§12.2. Правотворческий процесс

В принятии конкретного нормативного правового акта непосредственно участвует

круг лиц, составляющих субъектный состав правотворчества и имеющих в силу этого

полномочия по:

• разработке проекта нормативного правового акта и вынесению его на рассмотре-

ние компетентных лиц;

• рассмотрению представленного проекта;

• отклонению проекта или принятию на его основе (через ___________ряд строго последова-

тельных действий) нормативного правового акта;

• введению в действие принятого нормативного правового акта.

Субъектный состав правотворчества зависит от юридической силы принимаемого

нормативного правового акта. В демократическом государстве конституция (основной

закон) как акт, провозглашающий основы государственного строя и основные права и

свободы человека и гражданина, имеет высшую юридическую силу и объективно требует

принятия путем широкого голосования всех лиц, имеющих политическую дееспособ-

ность (могущих на законном основании своими действиями участвовать в ведении госу-

дарственных дел, т.е. реализовывать свою политическую правоспособность).

По этой причине для разработки конституции, как правило, созывается учреди-

тельное (конституционное) собрание авторитетных представителей от народа, а приня-

тие конституции оговаривается рядом условий (одобрение текста конституции учреди-

тельным (конституционным) собранием и собраниями граждан на местах либо одобре-

ние текста конституции учредительным (конституционным) собранием, вынесение его

на референдум (опрос мнения политически дееспособных граждан) и положительные

результаты голосования в ходе референдума; могут быть и другие процедуры, главное,

чтобы они обеспечивали широкое участие граждан, их политических общественных ор-

ганизаций в обсуждении и принятии проекта конституции).

Законы XII Таблиц — основной закон Римской республики V в. до н. э. — разраба-

тывались по решению центуриатных комиций (собраний «способных носить оружие»

граждан-мужчин по имущественным разрядам), Коллегией десяти (децемвиров), которая

была специально для этого избрана и обладала всей полнотой власти в государстве на

период разработки Основного закона (Таблиц). Разработанный проект Таблиц обсуждал-

ся на центуриатных комициях, где высказывались замечания. Дополнительно были раз-

работаны и рассмотрены в комициях еще две Таблицы. В конце концов, Законы XII Таб-

лиц были приняты голосованием в центуриатных комициях («Прежде чем войско поки-

нуло Город», — отмечает римский историк Тит Ливий, поскольку в Риме времен Респуб-

лики собрание по центуриям было фактическим смотром войска и проходило на Марсо-

вом поле за городскими стенами).

Как видим, уже в древние времена республиканского строя для принятия осново-

полагающих (конституционных) нормативных правовых актов были необходимы особые

правотворческие процедуры, благодаря которым в действие вводился акт высшей юри-

дической силы.

Конституция РФ 1993 г. была разработана специально созванным для этого Кон-

ституционным Собранием и одобрена в ходе общероссийского референдума 12 декабря

1993 г.

Без указанных или подобных им процедур незыблемый авторитет (высшая юри-

дическая сила) акта отсутствует. Следовательно, юридическая сила акта зависит от авто-

ритета издающего акт органа государства. Авторитетность, действительная способность

Общая теория права

266

вершить власть в обществе гарантирует взвешенность, продуманность, осмысленность

правотворческих процедур, целью которых является создание эффективно действующих

правовых норм.

Помимо этого, субъектный состав правотворчества зависит от режима правотвор-

ческого процесса.

В режиме единоначалия круг субъектов принятия конкретного нормативного

правового акта ограничивается одним лицом.

мой правления, как абсолютная монархия, или в государстве, допускающем издание ор-

ганами государственного управления (министерствами) нормативных правовых актов

(положений, правил, инструкций), затрагивающих права и свободы граждан, не состоя-

щих на службе в данных органах, поскольку при такой практике правотворческие акты

могут издаваться министрами или руководителями ведомств1.

В режиме коллегиальности круг субъектов принятия конкретного нормативного

правового акта расширяется до двух и более лиц. В демократическом государстве в при-

нятии законодательных актов (законов) участвуют субъекты законодательной инициати-

вы (например, депутаты законодательного собрания или правительство), относительно

обособленные друг от друга палаты законодательного собрания. Как правило, это палата

представителей от народа в целом – народное собрание – нижняя палата, призванная за-

щищать интересы народа как юридического лица, имеющего «естественные» права, ко-

торые органы государства не могут произвольно ограничить, и палата представителей от

территорий – сенат (от лат. senex – старец) – верхняя палата, призванная обеспечивать

интересы государства в целом, обычно имеющие равные права в разработке и принятии

законов, и глава государства (в республике – президент, в конституционной монархии –

монарх), который одобряет принятый палатами законодательного собрания закон, что

удостоверяется его подписью.

Вряд ли имеет смысл говорить о преимуществе единоначального или коллегиаль-

ного режима правотворчества. Все зависит от конкретных условий, в которых пребывает

данное общество. Если авторитетом пользуются единоначальные органы, то, безусловно,

преимущество на стороне единоначального режима принятия нормативных правовых

актов. В противном случае данные акты принимаются, как правило, коллегиально.

Мотив правотворчества — это объективно существующая для потребностей

реализации государственной власти необходимость в регулирующем воздействии на об-

щественные отношения путем принятия нормативного правового акта.

Предмет правотворчества — принятие нормативного правового акта, необходимо-

го для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

Объект правотворчества — это требуемое государственной властью регули-

рующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия норма-

тивного правового акта. Другими словами, это ___________нормы права, вступающие в действие че-

рез принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежащей реа-

лизации обеспечить достижение целей государственной власти.

Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на

предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива

делает правотворчество безосновательным, диктует необходимость его прекращения ли-

бо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры2.

1 Хропанюк В.Н. Теория государства и права. – М., 2007.

2 Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. – М.: Закон и

право, 2000.

Глава 12. Правотворчество

267

В результате рассмотрения проекта нормативного правового акта выясняется, что

предлагаемые проектом нормы предусматривают регулирующее воздействие, противо-

речащее принципу справедливости в праве. Понятно, что необходимость в таком регу-

лирующем воздействии отпадает, следовательно, мотивы правотворчества оказываются

ложными. Это, в свою очередь, означает отсутствие неразрывно связанных между собой

объекта (общая цель правотворческого процесса – требующееся регулирующее воздейст-

вие на отношения при помощи принятия конкретного нормативного правового акта) и

предмета правотворчества (то, при помощи чего возможно материализовать объект, –

принятие необходимого нормативного правового акта). В результате правотворческие

процедуры должны быть прекращены. Их продолжение, несмотря на указанные обстоя-

тельства, будет неправовым делом (на практике такие случаи «неправового правотворче-

ства» – явление частое, поскольку провозглашаемые органами государства цели государ-

ственной власти (сфера политики) не всегда совмещаются с очевидной для всех справед-

ливостью (сфера человеческого права), хотя теоретически политика есть искусство реали-

зации права при помощи средств государственной власти).

Предусмотренные правовыми нормами юридические факты (обязательные для

учета обстоятельства), с наступлением которых в реальности правовая норма связывает

возникновение или прекращение отношений правотворчества, — это основания начала и

окончания правотворческого процесса.

В юридической литературе нет единого мнения по вопросу об основаниях начала

и окончания правотворческого процесса. Это связано с неоднозначным пониманием пра-

вотворчества как такового.

На наш взгляд, наиболее логичной является точка зрения, согласно которой юри-

дическим фактом, порождающим отношения правотворчества (правовое основание на-

чала правотворческого процесса), является официальное заявление уполномоченных к

тому лиц о необходимости принятия конкретного нормативного правового акта – право-

творческая инициатива.

Данное мнение вызвано тем, что процедура правотворчества не начнется, если нет

мотивированного предложения уполномоченного к выдвижению подобных предложений

лица об объективной необходимости принятия нормативного правового акта. Субъект

правотворческой инициативы объявляет на основе предоставленного ему права о наличии

мотива правотворчества. Как уже отмечалось, мотив правотворчества является побуди-

тельным началом правотворческих процедур. Рассматривать его вне рамок правотворчест-

ва вряд ли обоснованно.

По этой причине, по нашему мнению, акт правотворческой инициативы необхо-

димо считать основанием начала правотворческого процесса и его неотъемлемым состав-

ным элементом.

Главным субъектом правотворческой инициативы, обеспечивающим начало пра-

вотворческого процесса, объективно является высший орган исполнительной власти в

государстве (президент, правительство).

В режиме единоначального осуществления правотворчества субъект правотворче-

ской инициативы и субъект, принимающий нормативный правовой акт, совпадают.

В режиме коллегиального правотворческого процесса, как правило, происходит

разграничение полномочий, в результате чего субъекты правотворческой инициативы и

субъекты, принимающие нормативные правовые акты, не всегда могут совпадать.

Основаниями окончания правотворчества являются:

• факт отклонения проекта нормативного правового акта, принятие к рассмотре-

нию и рассмотрение которого проходило в рамках правотворческих процедур;

Общая теория права

268

• факт вступления в силу нормативного правового акта, когда организационные

процедуры, связанные с прохождением проекта акта и прохождением уже принятого, но

еще не вступившего в силу нормативного правового акта, прекращаются1.

Процедура правотворчества — это обязательный, строго последовательный, юри-

дически и логически обоснованный порядок действий, обеспечивающий принятие нор-

мативного правового акта, соответствующего по содержанию мотиву и объекту право-

творческого процесса.

Как видно из определения, процедура правотворчества не является бюрократиче-

ской формальностью или самоцелью. Она тесно связана с содержанием принимаемых

нормативных правовых актов (правовыми нормами), что обеспечивает не только само

принятие данных актов, но и их качество (практическую значимость, т.е. способность

оказывать необходимое государственной власти регулирующее воздействие в области

определенных отношений при помощи сформулированных данными актами норм).

Правотворческая процедура – это организационный «фильтр», позволяющий вы-

явить именно те проекты актов и обеспечить принятие именно тех нормативных право-

вых актов, в которых нуждается на данный момент государственная власть.

Процедура правотворчества может пониматься более объемно как процесс (строго

определенный порядок действий) принятия нормативных правовых актов, имеющий оп-

ределенный круг субъектов, правовые основания начала, поэтапного осуществления и

окончания (при таком понимании понятие правотворческой процедуры фактически

совпадает с понятием правотворчества).

Таким образом, правотворчество ___________— это процесс (проходящий в рамках специаль-

ной процедуры порядок действий) создания необходимых для реализации целей госу-

дарственной власти правовых норм (правил, регулирующих отношения между лицами,

не состоящими друг с другом в служебной зависимости) уполномоченными к тому зако-

ном субъектами (как правило, органами государства) в форме принятия нормативных

правовых актов.

Раскрытию понятия правотворчества помогает уяснение его основополагающих

идей и принципов.