Результаты анализа работы общественных приемных депутатов Государственной думы Ярославской области третьего созыва.

В рамках мониторинга работы ГД ЯО Ассоциацией ”В защиту прав избирателей "ГОЛОС” было проведено изучение работы общественных приемных депутатов. Данная форма работы депутатов с избирателями является, на наш взгляд, наиболее приемлемой для граждан, поскольку позволяет любому человеку обратиться за помощью к своему депутату.

Следует отметить, что работу в общественных приемных осуществляют преимущественно помощники депутатов: как правило, они ведут систематический прием граждан, оформляют запросы и жалобы, отвечают за делопроизводство. В среднем у каждого депутата ГД ЯО нанято по одному, реже — по два помощника, однако у некоторых депутатов больше (у двоих даже по пять помощников). Сами депутаты также обязаны вести прием, но большинство из них делают это не часто — один-два раза в месяц.

Получение сведений о работе общественных приемных депутатов осуществлялось путем анкетирования помощников депутатов, работающих в приемных и непосредственно ведущих прием избирателей. Анкетирование проводилось дважды: в октябре-декабре 2002 г. и марте-мае 2003 г. Сотрудники Ассоциации посещали приемные депутатов и предлагали помощникам депутатов рассказать о том, с какими проблемами, как часто и в какой форме (письма, лично) избиратели обращаются за помощью, и как в дальнейшем решаются проблемы обратившихся. И в том, и в другом случае анкеты содержали одинаковые вопросы. Форма анкеты, использованной на втором этапе, представлена в приложении 9.

Первоначально планировалось сравнить показатели работы депутатов с избирателями в разные периоды и проследить их динамику, однако впоследствии от этой идеи пришлось отказаться в силу несплошного охвата исследуемой совокупности респондентов, неточности предоставленных данных и ряда других причин.

Е.Н. Сдвижков) сложили свои полномочия — сведения о них исключены из итоговой базы данных по общественным приемным, но упоминаются в ходе анализа отдельных аспектов.

Отметим, что помимо информации, полученной путем анкетирования, были использованы и официальные данные о приеме граждан депутатами. Информация о месте и графике приема избирателей депутатами ГД ЯО является общедоступной. Она регулярно публикуется на интернет-сайте Государственной думы Ярославской области (www.adm.yar.ru/duma), рассылается аппаратом Думы по редакциям СМИ, публикуется в региональных газетах "Северный край” и "Золотое кольцо”. Тем не менее в ряде случаев эти данные были неточными и неполными. Так, например, часто публикуется график официального приема граждан депутатом, который составляется заранее и может быть изменен в последний момент в силу обстоятельств. Имена помощников депутатов и их контактные данные, по которым можно быстро связаться с ними и записаться на прием, не публикуются, а телефоны, которые указаны в официальных материалах, далеко не всегда оказываются правильными и работающими. Поэтому, столкнувшись вначале с проблемой получения достоверных данных о месте и точном графике приема граждан, на втором этапе помощникам депутатов было предложено самим указать эти сведения.

На первом этапе в анкетировании приняли участие 34 помощника (из 50), на втором — 31 (из 48), всего были опрошены помощники 43 депутатов (из них 22 принимали участие на двух этапах анкетирования, 12 — только на первом, 9 — только на втором). Список респондентов двух этапов анкетирования представлен в приложении 5.

Причинами отказов от участия в анкетировании были крайняя занятость, запрет депутата и др.

Далее в отдельных разделах мы рассмотрим блоки вопросов, отражающих различные аспекты работы помощников и общественных приемных депутатов ГД ЯО. Разделы структурированы следующим образом:

1) места ведения приема граждан;

2) графики приема граждан;

3) показатели эффективности работы помощников и общественных приемных;

4) проблемы, за решением которых обращаются граждане в общественные приемные;

5) проблемы, возникающие в процессе работы общественных приемных;

6) отчеты о проделанной работе депутатов перед избирателями.

Места ведения приема граждан.

Прием избирателей ведется на территории тех избирательных округов, от которых избирался депутат. Из 50 депутатов ГД ЯО 23 избирались от г. Ярославля, остальные — от муниципальных образований области. Это и определяет географию депутатских приемных. Что касается сельских территорий, то, как правило, помимо муниципальных администраций, где прием ведется раз в месяц, депутаты стараются ездить по различным населенным пунктам своих округов.

