Глава 12. Участие журналистов в освещении избирательных кампаний
Настоящая глава касается широкого спектра вопросов правового регулирования деятельности средств массовой информации в рамках избирательных кампаний, прежде всего, федерального уровня.
Здесь дается анализ соответствующих федеральных законов, рассматриваются нормативные акты и действия Центральной избирательной комиссии, а также других государственных органов, имеющих определенные полномочия в отношении СМИ в период избирательной кампании. Особое внимание уделяется правовым проблемам, порожденным несовершенством законодательства и правоприменительной практики. Некоторые из таких проблем способны значительно затруднить нормальное функционирование СМИ как важного института обеспечения свободных и честных выборов.Вопросы участия СМИ в формировании представительных и других выборных органов имеют большое практическое и теоретическое значение. Это весьма специфическая сфера деятельности средств массовой информации, где они выполняют одновременно несколько функций. Они служат, во-первых, каналом информирования избирателей (например, о назначении дня выборов, об образовании избирательных участков, о регистрации кандидатов и т.д.), во-вторых, средством предвыборной агитации и, наконец, в-третьих, инструментом гражданского контроля.
Законодательная база. Роль средств массовой информации в избирательной кампании зависит от значительного числа факторов, среди которых не последнюю роль играют национальные традиции, превратности исторического пути, уровень структурированности гражданского общества, доминирующие этические представления и т.д. Но если от всего этого абстрагироваться и представить, что все мы не более чем субъекты права, существующие в стерильной атмосфере правовых отношений, то можно ясно увидеть те правила электоральной игры, которыми законодательно определена роль СМИ в избирательной кампании. Необходимо обратить внимание на следующие федеральные избирательные законы:
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г.);
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.;
«О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г.
Эти федеральные законы появились, конечно, не на пустом месте.
Они призваны конкретизировать основополагающие принципы избирательного права, закрепленные в Конституции Российской Федерации (ст. 32).Общепризнанные принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании Конституция Российской Федерации относит только к выборам Президента Российской Федерации (п. 1 ст. 81). Однако отсюда не следует, что эти принципы не распространяются на другие виды выборов. Напротив, Закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает: «Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (п. 1 ст. 3). Отсюда следует, что все выборные органы государственной власти и местного самоуправления (в том числе единоличные) формируются исключительно на основе этих принципов.
К числу основных принципов проведения выборов данный Закон относит также гласность (п. 7 ст. 3). Правда, содержащееся здесь правовое решение не может быть признано удачным, поскольку принцип гласности формулируется лишь применительно к деятельности избирательных комиссий. Значительно шире понимается этот принцип в Законе о выборах Президента Российской Федерации: «Подготовка и проведение выборов Президента Российской Федерации осуществляется открыто и гласно» (п. 1 ст. 10). Тем самым Закон распространяет требование транспарентности на все элементы избирательного процесса.
Такой подход более соответствует общему содержанию избирательных законов, устанавливающих довольно высокие требования по обеспечению открытости. Например, банки и кандидаты обязаны представлять в соответствующие избирательные комиссии отчеты о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Копии таких отчетов передаются избирательными комиссиями средствам массовой информации. Цели транспарентности преследует и правило, согласно которому в каждом материале, помещаемом в периодических печатных изданиях за плату, должно указываться, из избирательного фонда какого кандидата он был оплачен.
Если же публикация помещена бесплатно, то и это должно быть указано, как и то, какому кандидату она принадлежит (п. 3 ст. 41 Закона об основных гарантиях избирательных прав).Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2) информационное обеспечение составляет одну из важнейших гарантий избирательных прав. Разумеется, законодатель исходит из того, что принцип открытости и гласности реализуется в избирательной кампании не только через средства массовой информации. Однако в современном мире именно через средства массовой информации миллионы граждан могут получить реальный доступ ко всему многообразию информации, циркулирующей в рамках избирательной кампании. Роль СМИ состоит в том, чтобы помочь гражданам интегрироваться в процесс формирования органов власти, обрести и реализовать навыки открытой политической борьбы. В то же время освещение избирательной кампании, в частности по телевидению, не только приближает массы к политике, но и низводит предвыборную борьбу до уровня спортивного состязания, возбуждая не только гражданственность, но и азарт.
Следует отметить, что избирательные кампании в целом оказывают стимулирующее воздействие на функционирование всей системы непосредственной демократии и отдельных ее институтов, инициируя проведение митингов, демонстраций, сбор подписей и т.д. В свою очередь, эффективная самореализация институтов непосредственной демократии в период подготовки и проведения выборов составляет важное средство достижения целей избирательных кампаний.
Обратим внимание также на тот факт, что все ныне действующие избирательные законы федерального уровня были приняты едва ли не накануне выборов. Более того, подобная практика может уже считаться российской традицией. Так, президентские выборы в июне 1991 года проходили по закону от 24 апреля 1991 года, в июне 1996 года — от 17 мая 1995 года, в марте 2000 года — по закону от 31 декабря 1999 года. Точно такая же закономерность наблюдается и в отношении выборов депутатов Государственной Думы: в 1995 году их избирали по закону от 21 июня 1995 года, а в 1999 году — по закону от 24 июня 1999 г.
Может сложиться впечатление, что законы о выборах воспринимаются законодателем как акты временные, с ограниченным сроком действия, создаваемые в каком-то смысле ad hoc.Действующее российское законодательство различает использование СМИ в избирательной кампании и их участие. В первом случае СМИ выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во втором — как самостоятельный институт демократии. Причем обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование СМИ субъектами политических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой, — ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.
Правда, законодатель не всегда точно определяет, в каком случае речь идет об использовании СМИ, а в каком — об участии СМИ. Так, в п. 7 ст. 48 Закона о выборах Президента Российской Федерации не делается никакого различия между «участием» СМИ в агитационной деятельности и их участием в освещении избирательной кампании.
Очевидно, что СМИ в отличие, например, от кандидатов на должность Президента, не являются субъектами агитационной деятельности, а следовательно, не могут считаться и ее участниками. Они лишь производители информационных услуг. Это прямо следует из конструкции норм ст. 8 Закона о выборах Президента Российской Федерации. С одной стороны, гражданам и политическим общественным объединениям здесь гарантируется свобода проведения предвыборной агитации в любых допускаемых законом формах и законными методами. С другой стороны, зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации.
Напротив, в освещении избирательной кампании СМИ призваны играть главенствующую роль. Кандидаты не вправе в этом участвовать, а избирательные комиссии должны обеспечить лишь информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании, выдвинутых и зарегистрированных кандидатах.
Законодательство различает использование СМИ: а) избирательными комиссиями, б) органами местного самоуправления (например, для публикации списков избирательных участков), в) зарегистрированными кандидатами.
По содержанию формы использования СМИ подразделяются на: а) информирование, б) предоставление (платное или бесплатное) печатных площадей и эфира для агитации.
В свою очередь, информирование реализуется в формах опубликования и оповещения. Опубликование и оповещение имеют черты как сходства, так и различия. Общим является то, что законодательство, как правило, устанавливает определенные сроки.Для опубликования — в отличие от оповещения — характерно то, что закон, как правило, связывает с ним наступление определенных юридических последствий. Более того, оно нередко используется в законе как заключительная стадия легитимации. Так, согласно п. 2 ст. 5 Закона о выборах Президента Российской Федерации решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. И именно «со дня официального опубликования» решения о назначении выборов начинается избирательная кампания, которая продолжается опять-таки «до дня официального опубликования» результатов выборов (ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав).
Опубликование отличается от оповещения также тем, что предполагает полное воспроизведение того или иного документа со всеми установленными законом атрибутами. Для него характерен строго определенный порядок подготовки документа и его направления для опубликования, а также установление органов, ответственных за его надлежащее обнародование.
Там, где в контексте избирательного законодательства речь идет именно об официальном опубликовании, обязанность публикации лежит не на СМИ, а на структуре власти. Например, публикация списков избирательных участков с указанием их номеров и границ, мест нахождения участковых избирательных комиссий, помещений для голосования и номеров телефонов участковых избирательных комиссий возлагается на глав муниципальных образований. Распространяются соответствующие нормы только на те печатные СМИ, которые являются официальными публикаторами органов государственной власти и местного самоуправления. При отсутствии официального публикатора орган власти или самоуправления вправе использовать другие формы обнародования своих решений.
