ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ: ПРИЧИНИ НЕЗАДОВІЛЬНОГО СТАНУ ТА ШЛЯХИ ЇХ ПОДОЛАННЯ

Чинний на сьогодні інститут фінансового контролю не може повною мірою сприяти оптимізації бюджетного процесу та поступальному розвитку соціально- економічних відносин.

Зважаючи на сучасні умови господарювання, спостерігається послаблення функцій державного контролю за збереженням і раціональним використанням державної власності та бюджетних коштів.

Яким же чином вирішити цю проблему і піднести фінансовий контроль на належний рівень? Для вирішення будь-якої проблеми спочатку необхідно вивчити причини, які призвели до незадовільного стану, а потім знаходити шляхи їх скасування.

Погляди вчених на причини послаблення фінансового контролю в Україні є неоднозначними.

Більшість з них (Василик О., Кал енський М., Стефаник І.) виділяють З проблеми, що перешкоджають розвитку сильної фінансової системи країни і відповідно фінансового контролю.

Першою є відсутність платіжної дисципліни. Тільки за один 1998 рік недоїмка до зведеного бюджету України зросла на 8 млрд. грн. і станом на 1 січня 1999 року досягла 10,3 млрд. грн. - це кошти, які не сплатили підприємницькі структури. Другою проблемою вищеназвані вчені вважають бартеризацію господарських зв'язків. Через значні (від 50 до 99%) обсяги бартерних операцій не сплачується приблизно 40 відсотків податків.

Крім того, спостерігається неконтрольований перерозподіл валового внутрішнього продукту між різними галузями економіки і верствами населення.

Третьою причиною, яка паралізує всі фінанси країни, є система пільг. Це великий перерозподіл фінансових ресурсів, який майже не контролюється і

^РВісник ЖІТІ. - 2001. - №17. - с.221-225

наслідки якого не прогнозуються. Ми погоджуємось з думкою, що неприпустимою є практика, коли пільги надаються господарській структурі, а потім ніхто не контролює використання додаткових ресурсів, які отримав суб'єкт в результаті одержаних пільг.

Крім зазначених причин, що перешкоджають розвитку фінансового контролю в Україні, існує і ряд інших.

Наприклад, вчений-дослідник І. Стефанюк додатково розглядає таку проблему, як роздержавлення підприємств: ’’Роздержавлені підприємства здебільшого потрапляють до рук осіб, які часто не зацікавлені, не знають і не вміють створювати сучасних високопродуктивних і конкурентоздатних виробництв великого бізнесу, тому здебільшого з цієї причини не вкладають у цей бізнес необхідних капіталів. Вони прагнуть до примітивного й легкого збагачення за рахунок короткострокового торгово-фінансового обороту” [2, с. 64].

Інший науковець В. Чайка до перелічених причин незадовільного стану фінансового контролю додає наступні:

1) відсутність співпраці контролюючих органів між собою;

2) нецільове та неефективне використання бюджетних коштів;

3) відсутність єдиної інформаційної бази між всіма фінансовими і контролюючими органами, які забезпечують виконання бюджету [3]

Щодо відсутності співпраці та взаємодії контролюючих органів між собою можна додати ще відсутність взаємодії контролюючих органів з інститутом аудиту, недосконалість нормативно-правової бази і складності в роботі контролерів (Петров А.). Більш докладний перелік причин недостатнього розвитку фінансового державного контролю представляє Бурцев В.В.:

1) відсутність офіційної позиції щодо фінансового контролю;

2) відсутність концепції фінансового контролю;

3) відсутність методологічної бази фінансового контролю, а також нових підходів до напрямів і пріоритетів у діяльності контролюючих органів;

4) відсутність правової, матеріально-технічної і соціальної бази для діяльності державних контролерів;

5) нераціональний розподіл обов’язків між суб’єктами контролю;

6) відсутність інформаційної бази про правопорушення;

7) нерозвиненість науково-дослідної бази, відсутність навчального матеріалу, сучасних науково-практичних розробок, наукових дискусій щодо ефективності фінансового контролю.

Після з’ясування причин недостатнього рівня розвитку фінансового контролю слід визначити ті завдання, які повинен виконувати цей вид контролю, і після цього знайти шляхи скасування або зменшення впливу вищезазначених причин. Згадаймо, що основними завданнями фінансового контролю є наступні:

1) забезпечити своєчасне, найбільш ефективне надходження грошових коштів;

2) сприяти їх збільшенню;

3) знаходити нові джерела фінансування;

4) раціональний, цільовий, наиоптима льш шин розподіл та економне витрачання грошових коштів.

М. Білуха та Л. Зайцев стверджують, що контроль сприяє ліквідації байдужості і безвідповідальності працівників до якості виробленої продукції, постійному впровадженню нових технологій у виробництво, задоволенню споживчих потреб населення. Тому фінансово-господарський контроль набуває виховних і соціальних функцій. Отже, фінансово-господарський контроль, зокрема незалежний аудиторський, в умовах формування ринкових відносин набуває функцій каталізатора зростання виробництва конкурентоздатної продукції за якістю і кількістю для задоволення соціальних і економічних потреб населення [4, с. 7].

Не слід забувати й того, що найважливішою функцією державного фінансового контролю є і надалі залишатиметься обслуговування процесу формування та використання фондів державних фінансових ресурсів, серед яких головним інструментом реалізації державної політики в будь-якій країні є бюджет. Вважаємо, що в першу чергу увагу фінансового контролю слід акцентувати на витрачанні коштів державного бюджету. Важливість контролю за економним і раціональним використанням бюджетних коштів підтверджується тим, що тільки органами державної контрольно-ревізійної служби протягом 1993-1998 років факти нецільового використання, незаконних витрат, недостач і привласнень коштів і матеріальних цінностей виявлено у кожній другій бюджетній установі на загальну суму понад 700 млн. гривень, зокрема на суму 392 млн. грн. - тільки за один 1998 рік.

Саме тому сьогодні повинен бути принципово новий погляд на державу як на суб'єкт фінансового контролю в суспільстві.

Ринкова економіка ґрунтується на матеріальних інтересах її учасників. Ринок спонукає до раціонального господарювання, досконалого ведення обліку і фінансово-господарського контролю витрат і прибутків. При цьому господарюючий суб’єкт має здійснювати ефективні заходи щодо виробництва і реалізації продукції за даними обліку і контролю.

Оскільки ринкове господарство повністю зумовлюється наявністю та функціонуванням товарного виробництва, то функція фінансово-господарського контролю є визначальною у товарно-грошових відносинах у підприємницькій діяльності.

Ринкова економіка ставить перед підприємствами, незалежно від форми власності запитання: яку продукцію необхідно випускати і в якому обсязі, щоб мати найбільший прибуток; наскільки ця продукція буде конкурентоспроможною на ринку. Відповіді на ці запитання власникам капіталу, який вони вклали у підприємницьку діяльність має дати фінансово-господарський контроль, зокрема незалежний аудиторський контроль.

Які шляхи удосконалення фінансового контролю в сучасних умовах можна виділити?

По-перше, це збільшення дієвості фінансового контролю з боку органів казначейства в координації з органами виконавчої влади і ДПА.

По-друге, удосконалення законодавчої бази. Слід створити концепцію фінансового контролю, яка б містила офіційну позицію держави з приводу його реформування та удосконалення.

По-третє, посилити контроль за цільовим використанням коштів державного та місцевих бюджетів. Це можна здійснити посиленням положень Бюджетного кодексу про відповідальність, яка настає при нецільовому використанні бюджетних коштів.

По-четверте, для досягнення ефективного використання державних фінансових коштів слід створити вищий орган державного фінансового контролю, незалежність якого повинна бути законодавчо закріпленою. Ми повністю поділяємо погляди Шохіна, який стверджує: наявність такого

органу тим більш є необхідною, тому що діяльність держави все більше

поширюється на соціальну та економічну області, і тим самим держава виходить за традиційні межі державних фінансових дій” [6, с. 8].

З огляду на зазначені проблеми Головне контрольно-ревізійне управління України визначило для себе три основних напрями удосконалення фінансового контролю:

1) підвищення якості контрольно-ревізійної роботи у межах чинного законодавства;

2) внесення за результатами проведених ревізій і перевірок пропозицій щодо удосконалення фінансового законодавства з метою недопущення незаконних нецільових бюджетних витрат;

3) удосконалення нормативно-правових актів, що регламентують діяльність органів ДКРС, із метою підвищення ефективності їх роботи.

Орієнтири цих напрямів визначені "Основними завданнями державної контрольно-ревізійної служби в Україні на 2000-2004 рр." (або скорочено - Стратегією діяльності ДКРС) нормативним документом, затвердженим Міністерством фінансів України від 31.05.2000, № 18.

Метою розробки і реалізації означеної Стратегії є спрямування зусиль працівників усіх ланок служби на боротьбу з порушеннями фінансової дисципліни, підвищення якості фінансового контролю за витрачанням бюджетних коштів і державного майна, посилення ролі служби у попередженні економічних злочинів.

Стратегія діяльності ДКРС включає систему правових, організаційних, методологічних і кадрових заходів щодо:

1) визначення першочергових напрямів здійснення контролю і концентрації зусиль органів ДКРС із забезпечення наповнення бюджетів усіх рівнів, збереження й ефективного використання бюджетних і позабюджетних коштів та державного майна;

2) дослідження, розробки і поетапного впровадження нових засад у контрольно-ревізійній роботі, спрямованих на запобігання фінансовим порушенням та підвищення ролі органів ДКРС у забезпеченні відшкодування порушниками заподіяних державі збитків, поновлення використаних не за цільовим призначенням бюджетних коштів, сплати фінансових санкцій.

Однак, безумовно, масштабні тим документом, у підготовці якого брало участь ГоловКРУ України, є проект Закону України "Про фінансовий контроль в Україні".

Цей законопроект покликаний чітко розмежувати функції органів та суб'єктів фінансового контролю, сприяти утворенню його цілісної системи. Саме таким чином можна було б затвердити офіційну концепцію держави щодо фінансового контролю.

Ухвалення цього законопроекту стало б важливим кроком у зміцненні основ правової держави, здійсненні адміністративної реформи. Зокрема, ним передбачається законодавче врегулювати організацію контролю у тих сферах фінансової діяльності, які не охоплені або не повністю охоплені наявною системою фінансового контролю: у сфері діяльності вищих органів державної влади, в системі місцевого самоврядування, у сфері діяльності органів внутрішнього відомчого фінансового контролю, комунального фінансового контролю, незалежного фінансового контролю.

Законопроект передбачає, зокрема, врегулювання таких питань:

- визначення питання фінансового контролю, його об'єктів і суб'єктів, фінансової дисципліни і фінансового правопорушення, а також структури системи фінансового контролю, основних засад його методологічного і методичного забезпечення;

- визначення статусу і функцій органів державного фінансового контролю;

- підвищення статусу Кабінету Міністрів України та прем'єр-міністра України у здійсненні керівництва системою державного фінансового контролю в Україні;

- створення цілісної системи спеціалізованого державного фінансового контролю у системі виконавчої влади, закріплення за Міністерством фінансів України статусу головного органу фінансового контролю у системі виконавчої влади, який спрямовує і координує діяльність щодо здійснення фінансового контролю органами державного спеціалізованого фінансового контролю у системі виконавчої влади, а також органами внутрішнього відомчого фінансового контролю;

- створення системи спеціального державного фінансового контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері, що, зокрема, передбачає створення регіональних контрольних органів, які не матимуть вертикального підпорядкування і керівники яких призначатимуться Президентом України за поданням прем'єр-міністра України;

- усунення дублювання у системі органів державного контролю шляхом визначення та чіткого розмежування їх функцій.

Як свідчить практика, нагальною є потреба тісної співпраці насправді, а не на папері. Тільки тоді значимість і роль усіх контролюючих органів буде такою, яка потрібна для зміцнення держави. Відокремлені дії кожного не відтворюють цілісного стану справ чи то окремого підприємства, чи то галузі в цілому, і, як наслідок, не забезпечують ужиття повного переліку відповідних заходів на виконання управлінських рішень для подальшого розвитку економічних відносин.

Таким чином, ухвалення зазначеного законопроекту завершило б створення правових основ функціонування цілісної системи фінансового контролю в Україні, сприяло б зміцненню державної влади, місцевого самоврядування і стабільності фінансової системи, становленню ефективної системи державного контролю взагалі та зростанню ролі держави в регулюванні соціально-економічного розвитку країни [1, с. 65].

Вважаємо, що реорганізацію державного фінансового контролю слід здійснювати зважено, поетапно протягом ряду років, щоб не порушити нормальний хід цих процесів. Ми погоджуємось з В. Чайкою, який пише: “Зрозуміло, що не варто сподіватися на прийняття безболісних рішень, які миттєво забезпечать соціальний добробут і динамічний розвиток. Для цього потрібен час, а готових рецептів проведення швидких кардинальних змін немає” [3, с. 69]. Важливо, щоб всі намічені цілі удосконалення системи фінансового контролю були реалізовані на практиці, а не залишились на папері, тому що слід пам’ятати, що фінансовий контроль є фактором подальшого розвитку ринкових відносин.