”Городским” депутатам несколько легче, поскольку, помимо собственно депутатской приемной, здесь есть несколько вариантов: приемная ГД ЯО, районные администрации, администрации муниципальных образований, места работы депутатов и другие публичные места (дома культуры, школы, кинотеатры и т.п.).

В общественной приемной Государственной думы Ярославской области ведут встречи с избирателями 4 депутата: А.Г. Крутиков, В.Г. Шамин (для них Дума — это место работы), А.И. Цветков, С.Н. Кривнюк (ведет прием в собственном кабинете в ГД ЯО).

Районные администрации г. Ярославля используют 12 депутатов: М.В. Сапрыкин, В.М. Молодкин, С.Н. Конуркин, А.М. Зайченко, О.И. Виноградов, А.В. Ти- хов, П.А. Шелкошвейн, В.Н. Никольская, Н.И. Тонков, А.Г. Кегелес, В.Н. Никольская, С.И. Замораев. При этом 6 первых депутатов из этого списка имеют в качестве общей приемной один из кабинетов администрации Дзержинского р-на г. Ярославля: там ежедневно принимают их помощники, а сами депутаты ведут прием по отдельному графику.

Ряд депутатов от муниципальных образований области ведет прием в администрациях муниципальных образований, при этом для депутатов А. К. Руденко, В.И. Барсукова, Э.М. Шереметьевой, А.В. Евтушенко и Х.С. Шопарова это еще и место работы (все они занимают должности глав соответствующих муниципальных образований).

Отметим также, что некоторые депутаты ведут прием на собственном рабочем месте. Это, например, депутат Ю.Н. Тихонов (главный врач клинической больницы № 8), депутат А.Ю. Пестов (начальник ГОВД г. Ростова), депутат В.В. Афанасьев (ректор ЯГПУ им. Ушинского).

Собственная общественная приемная есть у пяти депутатов: Я.С. Якушева, В.Ю. Блатова, М.А. Николаева, В.И. Галагаева, П.А. Шелкошвейна.

Остальные депутаты используют другие места (дома культуры, кинотеатры, школы и т.д.).

Использование большинством депутатов ГД ЯО административных помещений, в которых, как правило, располагаются органы исполнительной власти, для работы общественных приемных обусловлено тем, что в данном случае отпадает необходимость дополнительной рекламы приемной, а также не требуется дополнительных финансовых затрат. Кроме того, это удобно для избирателей, т.к. адрес своих районных (муниципальных) администраций знают большинство граждан, и расположены они, как правило, в самых доступных местах.

База данных по помощникам и приемным депутатов ГД ЯО, содержащая данные о месте, графике приема и контактных данных помощников, уточненные в ходе проведения анкетирования, находится в приложении 10.

Графики приема граждан.

Точные графики работы общественных приемных депутатов ГД ЯО представлены в приложении 10. В данном разделе мы рассмотрим показатель частоты приема.

В таблице 15 наглядно представлено, с какой частотой ведется прием граждан помощниками депутатов и самими депутатами (по итогам двух этапов анкетирования).

Частота приема граждан депутатами ГД ЯО и их помощниками.

(по данным 43 помощников из 50)

Таблица 15.

Показатель частоты приема граждан характеризует интенсивность работы с избирателями. Очевидно, что если помощник, а тем более сам депутат доступны для избирателей каждый день, то прийти к ним имеет возможность значительно большее число людей. Однако граждане могут обращаться не только лично, но и по телефону или посылать письма. Иногда этот способ более удобен для депутата, например, если его избиратели живут в сельской местности.

Результаты, представленные в таблице 15, свидетельствуют о том, что основная работа по обращениям граждан ложится на помощников депутатов. Многие из них работают на постоянной основе и готовы принимать граждан каждый день (более половины из опрошенных помощников принимают ежедневно). Ряд помощников также доступнее по телефону и назначает прием по мере обращений. Однако не все депутаты доверяют вести прием свои помощникам. Так, в анкете помощник депутата Г.Е. Степенко указал, что он не имеет права вести прием за депутата, т.к. это прерогатива самого депутата, но такая позиция — исключение.

