативов и стандартов; осуществлением антимонопольных мер приватизации объектов государственной

собственности, в том числе объектов незавершенного

строительства; проведением экспертизы, в том числе технической и экологической, градостроительной документации. Вопросы развития и благоустройства города (поселка), улучшения окружающей среды решаются в соответствующих планах и проектах, являющихся основными градостроительными документами. Разрабатываются эти планы и проекты в форме следующих документов: - генеральная схема

расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации; схема расселения, природопользования и территориальной

организации производительных сил крупных географических

регионов и национально-государственных образований; схемы и проекты районной планировки, административно-территориальных образований; - генеральные планы городов, других поселений и их систем; - проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;

- генеральные планы территорий, подведомственных сельским (районным) администрациям, а также селитебных,

промышленных, рекреационных и других функциональных

зон; - территориальные комплексные схемы охраны природы

и природопользования зон интенсивного хозяйственного

освоения и уникального природного значения, включающие

мероприятия по предотвращению и защите от опасных природных и техногенных процессов; - проекты детальной

планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов; - проекты застройки кварталов и участков

городов и других поселений. По заданию заказчика могут

выполняться другие виды градостроительной документации.

Каждый вид градостроительной документации соответствует

конкретным объектам градостроительной деятельности, выполняется в определенном масштабе, имеет свое назначение и содержание, а также порядок проведения экспертизы, утверждения и согласования, установленный Правительством Российской Федерации и правительствами республик в составе Российской Федерации в соответствии с

градостроительным законодательством. Генеральный план

города, другого поселения, территории, подведомственной

сельской (районной) администрации, является основным

юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зондирование,

застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия. Утвержденная

градостроительная документация обязательна для исполнения всеми участниками градостроительной деятельности.

Внесение изменений в градостроительную документацию

осуществляется только с разрешения утвердившего ее органа. Градостроительная документация разрабатывается,

как правило, на конкурсной основе, является собственностью заказчика и передается в распоряжение соответствующих органов архитектуры и градостроительства. К ее

разработке привлекаются специальные проектные организации, которые ведут обширные исследования социально-экономического и архитектурно-планировочного характера

(перспективы роста населения и его социально-культурных

потребностей, состояние использования природных ресурсов и их охрана, рациональные архитектурно-планировочные решения и т.д.). После составления проектов они утверждаются соответствующими государственными органами и

с этого момента приобретают обязательную силу. Схема и

проект районной планировки охватывают территорию одного, нескольких административных районов, целой области

или Республики. Они утверждаются, как правило, правительствами субъектов Российской Федерации. В схемах районной планировки научно согласуются и уточняются основы перспективного развития

охватываемого района, области, республики. В них предусматривается организация комплексного территориального размещения и развития объектов народного хозяйства,

городов и поселков, а также планомерного, рационального

использования и охраны природных ресурсов. Срок действия схемы районной планировки бывает достаточно продолжительным (25 лет). Генеральные планы определяют основные направления эксплуатации земель; их целевую принадлежность; размещение жилых районов, промышленных

центров и мест отдыха; этажность строительства; защитные санитарные зоны и т.д. Генеральные планы утверждаются на срок 25-30 лет и призваны обеспечить оптимальную организацию городских (поселковых) земель. Проекты

детальной планировки разрабатываются на основе генерального плана и охватывают отдельные части города (поселка): жилые и промышленные районы, общегородские

центры, зоны отдыха и экологической защиты. Они устанавливают подробную архитектурно-планировочную и пространственную организацию застраиваемой территории. Рассчитаны проекты на 3-5 лет. Правила застройки содержат

требования градостроительной дисциплины: порядок выдачи

разрешений на строительство, обязанности по благоустройству, архитектурно-строительный контроль, функции

застройщиков-землепользователей. Министерство строительства Российской Федерации и его органы на местах

осуществляют государственное руководство и контроль в

данной сфере, отвечают за развитие и высокий качественный уровень архитектуры и градостроительства в городе

(поселке, селе). Главным архитекторам краев, областей,

округов, районов и городов предоставлено право определять типы жилых домов и общественных зданий для строительства, их этажность, разрешать изменения в типовых

проектах и разработку индивидуальных проектов объектов

жилищно-гражданского и коммунального назначения. Они

вправе предложить застройщику приостановить проектные и

строительные работы, выполняемые с нарушением утвержденной технической документации, включая работы по

застройке городов, поселков и сел. В разных городах

(поселках) количественное соотношение земель различное.