В тех случаях, когда по смыслу закона речь идет об опубликовании, которое не является официальным и как таковое не порождает правовых последствий, круг средств массовой информации значительно расширяется.
В частности, избирательные комиссии, как правило, не имеют своих официальных публикаторов (исключение составляет ЦИК России, имеющий собственный печатный орган). Поэтому их решения бесплатно публикуются в тех СМИ, которые созданы с государственным участием или имеют бюджетное финансирование (п. 7 ст. 12 Закона о выборах Президента Российской Федерации).Правда, закон не всегда четко отграничивает опубликование от оповещения (обнародования). На практике СМИ широко используются для оповещения, а публикация осуществляется и помимо периодической печати.
Классификация СМИ в контексте избирательного процесса. Федеральные избирательные законы довольно подробно, хотя не всегда четко и полно, определяют круг средств массовой информации, услугами которых могут пользоваться зарегистрированные кандидаты для проведения предвыборной агитации. Внутри этого круга законодатель выделяет несколько категорий СМИ с различным правовым статусом. Закон о выборах Президента Российской Федерации (подпункты «а» — «г» ст. 47) наиболее последовательно подразделяет СМИ, выделяя прежде всего группу средств массовой информации, которые можно условно обозначить как «уполномоченные». В эту группу входят телерадиокомпании и редакции периодических печатных изданий: а) учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации, учреждения и (или) б) которые финансировались в предшествующий выборам год не менее чем на 15 процентов своего бюджета за счет средств, выделенных органами государственной власти или местного самоуправления.
Следует заметить, что использование здесь любимого юристами союза «и (или)» создает возможность включения в данную группу тех СМИ, которые имеют государственных соучредителей, но не получают от них никакого финансирования. Но за счет каких средств в таком случае подобные СМИ должны будут осуществлять функции, возложенные Законом на «уполномоченные» средства массовой информации? В аналогичной ситуации неминуемо окажутся те СМИ, которые ранее получали финансовую поддержку от государства, но лишились ее в год выборов.
Разгадку этого противоречия следует искать в тех статьях избирательных законов, где указывается, что государственные СМИ покрывают связанные с выборами расходы «за счет средств текущего бюджетного финансирования» указанных средств массовой информации (п. 2 ст. 26 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Причем, закон говорит именно о бюджетном финансировании, то есть о целевом предоставлении бюджетных средств конкретным СМИ, а не о предоставлении определенным категориям СМИ каких-либо льгот, например, по налогам или арендной плате. Следовательно, речь идет только о СМИ, финансируемых из того или иного бюджета.
Отсюда следует, что фактически в категорию «уполномоченных» попадают только те СМИ — независимо от наличия государственных органов в числе их соучредителей, — которые получают бюджетное финансирование в год выборов. Примечательно, что если редакция СМИ только в год выборов начала получать бюджетное финансирование, то, строго говоря, она не попадает в категорию «уполномоченных».
Внутри данной категории выделяются, во-первых, печатные и аудиовизуальные СМИ, а во-вторых, — общероссийские и региональные СМИ.
«Уполномоченные» СМИ несут главную нагрузку по информационному обеспечению избирательной кампании. На них возложены следующие задачи:
1) обеспечивать зарегистрированным кандидатам равные условия проведения предвыборной агитации;
2) предоставлять избирательным комиссиям возможность размещения печатной информации (общероссийские и региональные печатные СМИ, выходящие не реже одного
раза в неделю, — не менее одной сотой еженедельного объема печатной площади);
3) предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей (общероссийские телерадиокомпании — не менее 15 минут эфирного времени еженедельно, региональные — не менее 10 минут);
4) на равных основаниях предоставлять зарегистрированным кандидатам бесплатное эфирное время в прайм-тайм (общероссийские телерадиокомпании — не менее одного часа по рабочим дням в течение 30 дней до голосования, региональные — не менее 30 минут);
5) резервировать платное эфирное время для проведения агитации зарегистрированными кандидатами в объеме не меньшем, чем объем бесплатного эфирного времени, но и не превышающем его более чем в два раза (размер оплаты
должен быть единым и опубликован не позднее чем через 30 дней после назначения выборов; доля каждого кандидата определяется путем деления общего объема зарезервированного эфирного времени на общее число зарегистрированных кандидатов);
6) выделять бесплатную печатную площадь для размещения материалов, предоставляемых зарегистрированными кандидатами (общий еженедельный объем в общероссийских печатных СМИ должен составлять не менее пяти процентов объема еженедельной печатной площади, распределяемой между кандидатами в равных долях путем
жеребьевки);
7) резервировать печатную площадь для проведения зарегистрированными кандидатами платной предвыборной агитации (общий объем платной печатной площади не может быть меньше объема бесплатной, но и не может его превышать более, чем в два раза);
8) публиковать получаемые из Центральной избирательной комиссии сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов.
К «уполномоченным» СМИ непосредственно примыкают муниципальные СМИ — созданные при участии органов местного самоуправления и (или) профинансированные в предшествующий выборам год не менее чем на 15 процентов своего бюджета за счет муниципальных средств. Именно здесь публикуется перечень территориальных избирательных округов. Кроме того, муниципальные СМИ предоставляют зарегистрированным кандидатам эфирное время и печатную площадь за соответствующую плату.
Вторая категория СМИ — специализированные СМИ, государственные и негосударственные, ориентированные на неполитическую тематику. За подобными СМИ избирательные законы признают право отказаться от публикации каких бы то ни было агитационных материалов при условии полного неучастия в избирательной кампании в какой бы то ни было форме. Условно обозначим данную категорию как «уклоняющиеся» . На практике с ней связаны следующие проблемы.
Во-первых, как соотносятся понятия «специализированных» изданий, имеющиеся в Законе о СМИ и в законах о выборах? В первом из названных актов речь идет о СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного и эротического характера, для детей, подростков и инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения (ч. 1 ст. 14). Во втором — о детских, технических, научных и других изданиях (п. 1 ст. 41 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Использование термина «другие» делает границы данной категории СМИ совершенно размытыми.
Во-вторых, по сравнению с Законом об основных гарантиях избирательных прав п. 7 ст. 48 Закона о выборах Президента Российской Федерации значительно ужесточает правила определения «уклоняющихся» СМИ. Здесь допускается:
а) отказ негосударственных и муниципальных организаций телерадиовещания, редакций негосударственных и муниципальных периодических печатных изданий, а также
редакций государственных периодических печатных изданий, выходящих реже чем один раз в неделю, от участия в агитационной деятельности;
б) отказ специализированных организаций телерадиовещания и редакций специализированных периодических печатных изданий от участия в освещении избирательной кампании.
Причем в обоих случаях отказом считается «непредставление в соответствующую избирательную комиссию уведомления» о размере и условиях предоставления эфирного времени и печатной площади для целей предвыборной агитации. Тем самым закон связывает освещение избирательной кампании с предоставлением информационных услуг для целей агитации. Здесь в наиболее концентрированной форме проявляется стремление законодателя не допустить нелегальной предвыборной агитации под видом объективного «освещения избирательной кампании».
Однако принятые законодателем меры на практике оказываются недостаточно эффективны. Кроме того, совершенно противоестественно требовать, чтобы СМИ, отказавшиеся от размещения платной предвыборной агитации, воздерживались бы от освещения избирательной кампании. Подобное требование, помимо прочего, практически невыполнимо, поскольку, например, специализированные музыкальные радиопрограммы, занимающие львиную долю FM и УКВ диапазонов, как правило, не имеют в своей сетке вещания места для предвыборной агитации, но почти всегда предусматривают передачу кратких новостей. Спрашивается, неужели такие радиопрограммы обязаны воздерживаться от сообщений о ходе избирательной кампании? Такое требование кажется чрезмерным. Тем более, что оно практически игнорируется повсеместно.