Депутаты, будучи часто занятыми на основной работе, сами ведут прием довольно редко, преимущественно раз в месяц по заранее определенному графику, как правило, вместе с помощниками (таких депутатов около половины). Наряду с этим много и тех, кто доступен несколько раз в месяц, неделю или даже каждый день.

Около половины депутатов ГД ЯО ведут активный прием граждан (сами или их помощники) и максимально эффективно используют данную форму работы со своими избирателями. Вместе с тем интенсивность работы помощников и депутатов не всегда определяет эффективность. Как бы часто не велся прием граждан, основной показатель работы — это количество обратившихся и особенно число решенных проблем. Депутат, представляя интересы своих избирателей, обязан не только разрабатывать и принимать законы, но и всемерно помогать простым гражданам, используя свой статус и возможности.

Показатели эффективности работы помощников и общественных приемных.

Для оценки эффективности работы помощникам было предложено ответить на следующие вопросы:

— Сколько граждан обратилось в общественную приемную депутата за последние 2 месяца?

— Сколько граждан обратилось повторно? (На втором этапе анкетирования было предложено уточнить, с той же или с новой проблемой.)

— Сколько писем получено депутатом от граждан, организаций?

— Сколько писем отправлено от имени депутата по просьбам, жалобам граждан?

— Сколько писем получено в ответ на обращения депутата?

— Сколько решено проблем граждан из общего числа обращений?

Ответы по двум этапам анкетирования представлены соответственно в приложениях 11 и 12.

Следует отметить, что ответы респондентов нельзя однозначно истолковать, поскольку они не всегда точны по ряду причин.

1. Не все помощники депутатов ГД ЯО предоставили четкие данные в соответствии с формулировкой вопроса. В ряде случаев они ограничивались неконкретными ответами ’’много”, ’’немного”, ’’несколько”, а на вопрос: ’’Сколько решено проблем?” — иногда давали ответ ”по возможности”.

2. Не все респонденты предоставляли данные именно за 2 последних месяца, т.к. у них ведется учет обращений с начала года. В ряде случаев были даны показатели за прошлый год либо за весь период работы.

3. В ряде случаев были предоставлены приблизительные данные.

4. Нельзя исключать также ошибки интервьюеров: вопрос мог быть задан неточно, или помощник мог неправильно его понять.

В целях повышения объективности сравнительной оценки на основе полученных данных были рассчитаны относительные показатели, позволяющие:

1. Сопоставить данные, предоставленные за разные периоды:

— количество обратившихся граждан и полученных писем в среднем за месяц.

2. Сопоставить отдельные показатели по одному периоду:

— доля повторно обратившихся граждан в общем числе обращений;

— доля полученных писем в ответ на депутатские запросы в числе отправленных запросов;

— доля решенных проблем от общего числа обращений.

Рассмотрим данные полученные на двух этапах анкетирования сразу, расширяя таким образом круг респондентов до 42 (помощник одного из депутатов предоставил неточные количественные данные, которые невозможно использовать в анализе).

Количество обращений граждан в среднем за месяц очень сильно варьируется по данным разных помощников от 5 до 50 и даже 200 (!). Здесь, конечно, следует учитывать возможность коллективных обращений, когда, например, жители подъезда дома или работники цеха предприятия обращаются к депутату с одной проблемой. Одно такое коллективное обращение может заметно поднять показатель обратившихся граждан.

Выделим рекордные значения. Так, на первом этапе анкетирования помощница депутата С. И. Замораева отметила, что ежедневно (общественная приемная работает каждый день) обращаются 5-10 человек, т.е. 125-250 в месяц (!), на втором этапе ею были предоставлены уже точные данные: 217 обратившихся за 2 месяца, т.е. больше 100 человек в месяц (!). Высокий показатель отмечен и у помощника депутата Е.А. Мельника: 1790 человек за 9 месяцев (т.е. около 200 в месяц), однако здесь надо учесть, что депутат одновременно является мэром г. Переславля-Залесского. Следует понимать, что вышеуказанные показатели не являются типичными. Поэтому далее распределим показатели количества принятых граждан на несколько групп. Для наглядности результаты сравнения приведены в таблице 16.

Таблица 16.

Распределение депутатов ГД ЯО по количеству обратившихся в общественную приемную граждан (в среднем за месяц).

Как показывают данные таблицы 16, через депутатские приемные проходят ежемесячно преимущественно от 5 до 20 граждан (по данным 65% опрошенных помощников депутатов). При этом не существует прямой зависимости между частотой приема граждан и количеством обратившихся избирателей. Сам факт, что депутат имеет постоянную приемную и помощника, работающего каждый день, еще не говорит о том, что помощь со стороны депутата оказывается значительному количеству граждан. В данном случае играют роль и другие факторы: уровень жизни населения избирательного округа, осведомленность граждан о графике приема, известность и авторитет депутата, эффективность деятельности депутата и др.

Последние два фактора частично раскрываются в показателе "граждане, обратившиеся повторно". Однако ответ на этот вопрос требует разъяснений, т.к., с одной стороны, большое значение показателя можно оценить положительно, с другой — отрицательно. Избиратель обращается за помощью повторно с другой проблемой, если депутат (помощник) ранее уже смог оказать содействие, и с той же самой проблемой, если она не решается. Как уже было указано выше, столкнувшись с неоднозначным толкованием этого вопроса, на втором этапе анкетирования мы включили оба эти варианта в анкеты как уточнение. В целом, около 25% опрошенных помощников депутатов указали, что граждане не обращаются повторно. Некоторые отметили, что повторно обращаются мало, только по сложным проблемам либо с другими проблемами, т.е. они истолковали вопрос как характеристику быстроты и эффективности решения проблем, отсутствия проволочек, вынуждающих граждан приходить еще раз. Судя по результатам второго анкетирования, количество обратившихся повторно с той же самой или уже с другой проблемой в целом одинаково.

Вопрос о письменных обращениях задавался с целью изучения ситуации с обращениями избирателей к депутатам в полном объеме, т.к. не всегда депутат и избиратель могут встретиться лично (мы уже отмечали выше положение "сельских” депутатов, избиратели которых проживают в отдаленных деревнях и поселках). Ситуация с письменными обращениями у депутатов различна. Одни помощники указывают, что письма приходят редко и основная доля обращений от граждан приходится на устные. У других письма составляют большую долю от общего числа обращений. Ситуация может зависеть от географии избирательных округов: депутаты, избирательные округа которых достаточно обширны и включают в том числе и сельские территории, получают больше письменных обращений от своих избирателей, чем многие исключительно "городские” депутаты. Некоторые помощники также указали, что депутаты получают благодарственные письма от граждан.

Ответы на вопросы: "Сколько писем отправлено от имени депутата по просьбам, жалобам граждан?" и "Сколько писем получено в ответ на обращение депутата?" — демонстрируют, насколько часто и эффективно используется депутатами данный способ решения проблем граждан. Помощники отмечали, сколько писем направлено от имени депутата и сколько получено ответов на его запрос. Здесь также позиции разные. Большинство помощников указали, что письма направляются часто по всем существенным запросам граждан, иногда даже в несколько компетентных инстанций сразу, и ответы получены почти на все запросы. Только несколько помощников отметили, что такая практика используется только в самых сложных случаях, а проблемы граждан депутаты стараются решить самостоятельно.

Ответы на следующий вопрос в большей степени, чем все предыдущие, показывают эффективность работы с избирателями. Это ответы на вопрос о числе решенных проблем. Мы оценили долю решенных проблем в общем числе обращений в процентах там, где это было возможно. В ряде случаев помощники отмечали, что все зависит от типа и сложности проблемы (например, ответы "все, кроме просьб о высокой материальной помощи”, "большая часть решается полностью, но все решить невозможно” и т.д.). В целом число решенных проблем зависит не только от работы помощников, но и от сложности самой проблемы, возможности решить ее быстро, без привлечения властных структур и т.д. Полученные ответы свидетельствуют о том, что помощники максимально стараются решать все проблемы, а тот факт, что не все из них удается решить сразу, отнюдь не свидетельствует о плохой работе приемных.

Проблемы, за решением которых обращаются граждане в общественные приемные.