Оно показывает степень интенсивности застройки и наличие земельных резервов. Значительная часть городов (поселков) страны занята сельскохозяйственными и приусадебными угодьями, придомовыми участками (бывает свыше

30% общей территории). Многие земли не используются по

прямому назначению, сравнительно велики территории так

называемых неудобных земель. Неравномерность застройки

городов - частое явление, свидетельствующее о нерациональном использовании внутригородских территорий. Плотность застройки в среднем ниже нормы в 2, 3, а то и 4

раза, и это при чрезмерной застроенности центральной

части крупных городов, в особенности их промышленных

зон. Бывает и по-другому: очень низкая плотность в старых районах и достаточно высокая в новых. Растянутость

города приводит не только к неэкономному использованию

земель, но и к удлинению инженерных коммуникаций,

транспортных путей и, как следствие, к удорожанию строительства, благоустройства и других мероприятий городского хозяйства (например, к земельно-хозяйственному

устройству временно пустующих земель). В целях более

экономного использования городских территорий и повышения качества застройки законодательство отменило ранее

существующие ограничения этажности жилых домов. Она определяется в соответствии с генеральными планами, а

также проектами детальной планировки и застройки жилых

районов и микрорайонов городов и поселков на основе

технико-экономических расчетов с учетом местных условий, строительной базы и уровня инженерного оборудования. Более высокие дома должны строиться с соблюдением

гигиенических и иных условий, т.е. плотность застройки

должна быть оптимальной. Оптимальная плотность застройки должна одновременно обеспечивать и комплексность социально-экономического развития городов. Законодательство наделило местные администрации правом предоставлять участки для строительства любых объектов либо отказывать в этом. Данное право способствует правильному

сочетанию темпов развития производственного и непроизводственного строительства. Дело в том, что непроизводственная сфера, в том числе жилищное и культурно-бытовое строительство, в значительной степени финансируется предприятиями и организациями. Поэтому земельные

участки предоставляются тем из них, кто готов выделить

больше средств на указанные цели. Многие субъекты Российской Федерации приняли нормативные акты по вопросам

рационального использования и охраны земель города (поселка, села). Так, Президент Кабардино-Балкарской Республики издал 28 июня 1994 г. Указ "О мерах по упорядочению застройки населенных пунктов и стимулированию жилищного строительства в Кабардино-Балкарской Республике". В Иркутской области глава администрации области

постановлением от 25 апреля 1994 г. утвердил Типовые

правила застройки городов, поселков, населенных пунктов

и зон отдыха Иркутской области. Органам местного самоуправления области поручено разработать аналогичные

правила на подведомственной территории на основе Типовых правил. Перспективы развития законодательства о городах и поселках будут во многом зависеть от того, каким образом будет решен во-ПРОС о праве собственности

на природные ресурсы. Как известно, ст. 9 Конституции

Российской Федерации допус-кает несколько форм собственности на природные ресурсы: част-НУЮ, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Таким

образом, в черте города и другого поселения допустимы

все названные формы собственности на землю.

Однако, решая эти принципиально важные для развития

при-родоресурсного законодательства вопросы, субъекты

Российской Федерации заняли две диаметрально противоположные позиции. Одни признали природные ресурсы, в первую очередь земельные, исключительно государственной

собственностью. Частная собственность на землю и другие

природные объекты в них не допускается [Дагестан, Тыва,

Калмыкия, Марий Эл, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.].