Третья категория — средства массовой информации или их редакции, учрежденные самими зарегистрированными кандидатами. Условно обозначим их как «ангажированные» СМИ. Обращает на себя внимание тот факт, что данная категория существует в избирательных законах только применительно к периодическим печатным изданиям. Если же участник избирательной гонки учредит телерадиопрограмму или телерадиокомпанию, то она не сможет — во всяком случае по закону — попасть в число «ангажированных» СМИ. Важно и то, что данное правило касается лишь тех СМИ, которые учреждены зарегистрированными кандидатами, а, следовательно, созданы уже в ходе избирательной кампании.
Особенность правового режима «ангажированных» СМИ — освобождение их от обязанности предоставлять печатную площадь на равных условиях всем конкурирующим кандидатам (п. 2 ст. 41 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Как это ни парадоксально, но, по мнению ЦИК России, такие СМИ имеют право размещать агитационные материалы учредивших их кандидатов только за плату. Более того, содержащиеся в законе формулировки действительно дают основания для подобных парадоксальных утверждений.
Так называемые «ангажированные» СМИ по закону освобождены также от обязанности не допускать обнародование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, в случаях, когда эти СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации (п. 4 ст. 53 Закона о выборах Президента Российской Федерации). Тем самым «ангажированные» СМИ и их должностные лица выводятся за пределы ответственности, предусмотренной ст. 5.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Следует признать, что данное изъятие из общих правил плохо согласуется с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о СМИ, касающимися защиты чести, достоинства и деловой репутации граждан, а также деловой репутации должностных лиц. Очевидно, что оно не может толковаться как индульгенция «ангажированным» СМИ, освобождающая их от ответственности за распространение недостоверных сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов на выборные должности. Иное толкование неминуемо будет противоречить Конституции Российской Федерации.
Наконец, четвертая категория — средства массовой информации, не относящиеся к первым трем группам и имеющие право на договорной основе, за плату предоставлять эфирное время, печатную площадь зарегистрированным кандидатам. Условно обозначим эту группу как «оплачиваемые» СМИ. Чтобы получить право относиться к данной категории, негосударственные СМИ должны выполнить общие требования допуска к участию в агитационной деятельности — заблаговременно опубликовать сведения о размере и условиях оплаты их информационных услуг, уведомив о своей готовности ЦИК России или региональную избирательную комиссию.
Некоторые, наиболее общие требования избирательного законодательства не дифференцируются применительно к отдельным категориям СМИ. Так, все средства массовой информации и их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий (п. 8 ст. 12 Закона о выборах Президента Российской Федерации). Но распространяется ли это требование на конфиденциальную информацию? Означает ли отмену государственной, врачебной, коммерческой и других тайн? Ключевым здесь является понятие «необходимой информации».
Применительно к СМИ ситуация еще более очевидная. Если избирательная комиссия обращается к редакции с просьбой раскрыть источник доверительной информации, то редакция может обосновать свой отказ ссылкой на Закон о СМИ. Согласно этому закону обязанность сохранять конфиденциальность информации и (или) ее источника лежит не только на редакции (ст. 41), но и на журналисте (п. 4 ч. 1 ст. 49), который, не будучи должностным лицом, не подпадает под действие данной нормы Закона о выборах Президента Российской Федерации. Впрочем, если спор между СМИ и избирательной комиссией дойдет до суда, то суд может потребовать раскрыть источник информации.
Еще одно общее требование — не допускать обнародования информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов в случаях, когда эти СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации (п. 4 ст. 53 Закона о выборах Президента Российской Федерации). Правда, нельзя исключить, что некий кандидат потребует от редакции обнародовать порочащую его конкурента информацию именно в тот самый, чреватый для редакции осложнениями, «безответный период». Пойдя ему навстречу, редакция нарушит указанную норму Закона. Отказав ему, редакция ущемит право кандидата самостоятельно определять форму и характер своей агитации через СМИ (п. 2 ст. 44). В этом случае соответствующая избирательная комиссия «вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации» (п. 6 ст. 53).
Избирательные комиссии и СМИ. Избирательные комиссии характеризуются федеральным законодательством о выборах и референдумах как коллегиальные органы, формируемые в установленном законом порядке, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. Их общее число, включающее избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные, территориальные и участковые, превышает 90 тысяч. Вершину этой пирамиды занимает Центральная избирательная комиссия. Именно она осуществляет руководство всеми нижестоящими избирательными комиссиями и в этом качестве может контролировать их деятельность.
Применительно к деятельности средств массовой информации в период подготовки и проведения федеральных выборов важное значение имеют следующие функции Центральной избирательной комиссии:
• обеспечение для всех кандидатов соблюдения установленных федеральными законами условий предвыборной деятельности;
• распределение бюджетных средств, выделенных на предвыборную агитацию, контроль их целевого использования, а также соблюдения требований федеральных законов в части финансирования избирательных кампаний кандидатов;
• осуществление мер по организации единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами для проведения предвыборной агитации;
• обеспечение информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании, кандидатах, зарегистрированных
кандидатах;
• установление перечня сведений о доходах и об имуществе, подлежащих опубликованию в случае регистрации кандидата;
• обеспечение оперативной доступности информации, содержащей сведения о кандидатах, абонентам информационно-коммуникационных сетей общего пользования;
• передача в средства массовой информации сведений о зарегистрированных кандидатах в течение 48 часов после регистрации;
• публикация перечня общероссийских государственных организаций телерадиовещания и общероссийских государственных периодических печатных изданий;
• установление форм учета эфирного времени и печатной площади, предоставленных зарегистрированным кандидатам бесплатно или за плату, в организациях телерадиовещания и редакциях периодических печатных изданий;
• проведение жеребьевки, в результате которой определяются дата и время выхода в эфир предвыборных агитационных материалов зарегистрированных кандидатов на
общероссийских государственных каналах телевидения и радиовещания;
• прием финансовых отчетов зарегистрированных кандидатов и передача их в пятидневный срок в средства массовой информации;
• направление в средства массовой информации общих данных о результатах выборов Президента Российской Федерации в течение одного дня после их определения.
Хотя нормотворческая функция Центральной избирательной комиссии имеет крайне узкое применение, однако применительно к деятельности средств массовой информации особый интерес представляет ряд постановлений ЦИК России, принятых в 1999 году в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы. Примечательно, что в ходе президентской избирательной кампании 2000 года Центральная избирательная комиссия не издавала аналогичных актов. Видимо, комиссия сочла нецелесообразным повторно разъяснять сходные по содержанию нормы федеральных избирательных законов. Следовательно, принятые ранее для парламентских выборов инструкции можно рассматривать — с соответствующими коррективами — как действительные для выборов президентских.
Принятые ЦИК России Разъяснения о некоторых вопросах проведения предвыборной агитации от 13 августа 1999 года № 8/52-3 содержат, в частности, следующие принципиальные положения:
• под предвыборной агитацией понимается деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за или против
любого зарегистрированного кандидата. Она начинается со дня регистрации кандидата и завершается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Она может
финансироваться только из избирательного фонда. Действия граждан, политических общественных объединений, подпадающие под признаки предвыборной агитации и совершаемые со дня официального назначения выборов до регистрации кандидатов осуществляются в нарушение Федерального закона. Проведение подобной агитации является основанием для отказа в регистрации кандидата;
• предвыборная агитация может проводиться через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудио
визуальных и других агитационных материалов, в иных не запрещенных законом формах. Граждане и политические общественные объединения имеют право в допускаемых
законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию;
• зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности, вправе вести предвыборную агитацию только в свободное от исполнения должностных обязанностей время (время отдыха, в том числе отпуска, выходные и праздничные дни, иные дни отдыха) и не вправе проводить предвыборную агитацию во время пребывания в служебных командировках. Однако если их выступления в средствах массовой информации не связаны с проведением предвыборной агитации, то это не подпадает под действие федеральных избирательных законов и регулируется Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года № 7-ФЗ;
• должностные лица, журналисты и другие творческие работники организаций электронной и печатной прессы, если они являются зарегистрированными кандидатами,
либо доверенными лицами зарегистрированных кандидатов, не вправе участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации;
• реклама коммерческой и иной деятельности зарегистрированных кандидатов может осуществляться только в негосударственных СМИ и только по правилам платной
предвыборной агитации;
• предвыборная агитация через средства массовой информации может проводиться только зарегистрированными кандидатами и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации;
• организации СМИ обязаны заблаговременно опубликовать сведения о размере и условиях оплаты эфирного времени и печатной площади, предоставляемых для пред
выборной агитации. Указанные размер и условия должны быть едиными для всех субъектов, имеющих право на проведение предвыборной агитации через средства массовой
информации. Телерадиокомпании должны публиковать эти сведения в одном из периодических печатных изданий, опубликование в которых является официальным. Те организации СМИ, которые не опубликовали указанную информацию и не уведомили ЦИК России о своей готовности предоставлять эфирное время и печатную площадь зарегистрированным кандидатам, не вправе участвовать в предвыборной агитации;
• в информационных теле- и радиопрограммах сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным блоком, как правило, в начале указанных программ, без комментариев. Такие информационные блоки не оплачиваются из средств избирательного фонда. Редакции средств массовой информации обязаны контролировать указанные информационные блоки с тем, чтобы в них не отдавалось предпочтение какому бы то ни было зарегистрированному кандидату, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности.
Другой важный документ — Рекомендации ЦИК России о порядке оформления договоров на предоставление эфирного времени (печатной площади) для целей предвыборной агитации на платной основе от 5 ноября 1999 года № 38/468-3. Здесь указывается, что отношения между СМИ и зарегистрированными кандидатами по поводу предоставления платных информационных услуг должны строиться на основе гражданско-правового договора, заключаемого в простой письменной форме. В качестве обязательных условий договора должны быть указаны: форма предвыборной агитации (интервью, пресс-конференция, выступление, политическая реклама и т.п.); дата и время выхода в эфир; продолжительность предоставляемого эфирного времени; формы и условия участия журналиста (ведущего) в процессе передачи; размер и порядок оплаты эфирного времени.
Поскольку договор заключается на основе жеребьевки, постольку к нему должна быть приложена копия протокола проведенной жеребьевки. Аналогичным образом заключается договор на предоставление печатной площади для целей предвыборной агитации.
Примером документа, сочетающего в себе черты инструктивного и правоприменительного акта, может служить Постановление ЦИК России «О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» от 21 октября 1999 года № 27/359-3.
В нем отмечается значительное количество нарушений порядка и правил проведения предвыборной агитации: осуществление действий агитационного характера до регистрации соответствующего кандидата; распространение в СМИ информационных материалов, содержащих открытые призывы к избирателям, а также скрытую агитацию, побуждающую или имеющую целью побудить избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов; демонстрация рекламных материалов кандидатов, оплаченных помимо соответствующих избирательных фондов; использование провокационных способов ведения предвыборной борьбы, в частности, размещение в сети Интернет подложных и недостоверных материалов; публичные высказывания должностных лиц государственных органов в поддержку отдельных кандидатов и т.д.
ЦИК России пришел к выводу, что редакции СМИ и их творческие работники нередко игнорируют требования избирательного законодательства, руководствуясь мотивами экономической выгоды или политическими предпочтениями. В частности, ведущие информационно-аналитических программ и передач, освещающих избирательную кампанию, сопровождают информационные сюжеты субъективными комментариями, негативными или, напротив, комплиментарными характеристиками участников избирательного процесса. Все это, по мнению ЦИК России, явные признаки предвыборной агитации, проводимой лицами, участие которых в агитации через средства массовой информации не предусмотрено законом.
В данном постановлении Центральной избирательной комиссии содержится весьма спорный тезис о том, что закон якобы запрещает «выражение работниками средств массовой информации личных или корпоративных предпочтений по отношению к тому или иному кандидату» под угрозой правовой ответственности. Более того, стремясь подкрепить свою позицию, игнорирующую принципиальную недопустимость смешения объективного освещения избирательной кампании и предвыборной агитации, ЦИК России осуждает тех экспертов, которые якобы «навязывают обществу дискуссионную оценку установленных законодательством порядка и правил проведения предвыборной агитации, чем дезориентируют общественное мнение, а также иных субъектов агитационной деятельности».
В том же духе интерпретируется законодательство о выборах в Постановлении ЦИК России «О результатах рассмотрения жалоб и заявлений о нарушении некоторыми участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации в ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» от б декабря 1999 г. № 56/697-3. При этом справедливо — со ссылкой на телекомпании «ОРТ» и «ТВ-Центр» — отмечается, что «ведущие ряда информационно-аналитических программ продолжают систематически и целенаправленно сопровождать информационные сюжеты субъективными комментариями в адрес отдельных зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков комплиментарными или негативными высказываниями». Действительно, авторы ряда аналитических передач использовали в ходе парламентской избирательной кампании различные профессиональные приемы воздействия на избирателей, чтобы сформировать у них определенное мнение, побудить голосовать за или против того или иного зарегистрированного кандидата. Аналогичные примеры встречались и в периодических печатных изданиях, когда их творческие работники публиковали свои материалы, носящие характер прямой или косвенной агитации.
Подобные примеры позволили члену ЦИК России С.В. Большакову в интервью «Независимой газете» заметить, что СМИ очень ловко нарушают закон, используя изощренные политтехнологии и «дыры» в законе. «Надо осознать, — подчеркнул он, — что есть деятельность средств массовой информации в обычном режиме, а есть выборы, где должно действовать особое правовое регулирование. ...Журналисты должны наконец понять, что предвыборная агитация это одно, а свобода слова — другое»1.
Однако нельзя смешивать скрытую агитацию, ставшую результатом, например, подкупа журналиста, и объективное информирование аудитории о реальных фактах, характеризующих кандидатов. Последнее является нормальным и общественно необходимым результатом работы профессиональных журналистов. Поэтому попытки некоторых избирательных комиссий ограничивать права журналистов, связанные с поиском, получением и распространением информации, не могут быть истолкованы иначе как нарушение ст. 29 Конституции Российской Федерации и ст. 47 Закона о СМИ. При этом следует подчеркнуть, что законодательство о выборах не содержит прямых противоречий с законодательством о СМИ.
Коллизии и пробелы в правовом регулировании. Законодатель, ясно ощущая опасность коммерциализации избирательных кампаний, предвидел и пытался предотвратить появление черных избирательных технологий, сводящих процедуру выборов к конкурсу политической рекламы. Анализ нормативного материала показывает, что интенция законодателя была направлена именно на предотвращение подпольной, скрытой предвыборной агитации, против манипулирования голосами избирателей путем теневой скупки СМИ. Однако далеко не всегда использованные средства оказались адекватны целям. В одних случаях они вообще не достигли никакой цели, в других — достигли частично, в третьих — достигли совершенно противоположных целей.
Причем, чтобы обезопасить законодательство о выборах от противоречий с другими законами, в Закон об основных гарантиях избирательных прав были включены специальные нормы, позволяющие, на первый взгляд, решать любые коллизии в его пользу. Выше мы уже анализировали п. 7 ст. 1 данного закона, согласно которому «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону». Отсюда следует, что данный акт, устанавливающий, в частности, общие правила участия СМИ в организации и проведении выборов, имеет более высокую юридическую силу в сравнении с другими законами о выборах и референдумах. В случае противоречия с нормами, например, Закона о выборах Президента Российской Федерации применению подлежат нормы Закона об основных гарантиях избирательных прав. В отношении всех прочих федеральных законов он не занимает какого-либо особого места, а значит возможные коллизии между его нормами и положениями, например, Закона о СМИ должны решаться по общим правилам коллизионного права.
Реальная роль СМИ в процессе формирования выборных органов власти в значительной степени зависит от того, насколько удачно дополняют друг друга законодательные акты о выборах и о СМИ, насколько минимальны расхождения между ними, насколько восполнены пробелы в правовом регулировании.
Наиболее четко принцип взаимодополнения реализуется в правовом обеспечении функционирования СМИ как института гражданского контроля за ходом избирательной кампании. Закон о СМИ предоставляет журналистам, в частности, права искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы и организации; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам; копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы; производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки; проверять достоверность сообщаемой ему информации; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью.
В рамках избирательной системы эти права несколько видоизменяются и конкретизируются, но не отменяются и не ограничиваются. Правда, законодательство о выборах ведет речь не о журналистах, а о представителях средств массовой информации. В частности, Закон о выборах Президента Российской Федерации признал за представителями СМИ права:
• присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, при осуществлении работы с избирательными документами, а также при подсчете голосов избирателей (п. 1 ст. 21);
• присутствовать в день голосования на избирательных участках с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии выше
стоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования (п. 5 ст. 21);
• присутствовать в иных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей (п. 6 ст. 21);
• получать доступ в помещение участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, следственном изоляторе и изоляторе временного содержания, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке (п. 7 ст. 21);
• знакомиться с решениями и протоколами всех избирательных комиссий об итогах голосования и о результатах выборов (в том числе с протоколами, составляемыми повторно), изготавливать либо получать от соответствующей избирательной комиссии копии указанных решений и протоколов и приложенных к ним документов, требовать заверения копий решения (п. 13 ст. 21);
• быть проинформированным о составлении избирательной комиссией повторного протокола об итогах голосования в случае выявления в нем описок, опечаток либо арифметических ошибок (п. 35 ст. 69);
• получать от избирательных комиссий для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории и результаты выборов по избирательному
округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной комиссии (п. 1 ст. 75);
• получать от Центральной избирательной комиссии общие данные о результатах выборов Президента Российской Федерации в течение суток после их определения (п. 2 ст. 75).
Примечательно, что этот Федеральный закон (п. 9 ст. 76) предусмотрел доступ к электоральной информации через информационно-коммуникационные сети общего пользования типа Интернет. В случае использования в ходе выборов автоматизированной информационной системы (речь, в первую очередь, о ГАС «Выборы») данные об участии избирателей в голосовании, о предварительных и об окончательных итогах голосования должны быть оперативно доступны пользователям Интернета. Тем самым общественными наблюдателями на выборах фактически становится неограниченный круг лиц как в России, так и за рубежом.
Правда, использование Интернета в избирательной кампании может иметь и негативный эффект. Так, известно, что Фонд эффективной политики в день выборов депутатов Государственной Думы в 1999 году разместил на своем сайте в Интернете результаты опроса избирателей «на выходе». ЦИК России, выразив свое возмущение, констатировал, что законы о выборах запрещают обнародование результатов опросов общественного мнения только в СМИ. А поскольку Интернет не может рассматриваться как СМИ, постольку в данном случае нарушение остается безнаказанным.
Подобная позиция представляется глубоко ошибочной. Во-первых, законы о выборах рассматривают публикацию результатов опросов как разновидность предвыборной агитации (об этом свидетельствует сам факт расположения ст. «Опросы общественного мнения» в главе «Предвыборная агитация»). Во-вторых, федеральные избирательные законы запрещают любую предвыборную агитацию в день голосования (п. 2 ст. 45 Закона о выборах Президента Российской Федерации). Следовательно, налицо проведение предвыборной агитации в период, когда это запрещено. Данный деликт предусмотрен ст. 402 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В такой ситуации Центральная избирательная комиссия была обязана составить протокол об административном правонарушении и направить его в суд. Однако она от этого уклонилась.
Следует подчеркнуть, что в рамках избирательной системы деятельность средств массовой информации оказывается под влиянием не только, хотя прежде всего, избирательных комиссий. Действующие федеральные избирательные законы упоминают также о «федеральных органах исполнительной власти, вырабатывающих и осуществляющих государственную политику в области средств массовой информации». В период проведения парламентских выборов 1999 года и президентских выборов 2000 года таким органом являлось Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, созданное за несколько недель до начала думской избирательной кампании.
Положение о Министерстве, утвержденное 10 сентября 1999 года уже в ходе парламентской избирательной кампании, дает ему право осуществлять контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации, условий регистрации СМИ и лицензий на телерадиовещание, налагать взыскания, выносить предупреждения, приостанавливать и аннулировать акты регистрации и лицензии. Кроме того, Министерство имеет важный экономический рычаг воздействия на СМИ — именно через него проходят ассигнования из федерального бюджета, предусмотренные для поддержки центральных, региональных и местных средств массовой информации.
Другим государственным органом, активно действовавшим до недавнего времени в данной сфере, являлась Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Она не упоминается в федеральных избирательных законах, хотя создана была накануне парламентских выборов 1993 г. именно как Третейский информационный суд, призванный решать споры, возникающие в ходе выборов. По завершении избирательной кампании 1993 года полномочия этого органа были прекращены, но на его базе была создана постоянно действующая Судебная палата, не входящая в систему федеральных судов Российской Федерации2. В ходе федеральных избирательных кампаний 1999—2000 гг. Палата в основном ограничивалась подготовкой заключений по запросам Центральной избирательной комиссии.
Важнейшую роль в избирательной системе призван играть суд. Именно здесь законодатель установил конечную точку любого спора. Применительно к деятельности средств массовой информации наибольший интерес представляют нормы о налагаемой в судебном порядке административной ответственности за нарушение правил предвыборной агитации.
В ныне действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ имеется несколько норм, касающихся деятельности СМИ в условиях избирательной кампании. Перечислим наиболее существенные составы:
нарушение средством массовой информации установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов: наказание — административный штраф на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (МРОТ); на юридических лиц — от ста до двухсот МРОТ (ст. 5.5. КоАП РФ). Дела по этой статье возбуждаются прокурором без составления протокола и рассматриваются судьей;
нарушение прав представителя средства массовой информации, включая право на своевременное получение информации и копий избирательных документов, документов референдума, получение которых предусмотрено законом: наказание — административный штраф на граждан в размере от пяти до десяти МРОТ; на должностных лиц — от десяти до двадцати МРОТ (ст. 5.6. КоАП РФ). Протокол об административном правонарушении составляют уполномоченные на то члены избирательной комиссии, а дело рассматривается судьей;
непредоставление возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата до окончания срока предвыборной агитации в случае обнародования (опубликования) в теле-, радиопрограммах на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях информации, способной нанести ущерб чести. достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, если в соответствии с федеральным законодательством о выборах и референдумах предоставление такой возможности является обязательным: наказание — административный штраф на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати МРОТ; на юридических лиц — от ста до двухсот МРОТ (ст. 5.13. КоАП РФ). Протокол об административном правонарушении составляют должностные лица органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области печати и СМИ (МПТР), а дело рассматривает судья;
непредоставление, неполное либо несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов либо финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений и блоков: наказание — административный штраф в размере от десяти до двадцати МРОТ (ч. 2 ст. 5.17. КоАП РФ). Протокол об административном правонарушении составляют уполномоченные на то члены избирательной комиссий, а дело рассматривается судьей;
непредоставление либо несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии представителям средств массовой информации сведений об итогах голосования: размер административного штрафа варьируется в зависимости от уровня избирательной комиссии: для председателя участковой комиссии — от пяти до десяти МРОТ, территориальной — от десяти до двадцати МРОТ, окружной — от двадцати до тридцати МРОТ (ст. 5.25. КоАП РФ). Протокол составляют должностные лица органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области печати и СМИ, а также в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; дело рассматривается судьей.
Общий порядок составления протоколов об административных правонарушениях определяется нормами КоАП РФ. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами. При составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности. После того как протокол об административном правонарушении составлен и подписан, он вместе с прилагаемыми документами и другими имеющимися материалами направляется в районный (городской) суд по месту совершения административного правонарушения.
Проблема равного доступа к СМИ. Хотя избирательные законы гарантируют зарегистрированным кандидатам равные условия доступа к СМИ, вопрос реального обеспечения равных условий, имеющий отношение как к «оплачиваемым», так и к «уполномоченным» средствам массовой информации, далеко не так прост. Чтобы избежать возможных упреков со стороны кандидатов и избирательных комиссий, целесообразно предоставлять всем участникам «гонки» печатную площадь равную по объему (причем, не в строках, а в квадратных сантиметрах), на одной и той же полосе издания, и с равной периодичностью. Применительно к телевидению и радио главными показателями равных условий предоставления эфирного времени будут продолжительность передачи, время суток и периодичность. Нельзя, однако, забывать, что законодатель не счел нужным определить понятия эфирного времени и печатной площади, в результате чего правоприменитель вынужден довольствоваться их обыденным смыслом. Вот почему нельзя исключить возможность возникновения споров, например, в отношении кабельного телевидения и проводного радио, к которым указанные термины вообще не применимы.
Не нужно сбрасывать со счетов и то, что кандидаты вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации. Это открывает простор для искусственного вздувания рейтинга в рамках формально равных квот печатных площадей и эфирного времени. Тем самым избирательная кампания рискует превратиться из состязания политических программ и личных достоинств претендентов, каковой по идее и должна быть, в творческий конкурс PR-технологий и политической рекламы. Причем избирателям здесь отводится роль не зрителей и, тем более, не членов жюри, а испытуемых, против своей воли ставших объектами не вполне чистых экспериментов.
Предвидя такой поворот событий, Конгресс российских журналистов, собравшийся в Ижевске (Удмуртская Республика) в сентябре 1999 г., принял специальную Декларацию в поддержку честных и свободных выборов. В ней, в частности, говорится: «Журналисты не могут и не должны нести ответственность за несоответствующие закону заявления кандидатов, избирательных объединений и блоков, распространяемые средствами массовой информации в период избирательной кампании. Раз закон дает право кандидатам, объединениям и блокам «самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации», то пусть они и несут ответственность за содержание предвыборных материалов. Помимо прочего, это должно заставить руководителей СМИ поостеречься от участия в скрытой агитации и, особенно, «контр-агитации», превращающих журналистов в «пушечное мясо» предвыборных баталий».
Стремясь гарантировать претендентам равные условия, избирательные законы запрещают кандидатам использовать преимущества своего служебного положения. Однако запрет этот распространяется почему-то только на государственных и муниципальных служащих, а также на журналистов. Зарегистрированные кандидаты, работающие в СМИ, на время участия в выборах должны быть освобождены от выполнения служебных обязанностей и не вправе участвовать в освещении избирательной кампании через какие-либо средства массовой информации. Кроме того, кандидатам-журналистам запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через любые средства массовой информации. В результате кандидат-журналист оказывается дискриминирован и лишен на период избирательной кампании своих профессиональных прав. Причем, нарушение зарегистрированным кандидатом этих положений является основанием для отмены решения о его регистрации.
Логика законодателя понятна: журналист изначально занимает преимущественное положение, поскольку имеет постоянный доступ к СМИ. Но, спрашивается, не обладает ли куда большими электоральными возможностями по сравнению с журналистом тот «рядовой олигарх», в руках которого находятся и финансовые ресурсы и собственные СМИ? Не имеют ли постоянного доступа к умам избирателей звезды шоу-бизнеса? Представляется, что простым расширением круга лиц, в отношении которых устанавливаются определенные ограничения, проблему не решить. Видимо, в самой конструкции института равных условий заложены некие органические пороки, которые еще предстоит преодолеть законодателю.
Причем требования избирательных законов, касающиеся недопустимости использования преимуществ своего служебного положения, на практике откровенно игнорируются как журналистами, так и государственными и муниципальными служащими. Например, в период кампании 1999 года по выборам в Государственную Думу электоральные события в информационных программах ОРТ регулярно комментировал тележурналист А. Невзоров, баллотировавшийся по одному из одномандатных округов. Другой кандидат-журналист А. Минкин столь же часто выступал в газетах и передачах НТВ, участвуя в освещении избирательного процесса.
Подобные действия кандидата могут стать основанием для отмены результатов выборов. Так, в практике Верховного Суда Российской Федерации имеется дело о признании недействительными выборов депутата представительного органа местного самоуправления Г. на том основании, что он не сложил с себя обязанности главного редактора газеты «Десногорские новости» на период избирательной кампании и использовал преимущества своего служебного положения, допустив опубликование в газете статьи в свою поддержку3.
Что же касается государственных и муниципальных служащих, то база данных негосударственного проекта «Информатика для демократии: 2000+» содержит информацию о более чем пятидесяти случаях использования ими преимуществ своего служебного положения, зафиксированных участниками общественного Интернет-мониторинга4. Причем, как правило, кандидат-чиновник не идет на прямое нарушение закона, выбирая такой вариант действий, когда удар по противнику наносится как бы со стороны, вне всякой связи с выборами и на вполне законных (на первый взгляд) основаниях.
Вот почему упомянутая выше Декларация в поддержку честных и свободных выборов содержит призыв к многочисленным надзирающим, контролирующим, регулирующим и лицензирующим государственным и муниципальным органам проявлять в период избирательной кампании максимальную сдержанность и не предпринимать в отношении средств массовой информации, участвующих в освещении выборов, каких-либо репрессивных мер за исключением случаев непосредственной, наличной и неустранимой опасности жизненно важным общественным интересам. «Мы призываем их, — говорится в Декларации, — в этот период воздержаться от аннулирования лицензий, опечатывания редакционных помещений под предлогом обеспечения противопожарной безопасности или сангигиены, отключения передатчиков и т.п. В любом случае мера пресечения или наказания должна быть пропорциональна реально причиненному вреду. Нельзя допустить, чтобы административные репрессии в отношении СМИ стали методом ведения предвыборной борьбы. Вот почему каждый такой случай должен рассматриваться как уголовно наказуемое воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов и попытка введения косвенной цензуры, становиться предметом немедленного реагирования со стороны избирательных комиссий, прокуратуры и суда».
Для обеспечения равенства условий предусмотрено также обязательное резервирование не менее половины, а при повторном голосовании — двух третей от общего объема выделяемого бесплатного эфирного времени для совместного проведения дискуссий, круглых столов и иных аналогичных агитационных мероприятий. К использованию этой доли бесплатного эфирного времени все зарегистрированные кандидаты допускаются на равных основаниях (п. 6 ст. 49 Закона о выборах Президента Российской Федерации).
Участие в подготовке и проведении подобных передач накладывает на ведущего особые обязанности. Он должен предварительно согласовывать с участниками порядок ее проведения и следить за его соблюдением, предлагать участникам вопросы, в том числе поступившие от аудитории. Он не вправе: нарушать согласованный порядок проведения передачи; ограничивать время выступлений, если это не согласовано заранее или не вызвано окончанием эфирного времени; отдавать предпочтение кому-либо из участников.
Институт «равенства условий» требует также, чтобы в информационных программах телевидения и радио не отдавалось предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку. В то же время очевидно, что журналист может иметь собственное мнение и было бы антиконституционно требовать, чтобы он скрывал его. Но «правила игры» избирательной кампании диктуют: роль журналиста — в сопоставлении мнений, непредвзятом анализе позиций, представлении интересов аудитории. Он должен быть в равной степени нелицеприятен по отношению ко всем кандидатам. В противном случае он неминуемо возвращается к роли пресловутого «коллективного пропагандиста, коллективного агитатора и коллективного организатора».
Примечательно, что российские СМИ уже приступили к выработке собственных правил работы в период избирательных кампаний. Так, специальная памятка телекомпании НТВ содержит значительное число рекомендаций. Журналистам запрещается: каким бы то ни было образом проявлять свои политические симпатии или антипатии; подменять информацию об освещаемом эпизоде предвыборной борьбы своим мнением о происходящем; оперировать недостаточно проверенной информацией; использовать случайные высказывания кандидатов, не несущие существенной информации об их позициях; злоупотреблять цитированием мнений избирателей; поощрять эпатирующие действия и заявления кандидатов; употреблять идеологические ярлыки и оскорбительные эпитеты и т.д.
Определенные деонтологические нормы содержатся и в упомянутой выше Декларации. «В период избирательных кампаний, — говорится здесь, — работники средств массовой информации должны особенно тщательно соблюдать требования закона, нормы профессиональной этики и правила поведения журналистов, в том числе упомянутые в настоящей Декларации с тем, чтобы не ставить под сомнение честность, беспристрастность, взвешенность и информативность своих материалов и передач, не подрывать репутацию СМИ и уверенность в справедливости результатов выборов. Будем помнить, что при исполнении профессиональных обязанностей журналист признается лицом, выполняющим общественный долг. Служение обществу, общественному благу, а не частному интересу, корыстным или карьеристским соображениям должно двигать журналистами. В этой связи мы подтверждаем свою приверженность пониманию журналистики как свободной профессии, стремящейся к общественному благу, и решительно осуждаем любые попытки подкупа журналистов и давления на них».
Впрочем, апелляция к корпоративному самосознанию, опирающемуся на деонтологические нормы, совершенно бессмысленна, когда речь идет о сознательном и грубом нарушении не только избирательного закона, но и элементарных правил приличия. Так, 23 марта 2001 г. в Новоалтайске, накануне выборов в городской совет депутатов, вышел фальшивый номер муниципальной газеты «Наш Новоалтайск». В номере был опубликован ряд статей о руководителях города, оцениваемых следствием как клеветнические, а также агитационные материалы к выборам депутата городского собрания по одному из округов. Фальшивая газета имела все выходные данные «Нашего Новоалтайска» и была распространена через почтовые ящики избирателей. Причем ни редактор, ни журналисты, ни учредители газеты никакого отношения к: появлению фальшивки не имели. Разумеется, в подобных случаях есть основания для привлечения виновных к уголовной ответственности5.
Судебная и административная практика. К сожалению, в ходе кампании 1999 г. по выборам в Государственную Думу российская общественность имела возможность убедиться в том, насколько далеки нормы закона и профессиональных правил поведения журналистов от реальной практики некоторых СМИ — В качестве примера можно привести факт, в отношении которого совпали мнения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Большого Жюри Союза журналистов России — внутрикорпоративного органа саморегуляции, созданного в 1998 г.
В Представлении ЦИК России «О пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания «ОРТ» и ее должностных лиц к ответственности» от 29 октября 1999 года № 32/420-3 отмечается: «Рассмотренные Рабочей группой материалы аналитической программы «Авторская программа С. Доренко» свидетельствуют, что ее ведущим и автором проводится агитационная деятельность против лидеров и всего федерального списка избирательного блока «Отечество — Вся Россия». Исходя из того, что «организации телерадиовещания и ее должностные лица (в том числе и ведущие) не являются самостоятельными субъектами агитационной деятельности», ЦИК России предложил Министерству Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций «принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, проводимой организацией телерадиовещания «ОРТ», связанной с подготовкой и выходом в эфир аналитической программы «Авторская программа С. Доренко» и привлечению этой организации и соответствующих должностных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации».
Министерство, однако, не согласилось с ЦИК России и отказалось принять меры в отношении «ОРТ». Со своей стороны, Центральная избирательная комиссия не пошла на то, чтобы воспользоваться своим правом составить протокол об административном правонарушении и передать в суд «дело С.Доренко» по ст. 408 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях («Нарушение правил проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в периодических печатных изданиях и на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание»).
Напротив, Большое Жюри Союза журналистов России от имени всего журналистского сообщества однозначно дистанцировалось от С. Доренко. В своем решении от 19 ноября 1999 года оно констатировало, что в выпусках аналитической программы С.Л. Доренко допускалось смешение информации и комментария, а также отождествление мнений и версий с установленными фактами, выпуск в эфир компрометирующей информации без принятия должных мер к ее проверке с обращением к объекту критики, несоблюдение требования качественно равного изложения позиций обвинения и защиты, проведение информационной кампании по целенаправленной дискредитации граждан и организаций. Большое Жюри пришло к выводу, что допущенное С. Доренко нарушение основных положений международной Декларации принципов поведения журналистов, обязывающих оперировать только фактами, которые установлены журналистом лично, использовать только достойные методы получения информации, и делать все возможное для исправления любой опубликованной информации в случае, если установлено, что она наносит урон искажением истины, лишает его права называться журналистом.
После этого Центральная избирательная комиссия повторно, с учетом новых материалов рассмотрела ситуацию на общероссийских телеканалах. На этот раз она уже не ограничилась авторской программой С. Доренко. Ее Представление от 6 декабря 1999 года № 56/697-3 именовалось «О пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организаций телерадиовещания «ОРТ», «ТВ-Центр» и их должностных лиц к ответственности». Тем самым ЦИК подчеркивал свой нейтралитет в предвыборной информационной войне двух телеканалов.
Проанализировав видеоматериалы информационно-аналитических программ, вышедших в эфир в ноябре 1999 г. на каналах общероссийских телекомпаний «ОРТ» и «ТВ-Центр», Центральная избирательная комиссия пришла к выводу, что ведущие этих программ последовательно и целенаправленно сопровождали информационные сюжеты субъективными комментариями, допуская при освещении деятельности лидеров некоторых избирательных объединений и избирательных блоков комплиментарные или негативные характеристики, используя различные журналистские приемы воздействия на избирателей (в этой связи представляет интерес приведенная здесь таблица. Примем во внимание также устойчивый интерес телезрителей к программам, посвященным кандидатам. Так, по данным Группы Monitoring.ru до 74 процентов опрошенных смотрели телепередачи с участием кандидатов6).
Таблица 1. ОСВЕЩЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ НА ОБЩЕРОССИЙСКИХ ТЕЛЕКАНАЛАХ
(28 ноября — 18 декабря 1999 г.; в % эфирного времени)7
Избирательное объединение
ОРТ
РТР
ТВЦ
НТВ
ТВ-6
Блок Жириновского
16
22
16
16
Единство
9
5
3
5
5
ОВР
12
4
46
20
7
КПРФ
7
7
1
3
5
СПС
12
6
—
32
16
Яблоко
5
10
8
4
7
прочие
39
46
—
20
44
ЦИК России пришел к выводу, что такая деятельность организации телерадиовещания «ТВ-Центр» в октябре-ноябре 1999 года, исходя из продолжительности по времени выхода в эфир, носила систематический характер. Например, в передаче Д. Киселева 10 ноября рекламировалась экономическая программа избирательного блока «Отечество — Вся Россия» с участием одного из ее авторов А. Кокошина, входящего в федеральный список кандидатов указанного избирательного блока. По всем правилам информационной войны на следующий же день в авторской программе М. Леонтьева «Однако», выходящей на канале «ОРТ», эта экономическая программа была подвергнута критике.
На канале «ОРТ» в программе «Время» ее ведущий П. Шеремет 13 ноября 1999 г. выпустил в эфир негативный материал о депутатской деятельности В. Илюхина, лидера избирательного объединения «Общероссийское политическое движение «В поддержку армии»». В «Авторской программе С. Доренко» 14 ноября 1999 г. ведущий продолжил использование материалов и комментариев к ним по дискредитации лидеров избирательного блока «Отечество — Вся Россия» Е.М. Примакова и Ю.М. Лужкова. Доля используемого для этих целей эфирного времени, преобладание негативных суждений, подчас издевательский тон свидетельствуют о целенаправленной агитации С. Доренко против лидеров избирательного блока «Отечество — Вся Россия».
Подобного рода передачи — как комплиментарные, так и крайне негативные — в отношении избирательного блока «Отечество — Вся России» и его представителей на каналах указанных телерадиокомпаний периодически выпускались в эфир, начиная с октября 1999 г. Такое систематическое освещение на каналах телерадиокомпаний «ОРТ» и «ТВ-Центр» деятельности кандидатов, лидирующих в зарегистрированных федеральных списках указанных и некоторых других избирательных объединений и блоков, имеющее целью сформировать мнение избирателей голосовать на выборах определенным образом, Центральная избирательная комиссия совершенно справедливо квалифицировала как предвыборную агитацию. При этом ЦИК России подчеркнул, что агитация проводилась не уполномоченными на то организациями и лицами и оплачивалась помимо избирательных фондов.
С учетом всех обстоятельств дела Центральная избирательная комиссия предложила Министерству Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, проводимой телекомпаниями «ОРТ» и «ТВ-Центр», и привлечь эти организации и их должностных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.
На этот раз Министерство согласилось с позицией ЦИК России: предупреждения были объявлены. Правда, вынося эти предупреждения, Министерство сослалось не на Закон о СМИ, а на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 г. Помимо чисто политических мотивов, такое поведение Министерства может быть объяснено запутанностью вопроса о мерах ответственности средств массовой информации за нарушение законодательства о выборах. Согласно законодательству о выборах, если избирательная комиссия усмотрит в деятельности СМИ нарушение законодательства о выборах, то она вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области СМИ, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации.
Но о какой ответственности идет речь? В случаях, когда закон возлагает ответственность на должностных лиц редакций, ответ прост: нарушение правил проведения предвыборной агитации влечет наложение штрафа на должностное лицо и (или) на организацию, осуществляющую выпуск СМИ. Избирательные комиссии предпочитают не искать истинных виновников тех или иных правонарушений — кандидатов или политтехнологов, а привлекают к ответственности редакции СМИ. Так, по сообщениям прессы, в ходе кампании по выборам губернатора Амурской области представители десяти местных СМИ подверглись административным взысканиям, налагаемым в судебном порядке. «К высокопоставленным кандидатам избирком стесняется применить жесткие меры, но с журналистами не церемонится. ... Как правило, журналистов обвиняют в незаконной агитации и по шаблону штрафуют на 2 тысячи рублей. ... По мнению представителей СМИ, вся эта судебная волокита цели своей достигла: СМИ стали игнорировать выборную кампанию»8.
В случае, когда речь идет об ответственности, выходящей за рамки КоАП РФ, проблема усложняется. С одной стороны, упоминание в п. 9 ст. 45 Закона об основных гарантиях избирательных прав исполнительных органов власти, осуществляющих государственную политику в области СМИ, свидетельствует о намерении законодателя задействовать Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций как регистрирующий орган. Но Закон о СМИ поручает регистрирующим органам заниматься только случаями злоупотребления свободой массовой информации, нарушения порядка объявления выходных данных и представления обязательных экземпляров, признания недействительным свидетельства о регистрации.
С другой стороны, из текста отнюдь не следует, что законодатель рассматривает нарушение редакцией СМИ правил проведения агитации как разновидность злоупотребления свободой массовой информации или, скажем, порядка объявления выходных данных.
Можно, конечно, предположить, что Закон об основных гарантиях избирательных прав вводит самостоятельный состав правонарушения. Но тогда становится непонятным упоминание «ответственности, установленной законодательством Российской Федерации». Очевидно, что механизм ответственности не может действовать по аналогии и «на глазок».
Наконец, если даже допустить, что нарушение редакцией правил проведения агитации есть разновидность злоупотребления свободой массовой информации, то единственной формой реагирования со стороны регистрирующего органа может быть вынесение предупреждения. Только в случае накопления редакцией двух и более предупреждений регистрирующий орган может обратиться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ. Что же касается приостановления деятельности СМИ, то эта меры рассматривается законом только как средство обеспечения иска, а не как мера ответственности.
Другое дело — ответственность по Закону о лицензировании, первоначальная редакция которого упоминала лицензирование телерадиовещания и издательской деятельности, тем самым создавая коллизию в механизме правового регулирования сферы СМИ. Здесь нет тех сложных механизмов защиты, соблюдения законности и обеспечения баланса интересов, которые содержатся в Законе о СМИ. Напротив, здесь лицензирующий орган свободен выносить лицензиату предупреждения, не заботясь об их обоснованности и не очень опасаясь обжалования в судебном порядке. Он может даже приостановить действие лицензии, что для любого средства массовой информации означает фактическую гибель. Причем в вопросе о возможности судебного обжалования действий лицензиара закон не слишком конкретен. Правда, следует подчеркнуть, что, как отмечалось выше, действие данного закона в редакции 1998 г. в отношении телерадиокомпаний представляется, по меньшей мере, спорным. Что же касается этого закона в редакции 2001 г., то он не предусматривает лицензирования ни телерадиовещания, ни издательской деятельности.
В вопросе об ответственности организаций, выпускающих СМИ, как и в ряде других вопросов, законодатель действует методом «законодательного экспрессионизма». Вместо того, чтобы конструировать механизм правового регулирования тех или иных общественных отношений, он «широкими мазками» намечает лишь контуры этого механизма. Наиболее часто так формулируются нормы, устанавливающие ответственность за нарушение того или иного правового предписания либо предусматривающие возможность обжалования. Представляется, что формулы типа «наказывается по закону» и «обжалуется в установленном порядке» вносят в законодательство неопределенность, затрудняют реализацию прав и исполнение обязанностей.
Серьезным вопросом правоприменительной практики является толкование понятия предвыборной агитации. Рассматривая дело С. Доренко из телекомпании «ОРТ», Большое Жюри Союза журналистов России подчеркнуло, что «совершенно недопустимо какое-либо ограничение права журналистов собирать и распространять достоверную информацию о кандидатах на выборные должности». Тем самым оно вступило в заочный спор с ЦИК России по вопросу о том, могут ли СМИ в период избирательной кампании в полном объеме продолжать осуществлять свои социальные функции по информированию аудитории или должны ограничиться некомментированным изложением событий и предоставлением эфирного времени и печатной площади зарегистрированным кандидатам как субъектам агитационной деятельности.
Согласно законам о выборах, понятие предвыборной агитации объемлет любые допускаемые законом формы и методы, используемые кандидатами, а также гражданами и общественными объединениями с целью побудить или побуждающие избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. При этом не допускается злоупотребление свободой массовой информации: агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами.
Очевидно, что СМИ не только вправе, но и обязаны доводить до сведения населения собранную ими информацию, не переступая при этом грань, отделяющую объективное информирование от агитации. Напротив, низведение СМИ до уровня «производителя информационных услуг» способно превратить избирательную кампанию в механизм откровенного манипулирования волей электората. Вот почему важно точнее определить в законодательстве о выборах само понятие предвыборной агитации, рассматривая ее исключительно как целенаправленную деятельность. Используемая ныне законодателем формула, в которой агитацией признается деятельность, «имеющая целью побудить или побуждающая» к соответствующему электоральному поведению, фактически вводит понятие неумышленной агитации. Однако достаточно обратиться к уголовно-правовой теории, чтобы понять, что без умысла не может быть ни агитации, ни клеветы, ни оскорбления. Вот почему следует из законодательного определения понятия предвыборной агитации исключить слова «или побуждающая».
Те, кто возражают против такого предложения, опасаются сложностей с доказыванием наличия умысла. Их гораздо больше устраивает возможность объективного вменения. При этом они, однако, не учитывают, что доказывание наличия «побудительного эффекта» не менее (если не более) сложно: требуется установить, что распространенная информация действительно произвела на неопределенный круг избирателей такое влияние, которое заставило их пересмотреть свое отношение к соответствующему кандидату или избирательному объединению.
Наконец, представляется важным в ходе совершенствования законодательства о выборах и референдумах кардинально изменить подход к классификации СМИ и роли отдельных их видов в избирательной кампании. Если в отношении электронных СМИ можно в целом сохранить существующий принципы сочетания платного и бесплатного эфирного времени и равного доступа для предвыборной агитации, то печатные и сетевые СМИ следовало бы вообще освободить от искусственных ограничений. Если газета симпатизирует той или иной партии, то нелепо требовать от нее взвешенного подхода и равного доступа для всех партий. То, что противоречит естеству, бессмысленно насаждать посредством нормативных актов.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Независимая газета. 2001. 17 февраля.
[2] См.: Указ Президента Российской Федерации «О Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации» от 31 декабря 1993 года № 2335.
[3] См.:Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 августа 1999 года. Дело № 36Вп99-15.
[4] См.: Интернет-мониторинг выборов в России (новая гражданская инициатива Проекта «Информатика для демократии: 2000+»): Аналитический доклад по результатам Проекта. М., 2001; см. Avw.indem.ru/idd2000.
[5] Алтай Weekly Review (Барнаул), 2001. 9 апреля.
[6] Общественное мнение России: Отчет о результатах исследований Группы Monitoring.ru в 2000—2001 гг. / Под ред. А.В. Милехина, Н.П. Попова. М., 2001. Март. С. 142.
[7] Источник: Мониторинг освещения в СМИ парламентских выборов 1999 года в России. Заключительный отчет. — The European Institute for the Media, Dusseldorf, 2000.
[8] Коммерсантъ-Daily. 2001. 22 марта.
--------------------------------------------------------------------------------
Назад • Дальше
СодержаниеСодержание
Назад • Дальше