7.3. Роль и место государственных целевых программ в бюджетном устройстве РФ

Ресурсное обеспечение ФЦП осуществляется с использованием форм финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, а также за счёт собственных средств этих бюджетов, поэтому целесообразно привести классическую схему бюджетной системы.

Бюджетная система современной России состоит из трёх звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Встречаемые понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных образований», «бюджеты местных органов самоуправления» рассматриваются как синонимы. Такое разделение определено Бюджетным кодексом, принятым в 1998 году и вступившим в силу с 1 января 2000 года.

В рис.7.2. представлена структура консолидированного бюджета РФ, являющаяся сводом бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. Следует отметить, что консолидированный бюджет несёт определённую правовую нагрузку, так как является обязательным для исполнения субъектами бюджетного процесса. Кроме того, он широко используется в процессе сводного планирования, отчётности, анализа.

Как следует из Бюджетного кодекса РФ, одним из определяющих принципов организации бюджетной системы, является принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, который состоит в закреплении соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Законодатель жёстко разграничил расходы по уровням бюджетной системы следующим образом:

расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Знание базовых принципов бюджетного устройства и межбюджетных отношений необходимо для построения эффективной модели организации медицинской помощи в регионе в вертикальном и горизонтальном направлениях, особенно при реализации ключевых задач, финансируемых Правительством Российской Федерации в том числе посредством целевых программ.

Целевые программы федерального и регионального уровня обязательно должны строиться на принципах, вытекающих из современного состояния и устройства бюджетной системы, к числу которых могут быть отнесены следующие:

- необходимо разграничить ответственность и полномочия между всеми органами власти;

- программные мероприятия должны носить уникальный характер;

- нормативно-правовую базу следует строить на принципах единства;

- должны быть соблюдены экономические интересы всех участников государственных программ;

- целевые программы должны носить инновационно-инвестиционный характер;

Согласно принципу разграничения полномочий и ответственности между органами власти, следует детализировать степень участия в программах каждого из заинтересованных ведомств. Полномочия определяются как для государственного заказчика целевой программы, так и для органов государственной власти многоуровневой бюджетной системы, осуществляющей разработку, утверждение проекта целевой программы, ее реализацию и финансовое обеспечение.

Принцип уникальности задач указывает на недопустимость дублирования мероприятий в рамках всей системы целевых программ, что приведёт к излишнему финансированию бюджетных средств. При соблюдении этого принципа, создание новых программ с аналогичными провозглашенными целями будут невозможны. Эта мера исключит возможность обеспечения реализации однородных по своему содержанию мероприятий одним государственным заказчиком.

Из принципа единства нормативно-правовой базы следует, что для всей системы целевых программ будут действовать единые стандарты для оценки задач и результатов программных мероприятий, будет общая правовая основа, общие типовые процедуры привлечения средств внебюджетных источников.

В рыночной экономике повсеместно действует принцип соблюдения экономических интересов, что не должно являться исключением в процессе осуществления государственных инвестиций. Все стейкхолдеры (участники) государственных целевых программ имеют право рассчитывать на получение различных видов эффектов в зависимости от своего бизнеса: экономического, социального, бюджетного. Так, объединяя свои финансовые и материальные ресурсы, федеральные и региональные органы власти, коммерческие организации достигают целей, обозначенных в госпрограмме.

Принцип инновационно-инвестиционной ориентации свидетельствует о

том, что в состав проблем, решаемых программным способом, включаются задачи преимущественно инвестиционной направленности развития наукоемких производств. Бюджетные расходы в этом случае выступают стимулом экономического роста, как отдельных территорий, так и страны в целом за счет использования передовой техники и современных технологий. Так, затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012гг.» составляет 2704,5 млн.руб.

или 10,3% от запланированных затрат федерального бюджета на реализацию программы.

Целевые программы должны быть взаимосвязаны с приоритетами государственной политики. Это достигается при соблюдении принципа актуальности и своевременности бюджетных расходов. Целевые программы концентрируют финансовые ресурсы на объектах, имеющих стратегическое государственное значение.

Все принципы должны выполняться одновременно и комплексно, что является важным условием повышения эффективности управления государственными расходами.

Задача данного раздела исследования состоит в том, чтобы показать, в какую сторону происходит перераспределение средств бюджетов различных уровней подчинения при проведении мероприятий ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012годах» в здравоохранении Вологодской области.

Финансирование программы на территории Вологодской области производится в соответствии с постановлением правительства Вологодской области от 09 сентября 2008г. №177 «О долгосрочной целевой программе

«Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012годах».