Другие (Хакасия, Карелия, Бурятия, Татарстан, Коми, Чувашская Республика и др.) отказались от монополии государственной собственности на землю, признав необходимость многообразия форм земельной собственности, т. е.

не только государственной, но и муниципальной, частной

(общей совместной, общей долевой, индивидуальной, физических и юридических лиц). В некоторых республиках Российской Федерации до сих пор обсуждается вопрос о возможности и целесообразности введения института частной

собственности на землю, причем обсуждение этой проблемы

связывается с судьбами экономической реформы. Так, в

Республике Саха (Якутии), где согласно Конституции этой

республики установлен режим исключительно государственной собственности на природные ресурсы, разработан и

опубликован для обсуждения проект Закона о частной

собственности на землю от 14 июля 1993 года. Республика

Коми в 1994 г. изменила свое прежнее (по ЗК 1991 г.)

отношение к частной собственности на землю. Если по ст.

3 названного Кодекса устанавливался режим исключительно

государственной собственности на землю, то по ст. 13

Конституции Коми, принятой после введения в действие

новой Конституции Российской Федерации, в этой республике вводится многообразие форм земельной собственности, т. е. воспроизводится формулировка ст. 9 Конституции Российской Федерации. При государственной собственности на землю органы государства сосредоточивают в

своих руках и правомочия собственника, и правомочия администратора по отношению к землепользователям. Создается опасность, как это было в советский период, излишнего администрирования при решении вопросов организации

хозяйственного использования земли. Следовательно, существует необходимость создать правовые гарантии от

произвола со стороны органов государственного управления в области землепользования. В большей степени это

касается сельскохозяйственных земель колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, для которых необходима хозяйственная самостоятельность. Иные

обстоятельства складываются при использовании городских

территорий. Здесь земля служит пространством для застройки и надлежащей планировки при определенном режиме

пользования, с правилами которого обязаны считаться все

без исключения организации, предприятия, учреждения,

министерства и ведомства, а также и граждане. Органы

городского самоуправления вправе диктовать свои требования в интересах городского хозяйства и оптимального

природопользования. Сложнее складывается ситуация в тех

случаях, когда субъекты Федерации устанавливают право

частной собственности на землю. Здесь возможности вмешательства городских органов власти в использование

земли могут быть затруднены даже в тех случаях, когда

они необходимы. Поэтому возникает потребность ограничить в городах сферу применения частной собственности

на землю и вводить основной вид пользования землей на

основе аренды. Такая практика широко применяется в

Москве и других крупных городах, а если и допускается

частная собственность, то только в отношении земель,

предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного

строительства, и в некоторых других ограниченных случаях землепользования граждан. Юридические лица, хозяйственные организации, предприниматели получают участки,

как правило, на условиях аренды. Здесь понятие "хозяйственная самостоятельность" переносится в плоскость коммерческой деятельности, а земельный участок служит лишь

пространственным базисом для размещения зданий, сооружений и других объектов предприятия. Правовой режим использования земельного участка не оказывает такого существенного влияния на хозяйственную деятельность землепользователей, как это бывает в сельскохозяйственном

производстве, где земля служит основным средством производства (а не вспомогательным, как бывает в городе).

Указанные особенности городского землепользования и

природопользования необходимо учитывать, и они учитываются в той или иной мере при разработке нормативной базы городов. Как известно, города, поселки и другие поселения не являются по своему правовому статусу субъектами Российской Федерации, т..е. государственными образованиями. Это - административно-территориальные образования, имеющие свои органы самоуправления (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга). Органы власти и управления города (поселка) действуют прежде всего во исполнение законов Российской Федерации и законов субъектов Федерации. Они принимают соответствующие решения и

постановления в рамках действующего федерального и

субъектов Федерации законодательства. В этих случаях

правовые акты органов власти и управления городов являются актами "применения права" (научный термин). Но это

лишь один род деятельности органов самоуправления города. Второй, не менее важный род деятельности - это

собственное правотворчество органов самоуправления города (поселка). Здесь возникает вопрос о разграничении

правомочий города и органов субъекта Федерации, что определяется законодательством о местном самоуправлении.