Респондентам было предложено 6 вариантов ответов. Результаты анкетирования представлены в таблице 17.

Рейтинг общественных проблем.

Таблица 17.

В целом круг вопросов, волнующих граждан, очень широк. Здесь имеет значение также статус депутата и его место работы, например, глава муниципального округа потенциально может способствовать решению большего круга вопросов, предприниматели имеют больше финансовых возможностей, к врачу можно обратиться с проблемами лекарственного обеспечения, к юристу — с проблемами получения пенсий и льгот и т.д. Однако есть проблемы, которые необходимо решать не индивидуально, а комплексно, например, ЖКХ — в этом случае следует поднимать вопрос выше, =на уровень исполнительной власти территорий или даже на законодательный уровень. Депутаты могут способствовать решению ряда проблем, но зачастую их финансовые возможности ограничены, что и отмечают их помощники. Другие проблемы, возникающие в процессе работы депутатских приемных, изложены в следующем разделе.

Проблемы, возникающие в процессе работы общественных

приемных.

Таблица 18.

Рейтинг проблем в работе общественных приемных депутатов ГД ЯО.

Отчеты о проделанной работе депутатов перед избирателями.

В соответствии с действующим законодательством депутат ответственен перед избирателями и подотчетен им, т.е. он обязан отчитываться перед теми, кто его выбрал. Однако на практике такая отчетность не всегда представляется депутатами регулярно. Какие же отчетные формы используют в своей работе депутаты ГД ЯО? Их помощникам было предложено 4 варианта ответа:

1) публикуются регулярные отчеты в СМИ;

2) граждане могут запросить отчет о проделанной работе у депутата;

3) информация предоставляется аппарату законодательного органа депутата;

4) другое.

Ответы представлены в таблице 19.

Рейтинг форм отчетности депутатов перед избирателями.

Таблица 19.

В приложении 13 содержится таблица, в которой отмечено, в каких формах проводит отчетность перед избирателями каждый депутат.

Таким образом, проведенное анкетирование показало, что депутаты Государственной думы Ярославской области не в полном объеме используют потенциал общественных приемных как инструмента учета мнения своих избирателей, инструмента решения проблем жителей своего округа. Отметим некоторые тенденции.

У большинства депутатов работа с обращениями граждан ложится на помощников, многие из них (22 из 43 опрошенных) ведут прием пять дней в неделю. Депутаты же готовы лично встречаться со своими избирателями довольно редко (31 из 43 — не более двух раз в месяц). В ряде случаев общий депутатских прием раз в месяц является единственной возможностью для граждан обратиться как к самому депутату, так и к его помощнику.

При этом эффективность работы депутатских приемных у ряда депутатов достаточно высока: велико количество принятых граждан (до 60 человек в месяц, в том числе обратившихся письменно), активно оформляются запросы по проблемам граждан, направляемые в компетентные инстанции, большинство проблем граждан в той или иной степени решаются.

В большинстве случаев частота и удобное время приема, активная работа помощников в значительной степени определяют эффективность работы депутатских приемных. Однако следует иметь в виду и другие факторы: уровень жизни населения избирательного округа, осведомленность граждан о графике приема, известность и авторитетность депутата, его финансовые возможности. Депутаты и их помощники сами испытывают целый ряд трудностей при решении проблем жителей области. В первую очередь, это низкий уровень материально-технической базы: отсутствие больших финансовых возможностей, нехватка оборудования (компьютеров, факсов, принтеров), плохие помещения для приемных (особенно в сельских округах) — все это затрудняет работу с избирателями.

Еще одной, более глубокой проблемой, определяющей низкую эффективность работы общественных приемных депутатов ГД ЯО, является слабая активность населения. Граждане не используют возможность с помощью депутата решить свои проблемы (а ведь по данным анкетирования решаются 2 проблемы из 3), они не доверяют депутатам, не знают их возможностей.

Таким образом, результаты рассмотренного нами одного из аспектов депутатской деятельности говорят о том, что институт представительства в современной его форме действует не достаточно эффективно. Интересы граждан не учитываются в полном объеме. Причиной этого является как слабая работа самих депутатов, так и низкая активность граждан.

3.3.