Ключевым организационным мероприятием ФЦП, курируемым Департаментом здравоохранения Вологодской области, является создание травматологического центра первого уровня, организованного на базе ГУЗ

«Вологодская областная больница №1».

Консолидированный бюджет Российской

Федерации

Федеральный бюджет

(государственные

Федеральный уровень

Консолидированные бюджеты субъектов РФ (бюджет Вологодской области)

Областной бюджет (в т.ч. бюджет Департамента здравоохранения Вологодской области)

Территориаль ные бюджеты субъектов РФ

Бюджеты городов областного подчинения

(бюджет города Вологды)

Бюджеты районов области

(Вологодской)

Районные бюджеты

(в т.ч. бюджеты центральных

Местные бюджеты

Бюджеты городов районного подчинения

Сельские, поселковые и др.бюджеты муниципальных образований

Рисунок 7.2- Структура консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы на примере региональной программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012гг» на территории Вологодской области

По нашим данным, полученным в соавторстве с Джеджелава Е.И., Вишняковым Н.И, Мартыновой Н.А.(2011г.), принципиальным условием создания данного центра именно на базе ЛПУ областного подчинения, входящего в структуру субъекта Российской Федерации, является выполнение условия второго этапа бюджетной реформы, а именно четкое разграничение полномочий публично-правовых образований на федеральном, региональном и местном уровне по формированию расходов бюджетов.

В период действия ФЦП, впрочем, как и до начала реализации программы, оказание необходимой медицинской помощи помимо (ВОБ №1) производилось силами центральных районных (городских) больниц, территориально расположенных вдоль трассы М8: ЦБ Грязовецкого муниципального округа, Сямженская ЦРБ, Верховажская ЦРБ, Сокольская ЦРБ.

В таблице 7.1. представлены показатели работы стационаров, оказывающих помощь при дорожно-транспортных происшествиях на территории Вологодской области за 2008-2009гг.

Таблица 7.1-Показатели работы стационаров, оказывающих помощь при дорожно-транспортных происшествиях на территории Вологодской области за 2008-2009гг.

По нашим данным, полученным в соавторстве с Джеджелава Е.И., Вишняковым Н.И., Мартыновой Н.А.(2012г.) соотношение основных показателей, характеризующих объёмы и стоимость лечебной помощи пострадавшим от дорожно-транспортных происшествий в лечебных учреждениях муниципального (городского) подчинения по отношению к ВОБ №1, финансируемой за счёт бюджета субъекта РФ распределяется следующим образом:

- количество пролеченных больных, пострадавших в ДТП (в %):

за 2008 год - 78:22

за 2009 год - 78:22

- общая стоимость лечения этих пациентов (в %):

за 2008 год - 59:41

за 2009 год - 65:35.

Таким образом, основная тяжесть лечебных мероприятий, их финансирование, приходится на ЛПУ, относящиеся к учреждениям второго этапа оказания медицинской помощи.

По нашим данным, полученным в соавторстве с Красильниковым С.В., Вишняковым Н.И., Мартыновой Н.А., Ермолиной Т.А (2012г.) инфраструктура и материально-техническая база центральных районных (городских) больниц недостаточна для оказания квалифицированной помощи больным с сочетанными, множественными травмами. Анализ рентгенологического оборудования, имеющегося на сегодня в Грязовецкой ЦГБ, Сямженской ЦРБ, Верховажской ЦРБ показал, что на балансе этих больниц числятся рентгенологические установки, приобретённые в период с 1986 по 2002 год со 100% износом. Только Сокольская ЦРБ оснащена рентгено-диагностическим оборудованием, приобретённым в период с 2005 по 2009 годы. Переоснащение этих лечебных учреждений возможно при наличии достаточных денежных средств в соответствующих органах местного самоуправления, испытывающих в настоящее время бюджетный дефицит. Очевидно, что больницам этого уровня невозможно

реализовать медицинскую помощь при сложных ДТП без дополнительного финансирования из других источников, в том числе государственных программ.

В результате развёртывания крупного травмацентра на базе многопрофильного учреждения областного подчинения, финансовые потоки распределятся в пользу Вологодской областной больницы, где пациенты будут гарантированно обеспечены квалифицированной медицинской помощью на всех этапах лечения. Кроме того, органами Росфиннадзора, Минздравсоцразвития и непосредственно департаментом здравоохранения Вологодской области на постоянной основе предполагается обеспечение контроля за целевым использованием денежных средств федерального бюджета, полученные из регионального фонда софинансирования социальных расходов (РФССР).