Необходимо более четко, чем это сделано в действующем

законе, установить (точнее, расширить) компетенцию городских властей. Так, в федеральном законе и законах

субъектов Федерации при решении тех или иных вопросов в

области землепользования органами Федерации применяется

формула: "по согласованию" с органами на местах. Если

не при "согласии", а только лишь "по согласованию", то

открывается возможность игнорирования мнений городских

властей по земельным вопро-

сам. Необходимо в новом Законе о местном самоуправлении

дать четкий перечень вопросов, по которым органы самоуправления (и какие именно) принимают самостоятельные

решения. Далее - расширить возможности судебной защиты

правотворческой деятельности органов местного самоуправления; расширить, сделав более реальными, возможности общественности по участию в правотворческой деятельности городских властей; сделать более эффективным общественный контроль.

4. Ограничение деятельности землепользователей в городе

Органы власти города помимо

общих экологических требований, предусмотренных в ст.

49 Закона об охране окружающей природной среды, вправе

в интересах рационального землепользования устанавливать на своей территории и другие требования и ограничения, обязательные для исполнения всеми предприятиями,

организациями, учреждениями и гражданами. На практике

такого рода ограничения и требования получили название

земельно-планировочных. Они в основном указаны в строительных нормах и правилах (так называемых СНиП) и касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев

земли, но и собственников. Земельно-планировочные ограничения имеют несколько разновидностей. Исторически наиболее известными из них являются сер-витуты, т. е. ограничения, установленные в интересах соседей. Например,

если земельный массив в свое время был разделен таким

образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен

быть предоставлен выход к ней в виде права прохода

и/или проезда через чужую землю. Сервитут может быть

установлен в виде права прогона скота по полосе чужой

земли и т.д. Такого рода сервитуты могли устанавливаться в силу давности, договора, судебного решения, за

плату или бесплатно. В наше время сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право

пользования землей. Тем самым это право ограничивается

в интересах соседа. Сервитуты могут возникнуть и в силу

закона. Так, согласно Воздушному кодексу СССР (действует вплоть до принятия Кодекса Российской Федерации)

вокруг аэропортов не допускается строительство высоких

зданий, которые могли бы создать опасность полетам воздушных судов. Если по сельскохозяйственным землям прокладывается воздушная линия электропередачи, то в определенной полосе вдоль этой линии запрещается полив посевов дождеванием, земляные и некоторые другие работы.

Земляные работы ограничиваются, если в подземном пространстве находятся коммуникации, принадлежащие посторонней организации. Вдоль судоходных водных путей нельзя

застраивать бечевник - полосу земли, оставляемую для

нужд судоходства. Если участок земли находится в курортном поселке, то, как правило, он может быть застроен лишь такими объектами, которые необходимы для обслуживания курорта. Определенные ограничения на использование земли накладывает близость охраняемого исторического или культурного объекта, природного памятника.

"Основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в

Российской Федерации после 1 июля 1994 года", утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 22

июля 1994 г., при продаже застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:

безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в

собственность; возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; возможность доступа на участок соответствующих муниципальных

служб для ремонта объектов инфраструктуры. Изменение

указанных и введение новых публичных сервитутов может

осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в

соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми

актами. Ограничения в пользовании землей, если это

пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими или

даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной

местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство.

Наоборот, в центральном квартале крупного города от

владельца земли, желающего его застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высоких,

зданий. Если городской квартал предназначен для жилой

застройки, в нем было бы неуместно создание "дымящего"

(загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные

нормы предусматривают сохранение или создание заново

зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому

независимо от желания собственника или собственников

земли часть отведенной для застройки местности должна

остаться незастроенной. Если в пределы земельного владения вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны

устанавливаются вдоль железных дорог, автострад, вокруг

свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных

в санитарном отношении), то в этой зоне нельзя размещать жилые строения, детские и некоторые другие учреждения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых

вдоль линий высоковольтных передач, газопроводов высокого давления. Для жилой и иной застройки "противопоказаны" земли, которые могут подвергнуться затоплению,

просадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли,

подверженные оползневым процессам. К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится Долгосрочное

резервирование земель под некоторые будущие госу-

дарственные или местные нужды. Резервирование позволяет

избежать или уменьшить потери, допустимые лишь в исключительных случаях перепланировки территории. Например,

если на территории, предназначенной для создания водохранилища и выходящих из него каналов, заранее не будут

введены ограничения на застройку, посадку деревьев,

устройство прудов, производство прочных земельных улучшений и тому подобные работы, то потерь при затоплении

и при прокладке каналов окажется больше. Чтобы этого не

произошло, на пользователей земли накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти

ограничения действуют как для частного сектора, так и

для государственных организаций. Резервирование территорий может происходить при планировании создания не

только водохранилищ, но и крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных

ископаемых. Резервирование может происходить в рамках

надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются

такие документы, как схемы и (более детальные) проекты

районных планировок, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20-25 лет, и в прямой зависимости от сроков их

действия действуют ограничения, вызванные резервированием земли. Четкой процедуры объявления о резервировании земель, об изменениях в программе резервирования и

об ее отмене в действующем законодательстве (кроме,

например, законодательства города Москвы) не предусмотрено. Этот пробел закона неблагоприятно сказывается на

интересах тех, кто терпит ограничения в использовании

своих земель. К тому же закон не предусматривает компенсаций землепользователей, арендаторов, землевладельцев, собственников за наложение на них ограничений,

связанных с резервированием их земель. Помимо долгосрочного резервирования земель в практике земельного

планирования широко применяется краткосрочное резервирование, которое регулируется ст. 28 ЗК. Краткосрочное

резервирование применяется после предварительного отбора (выбора) конкретной площадки для конкретного объекта. Этот отбор оформляется особым актом. После такого

отбора выполняются проект-но-изыскательские работы,

долженствующие подтвердить или отвергнуть пригодность

предварительно выбранной площадки. Поэтому предварительный отбор еще не решает судьбы площадки, и она остается в пользовании предыдущего владельца. И только

если изыскания и проектирование подтвердят правильность

первоначально сделанного выбора, производится отчуждение (изъятие) земли у первоначального владельца. Следовательно, утвержденный властями акт предварительного

отбора (выбора участка) накладывает обязанность не производить работы, которые могут помешать будущему строительству. Такая обязанность действует, как правило, не

свыше 1-2 лет, пока судьба участка окончательно не прояснится. Однако в самом законе этот срок не указывается. Поэтому если проектно-изыскательские работы будут

проведены с опозданием или решение о приступлении (или

неприступлении) к строительству запаздывает, краткосрочное резервирование может затянуться на неопределенный срок. Таким образом, в этом случае, как и в случае

с долгосрочным резервированием, требуется большая ясность о сроках такого резервирования, процедуре его

продления или отмены.

<< | >>
Источник: С.А.Боголюбов и др.. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. 1998

Еще по теме Глава 4. Правовой режим земель поселений:

  1. § 2. Объект и предмет хищения
  2. Глава 12. Развитие административно-правовой системы
  3. Глава 17. Развитие законодательства Башкирской ACCP
  4. Содержание
  5. Глава 2. Основные начала земельного законодательства
  6. Глава 4. Правовой режим земель поселений
  7. Глава 5. Земли промышленности и иного назначения
  8. Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения
  9. Глава 8.Управление в области использования и охраны земель
  10. Глава 9.Государственные и муниципальные земли, предоставление и регистрация земель
  11. Глава 10. Ответственность
  12. Статья 1. Основные принципы земельного законодательства
  13. Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
  14. Статья 78. Использование земель сельскохозяйственного назначения
  15. Статья 86. Пригородные зоны
  16. Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -